Áp dụng pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo thực trạng và hướng hoàn thiện

Sau gần 10 năm thực hiện, Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành đã đóng vai trò là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc khuyến khích người dân tích cực tham gia phát hiện

Áp dụng pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo: Thực trạng và

hướng hoàn thiện

Lãnh đạo TP.HCM trong một lần đối thoại với người dân về đền

bù đất đai Ảnh: ST

Dự án Luật Tố cáo đã được đưa vào Chương trình chính thức thuộc Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2010 của Quốc hội (Nghị quyết số 31/2009/QH12 ngày 17/6/2009)

Dự án Luật Tố cáo đã được đưa vào Chương trình chính thức thuộc Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2010 của Quốc hội (Nghị quyết số 31/2009/QH12 ngày 17/6/2009) Đây là văn bản trụ cột của hệ thống pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo Tuy nhiên, việc triển khai Dự án này cũng gặp nhiều vấn đề

vướng mắc liên quan đến định hướng cần quy định trong Luật Tố cáo Trên cơ sở khái quát thực trạng thi hành pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo, bài viết đề xuất một số phương hướng và nội dung cơ bản để tiếp tục hoàn thiện pháp luật tố cáo và giải quyết

tố cáo, trong đó có việc triển khai Dự án Luật Tố cáo

1 Khái quát thực trạng thi hành pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo

Từ 1/1/1999, Luật Khiếu nại, tố cáo có hiệu lực (1) Sau gần 10 năm thực hiện, Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành đã đóng vai trò là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc khuyến khích người dân tích cực tham gia phát hiện các hành vi

vi phạm pháp luật, tăng cường trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong giải quyết tố cáo (2) Tuy nhiên, tình hình tố cáo diễn biến

hết sức phức tạp Số lượng các vụ việc tố cáo qua các năm vẫn còn nhiều (3) Tình hình tố cáo gay gắt, phức tạp thường xảy ra tại các thời điểm trước bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, đại hội Đảng hoặc liên quan đến việc bổ nhiệm cán bộ cấp cơ sở ở một số địa phương xảy ra những vụ khiếu nại,

tố cáo đông người, diễn ra trên địa bàn nhiều xã rất phức tạp, kéo dài Nội dung tố cáo chủ yếu là về một số cán bộ đảng viên lợi dụng chức vụ quyền hạn để tham ô, nhận hối lộ, cố ý làm trái chính sách pháp luật trong quá trình quản lý, sử dụng đất đai; trong sản xuất kinh doanh và cả trong quá trình xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo; tiếp tay cho buôn lậu, làm ăn phi pháp; bao che, không xử lý vi phạm của cấp dưới; ngoài ra là các tố cáo

về mất dân chủ, không công bằng trong thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, nhất là trong công tác cán bộ, về lối sống sa đọa, tham nhũng của một số cán bộ, đảng viên sa sút phẩm chất đạo đức

Trong những năm vừa qua, Chính phủ đã tăng cường hướng dẫn đôn đốc, chỉ đạo công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo;

đã ban hành nhiều nghị định, chỉ thị và nhiều công điện về vấn đề này Lãnh đạo một số bộ, ngành và địa phương đã quan tâm hơn đến công tác giải quyết tố cáo Nhìn chung, các bộ, ngành, địa phương đã quan tâm triển khai và thu được nhiều kết quả đáng ghi nhận Nhiều đơn vị triển khai thực hiện có hiệu quả; một số tỉnh tập trung rà soát và xem xét, giải quyết được các vụ việc tồn đọng thuộc thẩm quyền của địa phương Các bộ, ngành trung

ương và tỉnh, thành phố đề ra các biện pháp cụ thể chấn chỉnh nâng cao hiệu quả công tác tiếp dân, xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo

Trong 10 năm qua (từ 1999 đến 2008), các cơ quan hành chính có thẩm quyền đã thụ lý 129.321 vụ việc tố cáo và đã giải quyết được 95.971 vụ việc (đạt tỷ lệ 74,21%)(4) Bên cạnh kết quả đạt được, thì một số vụ việc tố cáo chưa được giải quyết đúng pháp luật, vi phạm quyền và lợi ích của công dân, tổ chức Việc xử lý không nghiêm túc, có trường hợp bao che người bị tố cáo Nhiều

tố cáo không được giải quyết đúng thời hạn quy định của pháp luật làm cho vụ tố cáo bị kéo dài Công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của thủ trưởng các cấp, các ngành trong việc thực hiện pháp luật khiếu nại, tố cáo ở nhiều nơi chưa được quan tâm đúng mức Việc xử lý đơn tố cáo nặc danh, mạo danh ở các địa phương còn khác nhau, còn nhầm lẫn giữa đơn tố cáo và đơn khiếu nại Việc tiếp nhận, giải quyết đơn tố cáo chưa phản ánh đúng tình hình vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức Khi xử

lý còn nể nang, thiếu kiên quyết, nặng về xử lý nội bộ, xử lý

không nghiêm, không công bằng, làm giảm lòng tin của vào cơ quan nhà nước và tính nghiêm minh của pháp luật

