Trọn bộ tài liệu ôn thi môn hành chính phát triển và chính phủ điện tử cao học hành chính

Theo quan niệm nh vậy, một số học giả ví dụ Fletcher 3 cho rằng thuật ngữ “ hành chính công” chỉ: a đội ngũ và hoạt động của các cán bộ, công chức; b cơ cấu tổ chức của chính quyền từ C

Hành chính phát triển

Từ Hành chính truyền thống đến hành chính phát triển

I Một số khái niệm về hành chính

1 Hành chính

Thuật ngữ “ hành chính” có một lịch sử lâu đời Từ trong lịch sử xa xa, ở nớc

ta cũng nh ở Trung quốc cổ đại, đã coi chức năng của Nhà nớc là “hành kỳ chính sự”, tức là làm công việc của nhà nớc Nhiều học giả coi nó là trùng hợp với sự hình thành của Nhà nớc và quản lý công việc của Nhà nớc Theo A Dunsire, đó là từ Latinh cổ “administration”, ví dụ nh Cicero đã dùng, có hai nghĩa phân biệt nhau: giúp đỡ, hỗ trợ hay phục vụ - mang tính tặng cách (của một nhóm ngời dành cho một ngời hay một nhóm ngời khác); và quản lý, h-ớng dẫn, hay cai trị - mang tính đối cách (của một ngời hay một nhóm ngời

đối với một nhóm ngời khác) (1) Ta có thể thấy sự kết hợp giữa hai nghĩa (1) Dunsire, A , 1973, Administration: the Word and the Science, University of York, tr 1 (bản tiếng Anh)

mang tính nguyên tắc này, đồng thời vừa “hớng dẫn”, vừa “hỗ trợ” Trong những bối cảnh khác nhau, từ này cũng có thể giải thích nh là “phục vụ” hay

“ngời đầy tớ” Một nghĩa khác nữa là “điều hành”, ví dụ điều hành nhà nớc

Từ các thời đế quốc La mã, hay Trung quốc cổ đại đều đã có các bộ máy hành chính để giúp cho các chế độ quân chủ cai trị dân Các bộ máy hành chính khi

đó là các bộ máy quan lại và mang tính cá nhân rất lớn Các hệ thống hành chính này đều dựa chủ yếu vào lòng trung thành với quân vơng chứ không phải với Nhà nớc và nhân dân Các vị vua tự coi mình là “thiên tử - con trời”, nắm quyền sinh, quyền sát trong tay và đặt ra các chức vụ quan lại phần lớn phục vụ cho vơng quyền và giới quý tộc, chứ không phải là cho cộng đồng nhân dân Vào thời đó, nền hành chính (bộ máy quan lại) thờng không ổn

định, mỗi khi có một chính thể mới ra đời thì hầu nh bộ máy quan lại đợc thay

đổi hoàn toàn để phục vụ cho lơị ích của chính thể mới đó

ở Việt nam, từ khi trở thành thuộc địa, nằm dới sự cai trị của thực dân Pháp, nền hành chính là sự cai trị của thực dân, đứng đầu là Toàn quyền Đông dơng; chính quyền thuộc địa chỉ có quyền hành pháp, còn quyền lập pháp là thuộc chính quốc

Từ khi Nhà nớc t sản ra đời với nguyên tắc “phân lập ba quyền”, hành chính

đợc coi là “hành pháp hành động” (executive in action), là bộ máy thực thi quyền hành pháp, một trong những quyền lực cấu thành nên quyền lực nhà

n-ớc Với ý nghĩa đó, hành chính là hành động thực tiễn, là công tác quản lý và cung cấp dịch vụ hàng ngày cho ngời dân Mọi chủ trơng, chính sách chính trị muốn đi vào thực tiễn cuộc sống hầu hết đều phải thông qua hệ thống hành chính Và ngợc lại, mọi ý chí nguyện vọng của ngời dân đối với Nhà nớc phần lớn đều đợc chuyển qua bộ máy hành chính ở một số nớc theo chế độ Tổng thống (mô hình phân lập các quyền dứt khoát) thì Tổng thống nắm quyền hành pháp tối cao và Tổng thống là ngời đứng đầu Chính phủ, tức cũng là

đứng đầu nền hành chính

Cần phân biệt giữa “hành chính” và “quản lý” Mặc dù trong buổi sơ khai, hai khái niệm “hành chính” và “ quản lý” có cùng ý nghĩa, đều là “chăm lo công việc” hay “chịu tránh nhiệm về” hay “ làm hoàn thành công việc” Về sau khái niệm “quản lý” có ý nghĩa rộng áp dụng cho mọi loại chủ thể quản lý đối với mọi đối tợng; còn khái niệm “hành chính” có ý nghĩa là một loại hình quản lý đặc trng “Quản lý” đợc dùng rộng rãi cho cả quản lý nhà nớc, và đợc dùng nhiều hơn trong các lĩnh vực sản xuất và kinh doanh; trong một doanh nghiệp, quản lý gồm nhiều chức năng, trong đó có chức năng hành chính

Nh-ng khái niệm “hành chính” đợc dùNh-ng chủ yếu cho một thể loại quản lý đặc biệt của bộ máy nhà nớc, và lúc đó, hành chính đợc xem là quản lý của Nhà

n-ớc, và dẫn đến sự ra đời của thuật ngữ “nền hành chính nhà nớc”

