Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh bắc giang)

nghiêm trọng về vật chất, vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân… Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý văn bản trái luật vẫn chưa thực s

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THI ̣ HIÊN

KIỂM TRA VÀ XƢ̉ LÝ

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT (QUA THƢ̣C TIỄN TỈNH BẮC GIANG)

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2013

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THI ̣ HIÊN

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT (QUA THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG)

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số : 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh

Hà Nội – 2013

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Hiên

MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN

Chương 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản

1.3.5

Trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản cũng như

đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham mưu soạn thảo

Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản

quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành (Qua

thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang)

37

2.1 Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 37

2.2.2 Tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

2.4

Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban

hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc

Giang

67

Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra

và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các

cấp ban hành

75

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trương lớn của Đảng và nhà nước ta, điều đó đã được thể chế tại Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

rất quan trọng của nhà nước pháp quyền là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện để quản lý thống nhất Trong những năm qua, cùng với những thành tựu trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, xây dựng chính quyền nhân dân, chúng ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật, Trên thực tế, một hệ thống pháp luật mới đã từng bước được hình thành, hoàn thiện, trở thành động lực mạnh mẽ cho những thay đổi tích cực diễn ra trên đất nước ta

Những năm gần đây, Nhà nước ta đang tiến hành những cải cách mạnh

mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước Trong bối cảnh đó, pháp luật được sử dụng như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển Văn bản quy phạm pháp luật đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác kiểm tra nói riêng Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua cho thấy, mặc dù đã phát hiện khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật do các cấp, các ngành ban hành trái luật, gây hậu quả

nghiêm trọng về vật chất, vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân… Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý văn bản trái luật vẫn chưa thực sự được chú trọng một cách đúng mức, công tác kiểm tra văn bản chưa được tiến hành thường xuyên, thiếu quy định trong thực hiện, triển khai các công việc; việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức và tổ chức bộ máy phục vụ cho kiểm tra văn bản chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến tình trạng “thả lỏng” việc kiểm tra văn bản, vẫn còn ban hành văn bản trái pháp luật, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, vi phạm thẩm quyền ban hành văn bản…

Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, trước hết là các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ,

cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành, đảm bảo văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền

Ngày 25/12/2001 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10, theo đó Viện kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật của cấp Bộ và chính quyền địa phương ban hành Nhiệm vụ này được chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nước Đây là một bước chuyển trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng cao chất lượng hoạt động này của chính quyền địa phương Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó khả năng tồn tại mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi Trong 10 năm qua, trên cơ sở thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003

của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành, Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang đã nghiêm túc triển khai thực hiện và đạt được những kết quả nhất định, được ghi nhận bằng các hình thức khen thưởng của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Song, bên cạnh những thành tích đã đạt được, qua 10 năm thực hiện nhiệm vụ, công tác kiểm tra và xử

lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh còn một số tồn tại, hạn chế xuất phát từ các quy định của hệ thống pháp luật và thực tiễn triển khai thực hiện tại địa phương Mặt khác, trên thực tế, công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang chưa có cơ quan, tổ chức, cá nhân nào nghiên cứu, đánh giá một cách bài bản, khoa học, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để tổng kết, rút kinh nghiệm, cũng như đề ra phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác này

Từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu đề

tài: “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh Bắc

Giang)” trên cơ sở phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra các giải

pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước

2 Tình hình nghiên cứu

Trong những năm qua, nghiên cứu về công tác văn bản nói chung đã được nhiều nhà khoa học quan tâm và đã có nhiều công trình nghiên cứu như:

- Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến của nhân

dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp

(số 12/2005), tr.25

- Phan Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai

trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 14, tháng 6/2006),

tr.20

- Uông Chu Lưu (Chủ biên năm 2005), Bình luận Luật Ban hành văn bản

quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp

- Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”

- GS.TS Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội,

năm 2003

- PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp

luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

- Luận văn thạc sĩ của Trương Thị Phương Lan với tên gọi "Kiểm tra và

xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay", Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007

- Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Mai Hương với tên gọi “Kiểm tra và xử

lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa”, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2009

Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí luật học…

Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương một cách cập nhật nhất (tính đến thời điểm hiện nay) và ở một địa bàn cụ thể: tỉnh Bắc Giang

3 Phạm vi nghiên cứu

Đề tài tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng trên tinh thần Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số

40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP

4 Điểm mới của luận văn

Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong bối cảnh Việt Nam đang từng bước nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế - đặc biệt trên địa bàn tỉnh Bắc Giang Với những kết quả mà luận văn đạt được, tác giả hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện dựa trên việc vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, phép biện chứng của Chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật Bên cạnh đó luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể là phân tích, đối chiếu, so sánh, thống kê và tổng hợp; phương pháp phân tích quy phạm cũng được tác giả vận dụng để phân tích, bình luận nội dung của một số chế định

6 Mục đích, nhiệm vụ và ý nghĩa của luận văn

* Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận

cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại địa bàn tỉnh Bắc Giang; trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng

* Nhiệm vụ của luận văn:

- Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật;

- Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật từ khảo sát thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang, phân tích nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế;

- Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng

* Ý nghĩa của luận văn

- Có ý nghĩa thực tiễn góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật;

- Đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng

7 Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

1.1 Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

1.1.2 Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật

1.2 Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.1 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.2 Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.3 Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.4 Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.6 Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.3 Xử lý văn bản quy phạm pháp luật

1.3.1 Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật

1.3.2 Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật

1.3.3 Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý

1.3.4 Các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý

1.3.5 Trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản cũng như đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham mưu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý

Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành (Qua thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang)

2.1 Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

2.1.1 Ưu điểm

2.1.2 Những hạn chế của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.2 Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc Giang

2.2.1 Ưu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang

2.2.2 Tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang

2.3 Kết quả xử lý văn bản sau khi kiểm tra

2.4 Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang

2.4.1 Nguyên nhân từ các quy định của hệ thống pháp luật

2.4.2 Nguyên nhân từ thực tiễn

Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành

3.1 Giải pháp tổng quát

3.2 Giải pháp cụ thể

3.2.1 Giải pháp về phía địa phương

3.2.2 Giải pháp về phía trung ương

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội, ra đời, tồn tại và phát triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau Nhà nước không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngược lại pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu quả bằng con đường nhà nước Pháp luật luôn là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nước quản lý xã hội một cách phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của toàn xã hội Pháp luật do Nhà nước ban hành được tồn tại dưới những hình thức nhất định, trong đó văn bản QPPL được coi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất

Với tư cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản quy phạm pháp luật nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển năng động của xã hội Điều đó được quy định tại Hiến pháp 1992 của nước ta: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường

Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn triển khai hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểm chưa được hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nổi

Trước hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008:

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử

sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [3, Điều 90]

Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân như sau:

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [4, Điều 1].

Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nước có thể được chia thành ba loại: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thường

Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: văn bản quy phạm pháp luật đề ra các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; văn bản cá biệt được ban hành dựa trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tượng

cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, như: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định khen thưởng, kỷ luật, quyết định nâng bậc lương, quyết định bổ nhiệm chức vụ… Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức, như: kế hoạch, báo cáo, chương trình, công văn… Các loại văn bản trên có mối quan hệ ràng buộc với nhau Trong đó văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác Văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành, hình thức, nội dung của văn bản hành chính cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính

khác

Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng như kiểm tra, xử lý văn bản Vì hiện nay, một bộ phận không nhỏ cán bộ lãnh đạo cũng như công chức, viên chức làm công tác văn bản có nhận thức chưa đúng và đầy đủ về văn bản quy phạm pháp luật, không phân biệt được văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai

Từ phân tích trên đây, theo tác giả nên định nghĩa văn bản quy phạm

pháp luật như sau: Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm

quyền ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức luật định, trong đó có quy phạm pháp luật, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện

và là cơ sở để ban hành các loại văn bản khác

1.1.2 Các dấu hiệu đặc trƣng của văn bản quy phạm pháp luật

Khi thực hiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật người có trách nhiệm cần dựa vào những dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật sau đây để nhận diện chính xác đối tượng kiểm tra:

Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành

Như vậy, không phải cơ quan nhà nước, cá nhân nào cũng có thẩm

quyền ban hành văn bản QPPL Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản QPPL

và phân biệt nó với văn bản được ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền Những cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chánh

án Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND các cấp, UBND các cấp Ngoài ra, theo quy định của pháp luật văn bản QPPL còn được ban hành bởi cơ quan trung ương của tổ chức chính trị, xã hội phối hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ Bên cạnh đó, Luật quy định thêm thẩm quyền ban hành văn bản

QPPL cho Tổng kiểm toán Nhà nước phù hợp với Luật Kiểm toán Nhà nước được Quốc hội ban hành năm 2005

Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chứa đựng là quy phạm pháp luật

Chứa đựng quy phạm pháp luật được coi là đặc tính nổi trội của văn bản quy phạm pháp luật, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng Vì văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản quy phạm pháp luật luôn có tính chất bắt buộc chung Tính bắt buộc chung của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản quy phạm pháp luật quy định Văn bản quy phạm pháp luật không đặt ra quy định cho đối tượng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tượng khái quát, trừu tượng (mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng) như công dân, tổ chức xã hội, phụ nữ, người có công với cách mạng Đây là điểm khác biệt so với văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tượng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ thể Cần lưu ý rằng, đối tượng thi hành chung khác với thuộc tính "nhiều đối tượng" Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tượng trong cùng khoảng thời gian nhưng nội dung tác động đến từng đối tượng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì không phải là văn bản QPPL Cũng vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL mà văn bản QPPL luôn được thực hiện nhiều lần trên thực tế Dấu hiệu áp dụng nhiều lần được hiểu, quy phạm pháp luật luôn được các chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn làm cơ

sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần Còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần Có nghĩa văn bản QPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài

Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định

Văn bản QPPL được ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại

văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, những cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với tên gọi xác định: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định; Chính phủ ban hành nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ban hành thông tư; Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư; Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành quyết định; HĐND ban hành nghị quyết; UBND ban hành quyết định, chỉ thị Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản và Thông

tư số 25/2011/TT-BTP của Bộ Tư pháp ban hành ngày 27/12/2011 hướng dẫn

về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và văn bản QPPL liên tịch, văn bản QPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố như: quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận

Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhưng

sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn bản QPPL Ví dụ: Chủ tịch UBND huyện ban hành công văn, hướng dẫn có chứa quy phạm pháp luật…

Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật quy định

Xuất phát từ vai trò của văn bản quy phạm pháp luật, đối với hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và

Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành văn bản QPPL khá chặt chẽ Theo đó, văn bản QPPL được ban hành với trình tự từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất

cả đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật Mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhưng trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản QPPL Vì thế, những văn bản QPPL được ban hành không đúng thủ tục đều trở thành đối tượng bị xử lý

Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định về khuyến khích đầu tư nước ngoài nhưng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tư pháp, khi thực hiện mới phát hiện quyết định này có nội dung trái với Luật Đầu tư năm 2005, UBND phải ban hành văn bản để bãi bỏ quyết định đó

Thứ năm, văn bản quy phạm pháp luật được nhà nước đảm bảo thực hiện

Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện pháp khác nhau như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm

1.2 Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.1 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng như Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật chưa đưa ra khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ đưa ra mục đích, nội dung, nguyên tắc của hoạt động kiểm tra này Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi

bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật,

đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

Từ các nội dung đó, có thể hiểu kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý và yêu cầu chủ thể có thẩm quyền kịp thời đính chính, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, hủy bỏ nhằm nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật

Trong luận văn này, tác giả xin phép được giới hạn phạm vi nghiên cứu trong khái niệm vừa trình bày nói trên

Từ cách hiểu trên đây, kiểm tra văn bản QPPL có những đặc điểm sau:

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước

Kiểm tra văn bản là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước bởi xuất phát từ mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật Việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện bởi chủ thể là cơ quan công quyền có thẩm quyền riêng được pháp luật quy định Vì vậy, các cơ quan ban hành văn bản, cơ quan nhà nước có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện cho cơ quan kiểm tra thực hiện nhiệm vụ Chủ thể tiến hành kiểm tra văn bản QPPL chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp, vừa là cơ quan có thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL của cơ quan khác vừa là chủ thể tiến hành tự kiểm tra văn bản QPPL của cơ quan mình So sánh với hoạt động giám sát văn bản QPPL cho thấy hoạt động này thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp như Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các

Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, HĐND các cấp

Nội dung của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là xem xét, đánh giá

và kết luận về tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật

So sánh với hoạt động kiểm tra nói chung có thể thấy, với hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có sự khác biệt bởi chính đối tượng và nội dung của hoạt động này Đối tượng của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật chính là văn bản quy phạm pháp luật - hình thức pháp luật tiến bộ nhất so với tập quán pháp và tiền lệ pháp, bao gồm nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ, thông tư liên tịch của các bộ, cơ quan ngang bộ, của bộ với Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nghị quyết của HĐND các cấp và quyết định, chỉ thị của UBND các cấp Với kiểm tra nói chung đối tượng không chỉ là văn bản QPPL, văn bản áp dụng pháp luật mà còn là hành vi của các chủ thể trong quá trình thực hiện pháp luật Như vậy, kiểm tra để đảm bảo cho văn bản quy phạm pháp luật hợp pháp và hợp lý tạo ra cơ sở pháp lý đúng đắn cho các cơ quan nhà nước tiếp tục kiểm tra tính hợp pháp đối với văn bản

áp dụng pháp luật cũng như hành vi của cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân trong việc thi hành, áp dụng và tuân thủ pháp luật

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính chủ động cao

Chủ thể kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (khác với chủ thể tự kiểm tra) phải là chủ thể độc lập với đối tượng chịu sự kiểm tra Trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan kiểm tra độc lập với cơ quan ban hành văn bản Tính độc lập này giúp cơ quan kiểm tra có thể chủ động thực hiện quyền kiểm tra đối với bất kỳ một văn bản nào thuộc thẩm quyền kiểm tra của mình Tính độc lập của cơ quan kiểm tra không đồng nghĩa với việc cơ quan kiểm tra không cần nhận sự hợp tác, phối hợp của các cơ quan có liên quan mà các cơ quan phải tạo điều kiện cho cơ quan kiểm tra hoàn thành nhiệm vụ Các

cơ quan kiểm tra được pháp luật trao cho những quyền hạn nhất định để hoàn thành nhiệm vụ được giao như có quyền xử lý văn bản ở một cấp độ nhất định theo quy định

1.2.2 Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Mục đích của kiểm tra văn bản QPPL là phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử

lý

Để hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có hiệu quả, đòi hỏi người kiểm tra phải có trình độ chuyên môn sâu Dựa trên những tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL, người có trách nhiệm kiểm tra xem xét, đối chiếu để phát hiện những bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật Do vậy, để có thể kết luận chính xác về tính hợp pháp, tính hợp

lý của văn bản QPPL được kiểm tra, đòi hỏi người kiểm tra phải có sự đầu tư một cách nghiêm túc và có kỹ năng nghiệp vụ chuyên môn sâu mới Những yêu cầu tối thiểu đối với cán bộ thực hiện công tác kiểm tra là: Có trình độ cử nhân luật hoặc tương đương trở lên; có chứng chỉ qua bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm tra văn bản, có thời gian trải qua công tác pháp luật nhất định Bên cạnh đó, những người thực hiện kiểm tra văn bản QPPL còn phải có kiến thức chuyên môn sâu trong từng lĩnh vực kiểm tra được phân công

Khi cơ quan kiểm tra đưa ra kết luận về tính bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL sẽ là tiền đề cho cơ quan có thẩm quyền tiến hành xử lý đối với những văn bản QPPL có dấu hiệu đó Rà soát, hệ thống hóa là tập hợp, sắp xếp văn bản QPPL thành hệ thống cho thuận tiện áp dụng Trong quá trình rà soát, mục đích quan tâm chính là soát xét về hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL, phát hiện nội dung mâu thuẫn, chồng chéo để kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ

mà không coi xem xét tính hợp pháp của văn bản QPPL là nhiệm vụ chính

1.2.3 Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hoạt động có ý nghĩa quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành nói chung và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng, thể hiện ở những điểm sau đây:

Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần đảm bảo tính

hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật Thông qua

hoạt động kiểm tra, những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, bất hợp pháp được loại bỏ làm cho hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch và đảm bảo tính hợp pháp Nếu coi hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là biện pháp "phòng" những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật thì kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành là biện pháp "chống" Bởi thông qua kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan nhà nước phát hiện những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra có thể không hoặc chưa phát hiện được hết Hơn nữa hoạt động thẩm định, thẩm tra chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để những mâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có thể phát hiện và xử

lý nhanh chóng, kịp thời những văn bản khiếm khuyết vì hoạt động này được tiến hành thường xuyên ngay sau khi văn bản được ban hành và có sự tham gia của nhiều chủ thể

Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng trong việc duy trì trật tự quản lý nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Thực tế cho thấy, một số văn bản quy phạm pháp luật có

dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý được ban hành đã xâm phạm đến trật tự quản

lý nhà nước, làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân Vì vậy, thông qua hoạt động kiểm tra văn bản, các cơ quan nhà nước đã kịp thời phát hiện, đề xuất chủ thể có thẩm quyền xử lý, khắc phục sai sót, điều này cũng có nghĩa phần nào bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tạo lập lòng tin của người dân đối với nhà nước

Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần tạo dựng môi trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy quá trình hội nhập kinh tế, quốc tế Các nhà đầu tư và các đối tác nước ngoài luôn quan tâm tới

những rủi ro có thể xảy ra từ chính sách pháp luật Muốn giảm thiểu những rủi

ro trước hết các cơ quan nhà nước cần tiến hành tốt hoạt động kiểm tra để loại

bỏ những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, không còn phù hợp với thực tế của văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm môi trường pháp lý lành mạnh, công khai, minh bạch và dễ tiếp cận

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần nâng cao chất lượng quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Vì thông qua việc xem

xét, đánh giá văn bản QPPL, chủ thể tiến hành sẽ chỉ ra được những thiếu sót, chưa hoàn chỉnh trong quy trình ban hành, đồng thời có những kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Đối với hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thông qua việc kiểm tra, cơ quan có thẩm quyền sẽ phát hiện sai sót trong quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành điển hình như: Ban hành không đúng thẩm quyền; không tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, thẩm tra còn mang tính hình thức… Khi phát hiện và kiến nghị để xử lý về những sai sót, hoạt động kiểm tra văn bản cũng đồng thời góp phần nâng cao ý thức, trách nhiệm cho cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản QPPL

Hoạt động kiểm tra có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật Việc bảo đảm tính khả thi của văn bản quy

phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng, giúp cho những quy định trong văn bản được áp dụng một cách hiệu quả vào thực tiễn theo đúng định hướng mà Nhà nước mong muốn Pháp luật hiện hành đã quy định cơ chế tự kiểm tra văn bản

mà một trong những nội dung quan trọng của cơ chế này là cơ quan có thẩm quyền khi soạn thảo, ban hành văn bản phải cân nhắc, tính toán đầy đủ về tính khả thi của quy định do mình ban hành Yêu cầu này một lần nữa lại được xem xét trong quá trình thực hiện hoạt động kiểm tra sau khi văn bản được ban hành

1.2.4 Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.4.1 Nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Để đạt được mục đích của việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ

việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, khi tiến hành kiểm tra văn bản cần phải tuân theo những nguyên tắc

cơ bản được quy định tại Điều 4 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể là:

1 Việc kiểm tra văn bản văn bản trái pháp luật được tiến hành thường xuyên, toàn diện, kịp thời; khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan

2 Nghiêm cấm các cơ quan, tổ chức, cá nhân lợi dụng việc kiểm tra văn bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động bình thường của cơ quan, người đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật

3 Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về việc kiểm tra và thông báo cho cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật

4 Cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản chịu trách nhiệm về kết luận kiểm tra, xử lý của mình; nếu quyết định xử lý trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lý do quyết định đó gây ra [5]

1.2.4.2 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Bên cạnh việc quán triệt và tuân thủ nghiêm chỉnh các nguyên tắc trên, việc đa dạng hóa và kết hợp linh hoạt phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cũng là một yếu tố quan trọng quyết định đến chất lượng và hiệu quả của hoạt động kiểm tra Có những phương thức kiểm tra sau đây:

1 Phương thức tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Nhằm nâng cao trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản trong việc đảm bảo không để xảy ra những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL, pháp luật đã có những quy định về trách nhiệm tự kiểm tra văn bản của

cơ quan ban hành, trước khi có sự kiểm tra của cơ quan kiểm tra văn bản theo nhiệm vụ được phân công Thông qua phương thức tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan ban hành văn bản một lần nữa xem xét lại nội dung, hình thức, ngôn ngữ pháp lý của văn bản Việc tự kiểm tra nhằm đảm bảo cho văn bản quy phạm pháp luật luôn luôn đáp ứng với tình hình kinh tế - xã hội đồng thời không trái với những quy định của cơ quan nhà nước cấp trên

Trong quá trình tự kiểm tra nếu phát hiện thấy văn bản có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý, cơ quan ban hành văn bản có trách nhiệm kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật đó

2 Phương thức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền

Là việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra theo nhiệm

vụ được phân công, bao gồm: kiểm tra văn bản QPPL khi nhận được văn bản

do cơ quan ban hành văn bản gửi đến hoặc tổ chức đoàn kiểm tra để kiểm tra văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn Thông qua sự phân công rõ ràng nhiệm vụ kiểm tra theo từng lĩnh vực chuyên môn, từng cấp đã xác định rõ trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong công tác kiểm tra để tránh chồng chéo