2 Một số bất cập của quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo

2.1 Thẩm quyền giải quyết tố cáo

Nguyên tắc và thẩm quyền giải quyết tố cáo đã được quy định cụ thể trong Luật Khiếu nại, tố cáo và Nghị định số

136/2006/NĐ-CP(5) Điều 61 Luật Khiếu nại, tố cáo đã quy định trách nhiệm giải quyết tố cáo thuộc về người đứng đầu cơ quan, tổ chức Điều

34, 35 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP quy định rất rõ về trách nhiệm giải quyết tố cáo thuộc về thủ trưởng của cơ quan nhà nước cũng như quy định về cơ quan chuyên trách giúp thủ trưởng

cơ quan nhà nước trong việc thẩm tra, xác minh Trên thực tế, các hành vi bị tố cáo rất đa dạng có tính chất và mức độ nguy hiểm khác nhau nên việc giải quyết các tố cáo thuộc thẩm quyền của nhiều loại cơ quan, tố chức Tuy nhiên, Luật Khiếu nại, tố cáo chưa quy định cụ thể trách nhiệm giải quyết của các cơ quan hành chính đối với các hành vi vi phạm xảy ra trong lĩnh vực với từng loại đối tượng như chưa quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm hành chính của các tổ chức, cá nhân chưa đến mức xử lý hình sự (việc giải quyết tố cáo này đã được quy định và đang được thực hiện như trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng như một số văn bản pháp luật quản lý trong các lĩnh vực); thẩm quyền giải quyết tố cáo của các cơ quan tiến hành tố tụng được quy định trong Bộ Luật Tố tụng hình sự, tuy nhiên đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, những chức danh tư pháp trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ ngoài hoạt động tố tụng cũng như một số cơ quan tuy là cơ quan hành chính nhưng tham gia một số hoạt động tố tụng như Hải quan, Kiểm lâm thì việc giải quyết tố cáo cũng cần phải được quy định thực hiện trên cơ sở của Luật khiếu nại, tố cáo; các tố cáo đối với cán bộ, công chức ở các cơ

quan nhà nước như Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội cũng chưa được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo làm cơ

sở cho việc giải quyết; chưa quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo trong tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế; chưa quy định mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan nhà nước, cơ quan nhà nước với tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội trong việc xử lý các đối tượng thuộc quyền quản lý của mình cũng như trách nhiệm của thanh tra các cấp, các ngành trong việc giúp thủ trưởng cùng cấp giải quyết tố cáo; gây khó khăn trong việc tiếp nhận và xử lý tố cáo Vì vậy, trong quá trình thực hiện đã xuất hiện tình trạng trùng lặp về thẩm quyền, không xác định được cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết đối với đối tượng nhất định khi thực hiện một loại hành vi vi phạm cũng như hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm giải quyết đối với những vụ tố cáo có tính chất phức tạp, nhạy cảm Đồng thời, theo quy định hiện hành thì không có điểm dừng trong tiếp nhận và xử lý tố cáo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

2.2 Thủ tục tố cáo và giải quyết tố cáo

Luật Khiếu nại, tố cáo chỉ quy định các trình tự, thủ tục về phía

cơ quan có trách nhiệm giải quyết tố cáo (6), chưa quy định thủ tục cho công dân khi họ thực hiện quyền tố cáo, do vậy làm hạn chế việc tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật

Một vấn đề luôn được đặt ra trong nhiều cuộc hội thảo khoa học liên quan đến khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng là tại sao pháp luật đã quy định không giải quyết đối với tố cáo không rõ

họ tên, địa chỉ người tố cáo (7), song thực tế thì số lượng đơn tố cáo loại này vẫn chiếm số lượng lớn Nhiều vụ việc tố cáo không

rõ họ tên, địa chỉ, bút tích người tố cáo nhưng mang nội dung rõ ràng, có cơ sở để xác minh thì vẫn được một số cơ quan xem xét, giải quyết, ở một số nước lại không xem xét vì lý do thực hiện đúng quy định pháp luật Thực tiễn trên gây ra sự thiếu thống nhất trong hoạt động áp dụng pháp luật.Việc người tố cáo không nêu rõ thông tin thật về họ tên, địa chỉ thường thể hiện dưới hai dạng chủ yếu là không đề tên, địa chỉ hoặc mạo tên, mạo danh, mạo địa chỉ của người khác để thực hiện việc tố cáo Đây là vấn

đề phức tạp và ít nhiều đã gây khó khăn cho việc giải quyết tố cáo của các cơ quan nhà nước hữu trách Như vậy, tố cáo không

rõ họ tên, địa chỉ người tố cáo về bản chất vẫn là tố cáo theo định nghĩa trong pháp luật, song so với khái niệm tố cáo nêu trên thì người tố cáo đã không tuân thủ triệt để các quy định pháp luật khi thực hiện hành vi này Với quy định không xem xét, giải quyết những tố cáo giấu tên, không rõ địa chỉ thì vô hình trung, chúng

đã hạn chế vai trò của công dân trong việc phát hiện những hành

vi vi phạm pháp luật và như vậy cũng có nghĩa là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ bỏ sót, không phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật Xuất phát từ việc bảo vệ lợi ích Nhà nước, tập thể và công dân, cho nên trên thực tế nhiều tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ người tố cáo đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý giải quyết Chúng ta thường thấy trường hợp này xảy ra đối với việc tố cáo về những hành vi nguy

hiểm cho xã hội và có dấu hiệu tội phạm hoặc những vụ việc có nội dung rõ ràng và người tố cáo đã cung cấp những thông tin rất

cụ thể và xác thực Thực tế hiện nay, tố cáo nặc danh nhưng có

sự việc thật như tố cáo chiếm tỷ lệ lớn, nhưng do nhiều nguyên nhân, người tố cáo không muốn nêu rõ tên, địa chỉ của mình, đặc biệt là những trường hợp người bị tố cáo là người có chức vụ, quyền hạn, có thế lực khác trong xã hội, do vậy, họ sợ bị trù dập, trả thù, mặc dù đã có quy định về bảo vệ người tố cáo nhưng hiệu lực thực tế của quy định này cũng là vấn đề mà chúng ta cần phải suy nghĩ Đối với thư nặc danh, mạo danh cần tránh 2 khuynh hướng: quá tin vào nội dung tố cáo, bị áp lực của tố cáo, sức ép của dư luận chi phối làm mất tính khách quan, nảy sinh định kiến hoặc khi nhận thấy một số nội dung tố cáo đã chuyển sang dấu hiệu vu cáo, lại vội vàng bác bỏ toàn bộ nội dung đơn thư mà không bình tĩnh suy xét, sàng lọc, thẩm định

Các nhà làm luật khi quy định về việc không xem xét giải quyết những tố cáo nặc danh, mạo danh này xuất phát từ quan điểm cho rằng việc giải quyết đối với tố cáo đó gặp nhiều khó khăn cho quá trình thẩm tra, xác minh, khó khăn trong việc xử lý người cố tình tố cáo sai sự thật Tuy nhiên, về mặt khoa học thì đây là điều

mà chúng ta cần phải bàn luận Khoản 1 Điều 43 Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 7/8/1999 (đã hết hiệu lực) đã quy định

"Nếu đơn tố cáo không ghi rõ họ, tên, địa chỉ người tố cáo nhưng nội dung rõ ràng, bằng chứng cụ thể, có cơ sở để thẩm tra, xác minh thì Thủ trưởng cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định

việc xem xét, xử lý đơn tố cáo đó" Quy định này đã loại trừ được những trường hợp tố cáo tràn lan, không có căn cứ, đồng thời không bỏ sót những vụ việc đã có chứng cứ rõ ràng, cần phải xử

lý Tuy nhiên, pháp luật về tố cáo hiện hành đã lược bỏ quy định này và quy định không xem xét, giải quyết những tố cáo giấu tên, mạo tên, không rõ địa chỉ Theo tôi, việc quy định này là chưa hợp lý bởi lẽ việc phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trước hết thuộc về nhà nước Hơn nữa, các cơ quan có thẩm quyền với vị trí và quyền hạn của mình cùng với khả năng sử dụng các phương tiện hỗ trợ khác thì sẽ thuận lợi trong việc xác minh vụ việc Việc quy định không giải quyết tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ thì không đạt được mục đích lớn nhất của việc giải quyết tố cáo là xác minh sự việc và xử lý người có hành vi vi phạm pháp luật (nếu có) Nhà nước hoàn toàn có thể hạn chế những trường hợp cố tình tố cáo sai sự thật như quy định ở Nghị định số 67/1999/NĐ-CP Để giải quyết vướng mắc này, đảm bảo nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết tố cáo thì pháp luật cần phải xác định cụ thể những trường hợp tố cáo không rõ

họ tên, địa chỉ nào không được xem xét, giải quyết và những trường hợp nào cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể tiếp nhận giải quyết Ngoài ra, pháp luật cũng cần có những quy định nhằm trao cho người có thẩm quyền giải quyết tố cáo quyền lựa chọn, quyết định thụ lý vụ việc - theo nguyên tắc "không có lợi không làm" - tức là việc quyết định thụ lý giải quyết tố cáo nặc danh cần xuất phát từ yêu cầu bảo vệ lợi ích công và yêu cầu phòng chống

các hành vi vi phạm pháp luật

Pháp luật hiện hành cũng chưa quy định về hình thức văn bản ghi nhận việc thụ lý tố cáo (pháp luật chỉ quy định phải thụ lý) và các điều kiện thụ lý tố cáo, cũng như thời hiệu tố cáo Thực tiễn áp dụng pháp luật, có cơ quan sử dụng hình thức văn bản là thông báo về việc thụ lý tố cáo hoặc là quyết định về việc thụ lý tố cáo,

có nơi lại áp dụng quyết định thẩm tra, xác minh để thông báo về việc thụ lý tố cáo Điều này gây khó khăn cho công tác xác minh, kết luận và xử lý trách nhiệm sau này Thực tế có nhiều tố cáo về hành vi vi phạm pháp luật đã diễn ra từ lâu, không còn tính nguy hiểm cho xã hội nhưng cơ quan nhà nước vẫn thụ lý và xem xét, giải quyết Điều này gây tốn kém, lãng phí trong quá trình giải quyết tố cáo, vì pháp luật hiện hành không quy định về thời hiệu

tố cáo trong lĩnh vực hành chính

Việc xác minh, kết luận nội dung tố cáo rất quan trọng, có ảnh hưởng quyết định đến hiệu quả của công tác giải quyết tố cáo từng vụ việc Luật Khiếu nại, tố cáo đã quy định về thẩm quyền cho Chánh thanh tra các cấp, Tổng thanh tra trong việc xác minh, kết luận nội dung tố cáo, kiến nghị biện pháp xử lý tố cáo (8) Tuy nhiên, các thủ tục của việc xác minh, kết luận không được quy định, do vậy, trên thực tế cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết thực hiện rất khác nhau, làm giảm hiệu quả việc giải quyết tố cáo Hơn nữa, nhiều kết luận, kiến nghị của cơ quan Thanh tra nhà nước không được thủ trưởng các Cơ quan quản lý xem xét, xử lý nghiêm minh

Việc xử lý tố cáo là việc quan trọng trong quá trình giải quyết tố cáo Tuy nhiên Luật Khiếu nại, tố cáo lại không quy định về vấn

đề này mà Điều 44 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP có quy định

về việc xử lý tố cáo Đối với quyết định xử lý tố cáo thì chưa quy định về việc công khai quyết định xử lý tố cáo, do đó chưa đáp ứng được những thay đổi của các văn bản pháp luật có liên quan, nhất là Luật Phòng, chống tham nhũng

2.3 Quyền, nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo, người giải quyết tố cáo

Luật Khiếu nại, tố cáo đã có quy định về quyền, nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo và người giải quyết tố cáo (9), song nhìn chung chưa tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong quá trình thực hiện quyền tố cáo; Theo Luật Khiếu nại, tố cáo thì công dân có thể tố cáo bằng hình thức gửi đơn hoặc trực tiếp tố cáo với cơ quan, tố chức, cá nhân có thẩm quyền (10) Như vậy, pháp luật hiện hành chưa quy định việc tiếp nhận tố cáo thông qua điện thoại, thư điện tử vì vậy bỏ lọt nhiều thông tin có giá trị của người dân về việc phát giác các hành vi vi phạm Kinh

nghiệm của một số nước đã quy định cụ thể các hình thức tố cáo nhằm tạo thuận lợi cho người dân báo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các hành vi vi phạm pháp luật nói chung cũng như tham nhũng nói riêng, góp phần tăng hiệu quả công tác đấu tranh chống các hành vi vi phạm pháp luật; chưa quy định người tố cáo được nhận thông báo chuyển vụ việc tố cáo sang cơ quan có thẩm quyền giải quyết; được tố cáo tiếp khi có căn cứ cho rằng việc