KỈ YẾU HỘI THẢO KHOA HỌC Ổ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC THEO HIẾN PHÁP NĂM 2013

Một mặt, đây là vấn đề về hiệu quả và năng lực lãnh đạo, điều hành của hệ thống chính trị: cần phải tạo dựng và hoàn thiện các cơ chế để quyền lực luôn luôn có thể được kiểm soát trong q

Hà Nội, ngày 06 tháng 5 năm 2014

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

CHƯƠNG TRÌNH HỘI THẢO

“Tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013”

Thời gian: - Buổi sáng: 08:00 - 12:00

- Buổi chiều: 13:30 - 17:00 Địa điểm: - Hội trường A3, Viện Nghiên cứu Lập pháp, số 35 Ngô Quyền,

Hoàn Kiếm, Hà Nội

Buổi sáng Chủ trì: Phó chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu,

GS, TSKH Đào Trí Úc

07:30 - 08:00 - Đăng ký đại biểu

08:00 - 08:05 - Tuyên bố lý do, giới thiệu đại biểu

08:05 - 08:15 Phát biểu khai mạc Hội thảo

- GS, TSKH Đào Trí Úc 08:15 - 08:30 Phát biểu chào mừng

- Phó chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu

- Đại diện nhà tài trợ

08:30 - 10:00 Phiên 1 Những vấn đề chung-mang tính định hướng về tổ chức bộ

máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013

- Dự kiến 3 tham luận + Thảo luận

năm 2013

- Dự kiến 3 tham luận + Thảo luận

15:00 - 15:20 Nghỉ giải lao

15:20 - 16:40 Phiên 4 Các chuyên đề về Chính quyền địa phương và các thiết chế

Hiến định độc lập theo Hiến pháp năm 2013

- Dự kiến 3 tham luận + Thảo luận

16:40 - 17:00 Tổng kết, bế mạc

MỤC LỤC

1 Hiến pháp năm 2013 và các nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

GS, TSKH Đào Trí Úc, Chủ tịch Hội đồng Viện Chính sách công và Pháp luật 2

2 Những cơ hội và thách thức với cải cách thể chế nhà nước nhìn từ Hiến pháp 2013

TS Vũ Công Giao, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội 12

3 Những nội dung mới về Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 và việc tiếp tục

thể chế hóa vào các đạo luật

GS, TS Trần Ngọc Đường, Chuyên gia cao cấp của Quốc hội 18

4 Chế định về Quốc hội trong Hiến pháp Việt Nam sửa đổi, bổ sung năm 2013

TS Bùi Ngọc Thanh, Nguyên chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội 24

5 Bình luận chương VI Hiến pháp (Chế định Chủ tịch nước)

TS Giang Sơn, Phó chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch nước 33

6 Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 và định hướng xây dựng

Luật về hoạt động của Chủ tịch nước

ThS Cao Vũ Minh - ThS Võ Phan Lê Nguyễn, Đại học Luật TP Hồ Chí Minh 49

7 Giải mã những quy định của Hiến pháp Việt Nam năm 2013 về vị trí, vai trò

pháp lý của Chính phủ

GS, TS Phạm Hồng Thái, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội 59

8 Chính quyền dưới sức ép phục vụ nhân dân

PGS, TS Phạm Duy Nghĩa, Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh 68

9 Những định hướng cơ bản sửa đổi Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân nhằm

cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013

PGS, TS Nguyễn Hòa Bình, Ủy viên Trung ương Đảng, Viện trưởng Viện

10 Hiến pháp năm 2013 về Tòa án nhân dân và yêu cầu sửa đổi Luật Tổ chức Tòa

PGS, TS Trần Văn Độ, Phó chánh án Tòa án Nhân dân tối cao

11 Chương Chính quyền địa phương trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam

PGS, TS Đinh Xuân Thảo, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy

12 Những nội dung cơ bản của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về chính quyền địa

phương và định hướng triển khai

PGS, TS Nguyễn Đức Minh, Phó viện trưởng Viện Nghiên cứu Châu Âu 95 VII Các chuyên đề về các thiết chế Hiến định độc lập 110

13 Về các thiết chế hiến định độc lập trong Hiến pháp 2013

TS Nguyễn Văn Thuận, Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội 111

14 Kiểm toán Nhà nước - một thiết chế đảm bảo thực hiện tính dân chủ trong

Hiến pháp

TS Nguyễn Hữu Vạn, Ủy viên Trung ương Đảng, Tổng Kiểm toán nhà nước 115

1

I CÁC CHUYÊN ĐỀ CHUNG

HIẾN PHÁP NĂM 2013 VÀ CÁC NGUYÊN TẮC

TỔ CHỨC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

GS, TSKH Đào Trí Úc

Chủ tịch Hội đồng Viện Chính sách Công và Pháp luật

1 Về vai trò và sứ mệnh mới của Hiến pháp năm 2013

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được Quốc hội khóa XIII Kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1 tháng 1 năm

2014 Là Luật cơ bản của nước CHXHCN Việt Nam và với vị trí pháp lý cao nhất, bằng cả lời văn và tinh thần của nó, Hiến pháp năm 2013 có sứ mệnh tạo nền tảng pháp lý vững chắc và động lực mạnh mẽ cho sự vận hành toàn bộ đời sống xã hội và sinh hoạt quốc gia trên nền tảng dân chủ, pháp quyền Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam phản ảnh nhu cầu bức xúc của

sự phát triển mọi mặt của đất nước trên con đường phát triển và hội nhập, bảo đảm sự phù hợp với các giá trị căn bản của thời đại

Những giá trị mới đó ở nước ta là gì? Có thể khẳng định rằng, đó là chủ quyền tối cao

và không thể chia sẻ của nhân dân, theo đó là những lợi ích cơ bản, sống còn của đất nước, của dân tộc vượt lên trên những khác biệt giai cấp, xã hội vì sự đồng thuận và đoàn kết xã hội

Đó là các giá trị tự do, công bằng, dân chủ, quyền con người chân chính, các giá trị liên quan đến thị trường, tự do kinh doanh, tự do làm giàu chính đáng và hợp pháp Đó là những giá trị văn hóa phản ánh bản sắc và truyền thống dân tộc, là chế độ pháp quyền XHCN với cam kết

về sự thượng tôn pháp luật, bảo đảm sự an toàn pháp lý của công dân; sự phân công và phối hợp của các thiết chế quyền lực nhà nước, sự độc lập của Tòa án; bảo đảm các cam kết quốc

tế trên cơ sở tôn trọng chủ quyền quốc gia và toàn vẹn lãnh thổ

Có thể khẳng định rằng, quá trình đổi mới đất nước đã tạo nên và làm giàu thêm những giá trị xã hội quan trọng này và, đến ngày hôm nay, những giá trị đó phải được coi là thành quả to lớn của nhân dân ta, đất nước và xã hội ta, không thể đảo ngược

Tư tưởng quyền lực thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước là kết tinh trí tuệ và văn minh nhân loại, là thành quả đấu tranh bền bỉ của nhân dân Tư tưởng đó đã chuyển hóa, phát triển từ quan điểm, học thuyết trong các cuộc tranh luận học thuật và quan điểm thành các chế định dân chủ và pháp quyền được ghi nhận trong các Hiến pháp, pháp luật và trong tổ chức thực hiện quyền lực Nguyên tắc chủ đạo của chế độ pháp quyền là nguyên tắc về sự tối thượng của Hiến pháp, là thể hiện sự khẳng định chủ quyền của nhân dân, quyền của nhân dân kiểm soát Nhà nước Nhà nước chịu sự ràng buộc của Hiến pháp là chịu sự ràng buộc của Nhân dân Quyền của nhân dân đối với Nhà nước là quyền của chủ nhân quyền thực hiện khả năng kiểm soát và giám sát người được giao quyền, được ủy quyền Đó là một nguyên lý chắc chắn không thể nghi ngờ hoặc tranh cãi

Dân chủ xã hội chủ nghĩa là một phạm trù chính trị biểu thị một hình thức chính trị - nhà nước mà ở đó quyền con người, các quyền tự do, bình đẳng của công dân được thừa nhận, tôn trọng và bảo vệ; trong chế độ đó nhân dân phải là chủ thể đích thực và cao nhất của quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước Ở đó, mọi thiết chế quyền lực đều được đặt dưới sự kiểm tra, giám sát, trước hết là của nhân dân

Những năm qua, các hình thức dân chủ đã từng bước được củng cố và hoàn thiện Các tiến bộ trong việc thực hiện hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện đã có khả năng thâm nhập sâu rộng vào mọi tầng lớp nhân dân và mọi vùng của đất nước, đang tạo ra những

mô hình, những điển hình có sức lan tỏa mới

Trong khi khẳng định những kết quả quan trọng trên đây, chúng ta cũng thấy trong việc thực hiện dân chủ ở nước ta hiện nay vẫn tồn tại những vấn đề bức xúc

Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và chế độ trách nhiệm của nhiều cơ quan và người đứng đầu chưa thật rõ, cơ chế vận hành và mối quan hệ còn bất hợp lý, đội ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế cả về năng lực chuyên môn, tinh thần trách nhiệm, đạo đức công vụ Tình hình đó làm giảm hiệu quả lãnh đạo của Đảng, làm yếu hiệu lực quản lý của nhà nước và năng lực lãnh đạo điều hành của hệ thống chính trị Tệ quan liêu, tình hình tham nhũng có chiều hướng gia tăng, nhưng chưa kiểm soát được

Một trong những nguyên nhân của tình hình này là vấn đề dân chủ và kỷ luật trong hệ thống chính trị nói chung và trong bộ máy nhà nước nói riêng Một mặt, đây là vấn đề về hiệu quả và năng lực lãnh đạo, điều hành của hệ thống chính trị: cần phải tạo dựng và hoàn thiện các cơ chế để quyền lực luôn luôn có thể được kiểm soát trong quỹ đạo phục vụ lợi ích của đất nước, của nhân dân, đủ năng lực nắm bắt, phản ánh và phục vụ các nhu cầu đa dạng của nhân dân, xã hội, bảo vệ một cách có hiệu quả quyền con người và lợi ích hợp pháp của công dân, tăng cường khả năng

“miễn dịch” đối với tệ quan liêu, tham nhũng và các biểu hiện tiêu cực khác

Khi bàn về quyền lực, các nhà nghiên cứu xã hội học nhấn mạnh vai trò kết nối, quản lý, phân bổ và sử dụng hợp lý các nguồn lực của xã hội, vai trò và khả năng liên hệ của quyền lực chính trị, vai trò hóa giải mâu thuẫn xung đột xã hội của quyền lực chính trị

Từ đó, lãnh đạo, quản lý, với tính chất là chức năng của các thiết chế của hệ thống chính trị là quá trình và phương pháp phản ánh mối quan hệ đó Xử lý mối quan hệ này là biểu hiện tập trung nhất của năng lực và hiệu quả và quản lý của hệ thống chính trị

Năng lực của hệ thống chính trị phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, trong đó, trước hết phải kể đến những tố chất vốn có của hệ thống chính trị Đó là tính mở Tính mở của các thiết chế chính trị tạo ra sự liên hệ mật thiết giữa chúng với nhau và của toàn bộ hệ thống chính trị với đời sống xã hội Tính mở tạo nên mối liên hệ dân chủ trong mối quan hệ giữa các

bộ phận bên trong của các thiết chế chính trị, tăng cường khả năng tiếp nhận thông tin từ bên ngoài hệ thống

Bản chất dân chủ của chế độ chính trị nước ta đòi hỏi mọi quyết định và hành động của các thiết chế quyền lực nhà nước đều phải bắt nguồn từ ý chí đích thực của nhân dân Tiền đề pháp lý đó đã được Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ” (Điều 2)

Khi chúng ta nói phải bảo đảm để quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, để quyền lực

đó không bị tha hóa, việc sử dụng và thực thi quyền lực không đi chệch ra khỏi quỹ đạo phục

vụ lợi ích của nhân dân là nói đến vấn đề phản ánh lợi ích của các tầng lớp nhân dân trong quá trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, áp dụng chính sách và pháp luật

Nói về dân chủ XHCN ở nước ta, có thể nêu lên những nhận xét sau đây:

Thứ nhất, đó là sự nổi trội của hệ thống dân chủ đại diện so với hình thức dân chủ trực

tiếp Điều đó dẫn đến sự nghèo nàn của các hình thức dân chủ trực tiếp ở nước ta, sự kém chất lượng của chế độ bầu cử, các hình thức dân chủ trực tiếp khác trong thực tế Chính xuất phát

từ tình hình này cương lĩnh của Đảng và Hiến pháp 2013 đã có một điểm nhấn quan trọng về dân chủ trực tiếp Theo đó, “nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của nhà nước (Điều 6) Đây là một tín hiệu quan trọng trong đời sống chính-xã hội nước ta

Thứ hai, đó là sự thiếu vắng cơ chế thực thi các quyền hiến định của công dân một cách

trực tiếp hay là vấn đề hiệu lực trực tiếp của Hiến pháp Đây cũng là một trong những vấn đề mới được Đảng ta chú ý khi xác định nhiệm vụ xây dựng và áp dụng cơ chế giám sát Hiến pháp ở nước ta

2.1.2 Nguyên tắc về chủ quyền nhân dân và trách nhiệm của bộ máy nhà nước trước nhân dân

Bắt đầu từ Hiến pháp 1959, tiếp theo đó là Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 trước khi được sửa đổi vào năm 2001 đã có những quy định như sau:

Một mặt, tiếp tục khẳng định nguồn gốc quyền lực Nhà nước bắt nguồn từ nhân dân: tất

cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân (Điều 4 Hiến pháp 1959, Điều 6 Hiến pháp 1980, Điều 2 Hiến pháp 1992, bản đầu tiên); mặt khác, quy định rằng, nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân (Điều 4, Hiến pháp 1959; Điều 6 Hiến pháp 1980 và Điều 6 Hiến pháp 1992, bản đầu tiên)

5

Điều đó có nghĩa rằng, nhân dân đã trao hết quyền lực vốn là của mình cho các cơ quan đại biểu, trong khi đó, Hiến pháp năm 1946, trước khi xác định rằng, Nghị viện nhân dân là

cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, đã dành 2 điều để quy định

về quyền của nhân dân bãi miễn các đại biểu (điều 20) và về quyền của nhân dân phúc quyết

về Hiến pháp và về những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia Nói khác đi, Hiến pháp 1946

