Thẩm quyền xét xử của tòa hành chính theo luật tố tụng hành chính việt nam

Ngày 02/6/2005, Bộ chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49 – NQ/TW về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2010; trong đó một trong các nhiệm vụ được xác định là: “Mở rộng thẩm quyền xét x

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS TS NGUYỄN HOÀNG ANH

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan kết quả nghiên cứu trong luận văn này là

do chính bản thân tôi thực hiện, được xuất phát từ nhu cầu học tập

và nghiên cứu của bản thân và được hoàn thành dưới sự hướng dẫn của PGS TS Nguyễn Hoàng Anh Tôi cũng xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn là trung thực và đã được chỉ

rõ nguồn gốc

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Đức Chính

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH 7

1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử của tòa hành chính 7

1.1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử của Tòa án 7

1.1.2 Khái niệm Tòa hành chính 9

1.1.3 Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 11

1.2 Những căn cứ để xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 12

1.2.1 Căn cứ vào tính đặc thù của đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 12

1.2.2 Căn cứ vào mục tiêu, định hướng của Nhà nước trong phát triển tư pháp, quản lý hành chính 13

1.3 Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trước khi ban hành luật tố tụng hành chính 14

1.3.1 Giai đoạn 1996 đến 1998 15

1.3.2 Giai đoạn 1998 đến 2006 20

1.3.3 Giai đoạn 2006 đến khi ban hành Luật tố tụng hành chính 22

1.4 Vài nét về luật tố tụng hành chính Việt Nam 24

1.4.1 Sự cần thiết ban hành Luật tố tụng hành chính 25

1.4.2 Bố cục Luật tố tụng hành chính 27

1.4.3 Vai trò của Luật tố tụng hành chính 28

Chương 2: THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH

THEO LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN

ÁP DỤNG 30

2.1 Đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 30

2.1.1 Quyết định hành chính, hành vi hành chính 31

2.1.2 Danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân 44

2.1.3 Quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống 47

2.1.4 Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh 50

2.2 Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo địa giới hành chính 56

2.3 Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cấp xét xử 60

2.3.1 Xét xử theo thủ tục sơ thẩm 60

2.3.2 Xét xử theo thủ tục phúc thẩm 63

2.3.3 Xét lại Bản án, Quyết định theo thủ tục Giám đốc thẩm, Tái thẩm 64

2.3.4 Thủ tục đặc biệt xem xét lại Quyết định của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao 65

2.4 Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong một số trường hợp cụ thể 66

2.4.1 Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong trường hợp người khởi kiện vừa có khiếu nại đến người có thẩm quyền, vừa có khiếu kiện tại Tòa án 66

2.4.2 Sự mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai 69

2.5 So sánh với thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính một số nước trên thế giới 73

2.5.1 Về đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử 74 2.5.2 Về phân định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 75

2.6 Thực tiễn áp dụng quy định của luật tố tụng hành chính về

thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 76

2.6.1 Tình hình xét xử khiếu kiện hành chính nói chung 76 2.6.2 Bước phát triển trong xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành

chính từ sau khi ban hành Luật tố tụng hình sự 78 2.6.3 Một vài hạn chế trong xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành

chính theo Luật tố tụng hình sự 80

Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH

CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH 85 3.1 Khắc phục những nội dung còn hạn chế trong luật tố tụng

hành chính 86 3.2 Đảm bảo sự phù hợp với các quy định pháp luật có liên quan 92 3.3 Đảm bảo khả năng xét xử độc lập của Tòa hành chính 95 KẾT LUẬN 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 100

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BHXH: Bảo hiểm xã hội HVHC: Hành vi hành chính QĐHC: Quyết định hành chính TTHC: Tố tụng hành chính UBND: Ủy ban nhân dân WTO: Tổ chức thương mại thế giới

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 21/5/1996, có hiệu lực thi hành ngày 01/7/1996; được sửa đổi, bổ sung lần thứ nhất ngày 25/12/1998 và sửa đổi,

bổ sung lần thứ hai ngày 5/4/2006 Việc ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và các Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung đã tạo điều kiện cho việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Tuy nhiên, qua thực tiễn 14 năm áp dụng Pháp lệnh

đã bộc lộ những hạn chế và bất cập; có những quy định trong Pháp lệnh mâu thuẫn với các văn bản khác (như Luật đất đai, Luật khiếu nại tố cáo ); có những quy định chưa phù hợp hoặc không còn phù hợp, chưa đầy đủ, thiếu rõ ràng và còn có nhiều cách hiểu khác nhau Những hạn chế, bất cập của Pháp lệnh nêu trên đã làm giảm hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án, gây trở ngại cho người dân khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình

Với chính sách mở cửa, hội nhập kinh tế, cùng với việc Việt Nam đã

là thành viên của nhiều điều ước quốc tế và đã gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) thì việc pháp điển hóa quy định của pháp luật tố tụng

để giải quyết các khiếu kiện hành chính, cụ thể hóa các cam kết của Việt Nam là rất cần thiết

Ngày 02/6/2005, Bộ chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49 – NQ/TW

về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2010; trong đó một trong các nhiệm

vụ được xác định là: “Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham

gia tố tụng, đảm bảo sự bình đẳng giữa công dân với các cơ quan công quyền trước Tòa án” [6]

Để phù hợp với Nghị quyết của Bộ chính trị, Quốc hội đã ban hành Luật

tố tụng hành chính (sau đây viết là Luật TTHC), có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011 Khác với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trong việc xác định những loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, nay Luật TTHC không quy định theo hướng liệt kê 21 loại vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án mà quy định theo hướng loại trừ những vụ việc không thuộc thẩm quyền của Tòa án, số còn lại sẽ do Tòa án giải quyết Theo

đó, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã được mở rộng rất nhiều, về nguyên tắc tất cả các Quyết định hành chính (sau đây viết là QĐHC), hành vi hành chính (sau đây viết là HVHC) đều có thể trở thành đối tượng xét xử của Tòa hành chính, trừ một vài ngoại lệ - những loại việc không thuộc thẩm quyền của Tòa án bao gồm: các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức

Quy định như trên của Luật TTHC là bước ngoặt trong việc ghi nhận

và hiện thực hóa quyền được khởi kiện của công dân đối với QĐHC, HVHC

mà theo họ các QĐHC, HVHC đó xâm phạm đến quyền lợi hợp pháp của họ

Tuy nhiên, để việc hiểu và áp dụng đúng quy định trên trên thực tế không phải lúc nào cũng được dễ dàng và thuận lợi cho mỗi công dân, tổ chức khi thực hiện quyền khởi kiện của mình Mặt khác, quy định trên cũng chưa được hướng dẫn, xác định rõ ràng, cụ thể các QĐHC, HVHC nào thuộc phạm

vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức? Tại sao chỉ được khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân mà không được khiếu kiện danh sách ứng cử?

Để trả lời các câu hỏi đó, rất cần những nghiên cứu cập nhật về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính ở Việt Nam Nói cách khác, việc nghiên cứu vấn đề này sẽ góp phần nhất định cho việc áp dụng pháp luật trong thực tiễn

và hoàn thiện pháp luật trong tương lai Do đó tác giả chọn “Thẩm quyền xét

xử của Tòa hành chính theo Luật Tố tụng hành chính Việt Nam” làm đề

tài nghiên cứu

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Ở Việt Nam, việc nghiên cứu về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính là một đề tài không mới, thậm chí còn được các học giả đặt ra từ trước khi Tòa

hành chính được thành lập Có thể kể đến các công trình nghiên cứu: “Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam” - PTS Lê Bình Vọng, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1994; “Tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS Đinh

Văn Mậu và PTS Phạm Hồng Thái, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 1995 Những công trình nghiên cứu này chủ yếu phân tích và đưa ra những nhận định về việc xây dựng một mô hình thích hợp để giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam

Sau khi Tòa hành chính được thành lập vào năm 1995, các công trình nghiên cứu tập trung vào việc đánh giá tính hiệu quả, sự phù hợp của thiết chế Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính Tiêu biểu là một số

công trình nghiên cứu như: “Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”- TS Nguyễn Văn Thanh và LG Đinh Văn Minh, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004; “Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay” -

Nguyễn Cảnh Hợp, chủ biên PGS.TS Nguyễn Như Phát, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2010 Nhìn chung, các công trình nghiên cứu này nghiên cứu về tổng thể quy chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính, bao gồm cả trình tự, thủ tục và kỹ năng giải quyết vụ việc hành chính; và cả hệ thống tài

phán hành chính, mà Tòa án là cơ quan giải quyết các khiếu kiện, cùng với các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính

Một số công trình chỉ tập trung nghiên cứu về thẩm quyền xét xử vụ án

hành chính của Tòa án, như: “Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của Tòa án” - Nguyễn Thanh Bình, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004; Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng về “Thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân”

Ngoài các công trình nghiên cứu tiêu biểu kể trên, vấn đề thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án cũng được đặt ra trong các bài đăng trên báo, tạp chí Tuy nhiên các công trình trên hoặc là nghiên cứu về quy chế xét

xử hành chính một cách chung, toàn diện; hoặc nghiên cứu về thẩm quyền xét

xử hành chính của Tòa án nhưng không đảm bảo tính mới vì đã được nghiên cứu, công bố trước khi Luật TTHC được ban hành

Do vậy, tác giả tin tưởng rằng công trình nghiên cứu về “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam” này là một đóng góp mới vào hoạt động nghiên cứu trong lĩnh vực này tại Việt Nam

3 Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu các quy định của pháp luật TTHC, thực tiễn xét

xử của Tòa án, mục đích của luận văn nhằm làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn, bản chất, nội dung của chế định thẩm quyền của Tòa hành chính, chỉ ra những điểm không hợp lý, những vướng mắc khi áp dụng chúng, qua đó đề xuất những giải pháp hoàn thiện các quy định của Luật TTHC về thẩm quyền của Tòa hành chính trong hoạt động xét xử vụ án hành chính

4 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích trên luận văn có nhiệm vụ:

- Phân tích những vấn đề lý luận để làm rõ các quan niệm, quan điểm khoa học, nhận thức chung về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong

- Phân tích các quy định pháp luật về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trước khi ban hành Luật TTHC và đặc biệt kể từ năm 2010 – sau khi Luật TTHC ra đời;

- Đánh giá thực tiễn áp du ̣ng các quy đi ̣nh pháp lý này trong ho ạt động giải quyết vụ án hành chính ở Việt Nam, đưa ra những đề xuất nhằm ứng du ̣ng tốt hơn các quy đi ̣nh pháp lý này;

- Đề xuất những giải pháp hoàn thiện và bảo đảm thực hiện các quy

định của Luật TTHC về thẩm quyền của Tòa hành chính

5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Trên cơ sở các quy định của pháp luật Việt Nam nói chung và pháp luật

về hành chính nói riêng, đề tài tập trung phân tích và làm rõ về thẩm quyền xét

xử của Tòa hành chính theo Luật TTHC Việt Nam

Trong phạm vi nghiên cứu, đề tài nghiên cứu về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, không nghiên cứu về cơ cấu tổ chức, quản lý, hoạt động của Tòa hành chính, cũng không nghiên cứu về trình tự, thủ tục giải quyết, xét xử của Tòa hành chính hay thẩm quyền của Hội đồng xét xử trong giải quyết vụ án hành chính Đồng thời, đề tài chủ yếu tập trung làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được quy định trong Luật TTHC, theo đó, phân tích làm rõ các quy định trong Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn Luật TTHC, không đi sâu nghiên cứu các quy phạm pháp luật khác Việc phân tích, đánh giá các quy phạm pháp luật khác có liên quan chỉ nhằm làm rõ về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo quy định của Luật TTHC

6 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn là triết học Mác

- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, những quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền về cải cách tư pháp và cải cách nền hành chính quốc gia

Việc nghiên cứu đề tài còn dựa vào quy định của pháp luật về thẩm quyền của Tòa án trong xét xử hành chính, các số liệu thống kê về xét xử, v.v để đánh giá, chỉ rõ những bất cập trong các quy định của pháp luật để kiến nghị bổ sung, sửa đổi cho phù hợp

Một cách khái quát, đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng

để làm rõ đối tượng nghiên cứu của đề tài Trên cơ sở đó, đối tượng nghiên cứu của đề tài được nghiên cứu một cách khách quan, theo đúng bản chất vốn có của nó, trong mối liên hệ của nó với các nội dung khác có liên quan Để làm rõ các nội dung cần nghiên cứu, đề tài sử dụng phương pháp tổng hợp và phương pháp phân tích, để từ các quy định pháp luật về hành chính nói chung và Luật TTHC nói riêng, có được cái nhìn tổng quát cũng như chi tiết về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính

Phương pháp phán đoán và phương pháp suy luận cũng được sử dụng để làm rõ những vấn đề có tính logic, hoặc chứng minh một giả thuyết được đặt ra

để làm sáng tỏ các vấn đề liên quan đến đối tượng nghiên cứu của đề tài

Đồng thời đề tài cũng sử dụng phương pháp so sánh để làm rõ những điểm mới trong Luật TTHC quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, so với các văn bản ban hành trước đây

7 Kết cấu của đề tài

Ngoài phần Lời nói đầu, phần thống kê các thuật ngữ thường gặp trong

đề tài, danh mục các tài liệu tham khảo và phần kết luận cuối cùng, nội dung chính của đề tài gồm ba phần được chia thành 3 chương cụ thể như sau:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Chương 2: Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng

hành chính Việt Nam và thực tiễn áp dụng

Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện Luật tố tụng hành chính về thẩm

quyền xét xử của Tòa hành chính

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ

CỦA TÒA HÀNH CHÍNH

1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử của tòa hành chính

1.1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử của Tòa án

Theo các khái niệm này, thẩm quyển gắn liền với quyền và nghĩa vụ

mà pháp luật quy định cho cơ quan nhà nước, người nắm giữ những chức vụ lãnh đạo, quản lý trong các cơ quan đó để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của họ Mỗi cơ quan Nhà nước có chức năng và thẩm quyền được phân định theo lĩnh vực, ngành, khu vực hành chính, cấp hành chính Thực hiện chức năng này, Tòa án có thẩm quyền xét xử

1.1.1.2 Thẩm quyền xét xử của Tòa án

Trước hết, xét xử là hoạt động xem xét, đánh giá bản chất pháp

lý của vụ việc nhằm đưa ra một phán xét về tính chất, mức độ pháp

lý của vụ việc, từ đó nhân danh Nhà nước đưa ra một phán quyết phù hợp với bản chất, mức độ trái hay không trái pháp luật của vụ việc Theo pháp luật hiện hành, Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân các địa phương, các Tòa án quân sự và các Tòa án khác

do luật định là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [79, tr.869-870]

Nghĩa là, thẩm quyền xét xử là thẩm quyền chuyên biệt của Tòa án mà

không thuộc bất kỳ một cơ quan Nhà nước nào khác Đó là quyền của Tòa án được xem xét, đánh giá, đưa ra phán xét về tính chất, mức độ pháp lý của một

vụ việc, nhưng quan trọng nhất chính là được nhân danh Nhà nước đưa ra một phán quyết để giải quyết vụ việc về mặt pháp lý

Theo Từ điển Luật học “Thẩm quyền xét xử của Tòa án là quyền xem xét và định đoạt trong hoạt động xét xử của Tòa án theo quy định của pháp luật” [79, tr.701]

Để làm rõ khái niệm này, Từ điển Luật học đưa ra hai cách hiểu cụ thể:

Thứ nhất, “thẩm quyền xét xử của Tòa án” được hiểu là một quyền

chuyên biệt được trao riêng cho Tòa án, khác với thẩm quyền của các cơ quan khác Thẩm quyền xét xử là quyền chung của các Tòa án không phân biệt phân cấp, phân vùng lãnh thổ

Theo cách hiểu này, thẩm quyền xét xử được khẳng định là thẩm quyền chuyên biệt của Tòa án, mà không một cơ quan Nhà nước nào khác có thẩm quyền này

Thứ hai, “thẩm quyền xét xử của Tòa án” còn được hiểu là thẩm

quyền riêng của từng Tòa án cụ thể được phân định theo cấp, theo lãnh thổ

Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam”, tác giả làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cách hiểu thứ hai Nghĩa là ở đây,

khái niệm “thẩm quyền xét xử” được phân tích dựa trên các quy định của pháp luật nhằm làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo vụ việc, theo cấp (có thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm và phúc thẩm), theo lãnh thổ (phân biệt thẩm quyền của các Tòa hành chính trong phạm vi địa giới hành chính)

Như vậy, một cách khái quát, thẩm quyền xét xử của Tòa án có thể hiểu

là quyền của Tòa án được xác định trên cơ sở phân định vụ việc, cấp xét xử, trong phạm vi địa giới hành chính nhất định, nhằm thực hiện việc xem xét, đánh giá, đưa ra kết luận và định đoạt các vấn đề pháp lý của vụ việc thông qua hoạt động xét xử

1.1.2 Khái niệm Tòa hành chính

Ngày 28/10/1995, Tòa hành chính được thành lập trong hệ thống Tòa

án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân cấp tỉnh bên cạnh các Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, trên cơ sở việc Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa IX thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân Trải qua quá trình hoạt động từ khi thành lập cho đến nay, việc thành lập Tòa hành chính đã góp phần thúc đẩy quá trình cải cách nền hành chính Nhà nước, buộc các cơ quan Nhà nước phải tự nâng cao năng lực quản lý và ý thức trách nhiệm; làm cho các cơ quan quản

lý hành chính phải cân nhắc, thận trọng hơn khi ban hành một Quyết định hành chính hay thực hiện hành vi hành chính

Tòa hành chính là “Tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao, tòa

án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính theo quy định của pháp luật” [79, tr.775]

Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 không đưa ra định nghĩa thế nào là Tòa hành chính, nhưng quy định về việc Tòa hành chính tại Điều 18 về

cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao và Điều 27 về cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương [35]

Bằng khái niệm được giải thích trong Từ điển Luật học như nêu trên

và quy định tại Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 [35, Điều 18, 27], Tòa hành chính có những đặc điểm cơ bản như sau:

- Tòa hành chính là tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao, Tòa

án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, mà không có ở Tòa án quân sự, Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;

- Tòa hành chính có nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính Ở đây cần làm rõ, thế nào là vụ án hành chính Có quan điểm cho rằng, vụ án hành chính là vụ án phát sinh tại Tòa hành chính do cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện ra Tòa án để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình Song, cách hiểu này chưa thể hiện được đặc điểm của vụ án hành chính, đồng thời cho rằng việc vụ án hành chính phát sinh tại “Tòa hành chính” là khá phiến diện, chưa đầy đủ

Theo khái niệm “vụ án” được định nghĩa trong Từ điển Luật học thì

vụ án là:

Một vụ việc có dấu hiệu trái pháp luật mang tính chất hình sự hoặc tranh chấp giữa các chủ thể pháp luật được đưa ra tòa án hoặc cơ quan trọng tài giải quyết Vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của tòa án; tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan trọng tài Theo Luật tổ chức tòa án nhân dân, tòa xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, lao động, kinh doanh, thương mại, hành chính và giải quyết những việc khác theo quy định của pháp luật [79, tr.860] Theo đó, vụ án hành chính là loại vụ án phát sinh trong lĩnh vực quản

lý hành chính Nhà nước, do các cá nhân, tổ chức khởi kiện tại Tòa án nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình

Như vậy, một cách khái quát, Tòa hành chính là các tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

Trong khoa học pháp lý, khái niệm Tòa hành chính thường được hiểu một cách “tương đối”: nghĩa là, thông thường khi nói “Tòa hành chính” các học giả thường nhằm đến các Tòa án có thẩm quyền xét xử vụ án hành chính Theo đó, bao gồm cả hệ thống các Tòa án nhân dân cấp huyện, quận, thị xã – cũng có thẩm quyền xét xử vụ án hành chính

Khi nghiên cứu Luận văn này, tác giả cũng nghiên cứu về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cách hiểu thông thường

Do vậy, trong Luận văn này, khái niệm Tòa hành chính được hiểu là hệ thống Tòa án được tổ chức ở các cấp (Tòa án nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh và Tòa án nhân dân tối cao) có thẩm quyền xét xử vụ án hành chính

1.1.3 Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính

Theo khái niệm thẩm quyền xét xử của Tòa án đã được phân tích trên đây, cũng hiểu rằng, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cũng mang đặc tính chuyên biệt so với các cơ quan Nhà nước khác không thuộc hệ thống Tòa

án nhân dân

Với chức năng là một tòa chuyên trách trong hệ thống tổ chức Tòa án nhân dân, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính có thể được tiếp cận ở nhiều bình diện khác nhau như sau:

Thứ nhất, theo tiêu chí về vụ việc: Tòa hành chính có thẩm quyền xét

xử các vụ án hành chính Điều này đã được làm rõ trong khái niệm về Tòa hành chính Trong các nội dung dưới đây của luận văn phân tích và làm rõ nhiều nhóm đối tượng khác nhau thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, gồm: Quyết định hành chính, hành vi hành chính, danh sách cử tri bầu

cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, Quyết định kỷ luật buộc thôi việc… Nhưng một cách khái quát thì các nhóm đối tượng này đều được coi là những vụ án hành chính Cho nên, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo phân loại vụ việc, chính là quyền của Tòa

hành chính được xem xét, đánh giá, đưa ra kết luận và định đoạt các vấn đề pháp lý trong vụ án hành chính

Thứ hai, theo tiêu chí về cấp xét xử: Tòa hành chính có thẩm quyền xét

xử theo thủ tục sơ thẩm và thủ tục phúc thẩm các vụ án hành chính Tòa hành chính xét xử theo thủ tục sơ thẩm những loại vụ việc nào và xét xử theo thủ tục phúc thẩm những loại vụ việc nào sẽ được làm rõ trong những phần sau của luận văn, song cần khẳng định rằng, Tòa hành chính có thẩm quyền xét

xử theo cả thủ tục sơ thẩm và thủ tục phúc thẩm các vụ án hành chính

Thứ ba, theo địa giới hành chính: Tòa án nhân dân cấp huyện và cấp

tỉnh xét xử những vụ án hành chính phát sinh trên cùng địa giới hành chính nơi Tòa án có trụ sở [44, Điều 29, 30]), Tòa án nhân dân tối cao xét xử những

vụ án hành chính trong phạm vi cả nước

Như vậy, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cũng được hiểu là quyền của Tòa hành chính được xác định theo cấp xét xử, trong phạm vi địa giới hành chính nhất định, nhằm thực hiện việc xem xét, đánh giá, đưa ra kết luận và định đoạt các vấn đề pháp lý của vụ án hành chính thông qua hoạt động xét xử

1.2 Những căn cứ để xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính

1.2.1 Căn cứ vào tính đặc thù của đối tượng thuộc thẩm quyền xét

xử của Tòa hành chính

Đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính (sẽ được làm

rõ trong Chương 2 của Luận văn) là những QĐHC, HVHC, Quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ công chức, khiếu kiện giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh

Nghĩa là, về bản chất, đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính là những hoạt động trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước

Hầu hết các đối tượng này cũng đồng thời là đối tượng trong giải quyết

khiếu nại hành chính Trong đó, các cơ quan Nhà nước là chủ thể ban hành, thực hiện các đối tượng này, đồng thời lại cũng là chủ thể giải quyết các vấn

đề, tranh chấp phát sinh từ các đối tượng đó, mà như người ta vẫn nói nôm na

là “vừa đá bóng vừa thổi còi” Điều này tạo ra những bất cập, không đảm bảo tính khách quan, minh bạch, cũng như đảm bảo được các quyền và lợi ích hợp pháp cho các chủ thể trong quan hệ hành chính

Theo đó, đặt ra vấn đề là khi các chủ thể phát hiện ra những nội dung của các đối tượng này xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ, thì các đối tượng này cần phải được xem xét, giải quyết bằng một cơ chế độc lập hơn, khách quan hơn, theo một trình tự thủ tục riêng biệt Và hình thức tài phán đáp ứng được các yêu cầu cần thiết để xem xét, giải quyết các vụ việc liên quan đến các đối tượng này, chính là giải quyết tại Tòa án

Do vậy mà các đối tượng này (QĐHC, HVHC, Quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ công chức…) trở thành đối tượng xét xử trong vụ án hành chính, thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính

Tính đặc thù của các đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xác định thẩm quyền của Tòa hành chính Bởi các đối tượng này chính là yếu tố chủ yếu để xác định một vụ việc

là một khiếu kiện hành chính, chứ không phải loại vụ án nào khác Và theo

đó, là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, chứ không phải Tòa dân sự, hình sự, kinh tế, lao động…

1.2.2 Căn cứ vào mục tiêu, định hướng của Nhà nước trong phát triển tư pháp, quản lý hành chính

Trong văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, tại mục 2 “Kiện toàn hợp lý tổ chức bộ máy nhà nước” thuộc phần VII về “Đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh”, Đảng đã

khẳng định cần “nâng cao vai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính” [3, mục 2]

Ngày 02/6/2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW

về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó một trong các nhiệm

vụ được xác định đó là:

mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án [6]

Theo những quan điểm chỉ đạo này thì thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân có xu hướng được mở rộng, đồng thời tạo thuận lợi cho công dân tham gia Tố tụng hành chính, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án Xuất phát từ những ưu thế của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính tại Tòa án so với các cơ chế giải quyết khác, quan điểm chỉ đạo về việc mở rộng thẩm quyền xét xử các tranh chấp hành chính của Tòa án nhân dân là quan điểm đúng đắn trong

thời kỳ hiện nay

1.3 Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trước khi ban hành luật tố tụng hành chính

Trước đây, việc giải quyết khiếu nại do các cấp quản lý hành chính và

tổ chức Thanh tra giải quyết Các cơ quan hành chính Nhà nước, công chức Nhà nước vừa là người bị khiếu kiện, vừa là người giải quyết (xét xử) nên không đảm bảo tính khách quan, dân chủ và có hiệu quả Vì vậy, đơn thư khiếu nại bị đùn đẩy, tồn đọng, người khiếu nại bị oan ức kéo dài Nên đặt ra vấn đề cần phải tổ chức Toà án hành chính để xét xử những khiếu kiện hành chính, đảm bảo xét xử nhanh chóng, có hiệu quả để củng cố lòng tin của nhân dân đối với chính quyền, đồng thời góp phần chống quan liêu, cửa quyền, tham nhũng trong bộ máy hành chính nhà nước

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII (23/01/1995) đã quyết định về việc thành lập Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một

số Điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân, trong đó giao cho Toà án nhân dân chức năng xét xử những vụ án hành chính Như vậy, một thiết chế tài phán mới

- thiết chế bảo vệ hữu hiệu quyền hợp pháp của công dân trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân đã chính thức được thành lập [2]

Do vậy, với mục đích nghiên cứu về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, tác giả chỉ tập trung phân tích những quy định, những đặc trưng của các quy phạm pháp luật từ năm 1996 đến nay Cùng với sự thành lập Tòa hành chính, Ủy ban thường vụ quốc hội cũng ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính làm cơ sở cho hoạt động xét xử các vụ án hành chính Trên cơ sở các lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ

án hành chính, tác giả chia thành 03 giai đoạn:

1.3.1 Giai đoạn 1996 đến 1998

Khái niệm Tòa hành chính ở Việt Nam xuất hiện lần đầu trong Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân do Quốc hội thông qua ngày 28.5.1995 [32] Tại khoản 3 Điều 1 (bổ sung khoản 2 Điều 17) và khoản 6 Điều 1 (bổ sung khoản 1 Điều 27) của Luật này thể hiện Tòa hành chính là một tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương [32, Điều 1]

Cũng theo quy định tại Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân được Quốc hội thông qua năm 1995 thì thẩm quyền của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao là:

Sơ thẩm đồng thời chung thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng; Giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản

án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng; thẩm quyền của Tòa hành chính Tòa án nhân dân cấp tỉnh là: Sơ thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng; Phúc thẩm những vụ án mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa

có hiệu lực pháp luật của Toà án cấp dưới bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng [32, Điều 1];

còn thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện thì vẫn giữ nguyên như

trong Điều 32 Luật tổ chức Tòa án nhân dân được ban hành năm 1992 “Toà

án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm quyền sơ thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng” [31, Điều 32] Nghĩa là,

thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật này được phân định theo cấp xét xử Theo đó, Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, chung thẩm, thẩm quyền xét lại Bản án, quyết định đã có hiệu lực theo thủ tục Giám đốc thẩm, Tái thẩm; Tòa hành chính Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, xét

xử phúc thẩm; và Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm

Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong giai đoạn này còn được quy định trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành ngày 21/5/1996 [74] (sau đây gọi là Pháp lệnh năm 1996) Chương II của Pháp lệnh này quy định về thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết các vụ án hành chính Cụ thể:

Tại Điều 11 Pháp lệnh năm 1996 quy định về những vụ án hành chính thuộc thẩm quyền của Tòa án, gồm:

1- Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định áp dụng biện pháp buộc tháo gỡ công trình xây dựng trái phép đối với nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố; 2- Khiếu kiện quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính với hình thức giáo dục

tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính; 3- Khiếu kiện quyết định về buộc thôi việc, trừ các quyết định về buộc thôi việc trong Quân đội nhân dân và các quyết định về sa thải theo quy định của Bộ luật lao động; 4- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép trong lĩnh vực về xây dựng cơ bản, hoạt động sản xuất, kinh doanh, quản lý đất đai; 5- Khiếu kiện quyết định trưng dụng, trưng mua tài sản, quyết định tịch thu tài sản; 6- Khiếu kiện quyết định về thu thuế, truy thu thuế; 7- Khiếu kiện quyết định về thu phí, lệ phí; 8- Khiếu kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính khác theo quy định của pháp luật [74, Điều 11]

Tại Điều 12 Pháp lệnh năm 1996 quy định về thẩm quyền xét xử theo địa giới hành chính:

1- Toà án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Toà án cấp huyện) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện hành chính đối với quyết định hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, viên chức của cơ quan nhà nước đó

2- Toà án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Toà án cấp tỉnh) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện hành chính đối với: a) Quyết định hành chính của

Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng các cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư

trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng một lãnh thổ; b) Quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng lãnh thổ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, viên chức của cơ quan nhà nước đó; c) Quyết định hành chính của các đơn vị chức năng của cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản 2 Điều này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, viên chức của các đơn vị chức năng đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cũng lãnh thổ; Trong trường hợp cần thiết, Toà án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết vụ án hành chính thuộc thẩm quyền của Toà án cấp huyện đối với khiếu kiện quyết định hành chính của Uỷ ban nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện có liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp hoặc trong trường hợp các Thẩm phán của Toà án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi

3- Toà án nhân dân tối cao giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đồng thời chung thẩm những khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền của Toà án cấp tỉnh mà Toà án nhân dân tối cao lấy lên để giải quyết đối với khiếu kiện quyết định hành chính của cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản 2 Điều này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng các cơ quan đó liên quan đến nhiều tỉnh, phức tạp hoặc trong trường hợp khó xác định được thẩm quyền của Toà án cấp tỉnh nào; khiếu kiện quyết định hành chính của Uỷ ban nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp hoặc trong trường hợp các Thẩm phán của Toà án cấp tỉnh đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tung hoặc bị thay đổi [74, Điều 12]

Theo đó, tác giả có một vài nhận định về các quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong Pháp lệnh năm 1996 như sau:

- Một là, các nhóm vụ việc được coi là thuộc thẩm quyền xét xử của

Tòa hành chính được quy định bằng phương pháp liệt kê Cụ thể, theo Điều

11 của Pháp lệnh năm 1996 được trích dẫn trên đây, có 08 nhóm vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Ưu điểm của phương pháp liệt

kê nói chung và đối với quy định tại Điều 11 nêu trên nói riêng, đó là, từng nhóm vụ việc hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án được quy định một cách cụ thể, được gọi tên một cách chính xác, dẫn đến việc rất dễ dàng để xác định một vụ việc có thuộc thẩm quyền của Tòa hành chính hay không Tuy nhiên, hạn chế của việc liệt kê các nhóm vụ việc thuộc thẩm quyền xét

xử của Tòa hành chính, đó là, làm giới hạn thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Rất nhiều vụ việc thuộc lĩnh vực hành chính nhưng không thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án Việc qua hai lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh năm

1996 đều điều chỉnh tăng số nhóm vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính chính là minh chứng cho hạn chế này

- Hai là, Tòa án chỉ có thẩm quyền xét xử vụ án hành chính khi vụ

việc đã được giải quyết khiếu nại bởi cơ quan Nhà nước, người có QĐHC hoặc có HVHC được cho là trái pháp luật (theo Điều 2 của Pháp lệnh năm

1996 [74, Điều 2])

- Ba là, không chỉ giới hạn thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính

trong một số nhóm vụ việc cụ thể, Pháp lệnh năm 1996 có những quy định nhằm chuyển giao thẩm quyền thụ lý, xét xử của Tòa án đối với các vụ án hành chính sang cơ quan hành chính Nhà nước:

Nếu có nhiều người, trong đó có người khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, có người khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo thì việc giải

quyết thuộc thẩm quyền của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo [74, Điều 13]

Quy định này không những làm cho việc thụ lý, xét xử của Tòa án bị hạn chế mà còn xâm phạm đến quyền được yêu cầu Tòa án bảo vệ của công dân, tổ chức

Tuy nhiên, dù còn tồn tại nhiều hạn chế, song cần phải nhìn nhận một cách khách quan, việc ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã tạo điều kiện tốt cho các Tòa án giải quyết các vụ án hành chính, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ quyền con người, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Trong ba năm 1996, 1997, 1998, ngành Tòa án đã thụ lý, giải quyết nhiều vụ án hành chính hơn so với giai đoạn trước đây Cụ thể: Năm 1996, thụ lý 535 vụ án hành chính; Năm 1997, thụ lý 645 vụ án hành chính [1, tr.85]; Năm 1998, thụ

lý mới 282 vụ, đã xét xử 227 vụ, đạt tỷ lệ 80,5% [69, tr.104]

1.3.2 Giai đoạn 1998 đến 2006

Ngày 25/12/1998, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính [75] (sau đây gọi là Pháp lệnh năm 1998) Theo đó, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được quy định trong 10 nhóm vụ việc, thay vì 08 nhóm

vụ việc như quy định tại Điều 11 Pháp lệnh năm 1996

Tuy nhiên, về bản chất, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Pháp lệnh năm 1998 không hề được mở rộng thêm Bởi lẽ, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đối với nhóm vụ việc tại khoản 1 Điều 11 Pháp lệnh năm

1996 thì được tách thành hai nhóm vụ việc tại khoản 1 và khoản 2 Điều 11

Pháp lệnh năm 1998 “1-Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính”

và “2-Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác”

lệnh năm 1996 thì được tách thành hai nhóm vụ việc tại khoản 5 và khoản 6

Điều 11 Pháp lệnh năm 1998 “5-Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai” và “6-Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép,thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh” [75, Điều 11]

Do vậy, dù về hình thức, nhóm các vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã tăng từ 08 nhóm vụ việc lên 10 nhóm vụ việc qua lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính vào năm

1998 Nhưng thực chất thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính không hề được

mở rộng hơn

Mặc dù thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính ở giai đoạn này vẫn bị giới hạn, không được mở rộng thêm so với từ năm 1996, nhưng đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính lại được giải thích một cách chi tiết hơn Sự chi tiết, rõ ràng hơn của các đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính không chỉ biểu hiện ở việc sửa đổi, bổ sung các khái niệm

về QĐHC, HVHC tại Điều 4 của Pháp lệnh Mà còn bởi việc ban hành Nghị quyết số 03/2003/NQ-HĐTP ngày 18/4/2003 của Hội đồng Thẩm phán Toà

án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính [17] Sự ra đời của văn bản này đã làm giảm đi đáng kể những khó khăn, lúng túng của các Tòa án trong quá trình thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính Đặc biệt, bằng việc quy định rõ tại mục 3 của Nghị quyết về việc

“quyết định hành chính là đối tượng khiếu kiện để yêu cầu Toà án giải quyết

vụ án hành chính phải là quyết định hành chính lần đầu” [17, mục 3] Quy

định này đã làm rõ về QĐHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Bởi, khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mình, cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức thường ra nhiều quyết định trên cơ sở tự nhận thấy cần thiết hoặc trên cơ sở

có khiếu nại của công dân, quyết định sau hủy bỏ hoặc thay thế quyết định trước Vì thế, cả về phía người khiếu kiện, cả về phía Tòa án đều gặp khó khăn trong việc xác định đâu là đối tượng khiếu kiện vụ án hành chính và những quyết định nào cần phải được Tòa án xem xét tính hợp pháp Theo đó, trên cơ sở hướng dẫn cụ thể tại mục 3 nghị quyết nêu trên, xác định được QĐHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính phải là quyết định được ban hành để xử lý, giải quyết vụ việc cụ thể, chứ không phải các Quyết định giải quyết khiếu nại

Cho nên, không khó để lý giải nguyên nhân số vụ án hành chính được Tòa án thụ lý, giải quyết trong những năm đầu của giai đoạn này ít có sự chuyển biến so với giai đoạn trước (Năm 1999, giải quyết 319 vụ án trong tổng số 408 vụ án hành chính đã thụ lý; Năm 2000, 419/539 vụ [58]), nhưng

lại gia tăng mạnh mẽ kể từ năm 2003 (Năm 2004, Các Toà án cấp sơ thẩm đã

thụ lý 1.172 vụ, đã giải quyết 1.006 vụ; Các Toà án cấp phúc thẩm đã thụ lý

552 vụ, đã giải quyết được 498 vụ; xét xử theo thủ tục giám đốc thẩm, tái

thẩm, đã thụ lý 22 vụ; đã giải quyết 20 vụ [59]; Năm 2005, Toà án nhân dân

các cấp đã giải quyết theo thủ tục sơ thẩm, phúc thẩm và giám đốc thẩm được 1.201 vụ trong tổng số 1.361 vụ [60] )

1.3.3 Giai đoạn 2006 đến khi ban hành Luật tố tụng hành chính

Ngày 05/4/2006, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính [78] (sau đây gọi là Pháp lệnh năm 2006) Qua lần sửa đổi, bổ sung này, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã thực sự được mở rộng cả về lượng và chất Cụ thể, theo quy định tại Điều 11 của Pháp lệnh năm 2006 thì

có 22 nhóm vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, tăng thêm

12 nhóm vụ việc gồm:

2 Khiếu kiện quyết định áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính;

3 Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt

12 Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về sở hữu trí tuệ và chuyển giao công nghệ;

13 Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đầu tư;

14 Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hải quan, công chức hải quan;

15 Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý hộ tịch;

16 Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính đối với việc từ chối công chứng, chứng thực;

18 Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân;

20 Khiếu kiện quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Ban Chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn luật sư;

21 Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định

xử lý vụ việc cạnh tranh [78, Điều 11]

Không những vậy, nhóm “các khiếu kiện khác” cũng có sự thay đổi đáng kể Nếu như theo Pháp lệnh năm 1996, Pháp lệnh năm 1998 thì các khiếu kiện khác được hiểu các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền xét

xử của Tòa án theo các văn bản pháp luật khác của Việt Nam, thì theo Pháp lệnh năm 2006, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính còn được mở rộng thêm đối với các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên

Do việc mở rộng một cách đáng kể thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, nên tình hình thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính của ngành Tòa án cũng có sự chuyển biến rõ rệt so với giai đoạn trước Trong năm 2007, toàn ngành Tòa án đã thụ lý 1.926 vụ án hành chính (tăng 694 vụ so với năm 2006) [64] Năm 2008, Toà án nhân dân các cấp đã thụ lý 1.399 vụ án hành chính;

đã giải quyết, xét xử được 1.234 vụ [66]

Tuy nhiên, những hạn chế của Pháp lệnh năm 1996, Pháp lệnh năm

1998 về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính thì vẫn còn tồn tại trong các quy định của Pháp lệnh năm 2006 Cụ thể: (1) các nhóm vụ việc được coi là thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được quy định bằng phương pháp liệt kê; (2) thủ tục khiếu nại vẫn là thủ tục bắt buộc trước khi khiếu kiện hành chính tại Tòa án; (3) chuyển giao thẩm quyền thụ lý, xét xử của Tòa án đối với các vụ án hành chính sang cơ quan hành chính Nhà nước, khi cùng một vụ việc mà vừa có yêu cầu giải quyết khiếu nại lần hai tại cơ quan hành chính vừa có yêu cầu khởi kiện tại Tòa án

1.4 Vài nét về luật tố tụng hành chính Việt Nam

Trong giới hạn nghiên cứu của luận văn về “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam”, tác giả không đi sâu vào việc phân tích cụ thể về Luật TTHC mà chỉ làm rõ một vài nội dung mà theo tác giả là cần thiết và liên quan đến đối tượng, mục đích nghiên cứu của luận văn

1.4.1 Sự cần thiết ban hành Luật tố tụng hành chính

Có thể nói, từ khi thành lập hệ thống Tòa hành chính và ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, số lượng vụ án hành chính mà

hệ thống Tòa án nhân dân ở nước ta thụ lý và giải quyết có xu hướng tăng lên, năm sau cao hơn năm trước (như các số liệu thống kê trên đây) Tuy nhiên, số

vụ việc khiếu kiện hành chính được thụ lý và giải quyết còn rất khiêm tốn so với số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo mà các cơ quan hành chính nhà nước thụ lý giải quyết Mỗi năm, cơ quan hành chính nhà nước các cấp phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại Chỉ tính riêng 03 năm từ