3 Phương thức kiểm tra khi nhận được yêu cầu

Khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phải tiến hành hoạt động kiểm tra để kịp thời sửa đổi, thay thế hoặc hủy bỏ

1.2.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Nội dung kiểm tra văn bản là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính

hợp hiến, hợp pháp của văn bản theo các nội dung được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 Theo đó, khi tiến hành kiểm tra, người kiểm tra xem xét về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL với những nội dung sau:

Kiểm tra căn cứ pháp lý ban hành văn bản QPPL

Trước hết, người kiểm tra phải xem xét về căn cứ pháp lý của văn bản QPPL được kiểm tra Căn cứ pháp lý để đối chiếu, xem xét xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra là những văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn, đang có hiệu lực hoặc mới được ban hành tại thời điểm tiến hành hoạt động kiểm tra, bao gồm: văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan ban hành văn bản đó; văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản

Kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

Cơ quan kiểm tra tiến hành xem xét, đánh giá về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm đúng tên loại văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định và có nội dung phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước ban hành văn bản QPPL đó

Kiểm tra tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL

Trên cơ sở thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung đã được pháp luật quy định, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải bảo đảm nội dung phù hợp với Hiến pháp, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (cả chiều dọc và chiều ngang) và Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập Ví dụ: Quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện phải có nội dung phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương, của HĐND, UBND cấp tỉnh và nghị quyết của HĐND cùng cấp Nếu văn bản này có nội dung liên quan đến điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập thì còn phải phù

hợp với điều ước quốc tế đó

Kiểm tra tính hợp pháp về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL theo quy định của pháp luật

Thể thức văn bản là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản Theo quy

định của Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ ban hành ngày 06-5-2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL, văn bản QPPL có thể thức bao gồm những yếu tố sau: tiêu đề (quốc hiệu); tên

cơ quan ban hành; số, ký hiệu văn bản (có năm ban hành); địa danh, thời gian ban hành; tên loại văn bản; trích yếu; nội dung; viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng Việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chữ ký; đóng dấu (kể cả dấu chỉ mức độ mật, dấu chỉ mức độ khẩn…) Kỹ thuật trình bày văn bản bao gồm khổ giấy, kiểu trình bày, định lề trang văn bản, vị trí trình bày các thành phần thể thức, phông chữ, cỡ chữ, kiểu chữ Bên cạnh đó, người kiểm tra còn tiến hành xem xét về bố cục nội dung, việc phân chia, sắp xếp các phần nội dung của văn bản QPPL

Kiểm tra về thủ tục, trình tự xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Đối với văn bản QPPL do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành, thủ tục xây dựng, ban hành, công bố công khai văn bản phải tuân theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 09/3/2009 chi tiết hóa và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 Đối với văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương ban hành, thủ tục xây dựng, ban hành, công bố văn bản tuân theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 chi tiết hóa và hướng dẫn thi hành Luật này Các nội dung trên sẽ được kiểm tra khi phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật và kiến nghị xử

lý theo thẩm quyền

Đối với kiểm tra văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước, ngoài năm tiêu chí chung trên đây, văn bản này còn phải tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xác định độ mật của văn bản (Điều 6 Quyết định số 42/2009/QĐ-TTg ngày 16/3/2009 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy định về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước)

Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam

Tại Điều 4 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm

1992 đã được sửa đổi bổ sung năm 2001, năm 2013 đã khẳng định: “Đảng

do đó, khi kiểm tra văn bản QPPL, cơ quan kiểm tra phải xem xét sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với chủ trương, đường lối và chính sách của Đảng bảo đảm yêu cầu về chính trị của văn bản QPPL đó

Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với thực tiễn

Đối tượng điều chỉnh của những văn bản QPPL là các quan hệ xã hội luôn vận động theo khuynh hướng và quy luật nhất định Vì vậy, nội dung của văn bản QPPL dễ trở nên lạc hậu, không còn phù hợp là điều tất yếu xảy ra Do

đó, khi kiểm tra văn bản QPPL, cơ quan kiểm tra cần xem xét, đánh giá về sự phù hợp của nội dung văn bản với thực tiễn để đảm bảo tính khả thi của văn bản

đó khi được triển khai trên thực tế

Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với các quy phạm xã hội khác

Pháp luật và quy phạm xã hội khác (đạo đức, tôn giáo, tập quán ) luôn song song tồn tại để điều chỉnh các quan hệ xã hội Với mục đích bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL, nội dung của văn bản đó phải phù hợp với các quy phạm xã hội khác Các quy phạm đạo đức, tôn giáo, phong tục, tập quán đều có giá trị riêng, ảnh hưởng sâu sắc đến hành vi xử sự của cá nhân Do vậy, trong quá trình kiểm tra cần xem xét mối quan hệ giữa quy phạm pháp luật và các quy phạm đạo đức, tôn giáo, tập quán tốt đẹp để văn bản QPPL dễ dàng được thực

thi trên thực tế

1.2.6 Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được quy định như sau:

Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của Bộ, cơ quan ngang

Bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản QPPL; giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra các văn bản QPPL liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành

UBND cấp tỉnh có nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện UBND cấp huyện có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp xã

Ngoài các chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL trên đây, hoạt động này còn được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL tự kiểm tra văn bản của mình Hiện nay, thẩm quyền tự kiểm tra văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chưa được quy định trong các văn bản QPPL

1.3 XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.3.1 Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Xử lý văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động của các cơ quan, người có thẩm quyền trong việc đình chỉ, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Xử lý văn bản thực chất là kết quả của hoạt động kiểm tra văn bản Đối với văn bản quy phạm pháp luật qua kiểm

tra đã hợp pháp, hợp lý thì không có giai đoạn xử lý này Thông qua hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp và bất hợp lý của văn bản để tự mình hoặc đề xuất với cơ quan có thẩm quyền tiến hành xử lư đối với văn bản đó Hoạt động kiểm tra và

xử lý văn bản QPPL có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó hoạt động kiểm tra luôn là tiền đề để tiến hành hoạt động xử lý văn bản QPPL Ngược lại, hoạt động xử lý có tác dụng nâng cao giá trị của hoạt động kiểm tra từ đó đạt được mục tiêu chung là nâng cao chất lượng của văn bản QPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành

PGS.TS Nguyễn Thị Hồi cho rằng: Xử lý văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính tổ chức, quyền lực nhà nước, được tiến hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo thủ tục và nguyên tắc do pháp luật quy định nhằm đình chỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ văn

Theo tác giả, xét về mặt bản chất có thể hiểu: Xử lý văn bản QPPL là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, quyết định các hình thức: đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, đính chính, thay thế một phần hoặc toàn bộ đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý, theo thủ tục, nguyên tắc pháp luật quy định, đồng thời xem xét, xử lý trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể ban hành, tham mưu soạn thảo văn bản QPPL đó

Xử lý văn bản QPPL có nhiều cách hiểu khác nhau, tuy nhiên, trong luận văn này, tác giả nghiên cứu khái niệm xử lý văn bản QPPL theo Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

Xử lý văn bản QPPL có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, xử lý văn bản QPPL là hoạt động do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện

Để thực hiện việc xử lý đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý, nhà nước thành lập và trao thẩm quyền này cho một số cơ quan nhân danh

nhà nước tiến hành Đúng với tính chất tổ chức và quyền lực nhà nước, thông thường, xử lý văn bản QPPL thuộc về chính cơ quan ban hành văn bản; cấp trên của cơ quan ban hành văn bản Việc xử lý đối với văn bản QPPL trong nhiều trường hợp làm ngưng hiệu lực pháp lý (đình chỉ thi hành) hoặc chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản đó (hủy bỏ, bãi bỏ), đồng nghĩa với việc chấm dứt quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức là đối tượng thi hành văn bản QPPL Đây là yếu

tố làm nổi bật tính chất quyền lực nhà nước của hoạt động xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý

Thứ hai, hoạt động xử lý chỉ được tiến hành đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý

Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện văn bản QPPL không đảm bảo về chất lượng, cơ quan, đơn vị kiểm tra có trách nhiệm gửi văn bản đề nghị cơ quan có thẩm quyền tiến hành xử lý Như vậy, chỉ khi phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL, hoạt động xử lý mới được tiến hành Điều này cũng đồng nghĩa với mục tiêu của hoạt động kiểm tra là phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL và kiến nghị

cơ quan có thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý phù hợp Vì thế, hoạt động

xử lý văn bản QPPL luôn được tiến hành sau hoạt động kiểm tra

Thứ ba, kết quả của hoạt động xử lý văn bản QPPL là áp dụng biện pháp bất lợi để áp dụng đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý

và với chủ thể ban hành văn bản đó

Hoạt động xử lý văn bản QPPL gây ra hậu quả pháp lý bất lợi cho văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Tùy theo tính chất, mức độ bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL mà hậu quả pháp lý đối với văn bản đó

sẽ khác nhau Nếu văn bản QPPL được ban hành vi phạm pháp luật nghiêm trọng (nội dung bất hợp pháp, trái thẩm quyền) sẽ bị đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, có nghĩa bị mất hiệu lực pháp lý Nếu văn bản QPPL bất hợp lý (không phù hợp thực tiễn, ngôn ngữ được sử dụng không đúng quy tắc tiếng Việt…) có thể bị áp dụng các biện pháp sửa đổi, bổ sung, thay thế, đính chính đối với một

phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL đó Tùy theo mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả xảy ra trên thực tế, chủ thể ban hành văn bản QPPL sẽ bị truy cứu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hoặc trách nhiệm hình sự Ngoài

ra, chủ thể ban hành còn có trách nhiệm kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý gây ra trên thực tế

1.3.2 Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật

1 Việc xử lý văn bản văn bản trái pháp luật được tiến hành thường xuyên, toàn diện, kịp thời; khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình

tự, thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan

có liên quan

2 Nghiêm cấm các cơ quan, tổ chức, cá nhân lợi dụng việc kiểm tra văn bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động bình thường của cơ quan, người đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật

3 Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về việc kiểm tra và thông báo cho cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật

4 Cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản chịu trách nhiệm về kết luận kiểm tra, xử lý của mình; nếu quyết định xử lý trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lý do quyết định đó gây ra [8, Điều 4]

1.3.3 Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý

Trên thế giới, để hoạt động xử lý văn bản QPPL đạt hiệu quả cao nhất, thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý thuộc về

ba nhóm chủ thể: cơ quan ban hành văn bản QPPL tự xử lý; cấp trên của cơ quan ban hành văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý và Tòa án

hành chính Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, chúng ta không trao thẩm quyền

xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý cho Tòa án hành chính

Cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý tự xử lý

Văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý được phát hiện thông qua hoạt động kiểm tra (tự kiểm tra, kiểm tra theo thẩm quyền) trước tiên

do chính cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản đó tự xử lý Theo đó, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý thuộc thẩm quyền xử lý của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành bất hợp pháp, bất hợp lý do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thỏa thuận với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao cùng xử lý; nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND bất hợp pháp, bất hợp lý do HĐND, UBND tự tiến hành xử lý

Cơ quan nhà nước hoặc thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền xử lý đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành

Cấp trên có thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp của cơ quan cấp dưới được xác định cụ thể như sau:

Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền bãi bỏ văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ… Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh trái Hiến pháp, luật và các văn bản QPPL của cơ quan nhà

nước cấp trên; đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong quá trình kiểm tra văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh về những nội dung

có liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách, nếu phát hiện văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý có quyền kiến nghị với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hay toàn bộ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ về ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách, nếu kiến nghị không được chấp nhận thì trình Thủ tướng Chính phủ quyết định; kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái với văn bản QPPL của Quốc hội,

Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, hoặc của Bộ, cơ quan ngang Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ, cơ quan ngang Bộ phụ trách; đình chỉ việc thi hành và đề nghị Thủ tướng Chính phủ bãi bỏ quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh trái với văn bản QPPL về ngành, lĩnh vực do mình phụ trách

HĐND cấp tỉnh có quyền bãi bỏ quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và nghị quyết quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện

Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền đình chỉ việc thi hành và bãi bỏ những quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật của UBND cấp huyện; đình chỉ việc thi hành nghị quyết bất hợp pháp của HĐND cấp huyện và đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ

HĐND cấp huyện có quyền bãi bỏ quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và nghị quyết của HĐND cấp xã

Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền đình chỉ việc thi hành và bãi bỏ những quyết định, chỉ thị của UBND cấp xã; đình chỉ việc thi hành nghị quyết bất hợp pháp của HĐND cấp xã và đề nghị HĐND cấp huyện bãi bỏ những văn bản đó

Hiện nay, pháp luật của Việt Nam chưa trao thẩm quyền xử lý một cách trực tiếp và cụ thể đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý cho Tòa án nhân dân, cụ thể là Tòa án hành chính Thiết nghĩ, pháp luật nên quy định thẩm quyền của Tòa án hành chính trong việc xử lý văn bản QPPL bất hợp pháp Bởi nếu thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý chỉ thuộc về cơ quan ban hành văn bản QPPL và cơ quan cấp trên của cơ quan ban hành văn bản QPPL, thì chưa giải quyết triệt để cũng như chưa đem lại hiệu quả cao cho hoạt động xử lý

Trao thẩm quyền cho Tòa án hành chính trong việc xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý nhất là văn bản QPPL bất hợp pháp là thực sự cần thiết và phù hợp với nhiều quốc gia khác trên thế giới

Đối với Cộng hòa Liên bang Đức, pháp luật cho phép người dân có quyền khiếu nại về văn bản QPPL dưới luật trước Tòa án hành chính nếu cho rằng văn bản QPPL đó xâm phạm đến quyền, lợi ích của họ Tại Điều 47 Luật Tố tụng hành chính của nước Cộng hòa Liên bang Đức công bố ngày 19/3/1991 (sửa đổi, bổ sung ngày 21/12/2006) quy định:

(1) Trong khuôn khổ việc xét xử của mình, Tòa án hành chính bang quyết định theo đơn đề nghị về tính có hiệu lực của các bản quy phạm pháp luật dưới luật của bang, nếu như pháp luật bang ấn định như vậy

(2) Mọi thể nhân và pháp nhân nếu rằng các quyền của mình bị xâm phạm hoặc trong tương lai gần sẽ bị xâm phạm do bản quy phạm pháp luật hoặc do áp dụng văn bản đó, cũng như mọi cơ quan có quyền

đệ đơn trong vòng một năm kể từ khi công bố văn bản quy phạm pháp luật Đơn này cần ghi là khiếu nại cơ quan, đơn vị hoặc viện đã ban hành bản quy phạm pháp luật [9, Điều 47]

Như vậy, Luật Tố tụng hành chính của Cộng hòa Liên bang Đức quy định khá rõ về quyền của thể nhân, pháp nhân khiếu nại về văn bản QPPL trước Tòa án hành chính Quy định tiến bộ này được ra đời bởi Đức nói

riêng và các quốc gia phát triển nói chung đều theo xu hướng xã hội dân chủ

mà ở đó mối quan hệ nhà nước với người dân được xử lý ở cả hai chiều Nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp chế tài nếu người dân vi phạm pháp luật và ngược lại người dân có quyền khiếu nại đối với hành vi hoặc văn bản QPPL nói chung trong đó có văn bản QPPL do nhà nước ban hành nếu xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân

Đối với Nhật Bản việc phán quyết tính hợp pháp của các văn bản QPPL hành chính, mặc dù trong luật không quy định rõ Tòa án có thẩm quyền hay không, nhưng Điều 81 Hiến pháp Nhật Bản cũng khẳng định rõ: Tòa án tối cao là Tòa án có thẩm quyển cuối cùng có quyền phán quyết bất kể đạo

81] Như vậy, mặc dù không có Tòa án Hiến pháp, Nhật Bản cũng thừa nhận quyền tài phán hiến pháp được trao cho Tòa án tối cao Về nguyên tắc, người dân không thể khởi kiện một quy phạm ra Tòa án; tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính cụ thể, Tòa án có quyền xem xét tính hợp hiến và hợp pháp của các quy phạm mà dựa vào đó quyết định bị kiện được ban hành Thẩm quyền phán quyết cuối cùng thuộc về Tòa án tối cao

1.3.4 Các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu

bất hợp pháp, bất hợp lý

Dựa vào tính chất, mức độ bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL và bản chất của mỗi biện pháp xử lý, chủ thể có thẩm quyền lựa chọn một trong những biện pháp hủy bỏ, bãi bỏ, thay thế, đình chỉ thi hành, sửa đổi bổ sung và đính chính đối với văn bản QPPL đó

Hủy bỏ là biện pháp xử lý được áp dụng đối với một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng như: nội dung của văn bản QPPL trái với nội dung văn bản QPPL của cấp trên; văn bản được ban hành trái thẩm quyền nội dung; trái thẩm quyền hình thức và vi phạm thủ tục ban hành Khi áp dụng biện pháp hủy bỏ, văn bản QPPL sẽ hết hiệu lực pháp luật kể từ thời điểm văn bản này được ban hành Như vậy, về bản chất,

biện pháp hủy bỏ không chỉ làm mất hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý từ thời điểm ban hành mà còn làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của chủ thể ban hành văn bản QPPL với đối tượng thi hành nếu văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý gây thiệt hại cho họ

Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản được áp dụng trong trường hợp văn bản QPPL có một trong các dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý như: đại đa số nội dung văn bản QPPL không phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng; nội dung trong văn bản không phù hợp với quyền và lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nội dung của văn bản không phù hợp với văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành; nội dung của văn bản QPPL không phù hợp với thực trạng kinh tế - xã hội là đối tượng mà văn bản điều chỉnh; nội dung của văn bản QPPL không phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia; văn bản QPPL làm căn cứ pháp lý cho văn bản được kiểm tra đã bị thay thế bằng văn bản QPPL khác

Thay thế là biện pháp xử lý được áp dụng đối với văn bản QPPL có dấu hiệu như: Nội dung văn bản không còn phù hợp với thực tiễn, không phù hợp đường lối của Đảng, không phù hợp với quyền và lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động của văn bản Thẩm quyền thay thế văn bản QPPL chỉ thuộc về cơ quan đã ban hành văn bản đó Hậu quả pháp lý xảy ra khi áp dụng biện pháp thay thế là văn bản QPPL bị thay thế hết hiệu lực pháp lý kể từ thời điểm văn bản QPPL thay thế có hiệu lực pháp lý

Đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản QPPL là biện pháp xử lý được áp dụng để tạm ngưng hiệu lực đối với văn bản QPPL, khi nhận thấy rằng nếu tiếp tục thực hiện văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý có thể gây thiệt hại nghiêm trọng, ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tổ chức, cá nhân Văn bản QPPL bị đình chỉ thi hành thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Nếu cấp có thẩm quyền ra quyết định hủy bỏ, bãi bỏ thì văn bản QPPL hết hiệu

lực, còn nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép văn bản QPPL tiếp tục

có hiệu lực pháp lý thì văn bản tiếp tục có hiệu lực

Sửa đổi, bổ sung là biện pháp xử lý được áp dụng đối với các văn bản QPPL khi tính chất và mức độ bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản không đáng

kể

Sửa đổi là việc ra văn bản để làm thay đổi một phần nội dung văn bản QPPL hiện hành trong khi vẫn giữ nguyên những nội dung khác Thông thường, các cơ quan nhà nước tiến hành sửa đổi khi văn bản QPPL có một trong những dấu hiệu sau: một phần nội dung của văn bản QPPL không phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng; không phù hợp với lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; không phù hợp với thực tiễn; không phù hợp với các quy phạm xã hội khác; phân chia nội dung không lôgic, chặt chẽ Sửa đổi chỉ làm mất hiệu lực pháp lý của phần nội dung văn bản

bị sửa đổi, phần nội dung còn lại của văn bản vẫn có hiệu lực pháp lý

Bổ sung là việc ra văn bản để thêm vào nội dung văn bản QPPL những quy định mới trong khi vẫn giữ nguyên nội dung vốn có của văn bản đó Bổ sung không làm ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản mà chỉ làm thay đổi nội dung, quy mô của văn bản QPPL được bổ sung

Trong quá trình kiểm tra phát hiện văn bản QPPL chỉ sai về căn cứ pháp

lý được viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày còn nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp thì đính chính đối với những sai sót đó Việc đính chính văn bản QPPL không làm ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản đó

1.3.5 Trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản cũng như đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham mưu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý

Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đã có những quy định khá rõ ràng, cụ thể về việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành

xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Có thể nói đây là những quy định rất quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra và

xử lý, bảo đảm quá trình kiểm tra và xử lý công khai, minh bạch, khách quan và đúng quy định pháp luật

Xử lý trách nhiệm pháp lý đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản bất hợp pháp, bất hợp lý phải căn cứ vào nội dung, tính chất, mức độ bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản và hậu quả gây ra đối với xã hội và trên cơ sở tính chất, mức độ lỗi của cơ quan, người đã ban hành, tham mưu ban hành văn bản

đó Việc xem xét xử lý trách nhiệm tập thể, trách nhiệm cá nhân được thực hiện như sau:

Cơ quan ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật phải tổ chức việc kiểm điểm, xác định trách nhiệm của tập thể và báo cáo cơ quan cấp trên có thẩm quyền xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật, đồng thời, xem xét trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan trong việc ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật Tùy mức độ bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL cũng như thiệt hại mà văn bản gây ra, người đứng đầu cơ quan ban hành văn bản này phải chịu trách nhiệm dân sự, kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình

bộ, công chức có hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng, có thể bị đề nghị xem xét, truy cứu trách nhiệm hình

sự