đã xác định rất rõ rằng quyền lực của nhân dân là không trao hết cho các thiết chế nhà nước Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua các hình thức dân chủ trực tiếp và thông qua các thiết chế nhà nước Trong bối cảnh mới, khi chúng ta tiếp tục sự nghiệp đổi mới đạt được nhiều thành tựu quan trọng, khi việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã trở thành nhiệm vụ quan trọng của cả thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, hội nhập quốc tế sâu rộng, Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi trên một bình diện quan trọng theo hướng khẳng định những giá trị dân chủ và pháp quyền đã được Chủ tịch Hồ Chí Minh đặt làm nền tảng cho chế độ nhà nước của nước ta từ ngày lập quốc Đó là quan điểm khẳng định mạnh mẽ chủ quyền tối cao của nhân dân Nói khác đi, chúng ta đã đặt hi vọng vào chế độ dân chủ đại diện với quan niệm Nhà nước có thể thay mặt được nhân dân thực hiện quyền lực của nhân dân Từ đó, chúng ta chỉ có thể đặt cược vào khả năng giữ mối liên hệ giữa người chủ quyền lực là nhân dân, là cử tri, với người được cử làm đại biểu, đại diện cho nhân dân và “chịu trách nhiệm trước nhân dân” Đến lượt nó, chế định dân chủ đại diện, con át chủ bài của chúng ta, lại phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố mà trước hết là: năng lực đại diện của đại biểu; trách nhiệm của đại biểu và cơ chế để duy trì và củng cố mối liên hệ giữa đại biểu với cử tri

Đó là sự ghi nhận, sự thừa nhận điều kiện tiên quyết cho một chính quyền hợp pháp và chính đáng: khi chính quyền đó được hình thành và hoạt động trên cơ sở sự đồng thuận của nhân dân Những hoạt động, những tổ chức do Nhà nước tiến hành sẽ bị coi là không hợp pháp, “không có thẩm quyền nếu không có sự ưng thuận của nhân dân” (J.Locke)

Thừa nhận và bảo đảm vị trí tối thượng của Hiến pháp là sự thừa nhận về mặt pháp lý chủ quyền của nhân dân Chỉ số hiệu lực của Hiến pháp được phản ánh thông qua hoạt động của các cơ quan quyền lực Nhà nước, toàn bộ sinh hoạt quốc gia, đời sống xã hội, ý thức và hành động của công dân Khi Hiến pháp được tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh có thể thấy một nền Hiến pháp vững chắc, một xã hội bền vững và dân chủ pháp quyền được đề cao Ngược lại, khi Hiến pháp bị pháp luật lấn lướt thì kỷ cương quốc gia, trật tự xã hội, quyền con người có vấn đề, bởi vì, Hiến pháp và văn bản có giá trị pháp lý cao nhất phản ánh chủ quyền tối thượng của nhân dân, của quốc gia, của dân tộc Chính vì vậy, Hiến pháp năm

2013 đã đặt ra một quy định mới chưa từng có trong tiền lệ sinh hoạt quốc gia ở nước ta Theo

đó, “sau khi được bầu, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp” (Khoản 7, Điều 70 Hiến pháp)

Hiến pháp đặt nền tảng cho việc hoàn thiện chế định bầu cử - hình thức dân chủ cao

nhất, để cử tri thực hiện đầy đủ hơn, thực chất hơn quyền bầu cử và đề cao trách nhiệm của đại biểu dân cử, coi trọng mối liên hệ giữa đại biểu với cử tri, thực hiện quyền bãi nhiệm đại biểu của cử tri tạo cơ chế để cử tri giám sát đại biểu Theo đó, Hiến pháp đã thành lập Hội đồng bầu cử quốc gia, một thiết chế hiến định độc lập để phục vụ cho mục đích này, tạo bước đổi mới mạnh mẽ về bầu cử

Quy định cụ thể hơn các quyền tự do dân chủ của công dân như quyền tự do ngôn luận,

tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình; quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý; xác định rõ hơn trách nhiệm của Nhà nước trong việc tạo điều kiện để công dân thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân

Trên cơ sở của nhận thức mới về quyền lập hiến, Hiến pháp đã bỏ nội dung điều 83 trước đây quy định: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” và điều 147: “Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp”, thay vào đó là cơ chế về khả năng có

sự kết hợp giữa thẩm quyền lập hiến của Quốc hội và sáng kiến lập hiến của các cơ quan cấp cao của Nhà nước, của đại biểu Quốc hội với quyền lập hiến của nhân dân dưới hình thức trưng cầu ý dân về bản Hiến pháp do Quốc hội thông qua

2.2 Nguyên tắc tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân

Sự khẳng định tôn trọng Hiến pháp đã trở thành một nguyên tắc xuyên suốt của tư tưởng Nhà nước pháp quyền về việc công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, và sự minh bạch của nhà nước, khẳng định quyền lực của nhân dân như là lá chắn cho việc bảo vệ quyền con người Sự lạc hậu của Hiến pháp và cơ chế thực hiện trực tiếp Hiến pháp trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp và chính đáng của con người có thể ảnh hưởng đến lòng tin của người dân vào chế độ, vào bộ máy Đảng và Nhà nước, làm giảm hiệu quả của những nỗ lực tạo ra sự đồng thuận xã hội, sự thống nhất giữa ý Đảng và lòng dân

Về mặt cơ cấu hình thức, vấn đề quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đã được chuyển dịch từ vị trí chương V trong Hiến pháp lên vị trí Chương II, chỉ sau Chương I về chế độ chính trị Nhưng trước hết, quyền con người là nội dung được bổ sung ngay trong chương I của Hiến pháp Hơn thế nữa, tại rất nhiều chương điều khác, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân cũng hiện diện trong nội dung chức năng và nhiệm

vụ của các thiết chế Nhà nước như Quốc hội (Điều 70, khoản 14); Chính phủ (Điều 96, khoản 6); Tòa án nhân dân (Điều 102, khoản 3); Viện kiểm sát nhân dân (Điều 107, khoản 3) Đây là những nội dung hoàn toàn mới so với Hiến pháp năm 1992 khi Hiến pháp 2013 trao những chức năng, nhiệm vụ cho các thiết chế, quyền lực nhà nước tương ứng

Làm rõ hơn chuẩn xác hơn và phong phú hơn nội dung một số quyền và tự do trước đây

đã được đề cập nhưng chưa rõ, chưa chính xác, chưa đầy đủ so với các chuẩn mực pháp lý quốc tế và thực tiễn ở nước ta Theo đó, lần đầu tiên ở nước ta đã hiến định đầy đủ nội dung

của nguyên tắc suy đoán vô tội đối với người bị buộc tội hình sự

Con người và quyền con người là giá trị quan trọng và trở thành đối tượng ưu tiên bảo hộ của pháp luật trong Tố tụng hình sự Bảo đảm quan trọng cho việc bảo vệ quyền con người,

7

quyền công dân, lá chắn quan trọng và vững chắc nhất đối với quyền con người, quyền công dân nhằm phòng ngừa và ngăn chặn những vi phạm từ phía các cơ quan tố tụng là việc thừa nhận và ghi nhận nguyên tắc suy đoán vô tội Đây là nguyên tắc “kinh điển” nhất của Tố tụng hình sự được ghi nhận trong nhiều văn kiện quốc tế quan trọng như Tuyên ngôn toàn thế giới

về nhân quyền năm 1948, (Điều 11.1); Công ước của Liên hợp quốc về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 (Khoản 2, Điều 14) Đặc biệt bản Tuyên ngôn nêu trên đã coi nguyên tắc này là “phẩm giá của văn minh nhân loại”

Nội dung cơ bản và quan trọng nhất của nguyên tắc suy đoán vô tội Suy đoán theo gốc Latinh (praesumptio) có nghĩa là giả định thể hiện ở yêu cầu: bị can, bị cáo phải được coi là

vô tội khi mà lỗi của bị can, bị cáo đó chưa được chứng minh theo một trình tự do pháp luật quy định và được xác định bởi một bản án của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật

Yêu cầu đó đã được Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam quy định: “Người bị buộc tội được coi là không có tội cho đến khi được chứng minh theo trình tự luật định và có bản án kết tội của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật” (Khoản 1, Điều 31)

Từ nội dung và đòi hỏi cơ bản nêu trên, nguyên tắc suy đoán vô tội sẽ đặt ra những đòi hỏi cụ thể hơn mà Tố tụng hình sự Việt Nam phải bảo đảm

Đặt ra yêu cầu này, Hiến pháp đã tạo ra sự an toàn pháp lý cho công dân trong cuộc sống

và hoạt động của họ Yêu cầu đặt ra trong nguyên tắc này hoàn toàn phù hợp với Công ước của Liên hợp quốc về quyền dân sự và chính trị năm 1966 Theo đó, mọi người đều có quyền hưởng tự do và an ninh cá nhân, không ai bị bắt hoặc bị giam giữ vô cớ Người bị buộc là phạm một tội hình sự có quyền được coi là vô tội cho tới khi tội của người đó được chứng minh theo pháp luật” (Điều 14.2 Công ước)

Nội dung này là biểu hiện cụ thể của nguyên tắc pháp chế nhưng nhấn mạnh yêu cầu về mặt thủ tục pháp lý, là dấu hiệu quan trọng nhất của chế độ pháp quyền, theo đó thủ tục công khai, minh bạch là đòi hỏi số một cho việc bảo vệ quyền con người chống lại sự truy bức tùy tiện Công ước nói trên của Liên hợp quốc khẳng định: “Không ai bị tước quyền tự do trừ trường hợp việc tước quyền tự do đó là có lý do và theo đúng những thủ tục mà pháp luật đã quy định” (Điều 9.1 Công ước)

Khoản 1, Điều 31 Hiến pháp năm 2013 quy định nội dung của nguyên tắc mới về quyền của người bị buộc tội được tòa án xét xử kịp thời trong thời hạn luật định, công bằng, công khai - một nội dung quan trọng của quyền tiếp cận công lý của công dân

Những nguyên tắc hiến định này, mà sự cụ thể hóa chúng bằng pháp luật tố tụng và việc thực hiện chúng trên thực tế sẽ có ảnh hưởng tích cực đến chức năng, thẩm quyền, phương thức hoạt động của các cơ quan tư pháp trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở nước ta

Cùng với việc xác định TAND là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp, sứ mệnh của TAND được xác định là bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức,

cá nhân Có thể thấy đây là những điểm mới có ý nghĩa quan trọng trong lịch sử lập hiến Việt Nam, khẳng định những nguyên tắc của một nền tư pháp hiện đại như nguyên tắc hai cấp xét

xử mà thực chất là một bảo đảm để thúc đẩy quyền của người bị buộc tội được yêu cầu xem

xét lại bản án; nguyên tắc về quyền bào chữa của bị can, bị cáo, quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của đương sự; nguyên tắc về sự tham gia xét xử của Hội thẩm nhân dân Đây là những nguyên tắc phản ánh tính dân chủ và đề cao quyền tiếp cận công lý của người dân Từ góc độ của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa có thể thấy Hiến pháp năm 2013 đã làm đậm nét tính pháp quyền của nền tư pháp nước ta

2.3 Nguyên tắc về tính thống nhất, sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước

2.3.1 Về tính thống nhất của quyền lực nhà nước

Trong mọi thời đại, kể từ khi ra đời đến nay, quyền lực nhà nước là một thực thể thống nhất Tính thống nhất của quyền lực nhà nước gắn liền với bản thân quyền lực như nó có từ khi xuất hiện Nhà nước trên cơ sở xóa bỏ chế độ thị tộc cát cứ quyền lực Sự thống nhất của quyền lực nhà nước thể hiện trước hết ở chỗ, trong một quốc gia không thể có hai thứ quyền lực nhà nước trở lên khác nhau về bản chất, định hướng, mục tiêu và những công cụ, phương tiện thực thi quyền lực Điều này không loại trừ cả ở những quốc gia được tổ chức dưới hình thức Nhà nước liên bang vì ở đó, quyền lực nhà nước ở các bang đồng kiểu với quyền lực của liên bang, phục tùng Nhà nước liên bang và tạo thành một thực thể quyền lực

Trong tác phẩm nổi tiếng: “Về khế ước xã hội hay các nguyên tắc của quyền lực chính trị” JJ Rouseau đã đưa luận điểm về sự liên kết của những người sở hữu chủ thành Nhà nước

và phát triển thành học thuyết về khế ước xã hội Theo học thuyết này, nhiệm vụ chủ yếu của Khế ước là xác lập một tổ hợp (association) và thông qua đó bằng nỗ lực chung mà bảo vệ, che chở tính mạng và tài sản của từng thành viên của tổ hợp đó Tổ hợp là sự kết hợp thống nhất của mọi người, nhưng mỗi thành viên là độc lập, vẫn tồn tại như trạng thái ban đầu và hoàn toàn tự do và thuộc về chính mình

Vì vậy, theo J.Rouseau, quyền lực không thể được phân chia mà quyền lực nhà nước và chủ quyền tối cao phải thuộc về nhân dân; các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chỉ là những biểu hiện cụ thể quyền lực tối cao của nhân dân mà thôi Từ đó, mọi thành viên của nhà nước, từ già đến trẻ cần tham gia vào việc quản lý nhà nước bằng cách hình thành ra “ý chí chung”, thông qua các hội nghị nhân dân Tuy nhiên, theo ông, ở những quốc gia lớn có thể lập ra những cơ quan đại diện chung để thay mặt nhân dân quản lý các công việc đất nước

Có thể xác định những đặc trưng sau đây về tính thống nhất của quyền lực nhà nước

- Đó là sự thống nhất về bản chất xã hội Quyền lực nhà nước là sự thể hiện sự thống nhất ý chí và lợi ích của các giai tầng xã hội và được biểu thị dưới các khái niệm, ý tưởng về

“quyền lực của nhân dân”, “quyền lực của nhân dân lao động”, “quyền lực của các lực lượng yêu nước” và thực chất là sự hòa hợp lợi ích của các giai cấp, tầng lớp khác nhau trong xã hội

vì những mục tiêu cơ bản nhất, chủ đạo nhất

- Đó là sự thống nhất các mục tiêu và khuynh hướng có tính nguyên tắc trong tổ chức

và hoạt động của quyền lực nhà nước, của các cơ quan quyền lực nhà nước, xuất phát từ nhu cầu phối hợp trong thực thi quyền lực

- Đó là sự thống nhất về mặt tổ chức và pháp lý Các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước đều được tổ chức trên một nền tảng pháp lý thống nhất: một Hiến pháp, một hệ thống pháp luật, được đặt trong một quỹ đạo chung là lợi ích quốc gia và dân tộc

9

Sự thống nhất của quyền lực nhà nước được bảo đảm bằng một Hiến pháp và một hệ thống pháp luật: tất cả các cơ quan, từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp đều được tổ chức và thực hiện các hoạt động trên một cơ sở pháp lý chung của quốc gia