2 Nền hành chính nhà nớc (hay gọi là hành chính công, hành chính quốc gia).

Thông thờng khi nói tới một cái gì đó thuộc công, có thể hiểu cái đó do Nhà nớc làm chủ sở hữu và quản lý Khái niệm này có thể mở rộng ra để bao hàm

“tất cả các thiết chế tổ chức hay các cơ quan đợc Chính phủ trung ơng hay chính quyền địa phơng điều hành, làm chủ sở hữu, hay trớc hết là cấp phát tài chính; có thể mở rộng hơn một chút là có cả một số hình thức sở hữu nhất

định của toàn thể cộng đồng, hay mang tên cộng đồng” (2

(2) Baker, R J S., 1972, Administrative theory and Public Administration, London, tr 12 (Bản tiếng Anh)

ý nghĩa này bao hàm toàn bộ các cơ quan thuộc chính quyền từ trung ơng tới các cấp chính quyền địa phơng, hoạt động của các cơ quan bộ máy hành pháp

và cả những ngời làm việc trong đó nữa Theo quan niệm nh vậy, một số học giả ( ví dụ Fletcher (3)) cho rằng thuật ngữ “ hành chính công” chỉ: (a) đội ngũ

và hoạt động của các cán bộ, công chức; (b) cơ cấu tổ chức của chính quyền từ Chính phủ trung ơng đến chính quyền địa phơng điều hành công việc của Nhà nớc, tức là các thiết chế tổ chức và các phơng thức quan hệ trong đó các viên chức làm việc; và (c) công tác nghiên cứu cả phần (a) và (b) Nói cách khác, hành chính công trớc hết nhấn mạnh vào thể chế, cơ cấu tổ chức, đội ngũ công chức, và các quá trình quyết định và thực hiện của Chính phủ Có thể ghi nhận rằng, trong khi coi hành chính công là “ hoạt động của các công chức” thì ý nghĩ rất hẹp và chỉ tập trung vào công việc tác nghiệp hàng ngày của các công chức

Từ điển Pháp Việt Pháp luật - Hành chính (4) định nghĩa: “Theo nghĩa quản lý nhà nớc, hành chính nhà nớc là tổng thể các tổ chức và quy chế hoạt động của

bộ máy hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của nhà nớc

do các cơ quan có t cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng những văn bản dới luật, để giữ gìn trật tự công, bảo vệ quyền lợi công và phục vụ nhu cầu hàng ngày của công dân Với ý nghĩa hành chính nhà nớc (hay gọi là nền hành chính công, hay nền hành chính quốc gia), nó là hệ thống làm chức năng của Nhà nớc bảo đảm thực thi quyền hành pháp và hoạt động liên tục của bộ máy nhà nớc, các công sở Nền hành chính cũng có nghĩa là toàn bộ các công sở và công chức đặt dới quyền quản lý của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ và các

Bộ trởng”

Nh vậy, có thể thấy ba ý nghĩa chính của hành chính công:

(a) Hành chính công với t cách nh là một quyền lực, đợc gọi là quyền hành

chính, tức là quyền hành pháp trong hành động; đây là một trong hai quyền chủ yếu tạo thành quyền hành pháp, đó là quyền hành chính và quyền lập quy Quyền hành chính với t cách là quyền hành pháp trong hành động là quyền tổ chức và quản lý công việc thờng xuyên của bộ máy nhà nớc với hai nội dung chính của nó là “cai trị” và “phục vụ” Quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản pháp quy dới luật Chỉ có các cơ quan chớc năng quản lý nhà nớc thuộc hệ thống hành pháp mới có thẩm quyền này

(b) Hành chính công với t cách là một thiết chế tổ chức, bao gồm một hệ

thống các cơ quan công quyền của Nhà nớc hệ thống này đứng đầu là Chính phủ, cho tới các bộ, các cơ quan ở trung ơng, các cấp chính quyền địa phơng

và các tổ chức công quyền có chức năng tổ chức và điều hành các quá trình kinh tế - xã hội và các hoạt động của các tổ chức hoặc các công dân bằng các văn bản pháp qui dới luật

(c) Hành chính công với t cách là hành động thực tiễn hàng ngày, sự vụ, tổ

chức thực hiện các quyết định của Nhà nớc, và giúp việc cho các nhà cai trị hay nói rộng ra là các nhà quản lý nhà nớc lãnh đạo, chỉ đạo và điều hành công việc

ở đây, cần phân biệt hành chính với một số khái niệm:

(i) Hành chính và hành pháp; hành pháp là một trong ba quyền (chức năng)

của quyền lực nhà nớc, mang tính quyền lực chính trị Hành chính thì thực thi quyền hành pháp nhân danh quyền lực chính trị để hành động, nhng bản thân

nó không phải là quyền lực chính trị;

(3) Fletcher, 1967, tr 53-54 (bản tiếng Anh)

(4) Từ điển Pháp - Việt pháp luật - hành chính, chủ biên: giáo s Đoàn Trọng Tuyến, NXB Thê sgiới, 1992, tr.26

(ii) Hành chính và chính trị: xét dới góc độ Nhà nớc thì chính trị là biểu hiện

ý chí, quyền lực nhà nớc, bao gồm cả quyền lập pháp, hành pháp và t pháp (trong ngành lập pháp và t pháp cũng có công tác hành chính, song hành chính nhà nớc không phải là chức năng của hai ngành này) Hành pháp là chấp hành

ý chí của quyền lực chính trị, còn hành chính là thực thi quyền lực hành pháp (sự phân biệt này chỉ là tơng đối);