2006 - 2008, các cơ quan hành chính đã nhận được 303 nghìn đơn khiếu nại

về gần 235 nghìn vụ việc Cụ thể, Uỷ ban nhân dân các cấp đã tiếp nhận hơn 214.000 đơn khiếu nại về hơn 182 nghìn vụ việc, các Bộ ngành tiếp nhận gần 89.000 đơn về khoảng 53.000 vụ việc [20] Điều này cho thấy, pháp luật về tố tụng hành chính, cơ chế tố tụng hành chính cũng như chất lượng giải quyết các vụ án hành chính chưa thực sự đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn, chưa tạo được niềm tin cho người dân

Kể từ khi được ban hành và qua hai lần được sửa đổi, bổ sung, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính bộc lộ nhiều hạn chế Một trong các hạn chế có thể kể đến là việc quy định của Pháp lệnh có sự mâu thuẫn với một

số văn bản quy phạm pháp luật khác Chẳng hạn, trong lĩnh vực quản lý đất đai: theo quy định của Pháp lệnh năm 2006 thì đối với khiếu nại các QĐHC, HVHC về quản lý đất đai, nếu khiếu nại do Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết lần đầu mà không đồng ý thì người khiếu nại chỉ được chọn một trong hai phương thức, hoặc là khởi kiện ra Tòa án, hoặc là khiếu nại tiếp tục đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Nếu tiếp tục khiếu nại thì Tòa án sẽ từ chối thụ lý giải quyết Trong khi đó, theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thì người khiếu nại được khiếu nại lần hai trước khi khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án

Bên cạnh đó, với việc Việt Nam trở thành thành viên chính thức của Tổ chức thương mại thế giới (WTO) vào đầu năm 2007, cũng như là thành viên của nhiều Điều ước quốc tế khác nhau đã khiến cho bối cảnh kinh tế - chính trị - xã hội của Việt Nam có nhiều chuyển biến, các quy định trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính không còn phù hợp để điều chỉnh hoạt động giải quyết các vụ án hành chính nữa Một trong những điều kiện để Việt Nam được chấp nhận trong liên minh khu vực, cũng như các tổ chức quốc tế,

đó là sự phù hợp của pháp luật Việt Nam nói chung và pháp luật về tố tụng hành chính của Việt Nam nói riêng với pháp luật quốc tế Theo Báo cáo ngày 27/10/2006 của Ban công tác về việc Việt Nam gia nhập WTO thì:

Đại diện của Việt Nam xác nhận thêm rằng sẽ sửa đổi các luật

và các quy định trong nước sao cho phù hợp với các yêu cầu của hiệp định WTO về thủ tục và rà soát pháp lý đối với các quyết định hành chính, trong đó bao gồm cả khoản X:3(b) của Hiệp định GATT

1994 Đại diện của Việt Nam cho biết thêm rằng các Toà án chịu trách nhiệm rà soát phải có quan điểm công bằng và độc lập với cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hành chính và không có quyền lợi thực chất nào liên quan tới kết quả của vụ việc [4, đoạn 135, tr.66] Trong khi đó, xét về việc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong các văn bản Pháp lệnh được quy định bằng hình thức liệt kê đã bộc lộ sự lạc hậu, thiếu sót, không phù hợp với bối cảnh mới của đất nước, cũng như hình thức quy định của nhiều nước trên thế giới

Do vậy, việc ban hành Luật TTHC thay thế Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, nhằm bảo đảm tính đồng bộ và thống nhất của hệ thống pháp luật, đảm bảo sự phù hợp hơn nữa của pháp luật về tố tụng hành chính Việt Nam với pháp luật quốc tế, góp phần bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, cơ quan, tổ chức là hết sức cần thiết

1.4.2 Bố cục Luật tố tụng hành chính

Luật TTHC gồm 18 chương với 265 Điều, cụ thể như sau:

Chương I: "Những quy định chung" (27 Điều từ Điều 1 đến Điều 27); Chương II: "Thẩm quyền của Tòa án" (6 Điều từ Điều 28 đến Điều 33); Chương III: "Cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng và việc thay đổi người tiến hành tố tụng", (13 Điều từ Điều 34 đến Điều 46);

Chương IV: "Người tham gia tố tụng, quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng" (13 Điều từ Điều 47 đến Điều 59);

Chương V: "Các biện pháp khẩn cấp tạm thời" (12 Điều từ Điều 60

(5 Điều từ Điều 168 đến Điều 172);

Chương XII: “Thủ tục phúc thẩm” (36 Điều từ Điều 173 đến Điều 208); Chương XIII: "Thủ tục giám đốc thẩm" (23 Điều từ Điều 209 đến Điều 231); Chương XIV: "Thủ tục tái thẩm" (7 Điều từ Điêu 232 đến Điều 238); Chương XV: "Thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao" (2 Điều - Điều 239 và Điều 240);

Chương XVI: "Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ

án hành chính" (8 Điều từ Điều 241 đến Điều 248);

Chương XVII: "Khiếu nại, tố cáo trong Tố tụng hành chính" (14 Điều

từ Điều 249 đến Điều 262);

Chương XVIII "Điều khoản thi hành” (3 Điều từ Điều 263 đến Điều 265)

Theo đó, thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các vụ án hành chính được quy định thành một chương riêng biệt (Chương II), với 6 điều từ Điều

28 đến Điều 33 Việc quy định những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo hướng loại trừ, thay vì phương pháp liệt kê như trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính Việc quy định như vậy không những khắc phục được những hạn chế khi quy định bằng cách liệt kê như trước đây, mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện các vụ án hành chính, đảm bảo sự công bằng cho người dân và đáp ứng được yêu cầu của cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta Về mặt kỹ thuật lập pháp, việc quy định theo phương pháp loại trong trường hợp này là rất hợp lý và bảo đảm tính ổn định của điều luật

1.4.3 Vai trò của Luật tố tụng hành chính

Xét về bản chất, Tố tụng hành chính là một phương thức giải quyết các khiếu kiện hành chính, nó tồn tại song song với cơ chế giải quyết các khiếu nại,

tố cáo hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo So với cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính,

Tố tụng hành chính có ưu điểm lớn đó là các khiếu kiện được giải quyết bởi một hệ thống cơ quan chuyên trách độc lập – đó là các Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân Không những thế, thủ tục tụng hành chính còn bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án, đây là điều không thể có được khi giải quyết theo thủ tục hành chính các khiếu kiện hành chính Chính vì vậy, đây là một cơ chế hữu hiệu góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi những quyền lợi của họ bị xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC của các cơ quan công quyền

Tuy nhiên, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính chưa thực

sự giải quyết được trọn vẹn vai trò này của tố tụng hành chính nói chung cũng như của Tòa hành chính nói riêng Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành

chính có những quy định chưa phù hợp hoặc không còn phù hợp, chưa đầy đủ, thiếu rõ ràng và còn có những cách hiểu khác nhau, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ Bên cạnh đó, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng chưa có quy định cụ thể về thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính và cũng chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định về vấn

đề này dẫn đến thực trạng có nhiều bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính không được thi hành hoặc không được thi hành đầy đủ