Làn sóng sửa đổi, cải cách Hiến pháp, cải cách thể chế trên thế giới trong vài thập niên trở lại đây cho thấy một khuynh hướng nổi bật, theo đó, các quốc gia cố gắng tìm kiếm những

phương thức thể hiện lợi ích vì một sự đồng thuận xã hội để phát triển, nhất là trong bối cảnh

xung đột sắc tộc, tôn giáo, kinh tế, chính trị đang có chiều hướng gia tăng ở nhiều khu vực trên thế giới Vì vậy, Hiến pháp đã được trao trở lại sứ mệnh của một bản khế ước về mặt pháp lý của các lực lượng xã hội mà đối tượng điều chỉnh trọng tâm là sự thoả hiệp lợi ích giữa các giai tầng xã hội, các lực lượng xã hội, v.v

Thực tế của nhiều chế độ chính trị ở các nước trên thế giới đã cho thấy những cách tiếp cận khác nhau về sự thống nhất của quyền lực nhà nước, mặc dù chúng không hề làm mất

đi bản chất nguyên thủy của sự thống nhất đó Tư tưởng về sự thống nhất quyền lực có thể bị lợi dụng vì mục đích xác lập chế độ chính trị chuyên chế, nhưng tư tưởng đó lại cũng có thể được sử dụng với mục đích tạo sự đồng thuận xã hội Thống nhất quyền lực với tính cách là

sự thống nhất các mục tiêu và định hướng có tinh nguyên tắc trong hoạt động của các cơ quan nhà nước có thể có giá trị cao nhằm mục đích tập trung cao độ các nỗ lực của bộ máy nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề phức tạp của một đất nước Kinh nghiệm khắc phục khủng hoảng kinh tế của các quốc gia vừa qua, cũng như trong các cuộc khủng hoảng chu kỳ trước đây, là bằng chứng về điều đó Bên cạnh đó, sự thống nhất quyền lực ở nghĩa tập trung toàn bộ quyền lực vào một cơ quan, hay loại cơ quan lại không phải là một thực tiễn tốt vì đó

là mầm mống của một thứ quyền lực thiếu kiểm soát

2.3.2 Những yếu tố của sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

Ngay từ đầu, trong tâm tưởng của các nhà tư tưởng thì mục đích cơ bản nhất của việc phân quyền là để phòng ngừa sự lạm quyền, tiếm đoạt quyền lực bởi một nhóm hay những cá nhân và duy trì tính toàn vẹn, tính thống nhất của quyền lực

Cả lý thuyết và cả trong thực tiễn, sự thống nhất của quyền lực về mặt bản chất, về mặt xã hội và tổ chức-pháp lý không loại trừ mà ngược lại, đòi hỏi có sự phân quyền Trong trường hợp này, cơ chế phân quyền được hiểu như là khía cạnh tổ chức - pháp lý của quyền lực nhà nước mà không mang tính bản chất Tính thống nhất và sự phân công, phối hợp quyền lực là hai phương diện của cùng một vấn đề Chính vì vậy mà ngay cả trong Hiến pháp Hoa Kỳ, một quốc gia được coi là đạt tới sự phân quyền đầy đủ nhất, cũng đã ghi nhận và khẳng định cả hai phương diện đó Phân quyền không chỉ là đặc trưng của các quốc gia tư sản điển hình mà đã hiện hữu trong hầu hết các quốc gia khác

Như vậy, cần hiểu rằng sự phân quyền chỉ là biểu hiện về mặt tổ chức-pháp lý của một quyền lực thống nhất về bản chất và về định hướng chính trị-xã hội trên những mặt quan trọng nhất của việc thực hiện quyền lực nhà nước

Trong thực tiễn, cơ chế phân quyền ngoài các đặc trưng phổ biến còn có những biến thể trên cơ sở đặc thù quốc gia, dân tộc và khu vực Các đặc thù đó là biểu hiện của sự vận dụng nguyên lý chung vào điều kiện cụ thể trên cơ sở những đặc điểm thuộc về quá trình phát triển

đất nước, liên quan đến trình độ phát triển và hoàn thiện cơ chế tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đặc thù của xã hội, của nền kinh tế v.v

Tại lần sửa đổi vào năm 2001, Hiến pháp nước ta đã bổ sung một nguyên tắc rất quan

trọng của cơ chế quyền lực nhà nước: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công

và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,

tư pháp” (Điều 2) Từ yêu cầu của nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền

XHCN, Đại hội lần thứ XI năm 2011 của Đảng đã bổ sung nội dung kiểm soát quyền lực vào

thành một yếu tố mới của cơ chế quyền lực nhà nước ở nước ta

Tuy nhiên, việc hiến định tính chất, nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy nhà nước từ đó đến nay chưa có những quy định về các yếu tố của cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước

Hiến pháp năm 2013 đã tiến thêm một bước mới nhằm tạo ra những yếu tố như vậy, theo đó: Xác định rõ ba bộ phận của quyền lực nhà nước với những thiết chế thực hiện các quyền đó: Quốc hội được xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà

nước cao nhất, thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền

hành pháp; Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp; Viện kiểm sát nhân

dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp; Chính quyền địa phương là chế

định được thay cho các thiết chế Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong Hiến pháp hiện hành; hai thiết thế hiến định độc lập mới ra đời là Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước

Đáng chú ý, thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp với quan điểm xuyên suốt và nhất quán của Đảng và Nhà nước ta về sứ mệnh và vị trí của các cơ quan tư pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp năm 2013 đã tạo ra những cơ sở pháp lý mới cao nhất về

tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp

Khi bàn về cơ chế phân công và phối hợp quyền lực, không thể không nói đến những giới hạn của các bộ phận quyền lực nhà nước và nguyên tắc quan hệ qua lại về thẩm quyền Từ góc độ đó, có thể thấy một vài vấn đề sau đây cần được tiếp tục làm rõ

Có thể thấy rằng, trong nhiều năm qua, nhiều đạo luật được ban hành nhưng hiệu lực thi hành thấp và khó đi vào cuộc sống, phải sửa đổi bổ sung nhiều lần trong một thời gian ngắn

Vì thế, nhiều nội dung điều chỉnh của Luật đã phải dựa vào cơ chế ủy quyền lập pháp, đã chuyển cho Chính phủ và các Bộ, các ngành quy định trong các văn bản quy phạm khác, trong khi chúng ta chưa thực sự có một cơ chế ủy quyền lập pháp đúng nghĩa của nó

Thêm vào đó, cơ chế kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật qua nhiều năm vẫn chưa hình thành rõ nét và có hiệu quả Tất cả những yếu tố đó đã vô hiệu trên thực tế khả năng kiểm soát quyền lực trên bình diện lập pháp mặc dù Hiến pháp đã quy định thẩm quyền của Quốc hội là giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chỉnh phủ, Thủ tướng chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội (Điều 70)

11

Khi nói đến Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 vẫn tiếp tục quy định “chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” song song với quy định Chính phủ là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CH XHCN Việt Nam” (Điều 94)

Chính phủ phải là cơ quan có quyền chủ động về mặt hiến định, trong việc hoạch định chính sách trên cơ sở pháp luật và chịu trách nhiệm trước nhân dân, trước Hiến pháp và pháp luật chứ không chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội

Trong lĩnh vực lập pháp, sự phối hợp giữa Quốc hội với chính phủ ở nước ta thường được lý giải bởi con số các dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội Hiện nay, trên 90% các

dự án luật, pháp lệnh là do Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội Đó đã trở thành thước đo trong hoạt động xây dựng pháp luật Sự phối hợp trong hoạt động lập pháp là điều kiện quan trọng để Chính phủ có thể chủ động đề xuất chính sách, đưa chính sánh lên thành luật Đây cũng là con đường quan trọng để Quốc hội có thể đứng trên lập trường của cơ quan đại diện cho nhân dân kiểm tra hoạt động của Chính phủ, kiểm tra định hướng hành động và sự thể hiện trách nhiệm và năng lực của cơ quan hành pháp trước nhân dân

Tuy nhiên, để làm được việc đó, Hiến pháp đã chưa tạo ra được một cơ chế đánh giá trước và sau dự thảo dự án luật Vì vậy, chất lượng dự án luật, thời hạn của kế hoạch xây dựng pháp luật, yêu cầu về bảo đảm tính đồng bộ, tính hệ thống, tính hợp hiến của các văn bản pháp luật là những vấn đề nổi cộm hiện nay trong hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta Nhiều đạo luật đã tạo những khoảng trống điều chỉnh dẫn đến sự tùy tiện giải thích và tùy tiện bổ sung không đúng thẩm quyền trong quá trình áp dụng pháp luật từ phía các cơ quan hành pháp

Hiến pháp năm 2013 cũng đã có những bổ sung quan trọng bảo đảm vị thế và tính độc lập của hoạt động tư pháp - một yêu cầu không thể thiếu được trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực ở nước ta

Theo đó, Hiến pháp đã không tiếp tục quy định yêu cầu về việc Chánh án TAND địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND Theo các quy định trước đây, chế

độ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của tất cả các Thẩm phán đều do pháp luật quy định Theo quy định mới của Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán TAND tối cao trên cơ sở nghị quyết phê chuẩn của Quốc hội và bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án TAND tối cao và Thẩm phán các tòa án khác (Khoản 7 Điều 70 và Khoản 3 Điều 88, Hiến pháp năm 2013)

Điểm mới và nổi bật của Hiến pháp năm 2013 là sự ra đời của hai thiết chế hiến định độc lập là Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước Rồi đây, các quy định của Chương X của Hiến pháp sẽ được các đạo luật cụ thể hóa Vì vậy, nhất thiết phải bàn đến nguyên tắc tổ chức của hoạt động đặc thù của các thiết chế hiến định độc lập này

Tuân theo lý thuyết về tính chất của kiểm soát quyền lực, cơ chế kiểm soát nội tại nhất thiết phải được hỗ trợ bởi những cơ chế kiểm soát quyền lực từ phía ngoài có tính độc lập cao nhằm bảo đảm sự khách quan và tạo sự thống nhất, phối hợp của quyền lực nhà nước

Các thiết chế hiến định độc lập cần có năng lực pháp lý cao trong việc thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát, tạo mối liên hệ phối thuộc với các thiết chế cơ bản của bộ máy nhà nước và bảo đảm để các thiết chế cơ bản này vận hành có hiệu quả Cần giới hạn thẩm quyền

của các thiết chế hiến định độc lập, bảo đảm để sự giám sát của các thiết chế này không cản trở hay can thiệp vào chức năng và thẩm quyền của các thiết chế quyền lực nhà nước

NHỮNG CƠ HỘI VÀ THÁCH THỨC VỚI CẢI CÁCH THỂ CHẾ

Thứ nhất, mở rộng dân chủ XHCN

Dân chủ trước hết gắn liền với quan niệm về chủ quyền của nhân dân với việc quản lý nhà nước nói chung và việc xây dựng hiến pháp nói riêng Đây là vấn đề quan trọng có tính nền tảng thể hiện bản chất của nhà nước mà đã được nêu rất rõ trong Hiến pháp 1946 của nước ta, song do một số lý do nên đã không được đề cập đúng mức trong các Hiến pháp 1959,1980,1992

Hiến pháp 2013 đã tái khẳng định và làm rõ hơn chủ quyền nhân dân so với Hiến pháp

1946, thông qua một loạt quy định trong Lời nói đầu (khẳng định chủ thể xây dựng, thi hành

và bảo vệ hiến pháp là nhân dân); Điều 2 (khẳng định nhân dân là chủ nhân của đất nước, tất

cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân); Điều 4 (xác định Đảng, các tổ chức của Đảng và đảng viên chịu giám sát của nhân dân và chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết định của mình); Điều 6 (xác định cách thức nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước là bằng dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện); Điều 70 (bỏ quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến); Điều 120 (quy định việc trưng cầu ý dân về hiến pháp) Những điểm mới này, cùng với việc viết hoa từ “Nhân dân” cho thấy vị trí, vai trò, quyền lực của nhân dân đã được ghi nhận một cách thực sự trang trọng trong Hiến pháp 2013 Chúng cũng cho thấy sự đổi mới quan niệm vềhiến pháp như là một đạo luật gốc đơn thuần do nhà nước xây dựng sang một bản khế ước xã hội, trong đó người dân là chủ thể xác lập, trao quyền và đề ra những cơ chế để kiểm soát hoạt động của chính quyền do mình lập ra1

Sự thay đổi này hứa hẹn sẽ thúc đẩy quá trình mở rộng dân chủ XHCN ở nước ta trong những năm tới

Thứ hai, thúc đẩy nhà nước pháp quyền XHCN

Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN đã được xác định trong lần sửa đổi thứ nhất (năm 2001) của Hiến pháp 1992, nhưng tiếp tục được cụ thể hóa trong Hiến pháp 2013, thông qua một loạt quy định như Điều 2 (Nhà nước CHXHCN Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; Quyền lực nhà nước là thống nhất,

có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các

1

Xem TS Nguyễn Sĩ Dũng: Hiến pháp mới, hy vọng mới, tham luận tại Tọa đàm “Hiến pháp và vấn đề cải cách

thể chế” do Mạng lưới học giả Việt Nam tổ chức tại Hà Nội ngày 23/01/2013

13

quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp); Điều 6 (Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật); Điều 8 (Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật); Điều 94,96 (Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, có nhiệm vụ bảo vệ quyền con người, quyền công dân); Điều 102 (TAND thực hiện quyền tư pháp, có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo

vệ quyền con người); Điều 107 (VKSND có nhiệm vụ bảo vệ quyền con người, quyền công dân)…Mặc dù còn ở mức khái quát, những quy định đã nêu cho thấy cấu trúc tổ chức nhà nước của nước ta đã tiến gần hơn đến những nguyên lý tổ chức của nhà nước pháp quyền

Thứ ba, cải cách khuôn khổ về quản trị quốc gia

Một loạt quy định mới bổ sung hoặc được sửa đổi trong Hiến pháp 2013 cho thấy cố gắng của các nhà lập hiến trong việc tạo lập một khuôn khổ mới cho việc quản trị quốc gia, cụ thể như quy định ở Điều 2 (bổ sung vấn đề kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và

tư pháp); Điều 55 và Điều 112 (bổ sung vấn đề phân quyền giữa trung ương và địa phương theo mô hình phát triển, cho phép chính quyền địa phương có ngân sách riêng); Điều 117,118 (thiết lập hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước); Điều 9 (làm rõ hơn vai trò phản biện, giám sát của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận)…Những điểm mới này hứa hẹn sẽ thúc đẩy những cải cách theo hướng xây dựng một nền quản trị quốc gia minh bạch, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình, đáp ứng được những yêu cầu phát sinh từ quá trình dân chủ hóa, hội nhập quốc tế của Việt Nam

