Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay

Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002, Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân HĐND và Ủy ban nhân dân UBND năm 2004 là những cơ sở pháp lý quan trọng ch

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRƯƠNG THỊ PHƯƠNG LAN

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT

DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH

Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc

Hµ néi - 2007

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRƯƠNG THỊ PHƯƠNG LAN

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT

DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH

Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS Trần Minh Hương

Hµ néi - 2007

Chương 1: Những vấn đề cơ bản về kiểm tra, xử lý văn bản quy

phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

7

1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền

địa phương ban hành

1.2 Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do

chính quyền địa phương ban hành

pháp luật

27

1.2.2.2 Các nguyên tắc xử lý văn bản trái pháp luật 28 1.2.2.3 Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính

quyền địa phương ban hành

29

1.2.3 Thủ tục kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 34

Chương 2:Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

39

2.1 Thực tiễn soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương

39

2.2 Quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra và

xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

44

2.2.1 Quy định pháp luật về tổ chức bộ máy của các cơ quan

kiểm tra văn bản

2.3 Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

51

2.3.3 Về đội ngũ cán bộ công chức làm công tác kiểm tra, xử lý

văn bản quy phạm pháp luật

động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

3.1 Phương hướng và quan điểm nâng cao chất lượng hoạt

động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

74

3.2 Các giải pháp hoàn thiện và nâng cao chất lượng hoạt động

kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

77

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

CÁC VĂN BẢN, NGHỊ QUYẾT CỦA ĐẢNG

1 Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần

thứ VI, Nxb Sự thật, Hà Nội

2 Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần

thứ VII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội

3 Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần

thứ VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội

CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA NHÀ NƯỚC

4 Bộ Nội vụ - Văn phòng Chính phủ (2005), Thông tư liên tịch số

55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, Hà Nội

5 Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp (2004), Thông tư liên tịch số

109/2004/TTLT-BTC-BTP ngày 17/11 hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

6 Bộ Tư pháp (2004), Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6 về việc

hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

7 Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ (2005), Thông tư liên tịch số

01/2005/TTLT-BTP-BNV ngày 24/01 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định

số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội

8 Chính phủ (1997), Nghị định số 94/CP ngày 06/9 về tổ chức pháp chế ở

các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hà Nội

9 Chính phủ (1997), Nghị định số 101/NĐ-CP ngày 23/9 quy định chi tiết và

hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

10 Chính phủ (2003), Quyết định số 909/2003/QĐ-TTg ngày 14/8 của Thủ

tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

11 Chính phủ (2003), Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11 về kiểm tra

và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

12 Chính phủ (2004), Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23/3 về Công báo

nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội

15 Chính phủ (2005), Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10 của Thủ tướng

Chính phủ về việc tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

16 Chính phủ (2005), Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12 quy định

chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

17 Chính phủ (2006), Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9 quy định chi

tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội

18 Quốc hội (1980), Hiến pháp, Hà Nội

19 Quốc hội (1992), Hiến pháp, Hà Nội

20 Quốc hội (1996), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

21 Quốc hội (2001), Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12 về việc sửa

đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, Hà Nội

22 Quốc hội (2001), Luật Tổ chức Quốc hội, Hà Nội

23 Quốc hội (2002), Luật số 02/2002/QH11 ngày 16/12 về sửa đổi, bổ sung

một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

24 Quốc hội (2003), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà

Nội

25 Quốc hội (2004), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội

26 Quốc hội (2005), Nghị quyết số 55/2005/QH11 ngày 29/11 về kết quả

giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Hà Nội

27 Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2005), Nghị quyết số 753/2005/NQ- UBTVQH11

ngày 02/4 ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân, Hà Nội

CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO KHÁC

28 Bộ Tư pháp (2006), Báo cáo số 372/BC-BTP ngày 20/02 về tình hình soạn

thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

29 Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp (2005), Báo cáo

số 152/BC-KTrVB ngày 30/11 về kết quả công tác năm 2005 và phương hướng nhiệm vụ năm 2006 của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

30 Bùi Thị Đào (2002), "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp

luật", Nghiên cứu lập pháp, (9), tr 47-51

31 Trương Thị Hồng Hà (2005), "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương", Nhà nước và pháp

luật, (1), tr 10-15

32 Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ (1993), Nxb Thuận Hóa, Huế

33 Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật (2001), Nxb Đại học quốc gia

Hà Nội

34 Hoàng Thị Ngân (2003), "Nội dung giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm

pháp luật", Nghiên cứu lập pháp, (9), tr 55-58

35 Quốc triều hình luật (1991), Nxb Pháp lý, Hà Nội

36 Sở Tư pháp - Ủy ban nhân dân Thành phố Đà Nẵng (2006), Báo cáo số

145/BC-STP ngày 29/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006 của Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, Đà Nẵng

37 Sở Tư pháp - Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa (2006), Báo cáo số

481/BC-STP ngày 20/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 10 tháng đầu năm 2006,

Thanh Hóa

38 Nguyễn Kim Thảm, Hồ Hải Thụy, Nguyễn Đức Dương (2005), Từ điển

tiếng Việt, Nxb Văn hóa Sài Gòn, Thành phố Hồ Chí Minh

39 Nguyễn Văn Thâm (2001), Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước,

Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội

40 Lưu Kiếm Thanh (2002), Kỹ thuật soạn thảo văn bản, Nxb Thống kê, Hà Nội

41 Lê Minh Thông, Nguyễn Như Phát (2002), Những vấn đề lý luận và thực

tiễn về Chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị

quốc gia, Hà Nội

42 Vũ Thư (2003), "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các

biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó", Nhà nước và pháp luật,

(1), tr 8-15

43 Từ điển Bách khoa Việt Nam (2002), Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội

44 Đào Trí Úc (1997) Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong thời đại

mới, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội

45 Đào Trí Úc (Chủ biên) (2003), Hương ước trong quá trình thực hiện dân

chủ ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội

46 Đào Trí Úc - Võ Khánh Vinh (Đồng chủ biên) (2003), Giám sát và cơ

chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay,

Nxb Công an nhân dân, Hà Nội

47 Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang (2006), Báo cáo số 78/BC-UBND ngày