(iii) Hành chính và quản lý: quản lý có nghĩa rất rộng (có phân biệt quản lý

công, quản lý t; quản lý kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng,v.v., và có cả quản lý hành chính trong sản xuất, kinh doanh) Hành chính nhà nớc là quản

lý công hay quản lý của công quyền, gắn với Nhà nớc và quyền lực nhà nớc, thể hiện nội dung thực thi quyền lực hành pháp Đây là một loại hình quản lý

đặc biệt, mang tính đặc thù của bộ máy nhà nớc, chịu sự chi phối của tính chất chính trị, tính chất giai cấp và quyền lực nhà nớc

3 Hành chính học.

Hành chính không chỉ là hành động thực tiễn, mà còn là một khoa học, và là một nghệ thuật Nó đợc coi là ngành khoa học, bởi vì nó có các quy luật,

nguyên lý, quy tắc của nó và các mối quan hệ tơng hỗ với các ngành khoa học khác; nó lại đợc coi là một nghệ thuật, bởi vì nó bao hàm cả các hành vi và thái độ giữa các tác nhân tham gia trong đó Về mặt khoa học, hành chính là một ngành khoa học mang tên “hành chính học”, một ngành khoa học còn non trẻ, nghiên cứu những quy luật và nguyên tắc của tổ chức và hoạt động quản lý của bộ máy nhà nớc Đối tợng nghiên cứu của nó là hành vi quản lý hành chính của bộ máy nhà nớc, các mối quan hệ trong nội bộ bộ máy nhà

n-ớc và giữa bộ máy ấy với xã hội, với công dân

Khoa học hành chính công ra đời từ thế kỷ XIX, lúc đầu gọi là “khoa học cảnh sát”; đó là khoa học và nghệ thuật quản lý nhà nớc cho tốt Mặc dù, nền hành chính tồn tại từ lâu, với phạm vi và nội dung rộng hẹp khác nhau tại các nớc khác nhau trong những thời kỳ khác nhau, nhng hành chính học ra đời

t-ơng đối muộn, với những trờng phái khác nhau Trong vòng thế kỷ XX này, có

thể chỉ ra hai khuynh hớng chính ở Châu Âu chủ yếu là khuynh hớng hành

chính công, tức là quản lý nhà nớc; còn ở một số nớc Bắc Mỹ (chủ yếu là Mỹ)

thì đó là khuynh hớng tổ chức Trong quản lý nhà nớc cũng nh quản lý doanh nghiệp, hành chính là một ngành khoa học liên ngành và mang tính ứng dụng;

nó vận dụng tổng hợp nhiều ngành khoa học khác nh chính trị, kinh tế, pháp

lý, tâm lý xã hội, tổ chức, v.v do vậy, khi nghiên cứu về hành chính học cần xem xét vấn đề từ nhiều giác độ khác nhau Có thể xem xét hành chính học

d-ới những giác độ khác nhau, trong quan hệ vd-ới các ngành khoa học và phạm trù khác nh sau:

(1) Hành chính học dới giác độ chính trị học: chính trị học là ngành khoa

học về đấu tranh giai cấp, về quyền lực chính trị trong xã hội có giai cấp, nói hẹp hơn và chủ yếu là khoa học về Nhà nớc Chính trị học về Nhà nớc gồm cả khoa học về tổ chức quyền lực và sử dụng quyền lực để thống trị và quản lý xã hội Chính trị, do đó, là quyền lực, là quyết định của cơ quan quyền lực nhà

n-ớc, còn hành chính là tổ chức thực hiện các quyết định của cơ quan quyền lực

Nh vậy, hành chính học có mang tính chính trị, luôn phụ thuộc vào chính trị học, phục vụ chính trị, lệ thuộc vào hệ thống chính trị Song, bản thân hành chính học không chỉ là và không phải hoàn toàn là chính trị học, mà nó có những quy tắc, phơng pháp riêng biệt trên cơ sở khoa học đặc thù của quản lý,

có những quy luật, nguyên tắc chỉ đạo và tính độc lập tơng đối về nghiệp vụ,

kỹ thuật hành chính

(2) Hành chính học dới giác độ luật học: hành chính nhà nớc trùng hợp một

phần lớn với pháp luật công (công pháp); là tổng hoà các phơng pháp, phơng tiện nhằm bảo đảm thực hiện pháp luật và sự hoạt động của các cơ quan nhà nớc, các công sở, dới quyền lực của Chính phủ Song giữa luật học và hành chính học có đối tợng và phơng pháp luận khác nhau Phơng pháp của luật học

là chuẩn mực và suy diễn, là không hoàn toàn phù hợp và không đầy đủ đối với hành chính học với một nội dung rất đa dạng, phong phú và linh hoạt hành chính học tất yếu phải sử dụng luật học và hành chính nhất thiết phải sử dụng một hệ thống pháp luật nằm trong tổng thể của một Nhà nớc pháp quyền, quản lý nhà nớc bằng pháp luật Tuy vậy, nếu coi hành chính học chỉ là luật học, thì sẽ là phiến diện và làm nghèo nàn nội dung của hành chính học với ý nghĩa là khoa học quản lý