Thứ tư, hoàn thiện khuôn khổ hiến định về quyền con người, quyền công dân

Chế định quyền con người, quyền công dân được sửa đổi, bổ sung nhiều nhất trong Hiến pháp 2013 Những sửa đổi, bổ sung này thể hiện cách tiếp cận mới, gắn với nhận thức chung của nhân loại và các tiêu chuẩn của luật quốc tế về quyền con người Điều đó thể hiện qua những dấu hiệu sau:

- Đổi tên chương thành “Quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân” và chuyển lên vị trí thứ 2 (so với vị trí thứ 5 trong Hiến pháp 1992) Việc này đã khắc phục tình trạng tên gọi cũ “quyền và nghĩa vụ công dân” không bao quát hết nội dung của chương, đồng thời khẳng định vị trí quan trọng của chế định này trong hiến pháp, phù hợp với xu thế chung trên thế giới 2

- Không còn đồng nhất quyền con người và quyền công dân (như ở Điều 50 Hiến pháp 1992), mà đã sử dụng khá hợp lý hai thuật ngữ này cho các quyền/tự do hiến định Ví dụ, các quyền bình đẳng trước pháp luật; quyền tự do kinh doanh; quyền sở hữu tư nhân về tài sản và

tư liệu sản xuất; quyền nghiên cứu khoa học và công nghệ, sáng tạo văn học, nghệ thuật và thụ hưởng lợi ích từ các hoạt động đó; quyền được bảo vệ, chăm sóc sức khỏe; quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo; quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được pháp luật bảo hộ về sức khoẻ, danh dự và nhân phẩm…trong Hiến pháp 1992 chỉ quy định cho công dân, nhưng trong

Hiến pháp 2013 quy định chủ thể quyền là tất cả mọi người Như vậy, với những quyền này,

không chỉ công dân Việt Nam mà tất cả những người nước ngoài có mặt hợp pháp trên lãnh thổ Việt Nam cũng được bảo vệ

2

Khảo sát (từ trang International Constitutional Law (ICL - http://www.servat.unibe.ch/icl/info.html ) cho thấy đa

số hiến pháp của các quốc gia hiện đều đặt chế định quyền con người, quyền công dân ở vị trí thứ 2, một số nước đặt ở vị trí thứ 3, thậm chí có nước như Belarus, Hà Lan đặt chế định này ở vị trí thứ nhất trong hiến pháp (lồng với chương chính thể)

- Ghi nhận cả ba nghĩa vụ của nhà nước theo luật nhân quyền quốc tế, đó là tôn trọng, bảo

vệ và bảo đảm quyền con người (trong các Điều 3 và 14) (Hiến pháp 1992 chỉ đề cập đến nghĩa vụ tôn trọng ở Điều 50).Sự thay đổi này không chỉ bảo đảm sự hài hòa với luật nhân quyền quốc tế, mà còn tạo cơ sở hiến định ràng buộc các cơ quan nhà nước phải thực hiện đầy

đủ và nghiêm túc những nghĩa vụ về quyền con người, quyền công dân trong thực tế, đặc biệt

là hai nghĩa vụ bảo vệ và bảo đảm

- Lần đầu tiên quy định nguyên tắc về giới hạn quyền (Khoản 2 Điều 16) mà đã được nêu trong luật nhân quyền quốc tế3 và trong hiến pháp của một số quốc gia Việc hiến định nguyên tắc này có ý nghĩa quan trọng, bởi lẽ: (i) Nó làm rõ tinh thần của luật nhân quyền quốc tế là các nhà nước phải tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm các quyền con người nhưng cũng được đặt ra và áp dụng những giới hạn cho một số quyền, nhằm thực hiện chức năng của nhà nước là quản lý xã hội, bảo đảm các quyền, lợi ích chung của cộng đồng và các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân khác; (ii) Nó ngăn chặn khả năng lạm dụng quyền lực nhà nước để vi phạm nhân quyền, thông qua việc ấn định những điều kiện chặt chẽ với việc giới hạn quyền; (iii) Nó phòng ngừa

những suy nghĩ và hành động cực đoan trong việc hưởng thụ các quyền

- Bổ sung một số quyền mới mà Hiến pháp 1992 và các hiến pháp trước đó của Việt Nam đều chưa đề cập, bao gồm: Quyền sống (Điều 21); Các quyền về văn hóa (Điều 41); Quyền xác định dân tộc, sử dụng ngôn ngữ mẹ đẻ, lựa chọn ngôn ngữ giao tiếp (Điều 42); Quyền sống trong môi trường trong lành (Điều 43); Quyền của công dân không bị trục xuất, giao nộp cho nước khác (Điều 17 khoản 2); Quyền có nơi ở hợp pháp (Điều 22); Quyền hưởng an sinh

xã hội (Điều 34)… Những quyền mới này đã mở rộng phạm vi bảo vệ của hiến pháp với các quyền con người, quyền công dân trên cả hai lĩnh vực: dân sự, chính trị (Điều 21, 17, 42) và kinh tế, xã hội, văn hóa (Điều 41, 42, 43,22,34), đáp ứng những nhu cầu mới về quyền con

người nảy sinh trong bối cảnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế của nước ta

- Củng cố hầu hết các quyền đã được ghi nhận trong Hiến pháp 1992 (quy định rõ hơn hoặc tách thành điều riêng), bao gồm: Bình đẳng trước pháp luật (Điều 16); Cấm tra tấn, bạo lực, truy bức, nhục hình (Điều 20 khoản 1); Bảo vệ đời tư và nơi ở (Điều 21, 22); Tiếp cận thông tin (Điều 25); Tham gia quản lý nhà nước và xã hội (Điều 28); Bình đẳng giới (Điều 26); Bỏ phiếu trong trưng cầu ý dân (Điều 29); Tố tụng công bằng (Điều 31); Sở hữu tư nhân (Điều 32); Lao động, việc làm (Điều 35).Những quy định sửa đổi này cũng góp phần tăng cường mức độ tương thích của chế định quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp

2013 với nội dung của các điều ước quốc tế về nhân quyền mà Việt Nam là thành viên và với chế định về quyền con người, quyền công dân trong hiến pháp các nước dân chủ

2.Những thách thức

Mặc dù Hiến pháp 2013 hàm chứa những triển vọng lớn về cải cách thể chế nhà nước, song

để hiện thực hóa những triển vọng đó, cần phải vượt qua nhiều thách thức, tiêu biểu như sau:

Thách thức với việc mở rộng dân chủ XHCN

Vấn đề mở rộng dân chủ XHCN ở nước ta không chỉ được đề cập trong hiến pháp, mà còn trong nhiều văn kiện của Đảng Tuy nhiên, nước ta hiện vẫn chưa có khuôn khổ pháp lý

rõ ràng và hiệu quả để thực hiện tư tưởng này, thể hiện ở việc còn thiếu một loạt các luật nền

3

Điều 29 Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền 1948, Điều 4 Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa 1966 và một số điều trong Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị 1966

15

tảng cho chế độ dân chủ, bao gồm Luật về đảng chính trị, Luật về hội, Luật biểu tình, Luật trưng cầu dân ý, Luật tiếp cận thông tin…Khuôn khổ pháp lý về dân chủ đại diện (các Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu HĐND) tuy đã có nhưng chứa đựng nhiều quy định lạc hậu, cần sửa đổi cho phù hợp với tình hình mới (ví dụ như các quy định về ứng cử,

đề cử, hiệp thương giới thiệu người ứng cử ) Dân chủ trực tiếp,4 mặc dù được Hiến pháp

2013 lần đầu tiên đề cập và nhấn mạnh, nhưng hầu như chưa có đạo luật nào quy định cụ thể,

và bản thân khái niệm này vẫn chưa thực sự được làm rõ ở nước ta

Thách thức với việc thúc đẩy nhà nước pháp quyền

Khái niệm nhà nước pháp quyền (hay pháp quyền - rule of law) theo Liên hợp quốc bao

gồm các yếu tố sự thượng tôn pháp luật (mọi chủ thể trong xã hội, bao gồm nhà nước, đều phải tuân thủ pháp luật); bảo vệ nhân quyền; phân quyền (giữa các nhánh quyền lực nhà nước) và bình đẳng trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội.5 Ở Việt Nam, khái niệm nhà nước pháp quyền XHCN được hiểu bao gồm các yếu tố như: quyền làm chủ của nhân dân; thượng tôn hiến pháp và pháp luật; tôn trọng, bảo vệ nhân quyền; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; nhà nước và xã hội do một đảng duy nhất lãnh đạo.6

Như vậy, có sự khác biệt giữa quan niệm về nhà nước pháp quyền XHCN với nhận thức chung về nhà nước pháp quyền trên thế giới, thể hiện ở hai yếu tố quan trọng: tập quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước và thể chế chính trị Do đó, thách thức đầu tiên và quan trọng nhất với việc thúc đẩy nhà nước pháp quyền ở Việt Nam chính là nhận thức về bản chất

và những thuộc tính của nó

Những thách thức cụ thể hơn liên quan đến thực hiện sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp trong bối cảnh quyền lực nhà nước được coi là thống nhất và tập trung vào Quốc hội, cũng như việc bảo đảm Đảng cộng sản Việt Nam - mà theo Hiến pháp là chủ thể duy nhất có quyền lãnh đạo nhà nước và xã hội - phải chịu trách nhiệm trước nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân (Điều 4) Đây cũng là những vấn đề

mà về mặt lý thuyết đang chứa đựng những yếu tố chưa rõ ràng, thậm chí mâu thuẫn, còn về mặt thực tế thì chưa từng được thực hiện và chưa đượcquy định trong pháp luật nước ta

Thách thức với việc cải cách khuôn khổ về quản trị quốc gia

Ngoại trừ vấn đề phản biện, giám sát của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên Mặt trận là đã được đề cập (trong Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam và các đoàn thể chính trị-xã hội, ban hành kèm theo Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của

Bộ Chính trị Đảng Cộng sản Việt Nam), các vấn đề khác có ý nghĩa cải cách khuôn khổ quản trị quốc gia mà mới được bổ sung vào Hiến pháp 2013, bao gồm cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; phân quyền giữa trung ương và địa phương theo

mô hình phát triển; tổ chức và hoạt động của hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng bầu cử

4

Thể hiện ở bốn hình thức cơ bản đó là: Trưng cầu dân ý (referendums); Sáng kiến của công dân (Citizens’

initiatives); Sáng kiến chương trình nghị sự (Agenda initiatives); và Bãi miễn (Recall) Xem IDEA,

Direct Democracy: The International IDEA Handbook, 2008, tr 12, tại http://www.idea.int/publications/direct_democracy/ 5

Report of the UN Secretary-General, “The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies”, 2004

6

Nguyên Tổng bí thư Nông Đức Mạnh, Diễn văn tại phiên khai mạc kỳ họp đầu tiên của Quốc Hội khóa XII,

ngày 19/7/2007

quốc gia và Kiểm toán Nhà nước đều chưa từng được quy định cụ thể ở nước ta Điều này đòi hỏi phải nghiên cứu ban hành mới và sửa đổi nhiều đạo luật liên quan

Tuy nhiên, khó khăn lớn nhất không phải là về phương diện lập pháp, bởi các nhà lập pháp và chuyên gia pháp lý của Việt Nam đủ trình độ, hiểu biết để xây dựng một khuôn khổ pháp lý về quản trị quốc gia minh bạch, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình, mà là lực cản với việc thành lập và hoạt động của các thiết chế kiểm soát, giám sát quyền lực Thực tế thời gian qua cho thấy lực cản này là rất lớn, thể hiện ở việc quy định về Hội đồng Hiến pháp - thiết chế hiến định độc lập mà hầu hết các chuyên gia pháp lý của nước ta đều cho rằng có vai trò và hiệu lực giám sát quyền lực mạnh, toàn diện và trực tiếp nhất - đã bị bỏ ra khỏi dự thảo Hiến pháp sửa đổi 2013 Một ví dụ nữa là việc xây dựng Luật về phản biện, giám sát của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận (để luật hóa Quy chế nêu trên của

Bộ chính trị) vẫn đang bị trì hoãn,7 mặc dù đã được đề xuất từ lâu bởi Mặt trận Nói tóm lại, tính chất mới mẻ, phức tạp của các thiết chế kiểm soát, giám sát quyền lực cùng với xung đột tiềm năng của chúng với phương thức hoạt động còn mang nặng tính chất khép kín của thể chế nhà nước hiện nay cho thấy việc cải cách khuôn khổ về quản trị quốc gia theo Hiến pháp

2013 của nước ta là khó có thể dễ dàng, nhanh chóng

Thách thức với việc bảo đảm các quyền con người, quyền công dân

Trở ngại đầu tiên trong vấn đề này là Hiến pháp 2013 vẫn không quy định hiệu lực trực tiếp của các quyền hiến định Điều này khiến cho nhiều quyền quan trọng, đặc biệt là các quyền dân sự, chính trị như tự do lập hội, hội họp, biểu tình, quyền bỏ phiếu trong các cuộc trưng cầu dân ý…sẽ phải đợi Quốc hội ban hành luật để cụ thể hóa, và có thể phải đợi cả Chính phủ ban hành Nghị định để hướng dẫn thi hành, thì mới có thể thực hiện được

Trở ngại thứ hai là chưa có cơ chế pháp lý rõ ràng và hiệu quả cho việc bảo vệ các quyền hiến định Việc Hội đồng Hiến pháp không được thành lập đã triệt tiêu khả năng ngăn ngừa, xử

lý hiệu quả những văn bản và quyết định vi phạm các quyền hiến định (vi hiến) của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp Tương tự, việc đề xuất cơ quan nhân quyền quốc gia bị bỏ qua

đã triệt tiêu cơ hội của người dân được một cơ quan hiến định độc lập chuyên trách về nhân quyền bênh vực, bảo vệ Hiện tại, với cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo được thiết kế theo kiểu

“vừa đá bóng, vừa thổi còi” (khiếu nại, tố cáo do chính cơ quan bị khiếu nại, tố cáo, hoặc cơ quan cấp trên của cơ quan đó, giải quyết) và hệ thống tư pháp thiếu độc lập, khả năng những vi phạm quyền con người, quyền công dân, đặc biệt là các quyền dân sự, chính trị nhạy cảm, được

xử lý khách quan, công bằng và được bồi thường thích đáng, là rất khó khăn

Trở ngại thứ ba liên quan đến quy định bất hợp lý về việc vận dụng yếu tố bảo vệ an

ninh quốc gia để hạn chế quyền (Điều 14) và quy định cấm quá rộng, mơ hồ về lợi dụng

quyền con người, quyền công dân để xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền, lợi ích hợp pháp của người khác (Điều 15) Những quy định này trong thực tế đã, đang và khả năng sẽ còn bị lạm dụng để vi phạm các quyền hiến định Trong bối cảnh hệ thống tư pháp vẫn chưa thực sự là các cơ quan bảo vệ công lý, lại thiếu vắng các thiết chế bảo vệ nhân quyền độc lập

là Hội đồng Hiến pháp và cơ quan nhân quyền quốc gia, thì khả năng ngăn chặn những hành