Do vậy, sự ra đời của Luật TTHC thay thế Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, nhằm bảo đảm tính đồng bộ và thống nhất của

hệ thống pháp luật

Việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cũng chính là tạo cho các tổ chức, cá nhân khi nhận thấy các QĐHC, HVHC… xâm phạm đến các quyền và lợi ích hợp pháp của mình sẽ có nhiều phương án lựa chọn cơ chế giải quyết hơn, thay vì chỉ được yêu cầu giải quyết theo thủ tục khiếu nại, hoặc phải qua giai đoạn giải quyết khiếu nại lần đầu mới được khiếu kiện tại Tòa án Điều này góp phần bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong vụ án hành chính Luật TTHC cũng như quy định rõ ràng hơn, đầy đủ hơn về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính (nội dung này sẽ được phân tích cụ thể hơn trong những phần sau của Luận văn)

Chương 2

THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH

THEO LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG

2.1 Đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính

Luật TTHC quy định những khiếu kiện sau đây thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án:

(1) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành

vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức; (2) Khiếu kiện

về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; (3) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống; (4) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh [44, Điều 28]

Trước hết, sự khác biệt về mặt hình thức của quy định về các nhóm vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật TTHC so với các văn bản Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đó là: việc quy định các nhóm vụ việc này trong Luật TTHC kết hợp cả phương thức liệt kê

và phương thức loại trừ Mà cụ thể là đối với nhóm vụ việc “khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính…” Thay vì liệt kê từng loại QĐHC, HVHC như trong các văn bản Pháp lệnh, dẫn đến những thiếu sót, hạn chế như đã phân tích trong Chương 1, thì quy định trong Luật TTHC đã khắc phục được những hạn chế này

Tuy nhiên, để làm rõ khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa

hành chính theo Luật TTHC thì điều căn bản là cần làm rõ khái niệm và phạm

vi của bốn nhóm đối tượng này

2.1.1 Quyết định hành chính, hành vi hành chính

2.1.1.1 Quyết định hành chính

a) Khái niệm “quyết định hành chính” và đặc điểm:

Luật TTHC đã định nghĩa:

Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước,

cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể [44, Điều 3, Khoản 1]

Theo định nghĩa này, QĐHC phải thỏa mãn ba đặc điểm:

- (1) về chủ thể ban hành: do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành;

- (2) về nội dung: quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng

Một là, cơ quan hành chính Nhà nước

Theo Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013

[48, Điều 94] và Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 thì “Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [34, Điều 1] Điều

2 Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm các bộ và các cơ quan ngang bộ (hiện nay gồm 18 bộ và 04 cơ quan ngang bộ)

Theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003

thì “Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên” [36, Điều 2] Nghị định 24/2014/NĐ-CP ngày 04/04/2014 của Chính

phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh,

thành phố trực thuộc Trung ương quy định rằng, “các sở và các cơ quan tương đương sở là các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương” [14, Điều 1, Khoản 2] Tại Nghị định 14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định “tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định về các Phòng, Ban là các cơ quan chuyên môn thuộc

Ủy ban nhân dân cấp huyện” [12, Điều 7,8]

Từ các quy định trên, nhận định rằng, các cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm: Chính phủ, các bộ và cơ quan ngang bộ, các cơ quan của Trung ương được tổ chức theo ngành dọc; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các sở

và cơ quan tương đương sở, cơ quan của sở và cơ quan tương đương sở đặt tại huyện; Ủy ban nhân dân cấp huyện, các Phòng, Ban là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; Ủy ban nhân dân cấp xã

Hai là, cơ quan, tổ chức khác

Theo Luật TTHC, thuật ngữ “cơ quan, tổ chức” trong Luật này được

hiểu là bao gồm “cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -

xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân

Trên cơ sở đó, vì các cơ quan hành chính Nhà nước cũng thuộc các cơ quan Nhà nước, nên “cơ quan, tổ chức khác” được nêu trong khái niệm QĐHC được hiểu là: các cơ quan Nhà nước không phải là cơ quan hành chính Nhà nước và các tổ chức được liệt kê trong khoản 9 Điều 3 Luật TTHC

Ba là, người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó

Với khái niệm “thẩm quyền” như đã phân tích tại Chương 1, “người có thẩm quyền” ở đây hiểu là người có quyền chính thức được ban hành QĐHC

Theo Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP thì người có thẩm quyền phải

là “người có chức vụ, chức danh cụ thể và theo quy định của pháp luật thì người có chức vụ, chức danh đó mới có thẩm quyền ra quyết định hành chính” [19, Điều 2, Khoản 2] Nghĩa là, xét về vấn đề ai là người có quyền

chính thức được ban hành QĐHC thì phụ thuộc vào từng cơ quan, từng tổ chức, trong từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể theo quy định của pháp luật, hoặc theo sự phân công của người đứng đầu cơ quan tổ chức đó, hoặc của cơ quan cấp trên

Như vậy, chủ thể ban hành QĐHC bao gồm: các cơ quan hành chính Nhà nước, các cơ quan Nhà nước không phải cơ quan hành chính, các tổ chức được nêu tại khoản 9 Điều 3 Luật TTHC và những người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó

Thứ hai, xét về nội dung của QĐHC, có hai vấn đề cần làm rõ như sau:

Một là, QĐHC quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản

lý hành chính

Có thể hiểu rằng, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước trên cơ sở pháp luật đối với hành vi hoạt động của con người và các quá trình xã hội, do các cơ quan trong hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những mục tiêu, chức năng và nhiệm vụ của nhà nước

Trên cơ sở đó, QĐHC được ban hành để thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, do các cơ quan trong hệ thống hành chính Nhà nước tiến hành Một vấn đề đặt ra là, điều này liệu có mâu thuẫn với quy định về chủ thể ban hành QĐHC đã phân tích ở trên Bởi chủ thể ban hành QĐHC có thể bao gồm các cơ quan quyền lực Nhà nước (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan tư pháp (Tòa án nhân dân các cấp, Viện kiểm sát nhân dân các cấp)… Những cơ quan này có thẩm quyền ban hành một văn bản trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước hay không?

Theo quan điểm của tác giả thì điều này không có sự mâu thuẫn Bởi cần hiểu theo nghĩa rộng rằng, hoạt động quản lý hành chính Nhà nước không chỉ là hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước, mà là hoạt động của tất cả các cơ quan Nhà nước, các cơ quan, tổ chức khác nhằm thực thi quyền lực Nhà nước trên cơ sở pháp luật đối với hành vi hoạt động của con người và các quá trình xã hội

Hai là, QĐHC được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối

tượng cụ thể

Nghĩa là, QĐHC là loại quyết định cá biệt chỉ được áp dụng trong một

vụ việc cụ thể, áp dụng với một hoặc một số đối tượng cụ thể, không thể được dùng để áp dụng lặp đi lặp lại cho những loại vụ việc khác nhau, hoặc những chủ thể khác nhau

Đặc tính này để phân biệt QĐHC với các văn bản quy phạm pháp luật, bởi, theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 văn bản quy

phạm pháp luật là những văn bản chứa đựng những “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” [41, Điều 1, Khoản 1]

Thứ ba, về hình thức của QĐHC

QĐHC được biểu hiện dưới hình thức văn bản