29/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006, Bắc Giang

48 Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Định (2006), Báo cáo số 78/BC-UBND ngày

23/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Bình Định

49 Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội (2007), Báo cáo về tình hình soạn

thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của thành phố Hà Nội năm 2005, năm 2006 và 6 tháng đầu năm 2007,

Hà Nội

50 Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng (2007), Báo cáo số 02/BC-UB

ngày 06/01 về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật năm

2006 tại thành phố Hải Phòng, Hải Phòng

51 Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa (2007), Báo cáo số 08/UBND ngày

13/01 về tình hình ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006, Khánh Hòa

52 Ủy ban nhân dân tỉnh Sơn La (2006), Báo cáo số 171/BC-UBND ngày

29/12 về công tác ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật năm 2006, Sơn La

53 Viện kiểm sát nhân dân tối cao (1999), Báo cáo tổng kết công tác kiểm sát

57 Võ Khánh Vinh (2004), Giáo trình Xây dựng pháp luật, Nxb Công an

nhân dân, Hà Nội

danh môc tõ viÕt t¾t

PL TTGQCVAHC Ph¸p lÖnh Thñ tôc gi¶i quyÕt c¸c vô ¸n hµnh chÝnh

UBTVQH ñy ban Th-êng vô Quèc héi

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta, điều đó đã được thể chế tại Hiến pháp nước Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): "Nhà

nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân" (Điều 2) Một trong

những tiêu chí rất quan trọng của nhà nước pháp quyền là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện để quản lý thống nhất nhà nước và xã hội, đặc biệt trong điều kiện hiện nay, Việt Nam đang trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, xây dựng nền kinh tế thị trường và phát huy dân chủ thì vấn đề xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật càng trở nên cần thiết Những năm trở lại đây, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) có những chuyển biến tích cực, chất lượng văn bản QPPL ngày càng được nâng cao Tuy vậy, trong thực tế, vẫn tồn tại tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, không phù hợp với các quy định của văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn

Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 là những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng văn bản QPPL nói chung và công tác kiểm tra nói riêng Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thời gian qua cho thấy, mặc dù đã phát hiện khá nhiều văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành trái luật, gây hậu quả nghiêm trọng về vật chất, vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân… Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn bản QPPL và xử

lý văn bản trái pháp luật vẫn chưa thực sự được chú trọng một cách đúng

mức, công tác kiểm tra văn bản chưa được tiến hành thường xuyên, thiếu quy định trong việc thực hiện, triển khai công việc; việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức và tổ chức bộ máy phục vụ cho kiểm tra văn bản chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến tình trạng "thả lỏng" việc kiểm tra văn bản trong một thời gian dài, khi Viện Kiểm sát còn thực hiện chức năng kiểm sát chung Ngày 25/12/2001, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10, theo đó, Viện kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL của cấp Bộ và chính quyền địa phương ban hành Nhiệm vụ này đã được chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nước Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Đến nay, Nghị định này là căn cứ pháp lý chủ yếu để kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ, ngành và địa phương ban hành Đây là một bước chuyển trong công tác kiểm tra văn bản bởi nếu không kịp thời đưa ra các quy định để nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành sẽ khó có thể hạn chế những khiếm khuyết, thiệt hại do văn bản trái luật gây ra và mục đích đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam cũng sẽ khó thực hiện hơn Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn Công tác lập quy nhằm cụ thể hóa và triển khai thực hiện luật chưa nhanh chóng, hiệu quả Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn bản QPPL của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó khả năng tồn tại mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi

Từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu

đề tài: "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa

phương ban hành ở nước ta hiện nay" trên cơ sở phân tích cơ sở lý luận và

thực tiễn nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL

là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong những năm qua, nghiên cứu về công tác văn bản nói chung thì

có rất nhiều đề tài nghiên cứu cấp bộ, cấp sở, các cuộc hội thảo khoa học và

nhiều bài viết trên các báo, tạp chí như: Đề tài "Đổi mới và nâng cao công tác

văn bản ở Hà Nội" - Đề tài nghiên cứu khoa học của Sở Tư pháp Hà Nội; bài

của Thạc sĩ Trương Thị Hồng Hà - Khoa Nhà nước - pháp luật, Học Viện

Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh: "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản

quy phạm pháp luật của vhính quyền địa phương" đăng trên Tạp chí Nhà

nước và pháp luật, số 1/2005; bài viết của PGS.TS Vũ Thư: "Tính hợp pháp

và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó"; hay như bài của ThS Bùi Thị Đào: "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật" đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9, tháng

9/2002; Bài "Văn bản quy phạm pháp luật: Hiểu như thế nào cho đúng" của TS

Nguyễn Anh Sơn - Phó Vụ trưởng Vụ pháp chế Bộ Công nghiệp và TS Lê Thị Thu Thủy - Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5 (75), tháng 5/2006,… Tuy nhiên, việc nghiên cứu chuyên sâu về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thực tiễn hiện nay theo các quy định hiện hành thì chưa có một công trình nghiên cứu nào mang tính hệ

thống, toàn diện về vấn đề này Vì vậy, tác giả xin chọn đề tài "Kiểm tra, xử

lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay" làm đề tài Luận văn cao học

3 Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận

cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành; trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành

Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên đây, luận văn có các nhiệm vụ sau đây:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành nói riêng để làm cơ sở cho việc nghiên cứu đối tượng của hoạt động kiểm tra;

- Nghiên cứu cơ sở pháp lý và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản thông qua phương thức tự kiểm tra văn bản do cơ quan mình ban hành và kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan khác theo thẩm quyền để đưa ra đánh giá những mặt đạt và chưa đạt trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL;

- Xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL trên cơ sở đề xuất những phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý

văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành trên tinh thần

Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử

lý văn bản QPPL và Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, nghĩa là đi sâu tìm hiểu nghiệp vụ của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương (gồm HĐND và UBND) ban hành

4 Nội dung nghiên cứu chính của luận văn

Trên cơ sở các nhiệm vụ đã đề ra, luận văn tập trung nghiên cứu một

số nội dung cơ bản sau:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL như: khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một

số hoạt động tương tự, chủ thể và đối tượng của hoạt động kiểm tra, nội dung kiểm tra văn bản để tùy từng trường hợp sẽ đưa ra hướng xử lý văn bản cho phù hợp;

- Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra

và xử lý văn bản để đề xuất hướng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này trong thực tiễn;

- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành, cụ thể là đánh giá thực trạng công tác kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương; đồng thời xem xét về tổ chức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra văn bản Từ

đó, đề ra một số giải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ làm công tác kiểm tra văn bản;

- Nghiên cứu phương thức, trình tự, thủ tục kiểm tra, các điều kiện bảo đảm phục vụ cho hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL

5 Cơ sở phương pháp luận

Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở sử dụng phương pháp luận khoa học của Chủ nghĩa Mác - Lênin (chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện chứng), tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Bên cạnh đó, nội dung của Luận văn được trình bày trên cơ sở tự nghiên cứu, kinh nghiệm thực tiễn của giáo viên hướng dẫn, các đồng nghiệp và của bản thân trong quá trình làm việc ở lĩnh vực quản lý nhà nước về công tác văn bản, với sự tham khảo các văn bản pháp luật, tài liệu của một số tác giả trong và ngoài nước

6 Những đóng góp về khoa học và ý nghĩa thực tiễn của luận văn

Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong bối cảnh Việt Nam đang từng

bước nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản

lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế Với những kết quả mà luận văn đạt được, tác giả hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, cũng như góp phần làm phong phú lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành nói riêng

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề cơ bản về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

Chương 3: Phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt

động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN

VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH

1.1 KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH

1.1.1 Khái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản quy phạm pháp luật

Khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình, chính quyền địa phương đã sử dụng pháp luật làm công cụ để quản lý, điều hành mọi hoạt động của các cơ quan, tổ chức và công dân trong địa phương Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật, các văn bản dưới luật và văn bản của cấp trên, chính quyền địa phương trong phạm vi thẩm quyền của mình ban hành các văn bản QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Với tư cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản QPPL nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển năng động của xã hội Điều đó được quy định tại Điều 12 Hiến pháp 1992 của nước ta: "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Mọi hành động xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật"

Theo Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004, có hiệu lực từ ngày 01/4/2005, văn bản QPPL của HĐND, UBND (văn bản QPPL của chính

quyền địa phương), được hiểu như sau:

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy

ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [20,

Điều 1]

Quan niệm về văn bản QPPL của chính quyền địa phương như vậy tương đồng trên những nét cơ bản với quy định về văn bản QPPL của các cơ quan Trung ương được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996,

được sửa đổi, bổ sung năm 2002: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do

cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [23, Điều

1]

Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nước có thể được chia thành ba loại: Văn bản QPPL, văn bản cá biệt (hay còn gọi là văn bản áp dụng pháp luật) và văn bản hành chính thông thường

Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: Văn bản QPPL đề

ra các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống

và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; Văn bản cá biệt được ban hành dựa trên cơ sở văn bản QPPL, áp dụng văn bản QPPL để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tượng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, như: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, Quyết định khen thưởng, kỷ luật, … Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi các văn bản QPPL hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức, như: các loại công văn, kế hoạch, báo cáo, Các loại văn bản trên có mối quan hệ ràng buộc với nhau Trong đó văn bản QPPL đóng vai trò quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt (áp

dụng pháp luật) hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác

Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng như kiểm tra, xử lý văn bản Vì hiện nay, có một số cơ quan, đơn vị còn có

sự nhận thức chưa đúng và đầy đủ về văn bản QPPL, không phân biệt được văn bản QPPL với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai

Tuy hiện nay khái niệm về văn bản QPPL chưa được quy định rõ ràng, còn trừu tượng, nhưng nhìn chung văn bản QPPL có những đặc trưng về mặt pháp lý sau đây:

Thứ nhất: Văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Điều đó có nghĩa là chỉ các văn bản do

cơ quan nhà nước ban hành mới là văn bản QPPL Các văn bản không do cơ quan nhà nước ban hành thì không phải là văn bản QPPL, chẳng hạn như: Hương ước làng xã; văn bản của các tổ chức chính trị, chính trị xã hội

Tuy nhiên, không phải tất cả văn bản do cơ quan nhà nước ban hành đều là văn bản QPPL (ví dụ: Thông báo kết luận cuộc họp của UBND; Công văn; Kế hoạch,… chỉ là loại văn bản hành chính thông thường) và không phải bất kỳ cơ quan nhà nước nào cũng được ban hành văn bản QPPL mà chỉ các

cơ quan nhà nước được luật quy định mới có quyền ban hành văn bản QPPL

Theo Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND được Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004 thì: văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải là văn bản do HĐND ban hành theo hình thức Nghị quyết và UBND ban hành theo hình thức quyết định, chỉ thị

Thứ hai: Văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy tắc xử

sự chung

Văn bản QPPL phải là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung Nghĩa là những quy tắc không xác định cho các chủ thể cụ thể, mà xác định chung cho bất cứ ai ở vào hoàn cảnh quy định sẽ phải tuân theo Khác với các quy tắc xử sự cá biệt trong các văn bản áp dụng pháp luật, chỉ khi có sự kiện

pháp lý xảy ra mới xác định chủ thể

Những văn bản tuy có tên gọi và do cơ quan nhà nước ban hành nhưng không chứa đựng các QPPL, quy tắc xử sự chung thì không phải là văn bản QPPL, như: Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND; quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch ngành; quyết định xử lý vi phạm hành chính…