7

Luật này không có trong Danh mục các dự án luật, pháp lệnh dự kiến trình Quốc Họi, UBTVQH xem xét, thông qua (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày 2/01/2014 về Kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp 2013)

17 động lạm dụng đã nêu là rất khó khăn./

II CÁC CHUYÊN ĐỀ VỀ QUỐC HỘI

NHỮNG NỘI DUNG MỚI VỀ QUỐC HỘI TRONG HIẾN PHÁP NĂM 2013

VÀ VIỆC TIẾP TỤC THỂ CHẾ HÓA VÀO CÁC ĐẠO LUẬT

GS, TS Trần Ngọc Đường

Chuyên gia cao cấp của Quốc hội

I Những nội dung mới về Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013

1 Về vị trí, vai trò và chức năng của Quốc hội:

- Về vị trí: Quốc hội vẫn được quy định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam như Hiến pháp năm

1992 Tuy nhiên, khác với Hiến pháp năm 2012, Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 không còn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến Đây là một sự đổi mới cơ bản về nhận thức Bởi

vì, trong mô hình tập quyền XHCN, tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc toàn bộ quyền lực tập trung vào Quốc hội và Hội đồng nhân dân Với quan niệm sau khi bầu cử, nhân dân chuyển hết quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân thay mặt mình thực hiện quyền lực nhà nước Do vậy, Hiến pháp năm 1992 quy định nhân dân chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân (điều 6) Quốc hội được xem là cơ quan có toàn quyền Do đó, quyền lập hiến vốn là quyền thiết lập nên quyền lực nhà nước, là phương thức để nhân dân giao quyền, ủy quyền quyền lực nhà nước của mình cho các cơ quan nhà nước cũng được chuyển cho Quốc hội Và như vậy, Quốc hội thay mặt nhân dân làm tất cả, trong đó có quyền lập hiến là quyền cao nhất và thể hiện sâu sắc nhất chủ quyền của nhân dân đều ủy thác cho Quốc hội làm thay mình

Ngược lại, trong nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân, nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước chẳng những thông qua các cơ quan đại diện là Quốc hội và Hội đồng nhân dân và qua các cơ quan nhà nước khác mà còn bằng các hình thức dân chủ trực tiếp như phúc quyết Hiến pháp, trưng cầu dân ý Vì thế, quyền lập hiến cao hơn quyền lập pháp Nhân dân sử dụng quyền lập hiến để thiết lập quyền lực nhà nước, trong đó có quyền lập pháp Thông qua quyền lập hiến, nhân dân giao cho Quốc hội thực hiện một số quyền lập hiến như quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng

số đại biểu biểu quyết tán thành; thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp; thảo luận và thông qua Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành (điều 120) Việc xác định vị trí của Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến như Hiến pháp sửa đổi năm

2013 là đúng và phù hợp với đường lối xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN mà Đảng ta đã

đề ra trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (bổ sung phát triển năm 2011) Đồng thời kế thừa tư tưởng lập hiến của Chủ tịch Hồ Chí Minh trong Hiến pháp năm

1946 và kinh nghiệm của nhân loại

- Về chức năng và vai trò của Quốc hội: Hiến pháp năm 2013 có sự đổi mới về cách thể hiện, không liệt kê dài dòng như Hiến pháp năm 1992 Cụ thể, Hiến pháp năm 2013 đã

xác định vai trò của Quốc hội là cơ quan“thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết

19

định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước” So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 có những điểm mới khi quy định

vai trò của Quốc hội sau đây:

+ Có sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp: “Thực hiện quyền lập hiến,

quyền lập pháp” (điều 69) mà không quy định như Hiến pháp năm 1992 là “cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” (Lập hiến và lập pháp theo Hiến pháp năm 1992 là một quyền)

+ “Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” (điều 69) mà không liệt kê quyết định những vấn đề gì như Hiến pháp năm 1992: “Quốc hội quyết định những chính sách cơ

bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của công dân” Quy định liệt kê như vậy tưởng là

cụ thể nhưng lại rất trìu tượng chỉ phù hợp với quan niệm Quốc hội là một thiết chế có toàn quyền trong mô hình tập quyền XHCN trước đây Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội

“quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” (điều 69) sẽ là cơ sở Hiến định để sau này

Luật cụ thể hóa phù hợp với vai trò của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, không phải là một Quốc hội có toàn quyền như Hiến pháp năm 1992

+ “Giám sát tối cao đối với hoạt động nhà nước” (điều 69) So với Hiến pháp năm

1992 thì quy định này có các điểm mới sau đây: i, không quy định giám sát tối cao toàn bộ

hoạt động của nhà nước (bỏ “toàn bộ”), tức là phạm vi giám sát tối cao có giới hạn; ii, Quy định khái quát để Luật có điều kiện cụ thể hóa những hoạt động nào của nhà nước thuộc thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội

Tóm lại, vị trí và vai trò của Quốc hội được Hiến pháp năm 2013 quy định phù hợp hơn đối với một Quốc hội của nhà nước pháp quyền, khắc phục được những yếu tố của một Quốc hội có toàn quyền trong mô hình nhà nước tập quyền XHCN, đảm bảo cho Quốc hội hoạt động thực quyền có hiệu lực và hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn được nhân dân giao quyền, nhân dân ủy quyền

2 Về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội:

So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 có một số thay đổi về quy định nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội sau đây:

- Quy định rõ hơn, khả thi và phù hợp hơn về một số nhiệm vụ quyền hạn của Quốc

hội Ví dụ như Hiến pháp năm 1992 quy định Quốc hội có nhiệm vụ quyền hạn: “Quyết

định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội” (khoản 3 điều 83) Đây là nhiệm vụ quyền hạn

của hành pháp thuộc trách nhiệm của Chính phủ và không phù hợp với Quốc hội trong điều

kiện của nền kinh tế thị trường Vì vậy, Hiến pháp năm 2013 đã quy định, Quốc hội “quyết

định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế xã hội của đất”

(khoản 3 điều 70) Quy định như vậy phù hợp hơn đối với một thiết chế hoạt động nghị trường Dân chủ bàn bạc đưa ra những quyết sách ở tầm vĩ mô, tầm quốc gia mà không sa vào những quyết định ở tầm vi mô, những công việc sự vụ Hiến pháp năm 1992 quy định:

“Quốc hội… quyết định chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh” (Khoản 1 điều 84) Hiến

pháp năm 2013 bỏ quy định này cho phù hợp với thực tiễn, đảm bảo vị trí của Quốc hội trong tổ chức quyền lực nhà nước;

- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc phê chuẩn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (khoản 7 điều 70) cho phù hợp với yêu cầu đổi mới mô hình Tòa án nhân dân, làm rõ hơn vai trò của Quốc hội trong mối quan hệ với cơ quan thực hiện quyền tư pháp, thông qua đó, Quốc hội kiểm soát được nhân sự của Tòa án tối cao, cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Đồng thời nâng cao vị trí của thẩm phán, góp phần đảm bảo cho thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật theo tinh thần cải cách tư pháp Đây cũng là cách thức để Quốc hội thay mặt nhân dân kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp thông qua quyền phê chuẩn của mình;

- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc thực hiện quyền giám sat tối cao đối với các thiết chế độc lập như Kiểm toán nhà nước, Hội đồng bầu cử và các cơ quan nhà nước khác do Quốc hội thành lập (khoản 2 điều 70)

- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc quy định tổ chức và hoạt động, quyết định nhân sự đối với Hội đồng bầu cử quốc gia, Uỷ ban Kiểm toán nhà nước và các cơ quan khác do nhà nước thành lập

- Phân định rõ hơn các loại điều ước thuộc thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ của

Quốc hội Theo đó, Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có thẩm quyền: “Phê chuẩn,

quyết định gia nhập, hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ

cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với Luật Nghị quyết của Quốc hội” (khoản

14 điều 70) Trong lúc đó Hiến pháp năm 1992 quy định: “Phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước

quốc tế khác đã được ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước” (khoản 13 điều

84) Như vậy, so với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 phân định rõ những điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ của Quốc hội, phân biệt được với thẩm quyền của Chủ tịch nước trong việc phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế mà Hiến pháp năm 1992 chưa làm được

- Quy định rõ hơn thẩm quyền của Quốc hội đối với ngân sách nhà nước Hiến pháp

năm 2013 đã bổ sung nhiệm vụ quyền hạn: “Quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm

vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, quyết định mức giới hạn an toàn

nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ” (khoản 4 điều 70) Với quy định mới này, trách nhiệm

của Quốc hội được tăng cường trong lĩnh vực ngân sách nhà nước

3 Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan của Quốc hội:

- Về Uỷ ban thường vụ Quốc hội so với Hiến pháp năm 1992 có một số quy định mới

sau đây: Bổ sung một số nhiệm vụ quyền hạn mới: “Quyết định thành lập, giải thể, nhập,

chia, điều chỉnh địa giới hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (khoản 8

điều 74) Trước đây thẩm quyền này thuộc Thủ tướng Chính phủ, nay nhân dân giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực giữa hai kỳ họp của Quốc hội, nhằm đảm bảo

21

cho việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ dưới tỉnh thành trực thuộc Trung ương được thực hiện theo một quy trình dân chủ hơn, chặt chẽ hơn Đồng thời đây cũng là một phương thức để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp, đảm bảo cho việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ dưới tỉnh, thành trực thuộc Trung ương phù hợp với ý nguyện của nhân dân, phòng chống chủ quan duy ý chí từ phía các

cơ quan hành pháp có thẩm quyền

- Về Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 bổ sung

thêm thẩm quyền “yêu cầu thành viên của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao,

Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước và các cá nhân hữu quan báo cáo, giải trình hoặc cung cấp tài liệu về những vấn đề cần thiết” (khoản 1 điều 77)

Tăng cường giải trình của các cơ quan hữu quan trước Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban là một hoạt động thể hiện tính dân chủ và pháp quyền của nhà nước pháp quyền trong thời đại ngày nay Thông qua giải trình làm cho hoạt động của nhà nước ngày càng minh bạch, công khai, trách nhiệm của nhà nước trước nhân dân được tăng cường, nhân dân có điều kiện để kiểm soát hoạt động của nhà nước Vì vậy, nhấn mạnh trách nhiệm giải trình của các thành viên Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước và các cá nhân hữu quan trước các cơ quan của Quốc hội là một điểm mới trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội

Xuất phát từ thực tiễn, để tạo điều kiện cho các đại biểu Quốc hội tham gia các Uỷ ban

và Hội đồng dân tộc một cách thuận lợi, thực chất, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Các Phó

Chủ tịch, Phó Chủ nhiệm các Uỷ ban, các Uỷ viên của Hội đồng dân tộc và các Uỷ viện của các Uỷ ban do Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn” (điều 75 và điều 76) Quy định mới

này chẳng những đổi mới cách thức tổ chức các cơ quan của Quốc hội mà còn tạo điều kiện

để luân chuyển cán bộ trong đó có các đại biểu Quốc hội theo chủ trương chung của Đảng và Nhà nước

II Tiếp tục thể chế hóa tinh thần và nội dung mới về Quốc hội của Hiến pháp năm 2013 trong các đạo luật tổ chức bộ máy nhà nước

Để đưa Hiến pháp vào cuộc sống trở thành hiện thực; không chỉ hiểu tinh thần và nội dung mới của Hiến pháp để hình thành tình cảm đúng đắn và lòng tin đối với Hiến pháp, mà điều không kém phần quan trọng là phải rà soát các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành để sửa đổi, bổ sung, ban hành cho phù hợp với tinh thần và nội dung mới của Hiến pháp Theo

đó, các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các Luật liên quan đến quyền con người, quyền công dân; đặc biệt là Luật tổ chức Quốc hội cần phải tiếp tục thể chế hóa, cụ thể hóa tinh thần

và nội dung mới của Hiến pháp năm 2013

- Một là, việc quy định Quốc hội có vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của

nước Cộng hòa XHCN Việt Nam có thể dẫn tới nhận thức thiếu thống nhất Có người cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên Quốc hội cao hơn Chính phủ và

Tòa án nhân dân tối cao, là “thủ trưởng” của các quyền hành pháp và tư pháp Người khác lại

cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên toàn bộ quyền lực nhà nước

tập trung vào Quốc hội, các quyền hành pháp và tư pháp phái sinh từ Quốc hội Với các cách hiểu đó, vô hình trung đã xem Quốc hội là cơ quan có toàn quyền, đứng trên các cơ quan nhà nước khác Điều đó không phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước mà Đảng ta đã xác định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (bổ sung, phát triển năm

2011) là: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa

các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, đã

được thể chế hóa tại khoản 3 điều 2 Hiến pháp năm 2013 Trong nhà nước pháp quyền, tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, nhân dân thông qua quyền lập hiến ủy quyền quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, ủy quyền cho Chính phủ thực hiện quyền hành pháp và cho Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp, không có quyền nào cao hơn quyền nào Tuy nhiên, Quốc hội là thiết chế được nhân dân trực tiếp bầu ra; các cơ quan và cá nhân đứng đầu các quyền hành pháp và tư pháp được Quốc hội bầu ra (được nhân dân giao cho nhiệm vụ quyền hạn đó) và vì thế không những nước ta mà các nhà nước theo chính thể Cộng hòa đại nghị, Quốc hội được xem là thiết chế trung tâm, có vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy nhà nước Do vậy, không vì đặc điểm được nhân dân trực tiếp bầu ra, được nhân dân giao cho nhiệm vụ quyền hạn thành lập các cơ quan và bầu các cá nhân đứng đầu bộ máy nhà nước mà quan niệm Quốc hội là cơ quan có toàn quyền Để thể hiện vị trí quan trọng của thiết chế Quốc hội và không dẫn đến hiểu nhầm, hiểu sai vị trí của Quốc hội trong tổ chức quyền lực nhà nước, Luật tổ chức Quốc hội cần phải quy định để làm

rõ hơn vị trí và vai trò của Quốc hội đã được Hiến pháp quy định Theo đó, Luật tổ chức Quốc hội phải cụ thể hóa chức năng Lập pháp, chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước thì Quốc hội có quyền hạn và nhiệm vụ cụ thể gì? Những việc gì thuộc thẩm quyền của Chính phủ và các cơ quan hữu quan khác trong hoạt động lập pháp và quyết định những vấn