(3) Hành chính học dới giác độ kinh tế học: hành chính là quản lý nhà nớc,

mà Nhà nớc là thợng tầng kiến trúc Xét cho cùng, thì nó lệ thuộc vào kinh tế,

và Nhà nớc quản lý xã hội phải dựa trên cơ sở kinh tế - xã hội, lấy quản lý kinh tế - xã hội và hiệu quả làm chính Hành chính nhà nớc ngày càng bao quát một phạm vi rộng, toàn bộ nền kinh tế quốc dân Nhà nớc ngày càng phải nắm lấy những lĩnh vực kinh tế quan trọng để bổ khuyết cho những sai sót của cơ chế thị trờng và bảo đảm lợi ích cho nhân dân Trong bớc chuyển đổi của ta hiện nay sang nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trờng, lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm, hành chính học càng phải gắn chặt và vận dụng kinh tế học; cải cách hành chính phải nhất thiết xuất phát và coi trọng những yêu cầu kinh tế và cơ chế kinh tế đang biến đổi Tuy nhiên, quan điểm cho rằng tất cả mọi thứ, kể cả hành chính nhà nớc, đều xuất phát và phản ánh kinh tế, theo quy luật kinh tế, là phiến diện

(4) Hành chính học dới giác độ khoa học tổ chức: tổ chức học nghiên cứu

những nguyên tắc tạo ra một cơ cấu nhất định, bao gồm các bộ phận, các nhóm, các cá nhân có những chức năng, nhiệm vụ khác nhau, có quan hệ hữu cơ với nhau, hoạt động ăn khớp cùng một hớng tạo thành một tổng lực, một cơ cấu tổng thể có chức năng, nhiệm vụ chung nhằm đạt một mục tiêu chung Hành chính học phải nghiên cứu một cơ cấu tổ chức của nền hành chính công, phối hợp các bộ phận, tổ chức, các ngành, các cấp, các đơn vị, các cá nhân, trong bộ máy tổ chức hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, nhằm đạt đợc mục tiêu chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nớc

(5) Hành chính học dới giác độ xã hội học: hành chính có thể coi là một sản

phẩm xã hội, một thực thể, một môi trờng xã hội đặc biêt, chịu sự chi phối to lớn của các yếu tố xã hội, dân tộc, giai cấp, tầng lớp, tôn giáo, dân trí, phong tục, tập quán, v.v ở cấp độ cao nhất, hành chính đợc đặt trong mối quan hệ với toàn xã hội, tác động đến xã hội, và cũng chịu sự tác động trở lại của xã hội Do đó, hành chính học dựa vào và vận dụng nhiều phạm trù, nhiều kiến thức của xã hội học

(6) Hành chính học dới góc độ tâm lý học: hành chính có liên quan đến tâm

lý xã hội: động lực, quan hệ xã hội, quan hệ đồng đội, đoàn kết nhất trí về chính trị và t tởng, ý thức cộng đồng, ý thức tuân thủ công quyền và luật pháp, v.v Đồng thời, cũng liên quan đến tâm lý cá nhân: thái độ đối với việc công,

đối với lao động, nhân cách cá nhân con ngời (công dân - công chức) Do đó, hành chính học vận dụng nhiều phạm trù, nhiều kiến thức của tâm lý học

(7) Hành chính học dới giác độ khoa học quản trị: Khuynh hớng xem hành

chính học đồng nhất với khoa học quản trị (gắn với khoa học tổ chức) là khá phổ biến (nhất là ở Mỹ), bởi vì hành chính học nghiên cứu về những quy luật, chức năng, quy tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nớc, mà mọi tổ chức, bất kể bộ máy nhà nớc, xí nghiệp công hay t đều có những quy tắc hoạt động giống nhau, cũng đều nhằm mục tiêu là hiệu quả Taylor (1856 - 1915) là cha

đẻ của khoa học quản trị Mỹ, và H Fayol (1861 - 1925) là cha đẻ của học thuyết Pháp về tổ chức và quản trị các doanh nghiệp Hai ông chủ trơng quy

hành chính học vào kinh tế học và khoa học tổ chức, quản trị Đặc biệt với sự phát triển kinh tế và chính trị thế giới hiện đại, ranh giới giữa hành chính công

và hành chính t không còn dứt khoát nh trớc, hành chính công vận dụng không

ít những quy tắc tổ chức và quản lý theo cơ chế thị trờng, theo phơng thức kinh doanh thì quan hệ hành chính học với khoa học quản trị doanh nghiệp càng nhiều

Mặc dù khoa học tổ chức và quản trị ngày càng phát triển, song không thể

đồng nhất hoàn toàn hành chính học với khoa học tổ chức và quản trị Hành chính học nghiên cứu sự quản lý của Nhà nớc, mang tính công quyền, nhằm lợi ích công, nó phục vụ chính trị và mang tính chính trị Còn khoa học tổ chức và khoa học quản trị, tuy đợc vận dụng nhiều vào hành chính học, nhng

tổ chức bộ máy nhà nớc và bộ máy hành pháp lại có những đặc tính riêng mà các loại hình tổ chức khác không thể có đợc Khoa học quản trị doanh nghiệp khác với hành chính học là nó nhằm lợi ích trực tiếp của doanh nghiệp (dù công hay t); nó tuân theo quy luật thị trờng, nhằm vào lợi ích kinh tế, doanh lợi Hơn nữa quản trị doanh nghiệp không thuộc chức năng của bộ máy nhà

n-ớc, mà thuộc chức năng của tổ chức kinh doanh và cơ quan quản lý kinh doanh, không mang tính quyền lực chính trị, không có tính cỡng chế, đợc điều chỉnh không phải bằng pháp luật công (công pháp) mà bằng pháp luật t (t pháp)