Thứ ba: Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần

Nếu như một văn bản áp dụng pháp luật chỉ được áp dụng một lần trên thực tế và sau khi áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần, trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra Sau mỗi lần áp dụng văn bản QPPL không mất đi hiệu lực Nó chỉ bị mất hiệu lực khi

có văn bản QPPL mới thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ

Thứ tư: Tên gọi, nội dung và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong luật

Trong các loại văn bản quản lý nhà nước hiện nay mới chỉ có văn bản QPPL là được quy định rõ về hình thức (tên gọi) tương ứng với nội dung văn bản, cũng như trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành một cách cụ thể bằng một văn bản luật, đó là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, đã được sửa đổi,

bổ sung năm 2002 (gọi tắt là luật của Trung ương) và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 (gọi tắt là luật của chính quyền địa phương) Việc ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương được quy định tương đối rõ ràng các bước ban hành, từ giai đoạn sáng kiến ban hành, tổ chức soạn thảo dự thảo, lấy ý kiến đóng góp, ý kiến thẩm định đến việc thảo luận, biểu quyết thông qua văn bản

Thứ năm: Văn bản QPPL được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng biện pháp cưỡng chế

Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt văn bản QPPL với các văn bản thông thường khác của các cơ quan, tổ chức chính trị - xã hội không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp khác về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng các biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài

áp dụng đối với người có hành vi vi phạm

Các văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành cũng mang đầy đủ các yếu tố đặc trưng của một văn bản QPPL: chứa đựng các quy tắc xử

sự chung, được áp dụng nhiều lần và mang tính bắt buộc đối với nhóm đối tượng mà văn bản đó điều chỉnh Điểm khác với các văn bản QPPL của các

cơ quan trung ương đó là văn bản QPPL của chính quyền địa phương chỉ có hiệu lực trong phạm vi địa phương đó

1.1.2 Thẩm quyền ban hành, hình thức và nội dung của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành

Ở nước ta, khái niệm "chính quyền địa phương" được dùng thông dụng kể từ sau khi thành lập chính quyền nhân dân Khái niệm này chỉ hai loại cơ quan: HĐND và UBND

Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây:

a) Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); b) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); c) Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) [24, Điều 4]

Như vậy, HĐND và UBND được thành lập ở cả 3 cấp Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình tại địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy nhà nước từ Trung ương đến cơ sở, HĐND, UBND ở cả 3 cấp được Nhà nước trao cho thẩm quyền ban hành văn bản

QPPL

HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên [24, Điều 1] Quyền lực của HĐND được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, HĐND ban hành Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương

UBND với tư cách là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước tại địa phương UBND là cơ quan quản lý có thẩm quyền chung, thực hiện chức năng quản lý toàn diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành, lĩnh vực thuộc địa phương, đảm bảo thi hành pháp luật, các quy định của cấp trên và HĐND cùng cấp; giám sát thi hành pháp luật đối với các cơ quan đóng tại địa bàn trong phạm vi thẩm quyền về những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo lãnh thổ UBND trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định được ban hành các quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản này

Cần phân biệt và hiểu rõ về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND Trước đây, ở một số địa phương đã có tình trạng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tự mình hoặc được UBND ủy quyền ban hành văn

bản QPPL Điều đó không đúng, vì theo quy định của pháp luật thì: "Các cơ

quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân chỉ là cơ quan tham mưu, giúp ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương

và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của ủy ban nhân dân cùng cấp và theo quy định của pháp luật; …" [24, Điều 128] và Luật ban

hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 không quy định cho các cơ quan chuyên môn thuộc UBND được ban hành văn bản QPPL

Về hình thức văn bản QPPL

Với tầm quan trọng của văn bản QPPL nên việc ban hành loại văn bản này phải tuân theo một quy trình hết sức chặt chẽ Mỗi cơ quan quản lý nhà nước theo thẩm quyền luật định được ban hành một số hình thức văn bản nhất định Các văn bản đó có tên gọi và được trình bày theo một cơ cấu do pháp luật quy định Theo quy định của pháp luật hiện hành thì HĐND được ban hành văn bản QPPL dưới một hình thức duy nhất là: Nghị quyết; còn UBND được ban hành: Quyết định, Chỉ thị [25, Điều 1] Điều đó có nghĩa là ngoài những hình thức nêu trên, HĐND, UBND không được ban hành văn bản có chứa đựng QPPL dưới bất kỳ một hình thức nào khác

Về nội dung của văn bản QPPL

Nội dung của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành được quy định cụ thể trong Điều 2 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND,

UBND năm 2004 Có thể khái quát như sau:

Nghị quyết của HĐND được ban hành để quyết định những chủ

trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực của đời sống xã hội nhằm

bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;

Quyết định của UBND được ban hành để thực hiện chủ trương, chính

sách, biện pháp trong các lĩnh vực của đời sống xã hội nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;

Chỉ thị của UBND được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo,

phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của HĐND, UBND cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình

Tuy nhiên, các quy định của pháp luật hiện hành vẫn chưa quy định một cách cụ thể về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương Sau những quy định mang tính chất chung của Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND, UBND; thì Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã nói rõ hơn về thẩm quyền ban hành Nghị quyết của HĐND và

thẩm quyền ban hành Quyết định, Chỉ thị của UBND Song vẫn chưa cụ thể, trên thực tế khi thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, chính quyền địa phương rất khó khăn trong việc xác định khi nào, lĩnh vực nào thì ban hành quyết định hoặc chỉ thị Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình UBND chỉ dựa trên tính chất, đặc điểm của loại văn bản Quyết định, Chỉ thị