đề quan trọng của đất nước

- Hai là, Mặc dầu Hiến pháp năm 2013 đã có nhận thức mới về vai trò của nhân dân

trong việc thực hiện quyền lập hiến, bằng việc thể hiện “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến,

quyền lập pháp” Tuy nhiên ở điều 120 về quy trình làm và sửa Hiến pháp lại quy định: “Việc trưng cầu dân ý về Hiến pháp do Quốc hội quyết định” (khoản 4) Việc Quốc hội thực hiện

quyền lập hiến đó là việc Quốc hội được nhân dân giao cho một số nhiệm vụ quyền hạn thuộc quyền lập hiến của mình quy định ở điều 120 Do vậy, để thể hiện một cách minh bạch,

sự khác nhau rất cơ bản giữa hai quyền: quyền lập hiến và quyền lập pháp, Luật trưng cầu dân

ý và cả Luật về tổ chức Quốc hội cần làm rõ các trường hợp sửa đổi Hiến pháp bắt buộc Quốc hội phải xem xét quyết định việc trưng cầu dân ý sau khi Quốc hội biểu quyết thông qua với

ít nhất có 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội tán thành

- Ba là, về nhiệm vụ quyền hạn:“Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia” (khoản 4 điều 70) Trong điều kiện kinh tế thị trường, chính sách tài chính, tiền tệ

là những vấn đề cần phải quyết định một cách nhanh nhạy, kịp thời, thuộc lĩnh vực điều hành

của chính phủ Vì vậy Luật tổ chức Quốc hội phải quy định cụ thể Quốc hội “quyết định

chính sách cơ bản về tài chính tiền tệ Quốc gia” là những trường hợp nào? Còn lại là Chính

23

phủ phải tự mình quyết định - chính sách cơ bản về tài chính tiền tệ Quốc gia có nội hàm thế nào? Gồm những nội dung gì? Luật tổ chức không làm rõ thì trách nhiệm giữa lập pháp và hành pháp sẽ không rõ, không phát huy được trách nhiệm của mỗi quyền trong lĩnh vực này

- Bốn là, về nhiệm vụ quyền hạn: “Bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường

vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” (khoản 10 điều 70) Thực tiễn đã

chứng minh rằng có một số quy đinh của các văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội do các chủ thể nói trên ban hành, nhưng chưa một lần nào được đưa

ra Quốc hội xem xét bãi bỏ Điều đó chứng tỏ việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn này rất khó khăn đối với một thiết chế chính trị - pháp lý hoạt động ở tầm vĩ mô như Quốc hội Tuy chưa

có cơ chế tài phán vi phạm Hiến pháp trong hoạt động Lập pháp, hành pháp và tư pháp như văn kiện đại hội Đảng đã viết, nhưng để khắc phục khó khăn nói trên, Hiến pháp năm 2013 ở

điều 119 quy định: “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do Luật định” (khoản 2) Vì vậy cần phải thiết

lập cơ chế này bằng một đạo Luật riêng, hoặc là quy định trong các Luật về tổ chức và Luật giám sát của Quốc hội để giúp cho Quốc hội thực hiện nhiệm vụ nói trên, đồng thời giúp Quốc hội tổ chức và hoạt động lập pháp đúng với tinh thần và nội dung của Hiến pháp; góp phần kiểm soát tốt hơn hoạt động lập pháp

- Năm là, Quốc hội là một thiết chế trong tổ chức quyền lực nhà nước, chủ yếu là thực

hiện chức năng lập pháp tức là chức năng thay mặt nhân dân xem xét thông qua các dự án luật thể hiện đúng đắn ý chí nguyện vọng của nhân dân và phù hợp với thực tiễn, có tính khả thi

Vì vậy, nhiệm vụ “làm luật, sửa đổi luật” quy định ở khoản 1 điều 70 chưa thể hiện một cách

cụ thể thực chất của nhiệm vụ lập pháp của Quốc hội Bởi Quốc hội không trực tiếp dự thảo các điều luật; không trực tiếp sửa luật mà chỉ thay mặt nhân dân xem xét, thảo luận và thông qua các dự án luật do các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong đó có Đại biểu Quốc hội hoặc các cơ quan của Quốc hội đưa trình Vì vậy, Luật tổ chức Quốc hội cần cụ thể hóa nhiệm vụ

“làm luật, sửa đổi luật” quy định ở khoản 1 điều 70

- Sáu là, Để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hoạt động giám sát tối cao của Quốc

hội, tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, Luật tổ chức Quốc hội và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội cần coi trọng và cụ thể hóa nhiệm vụ giám sát tài chính ngân sách Kiểm soát được việc chi tiêu ngân sách nhà nước do Quốc hội quyết định phân bổ là nhân tố đảm bảo cho bộ máy nhà nước trong sạch vững mạnh

CHẾ ĐỊNH VỀ QUỐC HỘI TRONG HIẾN PHÁP VIỆT NAM SỬA ĐỔI, BỔ SUNG NĂM 2013

TS Bùi Ngọc Thanh

Nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội

Với tính cách là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, thể hiện bản chất dân chủ của một nhà nước, Quốc hội luôn chiếm một vị trí quan trọng trong các quy định pháp luật,

mà trước hết là Hiến pháp, về thể chế chính trị nói chung và bộ máy nhà nước nói riêng Việc sửa đổi Hiến pháp Việt Nam năm 1992 lần mới đây nhất (năm 2013) tất yếu kéo theo những thay đổi đáng kể đối với chế định Quốc hội Bằng những phân tích của mình, tác giả bài viết cung cấp một cái nhìn khá sâu sắc và đầy đủ liên quan đến những diểm mới của chế định Quốc hội trong Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2013

1 Vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội

Vị trí của Quốc hội trong bộ máy nhà nước

Trong bộ máy nhà nước, Quốc hội có vị trí quan trọng đặc biệt Hiến pháp năm 1946,

tại Điều 22 đã xác định “Nghị viện nhân dân là cơ quan quyền lực cao nhất của nước Việt

Nam dân chủ cộng hòa” Tại Hiến pháp năm 1959, Điều 43 chỉ thay từ “Nghị viện” bằng từ

Quốc hội và vẫn giữ nguyên nội dung như Điều 22 Hiến pháp năm 1946 Hiến pháp năm

1980 (sau khi thống nhất đất nước) và Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) cũng với tinh thần đó nhưng được thể hiện rõ ràng, đầy đủ hơn Điều 83 Hiến pháp năm 1992 khẳng định: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2013 (sau đây gọi là Hiến pháp sửa đổi 2013) tiếp tục khẳng định vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội như bốn bảnHiến pháp trước, song về mức

độ đã được điều chỉnh cho phù hợp hơn với thực tiễn, nội dung được thể hiện cô đọng và gọn

hơn Điều 69 Hiến pháp sửa đổi năm 2013 xác định “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất

của Nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”

Tính chất của Quốc hội

Về tính chất, ngay từ Hiến pháp năm 1946, Điều 1 đã nói rõ: “Tất cả quyền bính trong

nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” Đến Hiến pháp năm 1959 tính chất trên tiếp tục được khẳng định tại Điều 4 “Tất

cả quyền lực trong nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đều thuộc về nhân dân” Hiến pháp năm

1980 khẳng định lại một lần nữa tại Điều 6: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tất

cả quyền lực thuộc về nhân dân” Đến Hiến pháp năm 1992, tính chất này đã được khẳng định

rõ ràng, mạnh mẽ và khúc chiết hơn tại Điều 2: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam là Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân ” Hiến pháp sửa đổi năm 2013 tiếp tục khẳng định tính chất này và

nhấn mạnh: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ ”

25

Với vị trí và tính chất như trên, Quốc hội đóng vai trò chủ quyền Nhà nước và chủ quyền nhân dân Mọi quyền lực nhà nước được tập trung vào Quốc hội Mọi công việc trọng đại của đất nước và của nhân dân có ý nghĩa toàn quốc đều do Quốc hội quyết định

Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội

Đến Hiến pháp sửa đổi 2013, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội được quy định toàn diện, đầy đủ hơn so với các Hiến pháp trước đó

Quốc hội thực hiện quyền lập hiến và quyền lập pháp, nhưng để bảo đảm cho hoạt động này có hiệu quả, pháp luật đã quy định quy trình các bước, các công đoạn cụ thể phải tuân thủ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Về hoạt động giám sát, Quốc hội có quyền giám sát các hoạt động của Nhà nước về việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật Các chủ thể có quyền giám sát gồm Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội Quốc hội có quyền quyết định những vấn

đề quan trọng của đất nước như mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội; những vấn đề quốc kế dân sinh, quốc phòng, an ninh, đối ngoại; phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ước quốc tế hoặc tham gia theo đề nghị của Chủ tịch nước Quốc hội có vai trò đặc biệt trong việc xây dựng, củng cố

bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương, bầu hoặc phê chuẩn các chức vụ cấp cao trong bộ máy nhà nước ở Trung ương

Hình thức và kỹ thuật lập hiến

Ở Hiến pháp năm 1992, Quốc hội thuộc chế định thứ sáu, theo thứ tự là chương VI (từ Điều 83 đến Điều 100) Đến Hiến pháp sửa đổi 2013, Quốc hội thuộc chế định thứ năm, được xếp ở chương V (từ Điều 69 đến Điều 85)

2, Chế định về Quốc hội trong Hiến pháp sửa đổi 2013

Vị trí, tính chất của Quốc hội trong bộ máy nhà nước (Điều 69)

Liên quan đến vị trí, tính chất của Quốc hội trong bộ máy nhà nước, một nội dung thay

đổi cơ bản là: trước đây, Hiến pháp quy định: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến

và lập pháp”, nay được quy định lại: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp ”

Việc thay đổi từ “cơ quan duy nhất có quyền” thành cơ quan “thực hiện quyền lập

hiến, lập pháp”, trước hết là sự thay đổi về chất Nếu nói “duy nhất có quyền”, thì thực tế có

người hiểu là “độc quyền” và đặt vấn đề: với 500 đại biểu Quốc hội đại diện cho toàn dân

(tám, chín chục triệu người trong cả nước), liệu duy nhất một mình Quốc hội có thể xây dựng

được “đạo luật gốc” và các đạo luật khác thật sự có chất lượng không? Trên thực tế, Hiến

pháp cũng như các đạo luật khác, nếu được nhiều người, nhiều cơ quan, tổ chức, đoàn thể và

cá nhân trên các giác độ khác nhau, với góc nhìn khác nhau,đóng góp các ý kiến đa chiều, nhiều phía và được tập hợp, chắt lọc lại như một lăng kính hội tụ, thì chắc chắn chất lượng sẽ cao hơn nhiều Đó cũng chính là cách thức chúng ta đã và đang tiến hành hiện nay

Thứ hai là sự thay đổi về phạm vi, mức độ này nhằm thể hiện đúng với thực tiễn đang

diễn ra Một đạo luật từ lúc “tạo hình” cho đến khi “ra lò”, theo Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật năm 2008 thì phải trải qua sáu công đoạn lớn: đưa vào Chương trình xây dựng luật (1); soạn thảo luật (2) ; thẩm tra dự án luật (3); Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét

cho ý kiến (4); thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua (5); công bố luật (6) Quốc hội tham gia

và chịu trách nhiệm tất cả Nhưng thao tác trực tiếp, chủ yếu ở 3 công đoạn quan trọng giữa

là (3), (4) và (5) Tuy nhiên trong ba công đoạn đó, các chủ thể trình dự án luật, đặc biệt là Chính phủ (nơi có khoảng 90% các dự án luật được trình ra Quốc hội), đều đã phải tham gia tận lực

Cũng cần phải nói thêm rằng, trước khi trình Quốc hội, Ban soạn thảo đã phải lấy ý kiến các đối tượng được luật điều chỉnh và đối tượng được áp dụng hoặc toàn thể nhân dân (tùy theo từng đạo luật); để phục vụ công tác thẩm tra thì cơ quan thẩm tra cũng thu thập ý kiến tương tự qua các đợt khảo sát, các cuộc giám sát Như vậy trên thực tế đâu có phải

“Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp”, cho đến nay rất nhiều cơ quan,

đoàn thể, tổ chức, đơn vị và cá nhân (từ người dân đến các nhà khoa học) đều tham gia, thậm

chí tham gia ngay từ đầu Bởi vậy việc quy định lại theo mức độ là hợp tình, hợp lý, đúng với

thực tế khách quan

Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (Điều 70)

Điều này quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội thể hiện trong mười lăm khoản

Về nội dung có những thay đổi quan trọng, bao gồm:

Khoản 1, Quốc hội không còn nhiệm vụ, quyền hạn “quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh” Vấn đề này có thể được hiểu là, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

sẽ xây dựng luật, pháp lệnh theo yêu cầu của đời sống kinh tế - xã hội phù hợp với thực tiễn đặt ra cho từng năm và từng thời đoạn

Khoản 2, , liên quan đến thẩm quyền giám sát tối cao và thẩm quyền xét báo cáo công

tác của các cơ quan nhà nước, nội dung quy định tại điều khoản này không có nhiều thay đổi lớn, ngoài việc đã bổ sung thêm hai chủ thể thuộc trách nhiệm báo cáo công tác trước Quốc hội

là “ Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan khác do Quốc hội thành

lập” bên cạnh các cơ quan “Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ,Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao” Sở dĩ có sự thay đổi này là do Hiến pháp

sửa đổi 2013 đã bổ sung ở chương X hai thiết chế hiến định độc lập (hai cơ quan) là Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước Mặt khác, trong tương lai, khi thật sự cần thiết, có thể Quốc hội sẽ thành lập thêm các cơ quan độc lập khác Vì các cơ quan này thuộc thẩm quyền thành lập của Quốc hội nên phải đưa vào nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội

Cũng phải nói thêm rằng, việc hiến định các cơ quan độc lập nói trên là góp phần làm

rõ hơn chủ quyền nhân dân, làm rõ hơn cơ chế phân công, phối hợp trong việc kiểm soát quyền lực và hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Khoản 3 được quy định lại như sau: “Quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm

vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước” Việc thay từ “kế hoạch” bằng cả cụm từ

“mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản” là hợp lý và cần thiết, đúng với tầm nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội Cần lưu ý từ cơ bản, nó là “thừa số chung” của mục tiêu,

chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ chứ không phải chỉ là nhiệm vụ cơ bản Quốc hội chỉ quyết

định những vấn đề cơ bản, then chốt, có tính chất “xương sống” của kế hoạch thay vì quyết

Khoản 4 có hai vấn đề mới cần quan tâm:

Một là, Quốc hội quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa

ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương Đây là nội dung đã được thể hiện trong

Chương III Luật Ngân sách nhà nước hiện hành và được thực hiện qua nhiều năm, nhiều nhiệm kỳ và đã trở thành nền nếp Ngân sách nhà nước là vấn đề cực kỳ quan trọng của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Quốc hội quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm

vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước thì không thể không quyết định vấn đề cơ bản của ngân sách là phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi của ngân sách Trung ương và địa phương Tuy nhiên, Quốc hội không quyết định cụ thể các chỉ tiêu phân chia mà chỉ quyết định các nguyên tắc phân chia để định hướng cho việc phân chia cụ thể Bởi vậy Hiến pháp điều chỉnh quyền quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách Trung ương và địa phương, đồng thời giao nhiệm vụ này cho Quốc hội là cần thiết và đúng với nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội

Hai là, Quốc hội quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính

phủ Đây là nhiệm vụ, quyền hạn rất mới Có thể đặt vấn đề, vì sao Quốc hội phải quyết định

mức giới hạn các loại nợ trên? Lấy nợ công làm ví dụ để lý giải điều này: Nợ công của Việt Nam năm 2001 mới 11,5 tỷ USD, tương đương 36% GDP; đến năm 2010 nợ công đã tăng lên 55,2 tỷ USD, tương đương 53,3% GDP Như vậy trong 10 năm quy mô nợ công gần gấp 5 lần, tốc độ tăng nợ công 15% mỗi năm; nếu tiếp tục với tốc độ này thì chỉ 5 năm nữa, đến năm 2016 nợ công của Việt Nam sẽ vượt quá 100% GDP như 2 nước thành viên EU vừa mới lâm vào khủng hoảng là Hy Lạp (133,6%) và Ai Len (129,2) Nợ công đạt trên 100% là con

số không nhỏ đối với một nền kinh tế đang phát triển và quy mô nhỏ phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ như Việt Nam8 Do đó Quốc hội

phải quyết định mức giới hạn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ là quy định mới đúng đắn,

cần thiết9 Khoản 7 có 2 vấn đề quan trọng:

Một là, tách việc bỏ phiếu tín nhiệm thành một nhiệm vụ và quyền hạn độc lập, sẽ nói

ở khoản 8 dưới đây Hai là, chức danh Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cũng được Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm hoặc bị cách chức, vì ở Chương VI về chế định Chủ tịch nước, tại khoản 3 Điều 88 đã bổ sung nhiệm vụ, thẩm quyền của Chủ tịch nước là: bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán các Tòa án khác để phù hợp với cải cách tư pháp.Do đó Quốc hội phải phê chuẩn trước

8

Cổng thông tin điện tử Trường Đại học kiểm sát Hà Nội: bài Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam

của Ts Mai Thu Hiền và Nguyễn thị Như Nguyệt; cập nhật lúc 09h27’27’’ ngày 20-9-2011

9

Nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương (BNT)

Khoản 8 thêm nhiệm vụ, quyền hạn thứ tám cho Quốc hội: “Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn” Lấy phiếu tín

nhiệm làmột việc được bổ sung vào nhiệm vụ, quyền hạn thứ bảy (cũ) trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2001 Bổ sung đó là một tiến bộ trong việc giám sát, kiểm soát quyền lực Nay việc này càng trở nên cấp bách, không thể không đẩy mạnh việc thực thi Vì thế Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 4 đã thông qua Nghị quyết số 35/QH12/ ngày 21 tháng 11

năm 2012 về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người do Quốc hội bầu hoặc phê

chuẩn Hiến pháp lần này từ “một chi tiết” đã nâng lên thành “một nhiệm vụ, quyền hạn”

ngang hàng với các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Quốc hội Việc quy định “bỏ phiếu tín

nhiệm” là một nhiệm vụ, quyền hạn “độc lập” với các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Quốc

hội là hoàn toàn phù hợp với tình hình hiện tại (khi cả nước đang quyết liệt thực hiện Nghị

quyết Trung ương 4 khóa XI- Một số nhiêm vụ cấp bách về công tác xây dựng Đảng hiện

nay) Nhiệm vụ này sẽ góp phần thúc đẩy người giữ các chức vụ quan trọng trong bộ máy nhà

nước thực thi nhiệm vụ kịp thời hơn, mang tính thúc đẩy hơn và “răn đe” mạnh mẽ hơn; do

đó cũng đáp ứng tốt hơn lòng mong đợi của cử tri

Khoản 14 có liên quan đến thẩm quyền của Chủ tịch nước (tại khoản 6, Điều 93) trong

việc quyết định đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê chuẩn điều ước quốc tế hoặc quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế theo thẩm quyền do Quốc hội quy định(tại khoản 14 Điều 70).Việc sửa đổi, bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước không thuộc phạm vi chuyên đề này, nhưng có liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội Riêng khoản 6, Điều 93 về cơ bản là phù hợp với yêu cầu cải cách tư pháp

Trước đây quy định Quốc hội “ phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế do Chủ tịch

nước trực tiếp ký; phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ước quốc tế khác đã được ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước” Nay trên cơ sở khoản 6, Điều 93, khoản 14 mới, Điều

75 được quy định lại là: Quốc hội “ phê chuẩn,quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực

của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội”

Quy định mới này là hoàn toàn cần thiết vì hai lý do cơ bản sau đây:

Một là, trước đây, những vấn đề lớn, đại sự như chiến tranh và hòa bình, như chủ quyền quốc gia, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân chưa được đề cập cụ thể trong Điều

84 Hiến pháp 1992 Nay trong điều kiện Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ

lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng đã chỉ rõ “bối cảnh quốc tế có

những biến đổi to lớn và sâu sắc”, thậm chí là biến đổi khôn lường, thì những điều ước quốc

tế (trực tiếp hoặc có liên quan) về những vấn đề trọng đại đó không thể không do Quốc hội xem xét để phê chuẩn hay không phê chuẩn Bởi vậy, đây là nhiệm vụ, quyền hạn rất xác đáng của Quốc hội Hai là, sau năm 1992, nước ta đã tham gia nhiều tổ chức quốc tế như ASEAN, ASEM, APEC, WTO nhiều tổ chức của Liên hiệp quốc như UNDP, UNFPA,

29

UNESCO Sắp tới, chắc chắn nước ta còn tham gia những tổ chức quốc tế khác Việc Quốc hội xem xét có nên tham gia tổ chức này hay tổ chức khác với tư cách gì cũng là cần thiết nhằm bảo vệ lợi ích quốc gia, dân tộc, vì một nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa giàu mạnh

Mặt khác chúng ta cũng đã tuyên bố: Việt Nam “là bạn, đối tác tin cậy và thành viên có trách

nhiệm trong cộng đồng quốc tế” (Văn kiện Đại hội XI của Đảng, trang 234) Bởi vậy, Quốc

hội xem xét phê chuẩn là đúng tầm nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (như đã phê chuẩn Việt Nam gia nhập WTO năm 2007)

Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 74)

Ủy ban thường vụ Quốc hội có mười ba nhiệm vụ, quyền hạn,về nội dung có một số điểm mới như sau:

Trước hết Ủy ban thường vụ Quốc hội không còn nhiệm vụ “Công bố và chủ trì việc bầu cử đại biểu Quốc hội”, vì nhiệm vụ này đã được chuyển cho Hội đồng bầu cử quốc gia

(một thiết chế độc lập mới)

So với Điều 91 Hiến pháp 1992 thì khoản 5 được tách thành hai khoản mới Đoạn

đầu thuộc công tác giám sát, được quy định thành nhiệm vụ, quyền hạn thứ ba (khoản 3):

“Giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của

Ủy ban thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập” Đoạn hai được quy định thành khoản 4 mới của Điều 74 Hiến pháp 2013, đó là quyền

đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội đối với các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao.Và trực tiếp bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Hai việc trên có nội hàm khác nhau (giám sát và xử lý hậu giám sát), quy trình vận hành công việc của hai việc đó cũng khác nhau nên rất cần thiết phải được bóc tách quy định lại cho rành mạch

Một nhiệm vụ-quyền hạn hoàn toàn mới là: “Quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”

(khoản 8) Việc này trước đây thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ Qua thực thi cho thấy có ít nhất hai tình huống không hợp lý Thứ nhất, cùng là thành lập, chia tách, sáp nhập, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính mà một phần viêc này (đơn vị hành chính cấp tỉnh) do

cơ quan lập pháp (Quốc hội) thực hiện, phần còn lại (đơn vị hành chính cấp huyện) do cơ quan hành pháp (Chính phủ) tiến hành Thứ hai là, do bất hợp lý nói trên mà có những việc cụ thể rất khó giải quyết Điều chỉnh địa giới hành chínhcủa một huyện thuộc một tỉnh, nhưng huyện đó lại giáp với tỉnh khác (tức là vừa điều chỉnh địa giới hành chính huyện, đồng thời phải điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, nếu Chính phủ làm thì vướng về địa giới hành chính tỉnh, nếu Quốc hội làm thì lại trùng dẫm lên việc của Chính phủ là điều chỉnh địa giới hành chính huyện) Chính vì vậy, thẩm quyền này phải quy về một mối

Tuy nhiên có sự phân cấp: Quốc hội xử lý công việc đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, còn Ủy ban thường vụ Quốc hội xử lý các đơn vị huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và báo cáo với Quốc hội Sửa đổi này là cần thiết và chặt chẽ

Một nhiệm vụ, quyền hạn có thể nói là “mới nay, cũ xưa”, đó là khoản 12, Ủy ban

thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn “Phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại

sứ đặc mệnh toàn quyền của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” Hiến pháp 2013 quy định

nhiệm vụ này chính là kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 Vì

vị trí của đại sứ là đại diện đặc mệnh toàn quyền của nước ta (mang tính quốc gia) ở nước ngoài nên Ủy ban thường vụ Quốc hội phải phê chuẩn để Chủ tịch nước bổ nhiệm, cử hoặc triệu hồi đại sứ là hợp lý, đúng đắn, đồng thời cũng phù hợp với thông lệ quốc tế

Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội (các Điều 75, 76, 77 và 78)

Có một số việc đến bây giờ đã trở thành “tất yếu” như các quy định: Hội đồng dân tộc,

các Ủy ban có một số thành viên hoạt động chuyên trách, hoặc Chủ tịch Hội đồng dân tộc

được tham dự các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội… là tất yếu nên không cần thiết

ghi trong Hiến pháp và đã được bãi bỏ

Từ tính chất hoạt động của Quốc hội và yêu cầu công tác cán bộ, Hiến pháp 2013 quy định về các cơ quan của Quốc hội có sự đổi mới theo sự phân cấp quản lý cán bộ Quốc hội chỉ bầu Chủ tịch Hội đồng dân tộc và Chủ nhiệm các Ủy ban; còn Phó Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Phó Chủ nhiệm các Ủy ban và các Ủy viên Hội đồng,Ủy viên Ủy ban do Ủy ban thường

vụ Quốc hội phê chuẩn Theo chúng tôi, phân cấp như thế là hợp lý, tương đồng với công tác quản lý cán bộ của Đảng (Bộ trưởng và tương đương thì do Bộ Chính trị quản lý, Thứ trưởng

và tương đương thì do Ban Bí thư Quản lý), song cũng phải tính đến thực tế quy trình tiến hành công việc này, ai giới thiệu Phó Chủ tịch Hội đồng dân tộc và các Ủy viên của Hội đồng cũng như Phó Chủ nhiệm các Ủy ban và các Ủy viên Ủy ban (trước đây do Ủy ban thường vụ Quốc hội giới thiệu) Sau này, khi xây dựng Luật tổ chức Quốc hội (mới), thiết nghĩ rất cần thiết phải cụ thể hóa quy trình thực hiện quy định này

Xuất phát từ kết quả hoạt động giám sát của Quốc hội (theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003), một thiết chế mới được chính thức quy định trong Hiến pháp 2013 , đó là Ủy ban lâm thời của Quốc hội Từ Quốc hội khóa XI đến nay có khá nhiều vấn đề mà Quốc hội phải thành lập các Đoàn giám sát (thực chất là Ủy ban lâm thời) để

xử lý Phần lớn các vụ việc đó là các vụ án oan, sai hoặc các vấn đề kinh tế có sai sót nghiêm trọng Vì vậy Hiến pháp 2013 có hẳn một điều quy định về Ủy ban lâm thời, đó là Điều 78,

nội dung như sau: “Khi cần thiết, Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm

tra một dự án hoặc điều tra một vấn đề nhất định”

Đại biểu Quốc hội (các Điều 79, 80, 81 và 82)

Nhìn chung, nội dung về đại biểu Quốc hội không có gì thay đổi lớn, chỉ có một sửa đổi ở khoản 1 Điều 82, theo đó, quy định mới “Đại biểu Quốc hội có trách nhiệm thực hiện

đầy đủ nhiệm vụ đại biểu” được thay cho quy định cũ: “Đại biểu Quốc hội phải dành thời

gian để làm nhiệm vụ đại biểu” Quy định mới nhằm đề cao hơn nữa trách nhiệm của đại biểu

31

và khẳng định rằng, dù là đại biểu chuyên trách hay đại biểu kiêm nhiệm thì dứt khoát cũng phải làm tròn nhiệm vụ của mình Cũng tại khoản 1 Điều 82 có một quy định mới, đại biểu

Quốc hội “có quyền tham gia làm thành viên của Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc

hội” Trước đây, khi chưa có quy định này, đã xảy ra tình trạng: người được cơ cấu làm thành

viên thì không muốn được cơ cấu, người không được cơ cấu thì lại muốn Vì vậy việc ổn định

tổ chức để đi vào hoạt động có phần phức tạp và tiêu tốn nhiều thời gian Nay quy định “mở”

như trên vừa phù hợp với nguyện vọng của đại biểu, vừa nhanh chóng ổn định tổ chức các cơ quan của Quốc hội

Kỹ thuật lập hiến

Trừ Điều 81, còn lại các điều có nhiều nội dung đều được cấu tạo thành các khoản cho dứt khoát và mạch lạc hơn (quy định cũ không có điều nào chia thành khoản)

Nói tóm lại, chế định về Quốc hội trong Hiến pháp 2013 tiếp tục được khẳng định về

mô hình tổ chức và bản chất của nó trong tổng thể hệ thống chính trị đã được xác định tại Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, XI của Đảng, kế thừa tinh hoa của các bản Hiến pháp trước và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm nước ngoài Vị trí, nhiệm

vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức bộ máy của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội được quy định đầy đủ, chặt chẽ và hoàn thiện hơn, phù hợp với tình hình đất nước trong giai đoạn hiện nay

và tầm nhìn đến đầu những năm 30 của thế kỷ này./

III CÁC CHUYÊN ĐỀ VỀ CHẾ ĐỊNH CHỦ TỊCH NƯỚC

33

BÌNH LUẬN CHƯƠNG VI HIẾN PHÁP (CHẾ ĐỊNH CHỦ TỊCH NƯỚC)

TS Giang Sơn

Phó Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch nước

Kế thừa Hiến pháp qua các thời kỳ, Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục khẳng định Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước CHXHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại, thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh Mặt khác, Hiến pháp đã làm rõ thẩm quyền của Chủ tịch nước trong từng lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp và quy định mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với Quốc hội, Chính phủ, cơ quan tư pháp Hiến pháp cũng quy định rõ hơn về vai trò thống lĩnh lực lượng vũ trang của Chủ tịch nước trong việc quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, công bố, bãi bỏ quyết định tuyên

bố tình trạng chiến tranh; căn cứ vào nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp ; cùng với đó là bổ sung quy định thẩm quyền của Hội đồng quốc phòng và an ninh do Chủ tịch nước làm Chủ tịch quyết định việc lực lượng vũ trang của Việt Nam tham gia hoạt động góp phần bảo vệ hòa bình ở khu vực và trên thế giới

Tất cả những nội dung quy định được thể hiện cụ thể từ Điều 86 đến Điều 93 và các điều có liên quan khác của Hiến pháp (sửa đổi)

1 Điều 86 quy định: "Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước

CHXHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại."