II Lịch sử phát triển và các mô hình hành chính

Nền hành chính ra đời với sự ra đời Nhà nớc, là sự quản lý của Nhà nớc; cho nên nó có lịch sử lâu đời, trải qua bao nhiêu hình thái nhà nớc nối tiếp nhau Hành chính học, với t cách là khoa học thì ra đời muộn hơn Nền hành chính trong thực tiễn cũng nh hành chính học đã trải qua các giai đoạn biến đổi, từ hành chính truyền thống đến hành chính phát triển trong thời đại mới Chúng

ta sẽ nghiên cứu nền hành chính từ những khái niệm chung nhất đến nền hành chính nhà nớc, từ nền hành chính truyền thống sang nền hành chính phát triển

1 Các mô hình nhà nớc và các nền hành chính

Kể từ khi Nhà nớc ra đời đến nay đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển với những loại hình nhà nớc khác nhau, và đi đôi với nó là những nền hành chính khác nhau phục vụ cho loại hình nhà nớc đó Nền hành chính và hành chính học biến đổi theo quá trình biến đổi của Nhà nớc t sản, và cho đến nửa cuối thế kỷ XX, đó là nền hành chính truyền thống

Trớc hết là Nhà nớc - dân tộc với sự tăng cờng qlực và sức mạnh của Nhà nớc

và hình thành nên khoa học hành chính ứng dụng Với sự phát triển kinh tế

trong gia đoạn đầu theo chủ nghĩa tự do, có Nhà nớc “tự do”, các doanh

nghiệp đợc tự do hoạt động theo thuyết “bàn tay vô hình”, Nhà nớc không can thiệp hay chỉ can thiệp bằng sự tăng cờng vai trò pháp luật trong Nhà nớc pháp quyền, hành chính xem nhẹ khoa học, mà chủ yếu dựa trên pháp luật cai trị Qua các cuộc khủng hoảng lớn về kinh tế của chủ nghĩa t bản, nhất là cuối

những năm 1930, Nhà nớc t sản dần chuyển thành Nhà nớc “can thiệp” Các

thiết chế tổ chức của Nhà nớc nhúng tay can thiệp vào các hoạt động sản xuất

và kinh doanh để điều tiết nền kinh tế, đa nền kinh tế thoát ra khỏi khủng

hoảng Kết hợp với loại hình nhà nớc đó là loại hình Nhà nớc “phúc lợi”, chủ

yếu là ở một số nớc Bắc Âu, mở rộng phạm vi quản lý và chăm lo phúc lợi cho toàn xã hội Vai trò của chính trị đợc đề cao, ý chí của nhân dân đợc thể hiện thông qua các đại diện nằm trong Quốc hội hay Nghị viện Pháp luật trở nên kém ổn định hơn và các dịch vụ do Nhà nớc cung cấp cho nhân dân ngày càng tăng lên làm cho bộ máy nhà nớc phình ra nhanh chóng Từ đó phát sinh ra

vấn đề thâm hụt ngân sách và quỹ lơng, là những vấn đề có thể coi là kinh niên trong loại hình nhà nớc này

Để củng cố và nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nớc, vai trò nền hành chính công đợc nêu cao, chiếm vị trí u thế, khoa học hành chính phát triển mạnh, và

ra đời loại Nhà nớc - hành chính theo mô hình Max Weber Nền hành chính là

một bộ máy phức tạp bao gồm các quy tắc và quy định áp dụng cho một hệ thứ bậc gồm nhiều tầng, bậc theo mô hình của Max Weber, trong đó vị trí của mỗi tầng bậc là rõ ràng và ổn định Vấn đề đặt ra là chính bản thân các quy

định, quy tắc dần trở nên phức tạp đến mức làm cho các công dân và bản thân các nhà hành chính khó hiểu và khó thực thi đợc

Trong thời đại ngày nay, khi xã hội đã công nghiệp hóa và đang đi vào thời

đại hậu công nghiệp, có thể xác định ra một loại hình nhà nớc nữa là Nhà nớc

công nghiệp và đô thị Tại Mỹ và một số nớc công nghiệp phát triển có phát

sinh một khuynh hớng là một nền hành chính thực dụng, gắn với kinh tế thị tr-ờng, gần nh đồng nhất hành chính công và hành chính t, không bị ràng buộc vào hệ thống pháp lý quá chi tiết, chặt chẽ, cứng nhắc, thiếu linh hoạt Theo một số học giả t sản thì có thể coi nền hành chính này là nền hành chính theo

định hớng thị trờng, ứng dụng rất nhiều các nguyên tắc và thực tiễn của cơ chế thị trờng vào trong hoạt động của bộ máy nhà nớc nh đề cao hiệu quả, nâng cao tính cạnh tranh trong cung cấp các dịch vụ cho nhân dân, độ linh hoạt rất cao trong quá trình ra quyết định hành chính v.v Tuy nhiên, nền hành chính theo định hớng thị trờng không có nghĩa là quay lng lại với nền dân chủ t sản

và Nhà nớc pháp quyền, mà nó vẫn nhằm phục vụ công dân nhanh chóng hơn với chi phí rẻ hơn

Kể từ cách mạng tháng Mời năm 1917, Nhà nớc xã hội chủ nghĩa ra đời Đây

là một loại hình nhà nớc hoàn toàn mới, kéo theo những biến đổi trong việc xây dựng nền hành chính thích nghi với hệ thống chính trị và Nhà nớc mới

Từ cuối thế kỷ XIX và sang thế kỷ XX, hành chính học mang tính truyền thống càng phát triển với những học thuyết và mô hình khác nhau của những nhà nghiên cứu về quản lý nh Weber, Taylor, Fayol, , trong đó điển hình nhất là mô hình Weber Xã hội, nền kinh tế, Nhà nớc phát triển thì nền hành chính công cũng biến đổi thích ứng, từ nền hành chính truyền thống sang hành chính phát triển (hiện đại)

2 Mô hình nền hành chính truyền thống: bộ máy th lại (bureaucracy) của Max Weber:

Một trong những hình thức chủ yếu của các tổ chức thuộc khu vực nhà nớc hiện nay trên thế giới là bộ máy th laị Từ ngữ này thờng đợc sử dụng với nghĩa tiêu cực để chỉ các tổ chức nặng về quan liêu, phi hiệu suất Thực ra thì thuật ngữ này chỉ một hình thức tổ chức xã hội đặc biệt cho các mục đích hành chính Max Weber (1864 - 1920), nhà xã hội học ngời Đức, là ngời đầu tiên đã mô tả và hệ thống hoá các đặc tính của bộ máy th lại Ông đã miêu tả

sự nhất thiết phải có bộ máy th lại tại xã hội Châu Âu, và phân tích các u điểm cũng nh các nhợc điểm của nó Qua phân tích sâu sắc lịch sử và so sánh kỹ l-ỡng nền văn minh phơng Đông và phơng Tây, ông đi đến một kết luận là một trong những nét đặc thù của xã hội phơng Tây là định hớng hợp lý hoá các quá trình kinh tế và xã hội Theo ông thì khái niệm hợp lý hoá là nỗ lực sâu sắc để hiểu đợc và kiểm soát đợc thế giới vật chất qua phơng diện các mối quan hệ

“nhân quả”, mà không dựa vào cách giải thích theo lối tôn giáo hay huyền bí

Về tri thức, xu thế này đợc chứng minh qua phát triển khoa học “trung lập giá trị” và các phơng thức của nó Về mặt hành vi, thì xu thế này thể hiện qua việc

tính toán hợp lý các công cụ và kết quả có thể đạt đợc nhằm mục tiêu kinh tế xã hội cao nhất Đối với Max Weber, bộ máy th lại pháp lý - hợp lý là ví dụ hàng đầu của hợp lý hoá và có tác động cực kỳ quan trọng lên các thể chế chính trị, xã hội và kinh tế

Ông đã dùng cái gọi là “mô hình lý tởng” để miêu tả bộ máy th lại pháp lý-hợp lý nh sau:

(1) Sắp xếp các cơ quan theo hệ thống thứ bậc, mỗi cơ quan có quyền hạn của

mình và có các quyền lợi chính đáng Nh vậy, cơ cấu hành chính của bộ máy

th lại là theo hình tháp, mỗi cơ quan cấp dới chịu sự kiểm soát của các cơ quan cao hơn, các quan chức cấp cao giám sát các quan chức cấp thấp, và quyền hạn không tập trung vào cá nhân mà tập trung vào chức danh của viên chức đó

(2) Phân công lao động hợp lý và có hệ thống, mỗi cơ quan hay chức vụ có

phạm vi thẩm quyền xác định cụ thể đợc thể hiện thành các trách nhiệm và quyền hạn

(3) Các quy tắc đợc viết chính thức thành văn bản, và các thể thức đợc ứng

dụng một cách nhất quán Những quy tắc này đợc thực hiện và tuân thủ nghiêm ngặt, phù hợp với các quy định pháp luật của Nhà nớc độc quyền nắm pháp luật và có đầy đủ các lực lợng cỡng chế trong tay

(4) Tính chất vô nhân xng (impersonality) - các viên chức lệ thuộc vào một

trình tự vô nhân xng và các tiêu chí thực hiện đợc quy định trong các văn bản chính thức Họ chỉ hoạt động phù hợp với các quy tắc đó trong những mối quan hệ với những ngời khác, dù là ngời trong cùng hay ngoài tổ chức Nghĩa

là, trong khi làm việc với t cách là một viên chức trong bộ máy th lại, ngời viên chức đó chỉ tuân theo pháp luật và các quy định đã có trớc, làm việc thay mặt Nhà nớc, chứ không phải là một con ngời cụ thể nào cả, nh vậy mới bảo

đảm là xử lý công việc vô t, không thiên vị với bất kỳ ai khác, dù đó là ngời thân quen

(5) Tính trung lập là biểu hiện đặc trng của ngời viên chức trong bộ máy th

lại Các viên chức đợc tuyển lựa và đề bạt thông qua chức nghiệp trên cơ sở năng lực kỹ thuật của họ, không xem xét tới các mặt khác nh địa vị xã hội, lòng trung thành hay sự ủng hộ của họ

Max Weber khẳng định rằng hình thức bộ máy th lại là có hiệu quả hơn so với các hệ thống hành chính khác, do nó có thể vô nhân xng các quy tắc và thể thức của mình, do vậy có thể đạt đợc sự tính toán chính xác hơn trong quá trình ra quyết định Ngoài ra, ông cho rằng bộ máy th lại là u điểm do nó chính xác, ổn định và có kỷ luật nghiêm ngặt trong thực tiễn hoạt động thực thi các nhiệm vụ hành chính

Mô hình hành chính truyền thống Max Weber mang một số nhợc điểm mà ngày nay nó càng bộc lộ rõ do nhận thức hiện đại:

Trớc hết, vấn đề hợp lý hoá và th lại hoá nền hành chính là mong muốn, song

trên thực tế thì rất khó có thể hớng dẫn đợc mặt tinh thần và đạo đức của ngời viên chức trong bộ máy đó ảnh hởng sâu sắc của bộ máy th lại trong xã hội với quyền lực bao trùm do trình độ chuyên môn cao của chức nghiệp hành chính và do bộ máy th lại nắm các công cụ của Chính phủ trong tay Từ đó, đa

đến một vấn đề là khó có thể đảm bảo sự cân bằng giữa một bên là tính chất

đáp ứng nhanh nhạy của nền hành chính với một bên là tính trách nhiệm của nền hành chính đối với các công dân

Bộ máy th lại hợp lý - pháp lý của Max Weber, mặc dù hiện nay đang còn là hình thức đợc sử dụng nhiều nhất tại các hệ thống hành chính của các quốc gia, song cũng có những nhợc điểm nhất định đáng xem xét Điểm đầu tiên là

liên quan tới mặt thực nghiệm, có thể phê phán mô hình này là không hoàn thiện về năng lực hành vi hay tâm lý xã hội nội tại Max Weber đã phân tích sâu, song phần nhiều là về mặt cơ cấu và quan hệ giữa các cấp độ trong hệ thứ bậc, mà còn ít chú trọng tới mặt hành vi tổ chức cũng nh phơng diện tâm ly, quan hệ xã hội của các công chức hoạt động trong bộ máy th lại đó Khi ông

đặt ra yêu cầu đối với tính “vô nhân xng” trong hoạt động của bộ máy này, về mặt lý thuyết thì sẽ là lý tởng nhằm bảo đảm cho sự hoạt động vô t, không thiên vị của ngời công chức khi thực thi các nhiệm vụ hành chính Trên thực

tế, nhiều học giả đã dẫn chứng rất nhiều ví dụ để chứng minh rằng bản thân các viên chức là những thực thể xã hội với các mối quan hệ chằng chịt, đan xen nhau, cả bên trong lẫn bên ngoài bộ máy đó, và đi đến kết luận là không thể tách biệt hoàn toàn tính chất vô nhân xng trong khi thi hành nhiệm vụ hành chính ra khỏi các mối quan hệ đó Chính hành vi tổ chức và những mối quan hệ này là một đề tài nghiên cứu quan trọng để điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện hiện tại

Thứ hai, việc bộ máy th lại tập trung nhiều hơn vào chế độ kiểm soát thông

qua các quy tắc và theo hệ thứ bậc quyền lực từ trên xuống dới có thể gây nên

sự cứng nhắc trong hoạt động, không sẵn sàng ra quyết định một cách linh hoạt mỗi khi có yêu cầu mới phát sinh đòi hỏi giải quyết vấn đề một cách nhanh nhạy Thậm chí, có thể có nguy cơ tạo nên thái độ đùn đẩy hay dựa dẫm giữa các cấp độ khác nhau trong toàn bộ tổ chức Các thành viên tại mỗi cấp độ có xu hớng ủng hộ các mục tiêu của đơn vị mình nhiều hơn là ủng hoọ các mục tiêu của toàn tổ chức Trong nhiều trờng hợp, cơ cấu kiểm soát chặt chẽ từ trên xuống dới cũng tạo nên tâm lý căng thẳng và có thể cả đụng độ giữa ngời giám sát và những ngời dới quyền Đó là những vấn đề mà nguyên tắc vô nhân xng đầu tiên đợc thiết kế nên để ngăn ngừa, nhng lại chính là do nguyên tắc đó mang lại

Cũng liên quan tới điểm thứ hai này, do cơ cấu quyền lực của bộ máy th lại là

từ trên xuống dới, việc điều phối chủ yếu chỉ là theo trục dọc và tỏ ra không phù hợp với các nhu cầu và giá trị cuả đội ngũ công chức có trình độ chuyên môn ngày càng cao Các tổ chức hiện nay ngày càng phải tuyển dụng nhiều chuyên gia có tay nghề vững vàng để vận hành những công nghệ mới, do đó, tạo nên những cơ cấu hành chính phức tạp đòi hỏi có cơ chế phối hợp ngang (liên cấp, liên ngành) nhiều hơn, khác với cơ chế theo hệ thứ bậc Từ đó, hiệu suất công tác của tổ chức không chỉ lệ thuộc vào hệ quả của công tác điều phối theo trục dọc, mà còn phải đảm bảo cả công tác phối hợp theo trục ngang giữa các đơn vị, tổ, đội, cá nhân trong cùng một cấp

Thứ ba, bên trong nội bộ bộ máy th lại thờng có sự cạnh tranh giữa các đơn vị

hoặc các cá nhân tìm cách kiểm soát đợc các chức năng lập quy tắc và áp dụng quy tắc nhằm đạt tới các kết quả cuối cùng vì lợi ích của riêng họ, cho

dù những kết quả đó có thể trái ngợc lịa với những kết quả cuối cùng của tổ chức Từ đó, dẫn đến việc bộ máy th lại đợc thiết kế nên để nhằm bảo đảm trình tự có kỷ luật tốt và có khả năng tính toán đợc các mục đích hành chính, nhng nó lại có thể bị biến thành một trờng chính trị với sự cạnh tranh lẫn nhau giữa các đơn vị và cá nhân vì lợi ích của riêng họ, nhằm giành lấy quyền lực

và các quy tắc bên trong tổ chức đó

Cuối cùng, bộ máy th lại có một số quy tắc không phù hợp với nền hành chính

Việt nam, ví dụ nh đặc tính trung lập Trung lập đối với nền hành chính của Nhà nớc t sản có nghĩa là không theo một đảng phái riêng biệt nào, không đa quan điểm chính trị của đảng phái nào vào trong công vụ của ngời công chức Thế nhng trong chế độ đa đảng của Nhà nớc t sản, nó cũng có nghĩa về căn bản, ngời công chức theo đờng lối, pháp luật của đảng cầm quyền, của Nhà

n-ớc t sản và chế độ t bản; nh vậy xét về mặt tính chính trị của nền hành chính,

nó cũng không hoàn toàn là trung lập ở nớc ta, tuy có sự phân biệt và phân công giữa chính trị và hành chính, giữa các thiết chế chính trị và hành chính, nhng không có sự tách biệt, đứt đoạn Chính trị và hành chính không phải là một, trùng lặp và hoà lẫn vào nhau; nhng chúng quan hệ gắn bó nhau, gối lên nhau, có khi lồng vào nhau Do vậy, trong điều kiện nớc ta, cần thay thế tính trung lập của Max Weber bằng tính lệ thuộc vào chính trị, trung thành với Nhà nớc và nhân dân Tuy nhiên, cần áp dụng mô hình bộ máy ổn định, chuyên nghiệp, liên tục, có tính nghiệp vụ chuyên môn, kỹ thuật riêng, với một đội ngũ quan chức chuyên nghiệp, đợc đào tạo kỹ lỡng, có phẩm chất đạo

đức cao và trình độ nghiệp vụ chuyên sâu

3 Các mô hình hành chính truyền thống khác

Cùng khoảng thời gian M Weber viết về bộ máy th lại, thì có một phong trào mới nổi lên về t duy hành chính và quản lý, đó là trờng phái “quản lý khoa học” “Quản lý khoa học” nhấn mạnh vào tính hợp lý, sự tiên đoán, sự chuyên môn hoá và năng lực kỹ thuật Nó ảnh hởng lớn đến những gì xảy ra bên trong các bộ máy th lại, tức là công việc đợc tiến hành nh thế nào trong mô hình hành chính truyền thống Fredrick Taylor (1856-1915), một kỹ s ngời Mỹ, là ngời sáng lập nên trờng phái “quản lý khoa học” vào đầu thế kỷ này Ông đa

ra hai luận điểm chính:

(a) Đối với bất kỳ nhiệm vụ nào cũng có “một cách thức tốt nhất” để giải quyết Quan niệm nay của ông đã dẫn đến việc tiêu chuẩn hoá công việc (b) Các nhà quản lý phải kiểm soát chặt chẽ các quá trình làm việc của các viên chức cấp dới, từ đó có thể đa ra các điều chỉnh cần thiết Ngoài ra cần thiết lập nên một hệ thống trả lơng phù hợp với công việc

F Taylor tập trung vào nghiên cứu, phân tích sâu và mang tính trung thực nghiệm các quá trình làm việc tại cấp độ xởng công nghiệp và cá nhân ngơì công nhân nhằm tìm ra “cách thức tốt nhất” để thiết kế và thực hiện nhiệm vụ Cho dù cáng tiếp cận nh vậy tỏ ra không phù hợp lắm trong các bối cảnh hiện nay, song sự nghiên cứu sâu của ông đã giúp tạo nên một phong trào theo h-ớng hợp lý hoá phơng thức sản xuất công xởng và tạo nên “hiệu quả” nh một tiêu chí hớng dẫn cho lý thuyết và thực tiễn quản lý Nhìn chung, ông đã thúc

đẩy cuộc “cách mạng tinh thần” trong thái độ của các nhà quản lý và các công nhân ý tởng của ông là thay thế việc công nhân và giới chủ cứ phải cãi vã nhau về việc chia lợi nhuận nh thế nào bằng việc nâng cao hơn nữa mức lợi nhuận để có thể tăng lơng cho ngời lao động và nâng cao cả lợi nhuận của

ng-ời chủ, nh vậy sẽ không còn phải bàn cãi về việc chia chác với nhau nh thế nào nữa Ông coi đây là lợi ích nhiều bên trong ý định sắp đặt một mối quan hệ hoàn thiện giữa các công nhân và ban quản lý Lợi ích nhiều bên này là phần thởng về mặt kinh tế có đợc từ sự hợp tác giữa nhứng ngời lao động và ban quản lý, và ông tin rằng, khi hai bên đã nhận thức đợc rõ vấn đề cơ bản này thì

sẽ không còn lý do gì để xảy ra đụng độ và bất đồng giữa hai nhóm đó nữa Nếu không xét đến tính chất t sản của phơng pháp Taylor (bóc lột giá trị thặng

d tơng đối), có thể nói hòn đá tảng trong t duy quản lý của ông là sự hợp lý hoá tổ chức đến cao độ, tính toán, phân tích, sắp xếp các công việc, lao động, thao tác rất ngăn nắp để có năng suất tối đa, đặc biệt là vai trò quản lý và giám sát Ông cho rằng cần có một số cán bộ quản lý làm bộ não để vận hành công việc Hiện nay, chúng ta chấp nhận rằng vai trò của quản lý phần nhiều là phục vụ cho công tác tổ chức, còn vào thời F Taylor thì đó là một ý tởng