để ban hành văn bản QPPL cho phù hợp

1.2 HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH

1.2.1 Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.1.1 Khái niệm và vai trò của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Trong từng giai đoạn phát triển của đất nước, văn bản QPPL với vai trò là một công cụ không thể thiếu đã có những đóng góp quan trọng để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý của mình Tuy nhiên, bên cạnh những thành quả đã đạt được còn có những hạn chế trong việc ban hành, áp dụng văn bản trong thực tế đời sống Một số bộ, ngành và địa phương đã ban hành không ít các văn bản QPPL có nội dung sai trái, vi phạm pháp luật nghiêm trọng, có những trường hợp gây hậu quả về mặt vật chất cho Nhà nước và nhân dân, làm giảm lòng tin của nhân dân vào chính quyền Do vậy, cần phải

có cơ chế về hoạt động kiểm tra văn bản QPPL nhằm phát hiện kịp thời những sai trái, vi phạm, từ đó có những biện pháp xử lý bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, từng bước lập lại trật tự, kỷ cương, nâng cao chất lượng của công tác soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của các bộ, ngành và địa phương Việc đảm bảo chất lượng văn bản cũng góp phần đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; đặc biệt là đối với hoạt động quản lý nhà nước của các cấp chính quyền địa phương trong giai đoạn đổi mới hiện nay

Như vậy, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có ý nghĩa phục vụ trực

tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Bởi vì, kiểm tra văn bản QPPL có mục đích là phát hiện những khiếm khuyết của văn bản như: nội dung trái pháp luật, ban hành trái thẩm quyền, hình thức không đúng, nội dung không phù hợp với thực tế khách quan… Từ việc phát hiện những khiếm khuyết trên, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ kịp thời đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung các văn bản khiếm khuyết nhằm đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý và tính thống nhất của hệ thống văn bản QPPL

Đồng thời, kiểm tra văn bản QPPL là cơ chế hữu hiệu để tìm ra nguyên nhân và điều kiện dẫn tới những khiếm khuyết của văn bản QPPL, từ đó có giải pháp khắc phục phù hợp, kịp thời

Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn là cơ chế đảm bảo dân chủ, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức - đối tượng chịu sự tác động của văn bản khiếm khuyết Mặt khác, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn góp phần tích cực, tạo tiền đề quan trọng cho công tác rà soát, tập hợp hóa, hệ thống hóa và pháp điển hóa pháp luật

Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn bảo đảm tính kỷ luật trong công tác xây dựng văn bản QPPL, đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu lực của văn bản đó

Với ý nghĩa và tầm quan trọng như vậy nên trước khi sửa đổi Hiến pháp 1992; Luật sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản QPPL năm 2002 và Nghị định số 135/2003/NĐ-CP được ban hành thì hoạt động này đã được đặt

ra Theo đó, Viện kiểm sát nhân dân thực hiện nhiệm vụ "kiểm sát việc tuân

theo pháp luật của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc

Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã

hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất" [19, Điều 137];

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 cũng đã quy định Viện kiểm sát nhân dân đảm nhận nhiệm vụ kiểm sát văn bản QPPL của các Bộ, cơ quan ngang

Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND, UBND nhằm đảm bảo các văn bản đó

không trái luật [20, Điều 85] Bên cạnh đó, Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang Bộ; Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện kiểm tra văn bản trái pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh [20, Điều 83, 84]

Đến năm 2001 bằng Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 Quốc hội đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, trong đó

có sửa đổi, bổ sung Điều 137: bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp Theo đó, Luật Ban hành văn bản QPPL (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002) cũng đã bỏ quy định (Điều 85) về thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân trong việc kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL

Như vậy, chức năng của Viện kiểm sát nhân dân trong kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL (thường gọi tắt là chức năng "Kiểm sát chung") đã được bãi bỏ Vậy chức năng, thẩm quyền này được chuyển giao cơ quan nào đảm nhận?

Kiểm tra hiểu theo nghĩa rộng bao gồm mọi hoạt động như: giám sát, kiểm tra, kiểm sát,… nhưng theo nghĩa hẹp thì thường được hiểu là sự kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cấp dưới, mà chủ yếu là nói đến kiểm tra trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

Dựa trên các quy định của pháp luật hiện hành thì cần có sự phân biệt

rõ giữa thẩm quyền kiểm tra, thẩm quyền giám sát và thẩm quyền xử lý văn bản QPPL Khi nói chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kiểm

tra văn bản QPPL thì các chủ thể này bao gồm: Chính phủ, các Bộ, cơ quan

ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện

(tức là chỉ các cơ quan trong hệ thống hành pháp) Nhưng khi nói đến chủ thể

thực hiện hoạt động giám sát và xử lý văn bản QPPL nói chung sẽ bao gồm:

cơ quan lập pháp (Quốc hội), HĐND, thông qua hoạt động giám sát của mình xem xét, xử lý văn bản trái pháp luật, đồng thời giám sát các cơ quan hành chính nói trên trong việc thực thi quyền kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật

Giám sát văn bản QPPL khác với kiểm tra văn bản QPPL Theo sự

phân biệt của pháp luật hiện hành thì giám sát văn bản thuộc thẩm quyền của các cơ quan quyền lực nhà nước, còn kiểm tra văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính Mỗi cơ quan trong phạm vi quyền hạn của mình được xem xét, đánh giá một số văn bản nhất định Cụ thể như: Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với tất cả văn bản pháp luật do mọi cơ quan nhà nước ban hành [20, Điều 81]; Cơ quan quyền lực địa phương (HĐND)

giám sát thông qua hoạt động "xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Ủy

ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp" [24, Điều 58] và thực hiện việc tự kiểm tra văn bản QPPL (Nghị quyết) do

mình ban hành Còn cơ quan hành chính như UBND thực hiện tự kiểm tra văn bản của mình và của cơ quan hành chính, HĐND cấp dưới Việc quy định nhiều

cơ quan có quyền xem xét, đánh giá văn bản đan chéo nhau như vậy có mục đích làm cho việc xem xét, đánh giá văn bản khách quan, chính xác, kịp thời

Trong phạm vi đề tài, luận văn chỉ đi sâu vào hoạt động kiểm tra theo nghĩa hẹp của các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra (Chính phủ, các Bộ và chính quyền địa phương các cấp) đối với văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành, không nghiên cứu sâu về hoạt động giám sát, xử lý văn bản của các cơ quan có thẩm quyền giám sát (như thẩm quyền giám sát của Quốc hội, UBTVQH, HĐND)

Như vậy, khi Viện kiểm sát nhân dân không thực hiện chức năng kiểm sát chung nữa, thì trọng tâm việc xem xét, đánh giá văn bản QPPL rơi vào hệ thống hành pháp Tuy hoạt động kiểm tra của các cơ quan hành chính đang được xây dựng một cách quy mô, bài bản hơn, nhưng cũng sẽ khó tránh khỏi

nhược điểm đó là giảm tính khách quan trong việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính hệ thống của mình ban hành

Hiện nay, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL được quy định trong một văn bản pháp lý cụ thể có tính chất chuyên sâu đó là Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Nghị định đã quy định rõ về thẩm quyền cũng như trình tự, thủ tục kiểm tra và xử lý đối với văn bản trái pháp luật Ở nước ta, Bộ Tư pháp là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản QPPL

Kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động hậu kiểm, tức là xem xét, đánh giá văn bản sau khi đã được ban hành Có hai cách kiểm tra văn bản đó là:

kiểm tra trước (tiền kiểm) và kiểm tra sau (hậu kiểm) Kiểm tra trước hay

còn gọi là thẩm định văn bản đối với văn bản đang trong quá trình soạn thảo Kiểm tra sau được thực hiện đối với văn bản đã được ban hành Việc kiểm tra trước và kiểm tra sau đều có mục đích, vai trò và ý nghĩa quan trọng, đó là hướng tới việc đảm bảo tính đúng đắn cũng như chất lượng văn bản QPPL Tuy nhiên kiểm tra trước là hoạt động mang tính chất tham mưu, tư vấn, không là cơ sở để xác định trách nhiệm hay áp dụng chế tài đối với người soạn thảo Trong khi đó, kết luận kiểm tra sau lại có ý nghĩa và giá trị pháp lý rõ rệt Chính vì thế, việc tuyên bố một văn bản có dấu hiệu sai trái phải được căn cứ vào những tiêu chí rõ ràng, minh bạch và xác đáng để tránh sự tùy tiện khi xử

lý văn bản Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản mà luận văn này đề cập là nội

dung kiểm tra sau đối với văn bản QPPL

Dưới góc độ chuyên môn về công tác kiểm tra văn bản thì kiểm tra

văn bản QPPL có thể định nghĩa như sau: Kiểm tra văn bản quy phạm pháp

luật là việc xem xét, đối chiếu văn bản được kiểm tra với văn bản làm căn cứ pháp lý cho việc kiểm tra, đưa ra đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản được kiểm tra nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, kịp thời

xử lý bằng các hình thức đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật đó, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật

Nghĩa là, khi thực hiện việc kiểm tra, người kiểm tra văn bản phải đối chiếu nội dung của văn bản được kiểm tra với các văn bản là cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra Người kiểm tra phải đánh giá toàn bộ nội dung và hình thức của văn bản được kiểm tra, cụ thể như: về căn cứ pháp lý để ban hành văn bản; về thẩm quyền ban hành; về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản và việc tuân thủ các thủ tục xây dựng, ban hành, công bố văn bản

Khi phát hiện nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra, người kiểm tra có quyền và trách nhiệm đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý nội dung trái pháp luật đó theo quy định của pháp luật Bên cạnh đó, người kiểm tra còn phải kiến nghị xem xét trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản, cũng như cơ quan, người đã tham mưu, trình văn bản có nội dung trái pháp luật

Trong khoa học pháp lý, khi đánh giá về văn bản QPPL người ta sử dụng hai tiêu chí: tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản Đáng tiếc vấn đề này chưa được quy định rõ trong các văn bản pháp luật hiện hành Nghiên cứu vấn đề này sẽ có ý nghĩa trong việc xem xét, đánh giá văn bản QPPL Một văn bản QPPL có tính hợp lý có nghĩa là văn bản đó được ban hành trong thời điểm tốt nhất về mặt thời gian cũng như phù hợp hoàn cảnh thực tiễn và đem lại hiệu quả tốt trong thực tế Còn văn bản QPPL hợp pháp có nghĩa là nội dung và hình thức của nó phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành (nhưng cũng có thể là không hoặc chưa phản ánh được hiệu quả trong thực tiễn mà nó điều chỉnh) Theo nguyên tắc pháp chế, tính hợp lý phải nằm trong tính hợp pháp, có nghĩa là nằm trong khuôn khổ pháp lý Thực trạng văn bản QPPL hiện nay, có văn bản hợp pháp mà không hợp lý hoặc văn bản có tính

hợp lý nhưng trái pháp luật Ví dụ: Trong thời gian vừa qua, nhiều địa phương trong cả nước ban hành văn bản về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực

an toàn giao thông đường bộ, đã quy định hành vi và hình thức xử lý như tạm giữ xe máy của người vi phạm Trên thực tế để tìm biện pháp làm giảm tình trạng vi phạm luật giao thông, có tính răn đe người có hành vi vi phạm, thì quy định trên có tính hợp lý, nhưng lại vi phạm Hiến pháp và các văn bản pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, và đây chính là đối tượng để kiểm tra

và xử lý Hay trong Quyết định số 210/2004/QĐ-UB ngày 30/8/2004 của UBND Thành phố Hồ Chí Minh quy định thủ tục xử phạt vi phạm hành chính thông qua hình ảnh Nếu xem xét dưới góc độ đây là biện pháp để thu thập chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm, thì biện pháp này có tính hợp lý và đem lại hiệu quả, tuy nhiên biện pháp này lại chưa được quy định trong văn bản pháp luật Vì vậy, chúng ta cần xem xét dưới góc độ tính hợp pháp, tính hợp lý và cả nguyên tắc áp dụng pháp luật (Công dân có thể làm những gì pháp luật không cấm, còn Nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép) Theo đó, cần thiết phải nghiên cứu hiện tượng trên, bởi có thể trong đó chứa đựng cái hợp lý mà pháp luật chưa ghi nhận

Hiện nay, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cũng mới chỉ nói về kiểm tra tính hợp pháp mà không đề cập đến kiểm tra tính hợp lý Một văn bản có chất lượng là phải vừa có tính hợp pháp và hợp lý, đem lại hiệu quả cao nhất cho xã hội Đây là hai yếu tố cần thiết trong xây dựng văn bản QPPL của Nhà nước pháp quyền

1.2.1.2 Mục đích và nguyên tắc của kiểm tra văn bản QPPL

Mục đích cao nhất và cũng là nguyên tắc cơ bản của việc kiểm tra văn

bản QPPL là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá

nhân có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật Thông qua hoạt động này, chúng ta không chỉ phát hiện và xử lý những nội dung sai trái của các văn bản QPPL đã được ban hành mà còn góp phần bảo đảm việc soạn thảo, ban hành văn bản có chất lượng cao hơn, nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế

Nguyên tắc kiểm tra văn bản QPPL

Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là một trong những hoạt động quản

lý nhà nước; vì vậy, cần phải tuân theo những nguyên tắc nhất định, trong đó những nguyên tắc cần lưu ý là:

1 Khi chính quyền địa phương ban hành các văn bản QPPL, các cán

bộ, công chức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành kiểm tra thường xuyên, kịp thời, theo đúng trình tự của pháp luật và bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan trong việc kiểm tra

2 Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phải tổ chức tự kiểm tra văn bản do mình ban hành trước khi cơ quan chức năng kiểm tra

3 Cơ quan, tổ chức và cá nhân khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo trong quá trình thực hiện, có quyền phản ánh với các cơ quan thông tin đại chúng và đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản đó

4 Nghiêm cấm lợi dụng việc kiểm tra vì mục đích vụ lợi cá nhân, gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản

có văn bản được kiểm tra

1.2.1.3 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Song song với việc quán triệt và bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh các nguyên tắc kiểm tra văn bản, việc đa dạng hóa và kết hợp linh hoạt các

phương thức kiểm tra văn bản cũng là một yếu tố quan trọng quyết định đến chất lượng và hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản QPPL Theo quy định của pháp luật có 3 phương thức kiểm tra văn bản gồm:

* Phương thức tự kiểm tra văn bản:

Tự kiểm tra văn bản là hoạt động kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản đối với chính văn bản do mình ban hành ra Đối với văn bản QPPL của chính quyền địa phương thì bản thân chính quyền địa phương phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành Theo quy định thì HĐND, UBND các cấp phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành Đầu mối giúp HĐND, UBND các cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản là: Trưởng Ban pháp chế của HĐND, Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp, Trưởng Ban Tư pháp cấp xã [11, Điều 10]

Mục đích của hoạt động tự kiểm tra văn bản QPPL là nhằm đề cao trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản, đồng thời tạo cơ hội để cơ quan này phát hiện, xử lý kịp thời trong trường hợp văn bản có dấu hiệu trái pháp luật Tuy nhiên, mặt hạn chế của phương thức này là kiểm tra văn bản do chính cơ quan mình ban hành nên một số địa phương khi soạn thảo, ban hành văn bản còn có biểu hiện cục bộ, đưa ra những quy định tạo thuận lợi cho địa phương, ngành, lĩnh vực do mình quản lý gây hậu quả vi phạm đến tính thống nhất và hiệu lực của văn bản

Tự kiểm tra văn bản còn đóng vai trò quan trọng đối với việc lập lại

kỷ cương trong công tác ban hành văn bản ở ngay trong cơ quan ban hành văn bản, góp phần nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản của HĐND

và UBND các cấp, đóng vai trò quan trọng cho việc tạo lập một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, minh bạch và công khai làm cơ sở cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật

* Phương thức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền:

Là việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra theo

nhiệm vụ được phân công Kiểm tra theo thẩm quyền bao gồm:

a Kiểm tra văn bản do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản gửi đến;

b Kiểm tra khi nhận được yêu cầu, kiến nghị đối với văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản

có chứa QPPL nhưng do cơ quan nhà nước không có thẩm quyền ban hành

c Tổ chức đoàn kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn hoặc theo ngành, lĩnh vực

Thông qua sự phân công rõ ràng nhiệm vụ kiểm tra theo từng lĩnh vực chuyên môn, từng cấp đã xác định rõ trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong công tác kiểm tra để tránh chồng chéo Ví dụ: Chủ tịch UBND cấp tỉnh kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp huyện ban hành; Chủ tịch UBND cấp huyện kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp xã ban hành Trên thực tế, việc tranh chấp thẩm quyền rất có thể xảy ra Nếu có tranh chấp thẩm quyền thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định đối với từng trường hợp cụ thể

* Phương thức kiểm tra khi nhận được yêu cầu (kiểm tra đột xuất):

Khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân

về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phải tiến hành hoạt động kiểm tra để kịp thời sửa đổi, thay thế hoặc hủy bỏ

1.2.1.4 Chủ thể và phạm vi đối tượng của kiểm tra

Chủ thể kiểm tra văn bản là các cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản Theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương được trao cho 2 nhóm chủ thể sau:

Nhóm thứ nhất: Các cơ quan, người có thẩm quyền ở Trung ương

(nhóm kiểm tra theo thẩm quyền được phân công) Theo Điều 12 Nghị định

số 135/2003/NĐ-CP nhóm này bao gồm những cơ quan, người có thẩm quyền

Riêng đối với Bộ trưởng Bộ Tư pháp ngoài việc thực hiện thẩm

quyền kiểm tra theo quy định còn giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra văn bản

do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh

vực quản lý nhà nước Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản giúp Bộ trưởng Bộ

Tư pháp kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng

Bộ Tư pháp

Người đứng đầu tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan

thuộc Chính phủ giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng

cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ

Nhóm thứ hai: Các cơ quan, người có thẩm quyền ở địa phương (nhóm tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền) bao gồm:

- Chủ tịch UBND cấp tỉnh tự kiểm tra văn bản do UBND cấp mình

ban hành và kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp huyện ban hành

- Chủ tịch UBND cấp huyện tự kiểm tra văn bản do UBND cấp mình

ban hành và văn bản do HĐND, UBND cấp xã ban hành

Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp giúp Chủ tịch UBND cùng cấp thực hiện việc kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền

Về phạm vi đối tượng kiểm tra đó là các văn bản QPPL do HĐND và

UBND các cấp chính quyền địa phương ban hành

Theo quy định tại Điều 1 và Điều 26 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP

và hướng dẫn tại Mục I Thông tư số 01/2004/TT-BTP thì văn bản của chính quyền địa phương thuộc đối tượng được kiểm tra bao gồm:

a) Văn bản QPPL: Nghị quyết của HĐND các cấp; Quyết định, Chỉ thị của UBND các cấp

b) Văn bản của HĐND, UBND có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ban hành

Cụ thể như những văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức nghị quyết của HĐND hay quyết định, chỉ thị của UBND hoặc có những văn bản có thể thức và nội dung như văn bản QPPL lại

do Chủ tịch UBND các cấp, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện ban hành

Hiện nay, trong các đối tượng kiểm tra trên thì đối tượng được kiểm tra chủ yếu là văn bản QPPL của HĐND, UBND ban hành, các cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL như các phòng, ban, ngành và các đoàn thể thuộc UBND thì hiếm khi gặp vi phạm dưới hình thức này

1.2.1.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Nội dung kiểm tra văn bản QPPL là việc xem xét, đánh giá và kết luận

về tính hợp pháp của văn bản Một văn bản được coi là hợp pháp là văn bản phải bảo đảm 5 điều kiện sau:

1- Văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý

Văn bản được ban hành phải dựa trên các căn cứ pháp lý và căn cứ pháp lý đó phải đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành; cơ quan, thủ trưởng đơn vị trình dự thảo văn bản phải có thẩm quyền trình theo quy

định của pháp luật và những đề nghị ban hành văn bản là hợp pháp

2- Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền

Thẩm quyền ở đây gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung

- Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉ

được ban hành văn bản QPPL theo đúng hình thức (tên gọi) đã được Luật ban hành văn bản QPPL quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó Theo Điều 19 Luật ban hành văn bản QPPL, Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì HĐND các cấp ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Nghị quyết; UBND các cấp ban hành quyết định, chỉ thị

- Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉ

được ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công phân cấp Thẩm quyền này được xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực

Phạm vi ban hành và nội dung văn bản QPPL của HĐND, UBND đã được quy định cụ thể trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004

3- Nội dung của văn bản phải phù hợp với quy định của pháp luật

Văn bản QPPL của HĐND, UBND phải phù hợp với Hiến pháp, luật

và văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, văn bản QPPL của UBND còn phải phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp Việc quy định như vậy nhằm bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật

Ví dụ: Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh,

quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (gọi chung là văn bản của các cơ quan nhà nước trung ương) Quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước trung ương, văn bản của HĐND, UBND tỉnh và nghị quyết của HĐND cùng cấp

Khi đối chiếu, đánh giá tính phù hợp về nội dung văn bản được kiểm tra với các văn bản nói trên phải xem xét cụ thể như: sự phù hợp với nội dung, mục đích của pháp luật; sự phù hợp với những nguyên tắc cơ bản về tổ chức

và hoạt động của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và những nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam; sự phù hợp với các Điều ước quốc

tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập

Cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn và đang có hiệu lực tại thời điểm kiểm tra Người kiểm tra văn bản không được đánh giá theo cảm tính chủ quan để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra

4- Văn bản được ban hành theo đúng thể thức và kỹ thuật trình bày

Theo các quy định của pháp luật hiện hành thì thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL thuộc phạm vi kiểm tra bao gồm các yếu tố như: tiêu

đề (tiêu ngữ, quốc hiệu); tên cơ quan, tổ chức ban hành; số và ký hiệu của văn bản (ghi năm ở giữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản và trích yếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền; đóng dấu của cơ quan, tổ chức Hiện nay các yếu tố trên đã được quy định rất cụ thể tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản

5- Văn bản phải tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản

Tùy theo tính chất và phạm vi ban hành văn bản của mỗi cấp chính quyền địa phương mà pháp luật có quy định cụ thể thủ tục ban hành, công bố văn bản Theo quy định hiện hành, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh phải được đăng công báo cấp tỉnh; Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện, xã phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở

địa phương [25, Điều 8]

1.2.2 Hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật

1.2.2.1 Khái niệm và vai trò của hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Xử lý văn bản QPPL là hoạt động của các cơ quan, người có thẩm quyền trong việc hủy bỏ, bãi bỏ hay sửa đổi các văn bản trái pháp luật nhằm bảo đảm pháp chế Xử lý văn bản thực chất là kết quả của hoạt động kiểm tra văn bản Đối với văn bản QPPL qua kiểm tra đã hợp pháp thì không có giai đoạn xử lý này

Nếu như qua hoạt động kiểm tra, các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền

đã xem xét, đánh giá và kết luận được về tính không hợp pháp của văn bản, nhưng chỉ dừng lại ở đó thì không đạt được mục đích của hoạt động này, mà trên cơ sở kết luận của kiểm tra văn bản, cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử

lý thi hành các biện pháp xử lý như: đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, đồng thời kiến nghị về trách nhiệm của cơ quan, người

có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật

Như vậy "xử lý văn bản quy phạm pháp luật" là việc các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, quyết định các hình thức xử lý đối với văn bản trái pháp luật Pháp luật đã quy định rõ về thẩm quyền, các trình tự, thủ tục xử

lý văn bản Theo đó cơ quan có quyền kiểm tra văn bản sẽ có quyền xử lý văn