Như vậy, Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục tái lập thiết chế Chủ tịch nước, cũng như Hiến pháp 1992 đã thiết lập thiết chế Chủ tịch nước thay cho thiết chế Hội đồng Nhà nước được quy định tại Hiến pháp 1980 Đây là thể hiện sự kế thừa các giá trị đã được xác định trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chủ tịch nước được quy định trong Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 Đồng thời cũng đã khắc phục được một cách cơ bản những bất hợp lý, bất cập của mô hình "Nguyên thủ tập thể" quy định trong Hiến pháp 1980

Chủ tịch nước trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước có một vị trí đặc biệt quan trọng Vị trí "là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước CHXHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại" của Chủ tịch nước đã được cụ thể hóa tại Chương VI Hiến pháp (sửa đổi) nhưng trong quá trình thực hiện sẽ còn có những vấn đề lý luận và thực tiễn cần phải đi sâu nghiên cứu làm sáng tỏ hơn10

10

GS.TS Lê Minh Thông, trang 775 "Hiến pháp những vấn đề lý luận và thực tiễn", Nhà xuất bản Đại học Quốc gia, năm 2011: "Kinh nghiệm lãnh đạo Nhà nước của Đảng đã chỉ ra rằng, thiết chế Chủ tịch nước luôn là một trong những phương tiện quan trọng để Đảng thực hiện vai trò lãnh đạo Nhà nước của một đảng cầm quyền Do vậy, cần thiết phải tăng cường địa

vị pháp lý của Chủ tịch nước để một mặt Đảng cầm quyền thông qua thiết chế Chủ tịch nước thực hiện vai trò lãnh đạo đối với Nhà nước, mặt khác thực hiện sự kiểm tra, giám sát đối với các hoạt động của bộ máy nhà nước Một số nghiên cứu thuộc chương trình KX.10 đã chỉ ra sự cần thiết phải nhất thể hóa vị trí đứng đầu Nhà nước với vị trí đứng đầu của Đảng Sự nhất

Như vậy, với quy định Chủ tịch nước "thay mặt cho nước" (Hiến pháp 1946), "là người thay mặt cho nước Việt Nam dân chủ cộng hòa" (Hiến pháp 1959), "thay mặt cho nước CHXHCH Việt Nam" (Hiến pháp 1992 và Hiến pháp (sửa đổi)) đã khẳng định và cho chúng ta thấy các bản Hiến pháp đều nhất quán quan niệm Chủ tịch nước là "biểu tượng" của quốc gia Vậy tính "biểu tượng" của chế định Chủ tịch nước được thể hiện như thế nào? Theo chúng tôi, tính "biểu tượng" không chỉ thể hiện trong mối quan hệ về chủ quyền quốc gia, mà còn biểu tượng cho khối đại đoàn kết toàn dân tộc, cho sự đồng thuận xã hội11 Với đặc điểm của mô hình tổ chức quyền lực nhà nước của Việt Nam, thiết chế Chủ tịch nước được xác định trong Hiến pháp (sửa đổi) đã phù hợp với các yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong giai đoạn phát triển tiếp theo của đất nước

Cũng cần khẳng định rằng, thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chủ tịch nước trong những nhiệm kỳ vừa qua đã cho thấy được tính hợp lý của thiết chế Chủ tịch nước trong cấu trúc tổ chức bộ máy nhà nước Sự thay thế mô hình nguyên thủ quốc gia dưới hình thức "Hội đồng Nhà nước" trong Hiến pháp 1980 bằng mô hình "Chủ tịch nước" trong Hiến pháp 1992

và tiếp tục quy định trong Hiến pháp (sửa đổi) là một nội dung quan trọng không chỉ với thiết chế nguyên thủ quốc gia mà còn đối với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ta trong giai đoạn đổi mới, phát triển đất nước Với chế định "Chủ tịch nước" là một cá nhân đã góp phần tiếp tục làm gọn nhẹ bộ máy nhà nước ở Trung ương, phân định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp Vai trò của Chủ tịch nước với tư cách là người đứng đầu Nhà nước, đại diện cho quốc gia trong các quan hệ đối nội và đối ngoại được thực hiện có hiệu quả hơn, linh hoạt hơn

2 Điều 87 quy định:

"Chủ tịch nước do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội

Chủ tịch nước chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội

Nhiệm kỳ của Chủ tịch nước theo nhiệm kỳ của Quốc hội Khi Quốc hội hết nhiệm kỳ, Chủ tịch nước tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến khi Quốc hội khoá mới bầu ra Chủ tịch nước."

Theo quy định tại khoản 7 Điều 70, Hiến pháp (sửa đổi), Quốc hội "Bầu, miễn nhiệm,

bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước "

Trước hết, điều kiện để được bầu Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước không khác gì so với điều kiện để trở thành đại biểu Quốc hội Hiến pháp (sửa đổi) không quy định về quốc tịch, xuất thân, độ tuổi tối thiểu của ứng viên cho chức vụ "nguyên thủ quốc gia" như ở một

thể hóa chức vụ Chủ tịch nước và Tổng Bí thư của Đảng không chỉ xuất phát từ mục tiêu đối ngoại trong hội nhập quốc tế mà quan trọng hơn là do sự đòi hỏi của việc tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, tăng cường khẳng định tính chính đáng của vai trò cầm quyền của Đảng, đồng thời góp phần làm gọn nhẹ bộ máy Đảng và bộ máy nhà nước"

11

Trong quá trình góp ý xây dựng Hiến pháp (sửa đổi), có ý kiến đề nghị cần khôi phục lại một quyền rất quan trọng của Chủ tịch nước đã được quy định tại Hiến pháp 1959 "Chủ tịch nước khi xét thấy cần thiết thì triệu tập và chủ toạ Hội nghị chính trị đặc biệt" Đây là một quyền rất quan trọng được sử dụng trong những bối cảnh chính trị - xã hội đặc thù liên quan đến vận mệnh của chế độ, đến sự phát triển của đất nước, nhằm đoàn kết toàn dân tộc, vượt qua thách thức, tiếp tục giữ vững sự phát triển đất nước trong các tình huống có nguy cơ khủng hoảng xã hội Nội dung, mục đích của Hội nghị chính trị đặc biệt như Hiến pháp 1959 xác định "Hội nghị chính trị đặc biệt xét những vấn đề lớn của nước nhà Những ý kiến của Hội nghị chính trị đặc biệt do Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà chuyển đến Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Chính phủ hoặc các cơ quan hữu quan khác để thảo luận và ra quyết định.".

35

số quốc gia khác12 Nghiên cứu lịch sử lập hiến ở Việt Nam có 2 lần quy định Chủ tịch nước đồng thời là đại biểu quốc hội, một lần không quy định (Hiến pháp 1959) Như vậy, Hiến pháp nước ta quy định Chủ tịch nước là một thiết chế độc lập, không nằm ở một trong ba bộ phận quyền lực nhà nước là lập pháp, hành pháp hay tư pháp, do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội Vị trí pháp lý chung đó của Chủ tịch nước là hợp lý trong thể chế Nhà nước ta

Sau khi được bầu, Chủ tịch nước phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, nhân dân và Hiến pháp (khoản 7 Điều 70 Hiến pháp) Chủ tịch nước chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội Quốc hội xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước (khoản 2 Điều 70 Hiến pháp); đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Chủ tịch nước (khoản 1 Điều 80); Chủ tịch nước

có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (khoản 1 Điều 84)

Theo quy định, nhiệm kỳ của Chủ tịch nước là 5 năm theo nhiệm kỳ của Quốc hội và khi hết nhiệm kỳ của Quốc hội, Hiến pháp quy định Chủ tịch nước tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến khi Quốc hội khóa mới bầu ra Chủ tịch nước

3 Điều 88 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước

Về bố cục: có thể dễ dàng nhận thấy, so với Điều 103 Hiến pháp 1992, Điều 88 Hiến pháp (sửa đổi) có sự thay đổi đáng kể về mặt bố cục Nếu như trước đây, Hiến pháp 1992 chia tách từng nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của Chủ tịch nước tại 12 khoản của Điều 103, thì nay Hiến pháp (sửa đổi) gom những nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước thành những nhóm, theo từng lĩnh vực và quy định tại 6 khoản của Điều 88: khoản 1 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn trong lĩnh vực lập pháp; khoản 2 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn trong công tác cán bộ liên quan đến nhân sự của Chính phủ; khoản 3 quy định nhiệm vụ và quyền hạn trong lĩnh vực tư pháp; khoản 4 quy định về một số nhiệm vụ và quyền hạn mang tính biểu tượng của người đứng đầu Nhà nước như khen thưởng, quốc tịch; khoản 5 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn trong lĩnh vực quốc phòng - an ninh; khoản 6 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn về mặt đối ngoại của nguyên thủ quốc gia

Về nội dung: Điều 88 Hiến pháp (sửa đổi) quy định Chủ tịch nước có những nhiệm vụ

và quyền hạn sau:

3.1 Khoản 1 Điều 88:

"Công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua, nếu pháp lệnh đó vẫn được Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất"

Về quyền công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh: Khoản 1 Điều 88 đã giữ nguyên quy định tại

khoản 1 và khoản 7 Điều 103 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001 Cũng giống như Hiến pháp 1992, việc công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh của Chủ tịch nước mang tính thủ

12

Ví dụ: đối với chức danh Chủ tịch nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và Tổng thống Singapore là 45 tuổi; Tổng thống Cộng hòa liên bang Đức là 40 tuổi; Tổng thống Hoa Kỳ, Ấn Độ là 35 tuổi

tục về mặt hành chính nhà nước, mà không có ý nghĩa xác lập giá trị hiệu lực pháp lý của văn bản luật như Hiến pháp 1946 quy định Chủ tịch nước có quyền ban bố các đạo luật đã được nghị viện thông qua (khoản Đ Điều 49 Hiến pháp 1946)13

Theo quy định tại khoản 1 Điều 57 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chủ tịch nước ban hành lệnh để công bố luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội Tuy nhiên, Chủ tịch nước không công bố tất cả nghị quyết của Quốc hội, Ủy

ban thường vụ Quốc hội, mà chỉ công bố những nghị quyết chứa đựng quy phạm pháp luật

Theo quy định tại khoản 2 Điều 85 Hiến pháp, Luật, pháp lệnh phải được công bố chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày được thông qua, trừ trường hợp Chủ tịch nước đề nghị xem xét lại pháp lệnh

Về quyền đề nghị xem xét lại pháp lệnh: Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục quy định thẩm quyền

đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua Nếu sau khi xem xét lại, Ủy ban thường vụ Quốc hội vẫn biểu quyết tán thành pháp lệnh đó mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất14 Quyết định của Quốc hội là quyết định cuối cùng Thực tế thi hành Hiến pháp 1992 cho thấy, do có sự phối hợp chặt chẽ giữa Chủ tịch nước và Ủy ban thường vụ Quốc hội, đối với những vấn đề phức tạp, Ủy ban thường vụ Quốc hội gửi dự thảo pháp lệnh xin ý kiến Chủ tịch nước trước khi ban hành nên chưa xảy ra việc Chủ tịch nước đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh đã được thông qua

3.2 Khoản 2 Điều 88:

"Đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ"

13

Trong quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992, có ý kiến đề nghị bổ sung quy định Chủ tịch nước có quyền tự mình hoặc theo đề nghị của Chính phủ đề nghị Quốc hội xem xét lại (thảo luận lại) luật đã được Quốc hội thông qua; trường hợp Quốc hội vẫn biểu quyết tán thành thì Chủ tịch nước phải công bố như quy định tại Điều 31 Hiến pháp 1946 "Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố."

Các ý kiến cho rằng, việc bổ sung thẩm quyền này không phải là quyền phủ quyết giống như các nước theo chế

độ cộng hòa tổng thống; bổ sung thẩm quyền này của Chủ tịch nước sẽ góp phần nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, giúp cho hoạt động lập pháp của Quốc hội ngày càng tốt hơn, hoàn thiện hơn mà không hề ảnh hưởng hoặc hạn chế quyền lập pháp của Quốc hội, vì nếu sau khi Chủ tịch nước đề nghị, Quốc hội vẫn

thông qua thì Chủ tịch nước phải công bố Việc bổ sung thẩm quyền này cũng góp phần nâng cao vị thế, vai trò

của nguyên thủ quốc gia Đây cũng chính là sự cụ thể hóa nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đã được Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đề ra Theo đó, hình thành một cơ chế để Chính phủ có thể kiểm soát chở lại quyền lực của cơ quan lập pháp (Quốc hội) thông qua việc đề nghị Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội xem xét lại (thảo luận lại) luật

đã được Quốc hội thông qua

14

Trong quá trình sửa đổi Hiến pháp, có ý kiến cho rằng, trong tương lai, Quốc hội sẽ chuyển dần từ hoạt động theo kỳ (một năm hai kỳ) sang hoạt động thường xuyên, khi đó không cần thiết phải ban hành pháp lệnh Vì vậy, đề nghị bỏ thẩm quyền đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh đã được thông qua Tuy nhiên, nhiều ý kiến cho rằng, từ thực tế hoạt động của Quốc hội, căn cứ vào điều kiện thực tiễn của đất nước hiện nay, thì chưa thể bỏ thẩm quyền ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội