Nghiên cứu các cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và định hướng cho cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công tại việt nam

DANH M C CH VI T T T IFAC: International Federation of Acountants IIA: The Institute of Internal Auditors IMF: International Monetary Fund IPSASB: International Public Sector Accounting

L I CAM OAN

Tôi cam đoan r ng lu n v n cao h c “NGHIÊN C U CÁC C S K TOÁN ÁP D NG TRONG K TOÁN CÔNG M T S QU C GIA VÀ NH

H NG CHO C S K TOÁN ÁP D NG TRONG K TOÁN CÔNG T I

VI T NAM” là công trình nghiên c u c a riêng tôi

Nh ng s li u, tài li u đ c s d ng trong lu n v ncao h c có ch rõ ngu n trích d n trong danh m c tài li u tham kh o và k t qu kh o sát đi u tra c a cá nhân

K t qu nghiên c u c a lu n v n này ch a t ng đ c công b trong b t k công trình nghiên c u nào t tr c đ n nay

Tp HCM, ngày 01 tháng 06 n m 2015

H cviên

M C L C

Trang ph bìa

L i cam đoan

M c l c

Danh m c ch vi t t t

Danh m c hình v

1 Tính c p thi t c a đ tài: 1

2 T ng quan nghiên c u : 2

3 M c tiêu nghiên c u: 4

4 i t ng nghiên c u và ph m vi nghiên c u: 4

5 Ph ng pháp nghiên c u: 4

6 K t c u c a lu n v n: 5

Ch ng 1: T ng quan v khu v c công và k toán công 7

1.1 T ng quan v khu v c công 7

1.1.1 Khái ni m khu v c công 7

1.1.2 Vai trò c a khu v c công 11

1.1.3 C c u t ch c qu n lý khu v c công 13

1.1.4 H th ng thông tin ph c v qu n lý khu v c công 17

1.2 T ng quan v k toán công 22

1.2.1 Khái ni m k toán công 22

1.2.2 c đi m và vai trò c a k toán công 24

1.2.3 C s k toán áp d ng trong k toán công 26

1.3 C s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia và bài h c kinh nghi m cho Vi t Nam 29

1.3.1 C s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia 29

1.3.2 Bài h c kinh nghi m cho Vi t Nam 34

Ch ng 2: Th c tr ng k toán công Vi t Nam 36

2.1 Gi i thi u t ng quan v khu v c công và k toán công Vi t Nam 36

2.2 Th c tr ng k toán công Vi t Nam 39

2.2.1 M c tiêu kh o sát 39

2.2.2 i t ng và ph m vi kh o sát 39

2.2.3 N i dung kh o sát 40

2.2.3.1 Nhu c u thông tin k toán công 40

2.2.3.2 T ch c h th ng thông tin k toán công 41

2.2.3.3 Tình hình đáp ng nhu c u thông tin k toán công 41

2.2.3.4 Nh ng thay đ i c n có đ t ng c ng kh n ng h i nh p 42

2.2.4 K t qu kh o sát 43

Ch ng 3: Gi i pháp đ nh h ng cho vi c áp d ng c s k toán đ i v i k toán công t i Vi t Nam 55

3.1 Quan đi m đ nh h ng 55

3.1.1 Phù h p v i yêu c u qu n lý khu v c công 55

3.1.2 Ti p c n chu n m c k toán công qu c t 56

3.1.3 T ng c ng tính h u ích c a thông tin 56

3.2 Gi i pháp th c hi n 57

3.3 Ki n ngh 71

3.3.1 Ki n ngh dành cho Qu c H i 71

3.3.2 Ki n ngh dành cho chính ph 72 Tài li u tham kh o

Ph l c 1

Ph l c 2

DANH M C HÌNH V

Hình 1.1: Khu v c công 14 Hình 1.2: C c u t ch c khu v c công t i Úc 15 Hình 1.3: S đ t ch c khu v c công V ng qu c Anh 16 Hình 1.4: Các c p đ gi i pháp cho h th ng thông tin ph c v qu n lý khu v c công 19 Hình 1.5: Mô hình h th ng thông tin ph c v qu n lý đ n v công 20

DANH M C CH VI T T T

IFAC: International Federation of Acountants

IIA: The Institute of Internal Auditors

IMF: International Monetary Fund

IPSASB: International Public Sector Accounting Standard

IPSASB: International Public Sector Accounting Standards Board OECD: Organization for Economic Co-operation and Development

1 Tính c p thi t c a đ tài:

N n kinh t Vi t Nam đang tr i qua th i k l m phát nghiêm tr ng T n m

2004 đ n n m 2013, l m phát luôn m c trên 5%, có m t s n m lên đ n trên 15% (n m 2008: 19,89%; n m 2011: 18,13%) Trong n m 2013, m c dù l m phát đã có

d u hi u suy gi m nh ng v n ch a n m m c th p (l m phát 2013 là 6,04%) Tình hình trên đã gây ra nhi u h u qu kinh t xã h i nghiêm tr ng nh : làm cho ti n t

m t ch c n ng th c đo c ng nh ch c n ng tích tr giá tr , làm cho các y u t c a

th tr ng b sai l ch, đ i s ng nhân dân tr nên khó kh n… Vi c ng n ch n l m phát tr thành m t yêu c u c p bách c a n n kinh t xã h i

M t trong nh ng nguyên nhân gây ra l m phát t i Vi t Nam hi n nay là tình

tr ng thâm h t ngân sách, khi n cho nhà n c không th qu n lý ti n t và ch s giá m t cách hi u qu Thâm h t ngân sách đ c gây ra do chi tiêu v t quá kho n thu c a chính ph qu n lý vi c chi tiêu này, chính ph c n ph i ki n toàn h

th ng qu n lý tài chính công (B Tài Chính, 2013) M t trong các công c hi u qu

nh t đ qu n lý tài chính công chính là k toán công Nh v y, m t trong nh ng nhu

c u c p bách c a xã h i là ph i thay đ i h th ng k toán công đ qu n lý tài chính công hi u qu h n, t đó, gi m thi u thâm h t ngân sách và góp ph n ng n ch n

l m phát

Trong các y u t c a h th ng k toán công, c s k toán là y u t hàng đ u

d n đ n vi c hình thành các y u t khác c a h th ng k toán Hi n nay, c s k toán đang đ c s d ng t i các doanh nghi p là c s d n tích Tuy nhiên, trong các

đ n v công, c s ti n v n đang đ c s d ng, không ch t i Vi t Nam mà còn t i các qu c gia khác Tudor và Mutiu (2006) kh ng đ nh r ng c s ti n đ c s d ng trong k toán công là do s phù h p gi a c s k toán này v i các yêu c u qu n lý

c a các nhà n c, trong đó, các thông tin mà đa ph n các nhà n c trên th gi i đòi

h i t h th ng đ n v công c a mình là d a trên dòng ti n Tuy nhiên, c ng chính các tác gi này đã kh ng đ nh r ng vi c chuy n đ i sang s d ng c s d n tích trong k toán công là c n thi t đ nâng cao hi u qu ho t đ ng c a các đ n v công,

đ ng th i gi m thi u chi phí xã h i IFAC (2002) c ng ch ra r ng r t nhi u qu c gia trên th gi i, k c các qu c gia đang s d ng c s ti n trong h th ng k toán công c a h , ng h vi c áp d ng c s d n tích vào h th ng k toán công đ nâng cao ch t l ng c a báo cáo tài chính, v n s có l i cho ng i s d ng báo cáo, c trong và ngoài h th ng đ n v công

Vi t Nam v n ch a có các chu n m c dành cho h th ng k toán công, và

c ng ch a áp d ng chu n m c k toán công qu c t trong h th ng k toán công

c a mình H th ng k toán công c a Vi t Nam v n đ c th c hi n theo nhi u ch

đ k toán khác nhau (Tr n V n Th o, 2014) Bên c nh đó, ch a có nghiên c u nào

đ c th c hi n t i Vi t Nam v c s k toán áp d ng trong h th ng k toán công

t i n c này Tuy nhiên, qua các h ng d n và quy đ nh c a nhi u ch đ k toán nêu trên, có th th y r ng k toán công c a Vi t Nam đang s d ng c s d n tích

có đi u ch nh, v i m t s nghi p v trong các đ n v ch a đ c h ch toán theo c

s d n tích Nh v y, đ k toán công tr thành m t công c hi u qu trong vi c

qu n lý tài chính công, gi m thi u chi phí xã h i, k toán công Vi t Nam c n có các thay đ i đáng k , trong đó, cái thay đ i đ u tiên, kéo theo các thay đ i khác nên là thay đ i t c s k toán

T nh ng nghiên c u tr c đây, tác gi mong mu n tìm hi u c s k toán

áp d ng trong k toán công t i các n c trên th gi i, và s thay đ i c s k toán

c a các n c này T đó, tác gi có th h c h i nh ng kinh nghi m v c s k toán

c ng nh quá trình thay đ i c s k toán áp d ng trong k toán công t các n c

đ đ a ra đ nh h ng cho Vi t Nam thay đ i c s k toán trong k toán công Nghiên c u này s nâng cao ki n th c c a chính tác gi và góp ph n giúp h th ng

k toán công c a Vi t Nam thay đ i theo h ng hi u qu h n, đem l i l i ích xã h i cao h n

2 T ng quan nghiên c u :

Jones (1996) cho r ng, k toán công đã b t đ u đ c chú ý đ n và nghiên

c u t chi n tranh th gi i l n th hai, do vi c s d ng ngu n l c công c a chính

ph tr nên quan tr ng trong th i chi n Tuy nhiên các nghiên c u v c s k toán

dành cho k toán công ch v a m i n r vào kho ng n m 2000 tr l i đây M t s nghiên c u v v n đ này đã đ c các nhà nghiên c u trên th gi i th c hi n

Fumiki (2002) đã th c hi n nghiên c u v h th ng k toán công và qu n tr công Nh t Qua đó, Fumiki (2002) cho r ng, h th ng k toán công s d ng c s

ti n nh c s k toán chính c a đ n v công Ông còn cho r ng các thông tin do k toán trên c s ti n cung c p là phù h p h n cho vi c ra quy t đ nh trong khu v c công vì c s ti n v a đ n gi n h n v a cung c p các thông tin khách quan h n so

v i c s d n tích Tuy nhiên, c s ti n c ng có r t nhi u m t h n ch nh : không

th hi n đ c các thông tin v tài s n và các kho n n ph i tr dài h n, không th

hi n đ c các kho n s ph i thu và s ph i tr trong k k toán k ti p C s ti n cung c p thông tin khách quan v khu v c công trong m t k k toán, nh ng không

th hi n đ c b t k đi u gì v t ng lai c a khu v c này

Sau khi th c hi n nghiên c u, IFAC (2002) c ng ch ra r ng r t nhi u qu c gia trên th gi i ng h vi c áp d ng c s d n tích vào h th ng k toán công c a

h

Tudor và Mutiu (2006) đã th c hi n nghiên c u c s k toán c a k toán công nhi u qu c gia và ch ng minh đ c r ng đa ph n các qu c gia đ u chuy n t

c s ti n sang c s d n tích Chile th c hi n đi u này t nh ng n m 70 c a th k

20 Sau đó, New Zealand c ng chuy n sang mô hình này vào nh ng n m 90 V ng

qu c Anh áp d ng c s d n tích trong các đ n v s nghi p t n m 1993 Hoa K

và Úc áp d ng c s d n tích trong khu v c công vào n m 1997, Canada th c hi n theo mô hình này vào 2001 u nh ng n m 2000, ch có 22 qu c gia trong s các

qu c gia phát tri n thu c t ch c H p tác và Phát tri n kinh t (OECD) áp d ng c

s d n tích hoàn toàn trong khu v c công Ngoài t ch c này, ch có Malaysia và Tanzania d ki n áp d ng c s d n tích cho qu n lý hành chính trung ng, nh ng sau đó h th t b i

Mai Th Hoàng Minh (2014) ch ra mô hình áp d ng c s k toán m t s

qu c gia trên th gi i nh Hoa K , Pháp và Trung Qu c Hoa K và Pháp hi n nay đang s d ng c 2 c s k toán trong h th ng k toán công c a mình v i nh ng s

k t h p khác nhau, còn Trung Qu c hi n nay v n đang áp d ng c s ti n trong h

th ng k toán công v i các s li u báo cáo r t t n m n

Có th nói, t n m 2000 tr l i đây, các nghiên c u v c s k toán áp d ng cho h th ng k toán công đ c th c hi n nhi u cho nhi u qu c gia Tuy nhiên,

ch a có nghiên c u nào đ c th c hi n riêng v c s k toán cho k toán công

Vi t Nam ây là bài vi t đ u tiên th c hi n đi u này t i Vi t Nam

• Tìm hi u quá trình chuy n đ i t c s ti n sang c s d n tích c a m t s

n c đã ti n hành chuy n đ i c s k toán c a k toán công

• nh h ng cho quá trình chuy n đ i c s k toán cho k toán công Vi t Nam

4 i t ng nghiên c u và ph m vi nghiên c u:

i t ng nghiên c u c a lu n v n là c s k toán áp d ng trong k toán công c a các qu c gia trên th gi i có th ti p c n đ c và s chuy n đ i c s k toán trong k toán công c a m t s qu c gia, t p trung vào các qu c gia chuy n đ i

c s c a k toán công v i m c đích áp d ng chu n m c k toán công qu c t

Lu n v n c ng s nghiên c u c s k toán c a h th ng k toán công hi n hành t i

Vi t Nam nh m đ a ra đ nh h ng cho vi c chuy n đ i c s k toán c a k toán công Vi t Nam

5 Ph ng pháp nghiên c u:

Theo Saunders và c ng s (2009), có hai ph ng pháp đ th c hi n nghiên

c u khoa h c: ph ng pháp đ nh tính và ph ng pháp đ nh l ng Tuy nhiên, ng i

th c hi n nghiên c u không nh t thi t ph i l a ch n m t trong hai ph ng pháp này, mà tùy theo b n ch t và cách th c th c hi n nghiên c u, ng i nghiên c u có

th l a ch n ph ng pháp h n h p: áp d ng c ph ng pháp đ nh tính và ph ng pháp đ nh l ng trong cùng m t nghiên c u

Vi c thu th p và phân tích d li u c a lu n v n s bao g m hai ph n: tìm

hi u c s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia và tìm hi u c s k toán hi n hành c a Vi t Nam Trong hai ph n này, ph ng pháp nghiên c u s

đ c áp d ng nh sau:

• Tìm hi u c s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia: Ph ng pháp nghiên c u đ c áp d ng s là nghiên c u đ nh tính, d a trên vi c thu

th p và phân tích, t ng h p các d li u th c p t các nghiên c u tr c đây

n c ngoài Ph ng pháp x lý các d li u này ch y u là ph ng pháp suy

lu n, so sánh… Các d li u này đa ph n mang tính ch t đ nh tính và đ c thu th p t các bài báo khoa h c các n c

• Tìm hi u c s k toán hi n hành c a Vi t Nam: Ph ng pháp nghiên c u

đ c áp d ng ch y u c ng là nghiên c u đ nh tính, d a trên vi c thu th p và phân tích các d li u s c p t vi c kh o sát m t s đ n v công Vi t Nam Các d li u này ch y u là d li u đ nh tính, đ c l ng hóa b ng cách áp

d ng các công c th ng kê mô t Các d li u này s đ c thu th p t các

đ n v công Vi t Nam, thông qua b ng câu h i

Ch ng 1: T ng quan v khu v c công và k toán công

1.1 T ng quan v khu v c công

1.1.1 Khái ni m khu v c công

1.1.2 Vai trò khu v c công

1.1.3 C c u t ch c qu n lý khu v c công

1.1.4 H th ng thông tin ph c v qu n lý khu v c công

1.2 T ng quan v k toán công

1.2.1 Khái ni m k toán công

1.2.2 Vai trò k toán công

1.2.3 C s k toán áp d ng trong k toán công

1.3 C s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia và bài h c kinh nghi m cho Vi t Nam

1.3.1 C s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia

1.3.2 Bài h c kinh nghi m cho Vi t Nam

Ch ng 2: Th c tr ng k toán công Vi t Nam

2.1 Gi i thi u t ng quan v khu v c công Vi t Nam

2.2 Th c tr ng k toán công Vi t Nam

2.2.1 M c tiêu kh o sát

2.2.2 i t ng và ph m vi kh o sát

2.2.3 N i dung kh o sát

2.2.3.1 Nhu c u thông tin k toán công

2.2.3.2 T ch c h th ng thông tin k toán công

2.2.3.3 Tình hình đáp ng nhu c u thông tin k toán công

3.1.1 Phù h p v i yêu c u qu n lý khu v c công

3.1.2 Ti p c n chu n m c k toán công qu c t

Ch ng 1: T ng quan v khu v c công và k toán công

1.1 T ng quan v khu v c công

1.1.1 Khái ni m khu v c công

Jones (1996) kh ng đ nh r ng thu t ng “khu v c công” đ c s d ng l n

đ u tiên trên th gi i vào n m 1952 Theo ông, ng i đ u tiên s d ng thu t ng này là nhà kinh t h c Theodore Surányi-Unger, ng i Hungary Tuy Surányi-Unger s d ng thu t ng khu v c công trong các nghiên c u c a mình, ông không

đ a ra khái ni m hay đ nh ngh a cho thu t ng này

Nhi u n m sau, thu t ng “khu v c công” đ c s d ng nhi u trong các sách

và các nghiên c u v khu v c kinh t có liên quan đ n nhà n c và chính ph Lane (2000) đã t ng h p các đ nh ngh a v “khu v c công” và nh n đ nh r ng có 4 đ nh ngh a đ c s d ng:

• Khu v c công là ho t đ ng c a chính ph và k t qu c a ho t đ ng này

• Khu v c công là khu v c ra quy t đ nh t ng th mang tính nhà n c

và k t qu c a các quy t đ nh này

• Khu v c công là khu v c tiêu dùng, đ u t và chuy n giao c a chính

ph

• Khu v c công là khu v c tiêu dùng và đ u t c a chính ph

Rosen (2005) c ng đ a ra m t đ nh ngh a v khu v c công:

• Khu v c công là khu v c s n xu t c a chính ph

Có th nói, các đ nh ngh a v “khu v c công” đ c s d ng cho đ n 2005

đ u xoay quanh ch th là chính ph Tuy v y, m i đ nh ngh a l i nh c đ n m t

ph n khác nhau trong ho t đ ng c a ch th này, t khu v c s n xu t đ n khu v c

đ u t , khu v c tiêu dùng, và r ng nh t là khu v c ra quy t đ nh Vi c có quá nhi u

đ nh ngh a khác nhau đ c s d ng không có tính th ng nh t nh th này s khi n cho các nhà kinh t không th hi u l n nhau khi đ c các công trình nghiên c u Do

v y, vi c có m t đ nh ngh a th ng nh t cho thu t ng “khu v c công” là m t nhu

c u c p thi t

N m 2011, Hi p H i Ki m Toán N i B (vi t t t là IIA) đã ban hành m t

v n b n, trong đó h ng d n đ nh ngh a khu v c công IIA (2011) đã đ nh ngh a khu v c công nh sau:

“Khu v c công bao g m các c quan chính ph và các c quan đ i di n, doanh nghi p và các t ch c khác, v i đ c đi m: cung c p các ch ng trình, hàng hóa hay d ch v công”

Tuy đ a ra đ nh ngh a, IIA (2011) v n cho r ng không th xác đ nh chính xác xem m t t ch c nào đó là có hay không n m trong cái g i là “khu v c công” này, mà c n các tiêu chí c th đ xác đ nh biên gi i c a khu v c công v i khu v c khác IIA (2011) c ng kh ng đ nh r ng thu t ng “khu v c công” r ng h n thu t

ng “chính ph ” và có th bao trùm c các t ch c không ho t đ ng vì l i nhu n

c ng nh m t ph n c a khu v c t Nh v y, khu v c công s ch c ch n bao g m chính ph , các c quan đ i di n và các doanh nghi p công ích Ngoài các đ i t ng này ra, các đ i t ng có s d ng qu công c ng nh các doanh nghi p nhà n c

c ng có th (nh ng ph n l n là không) thu c v khu v c công

• Chính ph đ c IIA (2011) đ nh ngh a là b máy chính quy n v i quy n l c đ c xác đ nh trên m t lãnh th Chính ph bao g m các

trong đa s tr ng h p, chính ph là c đông l n c a các doanh nghi p này và chúng ph i tuân theo các quy đ nh c a chính ph

• Các doanh nghi p nhà n c đ c IIA (2011) đ nh ngh a là các doanh nghi p do chính ph s h u nh ng kinh doanh hàng hóa, d ch v trên

th tr ng đ tìm ki m l i nhu n Tuy không cung c p các ch ng trình, hàng hóa hay d ch v công nh ng chúng c ng có th là m t

ph n c a khu v c công

• Các đ i t ng có s d ng qu công đ c IIA (2011) đ nh ngh a là các t ch c có pháp nhân đ c l p hoàn toàn v i chính ph nh ng có

s d ng qu công (có th là theo h p đ ng hay th a thu n) đ cung

c p các ch ng trình, hàng hóa hay d ch v công nh ho t đ ng chính c a chúng Các t ch c này r t ít ch u s tác đ ng c a chính

ph nên th ng đ c phân lo i là các t ch c không ho t đ ng vì l i nhu n ho c là khu v c t h n là khu v c công

Nh v y, thu t ng “chính ph ” theo IIA (2011) có th hi u nh là các c quan hành chính, “các c quan đ i di n” có th hi u nh là các đ n v s nghi p theo cách hi u c a Vi t Nam

Vì đ nh ngh a “khu v c công” đ c IIA (2011) đ a ra khá m p m và không xác đ nh rõ ràng ranh gi i gi a khu v c công và khu v c t , đ nh ngh a này c ng có

th ch u chung m t s ph n nh các đ nh ngh a tr c đây, đó là không đ c s

d ng ph bi n mà ti p t c gây ra tranh lu n nhi u h n trong gi i h c thu t tránh tình tr ng này, IIA (2011) ti p t c đ a ra các tiêu chí dành cho các t ch c n m trên ranh gi i gi a khu v c công và khu v c t đ xác đ nh chính xác m t t ch c là thu c khu v c công hay khu v c t Tuy v y, trong nhi u tr ng h p, ng i ta v n

s ph i t phán xét tùy theo đi u ki n kinh t xã h i c a t ng qu c gia khác nhau Các tiêu chí do IIA (2011) đ a ra là:

• T ch c đang xét có cung c p các ch ng trình, hàng hóa hay d ch v

mà có th xem là hàng hóa công hay là hàng hóa đ c chính ph ch

đ nh hay không?

• Có ph i ph n l n kinh phí ho t đ ng c a t ch c là do chính ph cung

c p ho c đ c quy t đ nh b i chính ph hay không?

• T ch c đang xét có ch u trách nhi m tr c chính ph và báo cáo tr c

ti p cho chính ph hay m t c quan, m t đ i di n c a chính ph hay không?

• N u t ch c đang xét có m t ban lãnh đ o đ c l p, li u chính ph có

n m quy n ki m soát l n trong ban lãnh đ o này hay không?

• N u t ch c đang xét có v n c ph n, li u chính ph có n m ph n l n

c ph n hay không?

• Các nhân viên c a t ch c đang xét có ph i là thành viên c a các t

ch c d ch v công, ho t đ ng theo lu t cung c p d ch v công và nh n các l i ích c a t ch c d ch v công hay không?

• Nhìn chung, chính ph có ki m soát, tr c ti p hay gián ti p các ho t

đ ng và chính sách c a t ch c đang xét hay không?

• Li u có yêu c u pháp lý nào b t bu c t ch c đang xét ph i đ c

ki m toán b i ki m toán nhà n c hay không?

V i các tiêu chí đ xác đ nh m t t ch c thu c khu v c công hay không thu c khu v c công, IIA hy v ng có th gi m b t s tranh lu n trong gi i h c thu t

v đ nh ngh a “khu v c công” Tuy nhiên, s tranh lu n ch gi m b t khi đ nh ngh a

c a t ch c này đ c s d ng ph bi n trên th gi i Trong khi đó, IIA ch là m t t

ch c ngh nghi p Hoa K Vì v y, đ nh ngh a này c n đ c nh ng t ch c khác

có t m vóc qu c t s d ng và ph bi n thì m i có th có nh h ng trên th gi i và

t đó, gi m b t s tranh lu n trong gi i h c thu t M t trong nh ng t ch c có th làm đ c đi u này là H i đ ng chu n m c k toán công qu c t (IPSASB) Tuy nhiên, n m 2013, IPSASB đã đ a ra đ nh ngh a: “khu v c công” đ c p đ n chính quy n trung ng, chính quy n khu v c, chính quy n đ a ph ng và các t ch c thu c chính ph (Tr n V n Th o, 2014)

Nh v y, IPSASB không h s d ng đ nh ngh a theo IIA (2011), c ng không

đ a ra m t đ nh ngh a m i hoàn thi n h n, mà l i cho ra đ i m t đ nh ngh a khác

m p m h n r t nhi u v “khu v c công” và không xác đ nh rõ ranh gi i c a khu

v c công và khu v c t Có th nói, cho đ n nay, ch a có m t đ nh ngh a chính

th c nào v “khu v c công” đ c s d ng trên th gi i M i qu c gia, th m chí là

m i cá nhân, đ u có th hi u “khu v c công” theo m t cách riêng, và vi c tranh

lu n trong đ nh ngh a c a “khu v c công” v n s t n t i trong th i gian s p t i

Tr n V n Th o (2014) cho r ng vi c s d ng thu t ng “khu v c công” v i nhi u cách hi u khác nhau có lý do khách quan c a nó S khác bi t v th gi i quan, v

n n kinh t - xã h i và quan đi m s d ng thu t ng là nh ng lý do làm cho đ nh ngh a này không đ c s d ng th ng nh t trên th gi i

Trong khuôn kh bài vi t này, đ nh ngh a “khu v c công” đ c l a ch n s

d ng là đ nh ngh a c a IIA (2011) vì lý do: đ nh ngh a này rõ ràng nh t và cho phép phân bi t m t t ch c là thu c khu v c công hay khu v c t , d a trên các tiêu chí

mà IIA (2011) đã đ a ra

1.1.2 Vai trò c a khu v c công

Song song v i vi c tranh lu n v đ nh ngh a c a thu t ng “khu v c công” trong nhi u th p k qua, các h c gi c ng đ a ra quan đi m khác nhau v vai trò

c a khu v c công đ i v i n n kinh t - xã h i

T t c các đ nh ngh a v “khu v c công” đ u xoay quanh m t ch th , đó là chính ph Có th nói, chính ph là h t nhân c a khu v c công Do đó, vai trò c a chính ph c ng là m t ph n quan tr ng trong vai trò c a khu v c công Benson (1968) tin r ng chính ph có vai trò ban hành lu t đ đ nh h ng con ng i, b o v quy n l i và s t do c a con ng i trong xã h i Vai trò này liên quan đ n v n đ

lu t pháp h n là kinh t , nh ng c ng là m t vai trò quan tr ng c a chính ph , v n là

h t nhân c a khu v c công B Công Th ng Singapore (2012) l i cho r ng chính

ph có nhi u vai trò nh : t o ra khuôn kh pháp lu t, đ m b o s n đ nh c a môi

tr ng kinh t , đ u t vào các l nh v c ít đ c khu v c t đ u t và t o đi u ki n thu n l i cho các doanh nghi p trong n n kinh t Nh v y, vai trò c a chính ph do

B Công Th ng Singapore (2012) đ a ra bao hàm c ý t ng c a Benson (1968)

Tr n V n Th o (2014) còn cho r ng, khu v c công có vai trò can thi p vào các l nh

v c y u nh t c a n n kinh t đ n đ nh n n kinh t Vai trò này c ng thu c v v n

đ n đ nh xã h i nh đã nêu trên do B Công Th ng Singapore (2012) đ a ra Tuy nhiên, B Công Th ng Singapore (2012) đ c p đ n v n đ đ u t vào các

l nh v c mà khu v c t ít quan tâm, còn Tr n V n Th o (2014) đ c p đ n v n đ

“can thi p” Vi c “can thi p” có th không ph i là m t kho n đ u t , mà b ng các công c hành chính, lu t pháp… Có th nói, vai trò đ u tiên c a khu v c công chính

là đ m b o quy n l i, s n đ nh và đi u ki n thu n l i cho các ch th khác trong

n n kinh t thông qua pháp lu t và các chính sách

Thông qua đ nh ngh a c a IIA (2011), có th th y m t trong nh ng vai trò

c a khu v c công chính là cung c p các ch ng trình, hàng hóa hay d ch v công cho n n kinh t Trong đó, hàng hóa, d ch v công đ c Varian (1992) đ nh ngh a là các lo i hàng hóa, d ch v mà ai c ng s d ng đ c và vi c s d ng c a ng i này không làm gi m vi c s d ng c a ng i khác Hàng hóa, d ch v công th ng đ c

nh c đ n là không khí s ch, đèn đ ng, an ninh qu c gia… Tác gi này c ng kh ng

đ nh r ng, d ch v giáo d c, d ch v y t tuy mang b n ch t không ph i là hàng hóa,

tr ng, lao đ ng, an ninh, qu c phòng… đ u đ c xem là cung c p các hàng hóa,

d ch v công Vì th , trong khuôn kh bài vi t này, vi c qu n lý c a các c quan hành chính s không đ c tách ra thành m t vai trò riêng bi t mà n m chung trong vai trò “cung c p các hàng hóa, d ch v công”

Tóm l i, các vai trò c a khu v c công có th k ra bao g m:

Th nh t, khu v c công đ m b o quy n l i, s n đ nh và đi u ki n thu n l i cho các ch th khác trong n n kinh t thông qua pháp lu t và các chính sách Vai trò này có th th hi n qua các ho t đ ng:

• Ban hành và th c thi pháp lu t,

• S d ng các chính sách đ n đ nh n n kinh t ,

• u t vào các l nh v c mà khu v c t ít quan tâm,

• Can thi p vào các l nh v c y u kém c a n n kinh t ,

• T o đi u ki n thu n l i cho các doanh nghi p…

Th hai, khu v c công cung c p các hàng hóa, d ch v công và các hàng hóa,

d ch v t nh ng đ c đ i x nh là hàng hóa, d ch v công vì tính ch t c n thi t trong vi c đ m b o đi u ki n s ng c a con ng i trong n n kinh t Vai trò này có

• Cung c p m t ph n l n trong các hàng hóa, d ch v đ c đ i x nh

là hàng hóa, d ch v công nh d ch v y t , d ch v giáo d c…

Tuy các vai trò c a khu v c công đ c li t kê tách r i nhau, nh ng gi a chúng có m i liên h m t thi t v i nhau Xã h i n đ nh chính là đi u ki n c n thi t

đ cung c p các hàng hóa, d ch v công và các hàng hóa, d ch v đ c đ i x nh

là hàng hóa, d ch v công Vi c cung c p các hàng hóa, d ch v công và các hàng hóa, d ch v đ c đ i x nh là hàng hóa, d ch v công c ng là m t trong các công

c đ khu v c công n đ nh xã h i, thông qua cung c u th tr ng, thông qua vi c nâng cao m c s ng c a ng i dân

1.1.3 C c u t ch c qu n lý khu v c công

V i các vai trò ph c t p đ i v i n n kinh t - xã h i, khu v c công b t k

qu c gia nào trên th gi i c ng đ c phân chia ra thành nhi u b ph n đ th c hi n các vai trò c a mình Theo IMF (2001), c c u t ch c khu v c công đ c th hi n theo hình 1.1:

Hình 1.1: Khu v c công

Ngu n: D ch t IMF (2001)

Hình 1 cho th y r ng IMF (2001) c g ng đ a ra m t s đ s l c v c c u

t ch c cho khu v c công, nh ng l i ch đúng v i các n c theo mô hình liên bang

và c ng ch nói lên c c u t ch c c a khu v c công theo chi u d c Theo s đ này, có th hi u r ng, IMF (2001) xem t t c các c quan hành chính và s nghi p

là các t ch c thu c chính ph Các doanh nghi p công ích, doanh nghi p nhà n c

và các t ch c có s d ng qu công nào đ c x p vào khu v c công đ u đ c g i chung là các doanh nghi p thu c s h u công Qua s đ , IMF (2001) di n t 2

Do m i qu c gia đ u có mô hình t ch c chính ph khác nhau nên c c u t

ch c khu v c công c a các qu c gia đ u khác nhau i u này d n đ n tính h n ch

trong s đ c c u t ch c do IMF (2001) đ a ra Có th xem c c u t ch c khu

v c công t i Úc theo s đ s l c trong hình 1.2:

Hình 1.2: C c u t ch c khu v c công t i Úc

Ngu n: D ch t Kho b c và B Tài chính Úc (2001)

Các t ch c trong hình 2 đ c đ nh ngh a nh sau:

• Các t ch c tài chính công đ c Kho b c và B Tài chính Úc (2001)

đ nh ngh a là các t ch c trong khu v c công mà có quy n th c hi n các d ch v trung gian tài chính và các d ch v tài chính ph tr Các

t ch c này có th nh n ti n g i, phát hành ch ng khoán ho c cung

c p d ch v b o hi m Ví d đi n hình cho các t ch c này là Ngân hàng D tr Úc

• Khu v c chính quy n chính đ c Kho b c và B Tài chính Úc (2001)

đ nh ngh a là các c quan hành chính và đ n v s nghi p cung c p các d ch v công và đ c tài tr thông qua thu

• Các t ch c không s d ng tài chính công đ c Kho b c và B Tài

chính Úc (2001) đ nh ngh a là các t ch c cung c p hàng hóa, d ch v thông qua th tr ng (ngh a là không ph i hàng hóa d ch v công) và

đ c tài tr b i doanh thu c a chính các t ch c này Các t ch c này

ho t đ ng khá đ c l p v i Chính ph Úc

Nh v y, ta có th th y r ng Úc đ a ra m t s đ c c u t ch c s l c

không gi ng nh s đ c a IMF đ a ra vì các đ c thù qu n lý khu v c công Úc

S đ này không nh n m nh vi c th hi n chi u d c c a khu v c công theo lãnh th

mà th hi n cách phân chia theo vi c tài tr tài chính nh m ph c v quá trình h ng

d n l p d toán ngân sách

M t trong nh ng ví d khác v c c u t ch c khu v c công là s đ t ch c

khu v c công V ng qu c Anh trong hình 1.3

Hình 1.3: S đ t ch c khu v c công V ng qu c Anh

Ngu n: D ch t Oscar Research (2009)

Qua s đ t ch c khu v c công v ng qu c Anh, ta có th th y tính ch t

ph c t p c a khu v c công qu c gia này

• Các c quan chính quy n trung ng (Các B và các c quan nganh

B ), các t ch c phi chính quy n và các c quan đ i di n là các t

ch c tr c thu c trung ng Các t ch c phi chính quy n qu n lý các

tr ng đ i h c, cao đ ng, trong khi các c quan đ i di n qu n lý các trung tâm vi c làm và các c quan x lý t i ph m nh tòa án, nhà tù… các t ch c phi chính quy n và c quan đ i di n này đ u nh n kinh phí t chính quy n trung ng đ th c hi n nhi m v riêng c a mình

• Các c quan quy n l c các vùng mi n chính là chính quy n vùng

mi n Các c quan y t c p cao và y t c ng đ ng tr c thu c chính quy n vùng mi n Các c quan quy n l c các vùng mi n không

nh n kinh phí t chính quy n trung ng mà đ c tài tr b ng thu t các vùng mi n c a mình

• Chính quy n đ a ph ng là các h i đ ng c p cao và c p th p Các c quan nh phòng cháy ch a cháy, c nh sát, tr ng h c… tr c thu c chính quy n đ a ph ng

Trong s đ này, các c quan liên quan đ n x lý t i ph m nh nhà tù, vi n

ki m sát, tòa án… thì tr c thu c trung ng, nh ng c quan c nh sát l i tr c thu c

đ a ph ng T t c các c quan y t dù cao hay th p đ u tr c thu c chính quy n vùng mi n Tr ng h c tr c thu c đ a ph ng nh ng cao đ ng và đ i h c thì tr c thu c trung ng

C ng qua s đ này, ta có th th y trong quan đi m c a Oscar Research (2009), các doanh nghi p công ích, doanh nghi p nhà n c và các t ch c có s

d ng qu công không h đ c xem nh m t b ph n c a khu v c công

Tóm l i, m i qu c gia có m t khái ni m v khu v c công và mô hình t ch c khu v c công khác nhau Tuy nhiên, có th nói đa ph n các qu c gia đ u t ch c khu v c công thành nhi u c p đ qu n lý theo lãnh th , và m i c p đ u phân thành nhi u ngành khác nhau đ qu n lý theo các lo i hàng hóa, d ch v công c n cung c p cho xã h i

1.1.4 H th ng thông tin ph c v qu n lý khu v c công

V i mô hình t ch c khu v c công ph c t p, h th ng thông tin ph c v

qu n lý t i khu v c công các qu c gia trên th gi i t t nhiên c ng s ph c t p

theo Các đ n v công không ch ch u s qu n lý c a th tr ng t i chính đ n v mà còn ch u s qu n lý c a các c quan mà nó tr c thu c Có th nói, h th ng thông tin ph c v qu n lý khu v c công không ch cung c p thông tin cho b n thân m i

đ n v công mà còn ph i cung c p thông tin cho c quan ch qu n H n th n a, thông tin này ph i theo m t s tiêu chu n chung nh t đ nh đ có th tích h p nhi u

đ n v công, nh m giúp cho vi c v n hành c khu v c công nh m t t ng th , không nh các doanh nghi p, v n ho t đ ng nh nh ng cá th riêng bi t

Heeks (1998) kh ng đ nh r ng, m t đ n v công khi ho t đ ng ph i ch u trách nhi m v thông tin tr c các đ i t ng sau đây:

• Ban qu n lý c a chính đ n v : là các nhà qu n lý c p cao trong đ n v

• C quan ch qu n c a đ n v : là các c quan cung c p tính pháp lý và chính tr cho đ n v ho t đ ng

• C quan tài chính c a đ n v : là các c quan cung c p tài chính cho

đ n v ho t đ ng

• Công chúng: là toàn th các công dân bên ngoài đ n v

Ngoài ra, Heeks (1998) còn cho r ng h th ng thông tin trong đ n v công còn ph i bao g m các thông tin gi a các nhân viên v i nhau v m t chuyên môn Kênh thông tin này giúp các đ n v công ho t đ ng t t h n nên c ng là m t kênh thông tin mà các nhà qu n lý c n quan tâm đ n

Nh v y, rõ ràng là các đ n v công ph i ch u trách nhi m cung c p thông tin cho các đ i t ng r ng h n so v i các t ch c trong khu v c t H n n a, khu v c công có nhi u ho t đ ng h n khu v c t và h ng đ n l i ích chung c a xã h i h n

là l i nhu n c a ch doanh nghi p nh khu v c t Vì th , h th ng thông tin đ

ph c v qu n lý c a khu v c công c ng ph c t p h n khu v c t vì tính ch t h ng

đ n nhi u l i ích, nhi u đ i t ng s d ng nh th này

Sundgren (2005) đã mô t tính ch t ph c t p c a h th ng d ch v công và

h th ng thông tin qu n lý mà khu v c công c n có theo hình 1.4:

Hình 1.4: Các c p đ gi i pháp cho h th ng thông tin ph c v qu n lý khu

v c công

Ngu n: D ch t Sundgren (2005)

Qua hình 1.4, ta có th th y r ng m i đ n v , m i hàng hóa d ch v công

đ c cung c p cho xã h i đ u c n có m t h th ng thông tin ph c v cho vi c qu n

lý nó, tuy nhiên, các h th ng thông tin này l i ph i liên k t v i nhau thành m t

m ng l i ch ng ch t T đó, vi c s d ng các gi i pháp v k thu t c ng tr nên

ph c t p theo, t o nên m t h th ng l n v i kh n ng x lý và cung c p thông tin

kh ng l

Tuy h th ng thông tin ph c v qu n lý khu v c công kh ng l và ph c t p

nh v y, Heeks (1998) cho r ng n u nhìn vào t ng đ n v công, h th ng thông tin

ph c v qu n lý c a t ng đ n v ch c n th c hi n đ c ch c n ng theo hình 1.5 sau

đây:

Hình 1.5: Mô hình h th ng thông tin ph c v qu n lý đ n v công

Ngu n: D ch t Heeks (1998)

Theo mô hình c a Heeks (1998), h th ng thông tin ph c v qu n lý chính là

ph n n m trong hình b u d c Ho t đ ng c a đ n v công đ c mô t đ n gi n b i quá trình 3 b c theo các m i tên phía trên:

• u vào: là các ngu n l c mà đ n v s d ng, có th là ti n, nhân l c, tài nguyên…

• X lý: là các công vi c mà đ n v công th c hi n nh m bi n đ i t các ngu n l c thành hàng hóa, d ch v công

• u ra: là các hàng hóa, d ch v công cung c p cho xã h i

Heeks (1998) cho r ng, m t h th ng thông tin ph c v qu n lý t t là h

th ng cho phép các đ i t ng s d ng thông tin giám sát đ u ra, t đó so sánh v i các tiêu chu n, m c tiêu đã đ ra trong k ho ch T vi c so sánh này, các đ i t ng

s d ng thông tin s đi u khi n quá trình x lý đ s a ch a các khi m khuy t c a

đ n v Heeks (1998) tin r ng h th ng thông tin này s t o ra m t vòng l p các thông tin ph n h i, làm thay đ i quá trình x lý c a đ n v theo h ng hoàn thi n

d n lên

Tuy nhiên, có th vì y u t l ch s , mô hình c a Heeks (1998) đã ch a đ c p

đ c m t s thi u sót sau đây:

• Th nh t, n u ch giám sát đ u ra c a đ n v công, ngh a là ch xem xét các thông tin liên quan đ n các hàng hóa, d ch v công đã cung

c p thì h th ng thông tin ph c v qu n lý rõ ràng ch a đ t đ c tính

h u hi u c a nó Các thông tin v m t s khi m khuy t c a h th ng

có th phát sinh đ u vào và quá trình x lý, ví d nh s th t thoát ngu n l c t khi nh n v cho đ n khi x lý có th không đ c th

hi n đ u ra c a đ n v công Do đó, vai trò giám sát c a h th ng thông tin ph i bao quát c h th ng t đ u vào đ n đ u ra

• Th hai, vai trò so sánh (t c là đánh giá) m c đ ho t đ ng c a đ n

v công n u ch d ng l i m c so sánh thông tin có đ c v i các

m c tiêu, tiêu chu n đã đ nh ra mà thi u đi s so sánh v i các đ n v công khác, ho c c các t ch c trong khu v c t nh ng ho t đ ng trong cùng l nh v c, thì s so sánh đó c ng ch a đ c xem là hoàn

• Th t , các đ i t ng s d ng thông tin và có kh n ng nh h ng

đ n đ n v công không ch bao g m ban qu n lý c a đ n v mà còn

có c quan ch qu n và c quan tài chính c a đ n v Ngay c công chúng c ng có m t ph n nh h ng trong các ho t đ ng c a đ n v

Do đó, vi c h th ng thông tin ph c v qu n lý th c hi n các vai trò giám sát, so sánh và di u khi n nh th nào c ng không ch đ n

thu n là các m i tên nh trong s đ mà m i m i tên này đ u ch u tác

đ ng c a r t nhi u ý ki n và quan đi m khác nhau, đó là đi u mà s

đ không th hi n đ c

Tóm l i, h th ng thông tin ph c v qu n lý trong khu v c công là m t h

th ng c c k ph c t p vì tính ch t h ng đ n nhi u đ i t ng s d ng thông tin cùng lúc và tính tích h p thông tin vì các đ n v công không ch ho t đ ng đ n l

mà khu v c công còn là m t t ng th có liên quan đ n nhi u l nh v c ho t đ ng khác nhau Ngay c khi phân chia h th ng thông tin này ra cho t ng đ n v công,

h th ng này c ng v n ph c t p vì m i đ n v công c ng có quá nhi u đ i t ng s

d ng thông tin và m i đ i t ng có th đòi h i các thông tin khác nhau, và có th ra quy t đ nh khác nhau v i cùng m t thông tin

1.2 T ng quan v k toán công

1.2.1 Khái ni m k toán công

Trong toàn b h th ng thông tin ph c v qu n lý c a các t ch c, h th ng

k toán đóng m t vai trò r t quan tr ng Trong khu v c công, h th ng k toán c ng

có m t vai trò r t l n trong h th ng thông tin ph c v qu n lý H th ng k toán áp

d ng trong khu v c công đ c g i là k toán công

Adams (2004) đ nh ngh a k toán công là m t quá trình ghi chép, truy n thông, t ng h p, phân tích và di n gi i báo cáo tài chính và th ng kê c a chính ph

c 2 m c đ : t ng h p và chi ti t K toán công liên quan đ n các v n đ v ti p

nh n, s d ng, gi i ngân và gi i trình trách nhi m qu n lý đ i v i các qu công đã

đ c c p

Nh v y, Adams (2004) đã li t kê r t nhi u ho t đ ng đ c xem là k toán

nh ghi chép, t ng h p, phân tích… vào đ nh ngh a c a k toán công Dù là k toán công hay k toán cho khu v c t đ u th c hi n các ho t đ ng này Tuy nhiên, ông

kh ng đ nh r ng trong k toán công, các ho t đ ng này đ c th c hi n cho các đ n

v thu c chính ph , và liên quan đ n các qu công đ c c p nh ngh a c a Adams (2004) s g p r c r i khi m t trong hai v n đ sau n y sinh:

Nh v y, v i m t đ nh ngh a n c đôi nh th này, Adams g p khó kh n trong vi c xác đ nh ranh gi i c a k toán công vì “đ n v thu c chính ph ” và “qu công” tuy th ng liên quan đ n nhau nh ng l i không ch c ch n là luôn xu t hi n cùng lúc Khi “đ n v thu c chính ph ” không s d ng “qu công” và khi “qu công” không đ c c p cho “đ n v thu c chính ph ”, Adams không th gi i thích

đ c vi c k toán cho các tr ng h p này có thu c v k toán công hay không

Tr n V n Th o (2014) đ nh ngh a “k toán công” là k toán cho khu v c công Khu v c công là gì thì ph i tùy theo đ nh ngh a c a khu v c công do t ng ch

th xác đ nh

Nh v y, v i cách hi u c a Tr n V n Th o (2014), đ nh ngh a k toán công

s g n li n v i đ nh ngh a “khu v c công” Vì “khu v c công” đ c t ng ch th

hi u theo các cách r ng h p khác nhau nên “k toán công” c ng s đ c hi u theo nhi u cách khác nhau

Trong khuôn kh bài vi t này, “k toán công” s đ c hi u theo Tr n V n

Th o (2014), t c là k toán cho khu v c công Còn “khu v c công” thì đ c hi u theo IIA (2011): “Khu v c công bao g m các c quan chính ph và các c quan đ i

di n, doanh nghi p và các t ch c khác, v i đ c đi m: cung c p các ch ng trình, hàng hóa hay d ch v công” Nh v y, “k toán công” theo cách hi u trong lu n v n này chính là “k toán cho các c quan chính ph , các c quan đ i di n, các doanh

nghi p và các t ch c khác v i đ c đi m: cung c p các ch ng trình, hàng hóa hay

d ch v công”

1.2.2 c đi m và vai trò c a k toán công

c đi m c a k toán công:

Các đ c đi m c a k toán công có th nh n ra t IPSASB (2011) là:

• Th nh t, k toán công ph i theo dõi r t nhi u nghi p v kinh t không có tính ch t trao đ i Trong k toán khu v c t , đa ph n các nghi p v kinh t đ c theo dõi mang tính ch t trao đ i gi a các t

ch c khác nhau M t t ch c cung c p m t l ng tài s n ho c d ch

v , t ch c khác s tr l i m t kho n giá tr t ng ng Tuy nhiên, trong k toán công, r t nhi u nghi p v kinh t l i ch là cung c p hàng hóa, d ch v m t chi u Các nghi p v kinh t này th ng liên quan đ n vi c cung c p hàng hóa d ch v công ho c thu thu …

• Th hai, trong k toán công, d toán có vai trò đ c bi t quan tr ng các b n d toán trong k toán công c ng th ng đ c trình bày và công b r ng rãi Trong khi đó, d toán trong k toán khu v c t

th ng hi m khi đ c công b v i các đ i t ng ngoài công ty

• Th ba, b n ch t c a các tài s n trong khu v c công là khác so v i khu v c t Do đó, vi c ghi nh n và theo dõi các tài s n này c a k toán công c ng có s khác bi t Trong khu v c t , tài s n đ c n m

gi là đ đem l i l i ích trong t ng lai c a các doanh nghi p Trong khi đó, đ i v i khu v c công, r t nhi u tài s n không nh t thi t ph i đem l i l i ích cho các đ n v công, mà đ c n m gi nh m đem l i

l i ích cho xã h i K toán khu v c công do đó s theo dõi nhi u lo i tài s n khá đ c bi t nh v t tr ng bày trong vi n b o tàng ho c các

lo i v khí c a qu c gia…

• Th t , gi đ nh ho t đ ng liên t c ít quan tr ng trong khu v c công

so v i khu v c t Lý do c a vi c này là: các đ n v công đ c xem là

có đ i s ng c c k dài so v i các doanh nghi p trong khu v c t H n

n a, n u m t đ n v công g p khó kh n v tài chính, nó s đ c chính

ph cung c p thêm tài chính ho c chuy n tài s n sang đ n v khác h n

là bán tài s n và phá s n nh các doanh nghi p trong khu v c t

• Th n m, ngo i tr vi c h ch toán cho đ n v mình, k toán công còn

ph i ph c v chính ph trong vi c l p k ho ch và ra quy t đ nh trong

n n kinh t v mô

Vai trò c a k toán công:

K toán công v n là m t ph n c a h th ng thông tin c a khu v c công nên vai trò chính c a nó là cung c p thông tin cho các đ i t ng s d ng thông tin, mà

ch y u là các thông tin tài chính, th hi n d i hình thái giá tr , hi n v t và th i gian lao đ ng Các đ i t ng s d ng thông tin đã đ c nh c đ n 1.1.4, bao g m Ban qu n lý, c quan ch qu n, c quan tài chính c a đ n v công và công chúng Các thông tin này s đ c s d ng đ giám sát, đánh giá ho t đ ng c a t ng đ n v công và c a toàn b khu v c công, t đó đ a ra các gi i pháp đ hoàn thi n khu v c công

Vai trò c a k toán công không ch d ng l i vi c cung c p thông tin đ n thu n, Berger và c ng s (2012) li t kê các vai trò c a k toán công nh sau:

• Vai trò h tr l p k ho ch: H tr các c p qu n lý khu v c công l p

k ho ch s d ng các ngu n l c công

• Vai trò ki m soát: đ m b o tính ti t ki m, h u hi u, hi u qu c a vi c

s d ng các ngu n l c công trên, c ng nh vi c ki m soát ti n đ c a quá trình s d ng các ngu n l c công ph c v công chúng

• Vai trò đánh giá: là c s đ đánh giá hi u qu ho t đ ng c a h th ng

qu n lý và c các nhân viên c a khu v c công

• Vai trò h tr ra quy t đ nh: là c s đ các ch th ra quy t đ nh trong khu v c công

• Ngoài các vai trò trên, k toán còn có vai trò đ m b o tính pháp lý và tính khách quan c a t t c các nghi p v kinh t trong khu v c công

Các vai trò này c a k toán công không ch th hi n v i riêng m t c p đ

qu n lý hay m t đ i t ng s d ng thông tin nào K toán công h tr cho vi c l p

k ho ch, ki m soát, đánh giá, ra quy t đ nh đ i v i m i c p đ , t qu n lý chung toàn b khu v c công cho đ n t ng b ph n c a m t đ n v trong khu v c công

1.2.3 C s k toán áp d ng trong k toán công

th c hi n các vai trò c a mình, k toán công ph i ho t đ ng d a trên các nguyên t c nh t đ nh Nguyên t c đ u tiên chính là nguyên t c v c s k toán C

s k toán đ c s d ng trong k toán công bao g m: c s ti n và c s d n tích Không nh k toán khu v c t , v n s d ng c s d n tích làm nguyên t c ch đ o

c a mình, k toán công v n s d ng k t h p c 2 c s k toán M c dù m c đ áp

d ng các c s k toán t i m i qu c gia đ u khác nhau, c s ti n v n luôn có m t trong vi c th c hi n k toán trong khu v c công h u h t các qu c gia trên th gi i

Vì th , IPSASB đã ban hành 39 chu n m c k toán công, trong đó có 38 chu n m c

đ c đ a ra trên c s d n tích và 1 chu n m c đ c đ a ra trên c s ti n

C s d n tích đ c IPSASB (2013) đ nh ngh a trong IPSAS 1 nh sau: c

s đ n tích là c s k toán mà khi áp d ng, nghi p v kinh t và các s ki n khác

s đ c ghi nh n khi nó phát sinh (không ph i ch khi ti n đ c thu vào ho c chi ra) Do đó, nghi p v và s ki n s đ c ghi nh n vào đúng k c a nó

C s ti n đ c IPSASB (2013) đ nh ngh a trong IPSAS c s ti n nh sau:

c s ti n là c s k toán mà khi áp d ng, nghi p v kinh t và các s ki n khác s

đ c ghi nh n ch khi ti n ho c các kho n t ng đ ng ti n đ c thu vào ho c chi

ra Báo cáo tài chính theo c s ti n s cung c p các thông tin v ngu n ti n thu vào, m c đích ti n chi ra và s d ti n vào cu i k Thông tin đ c báo cáo s t p trung vào s d ti n và các thay đ i c a s d này

Ngoài hai c s k toán chính là c s d n tích và c s ti n, m t s qu c gia trên th gi i còn th c hi n đi u ch nh hai c s k toán này, t o ra c s d n tích có

đi u ch nh và c s ti n có đi u ch nh đ áp d ng cho khu v c công c a mình Tuy nhiên, c s d n tích có đi u ch nh và c s ti n có đi u ch nh không đ c đ nh ngh a trong b t c v n b n chính th c nào c a IPSASB

Nh v y, ta có th th y rõ ràng là c s d n tích cung c p cho ng i s d ng thông tin m t l ng thông tin h p lý h n v thu và chi trong k k toán, do tính ch t ghi nh n nghi p v kinh t vào đúng k c a nó C ng do tính ch t này, các kho n thu đã phát sinh mà ch a thu đ c và các kho n chi phí ch a đ c chi ra nh ng đã phát sinh c ng đ c ghi nh n d i d ng các kho n ph i thu và ph i tr i u này giúp cho các t ch c ghi nh n và báo cáo đ y đ các thông tin v tài s n và ngu n

v n c a t ch c mình Vì lý do đó, khu v c t trên th gi i đã áp d ng c s d n tích làm c s k toán c a mình

Tuy nhiên, khu v c công c a h u h t các qu c gia trên th gi i v n áp d ng

c s ti n trong nguyên t c k toán c a mình Bàn v v n đ này, Fumiki (2002) cho r ng, lý do h th ng k toán công s d ng c s ti n là lý do l ch s Theo ông, trong su t chi u dài l ch s , vì khu v c công không theo đu i m c tiêu l i nhu n nên đ i v i khu v c này, vi c “tính toán l i nhu n” theo c s d n tích đã đ c

nh n th c là không c n thi t Do đó, c s ti n, v n ch t p trung vào dòng ti n là chính, đã đ c s d ng nh c s k toán chính c a đ n v công Fukimi (2002) còn cho r ng các thông tin do k toán trên c s ti n cung c p là phù h p h n cho

vi c ra quy t đ nh trong khu v c công Th t v y, k toán theo c s ti n v a đ n

gi n h n v a cung c p các thông tin khách quan h n so v i c s d n tích – vì t t

c các kho n thu và chi trong k toán theo c s ti n đ u đ c ghi nh n khi có minh

ch ng b ng m t s ti n thu vào ho c chi ra, hoàn toàn không c n ph i c l ng

kh n ng thu hay ngh a v chi tr trong t ng lai

M c dù c s ti n có nh ng l i đi m c a nó nh ng Fukimi (2002) c ng cho

r ng c s ti n có r t nhi u m t h n ch Theo ông, k toán trên c s ti n không

th hi n đ c các thông tin v tài s n và các kho n n ph i tr dài h n vì tính ch t

t p trung vào ti n – v n là m t lo i tài s n ng n h n v i tính thanh kho n c c cao Thêm vào đó, k toán theo c s ti n c ng không th hi n đ c các kho n s ph i thu và s ph i tr trong k k toán k ti p Có th nói, k toán theo c s ti n v ra

m t b c tranh r t khách quan v khu v c công trong m t k k toán, nh ng không cho phép ng i xem tranh th y đ c b t k đi u gì v t ng lai c a khu v c này

T Fumiki (2002) và Ball (1999), có th tóm t t các l i ích và h n ch c a c

s ti n và c s d n tích đ i v i k toán công nh sau:

L i ích c a c s ti n:

• Quen thu c đ i v i khu v c công vì lý do l ch s ,

• Cung c p thông tin khách quan,

• òi h i không cao đ i v i h th ng k toán

H n ch c a c s ti n:

• Không th hi n đ c đ y đ tình hình tài chính và tình hình ho t đ ng khu v c công,

• Không th hi n h t tác đ ng c a các quy t đ nh t h th ng qu n lý,

• Ch th hi n khía c nh ng n h n c a chính sách Chính Ph ,

• Không th g n k t chi phí v i k t qu đ u ra,

• Không cung c p đ c thông tin h u ích cho vi c qu n lý hi u qu ngu n l c công

• Thông tin cung c p không khách quan b ng c s ti n,

• òi h i cao h th ng k toán,

• Không quen thu c v i khu v c công vì lý do l ch s

Trong giai đo n hi n nay, h u h t các qu c gia trên th gi i đ u h ng đ n

vi c ho ch đ nh dài h n nhi u h n V i các kho n vay n dài h n và vi c s d ng

các tài s n dài h n nhi u, vi c áp d ng c s ti n trong k toán công tr nên l i th i

và không cung c p đ c đ y đ thông tin cho ng i s d ng Tuy nhiên, vi c b c

s ti n đ chuy n sang c s d n tích hoàn toàn s gây nhi u r c r i cho h th ng

k toán công c a các qu c gia trên th gi i, vì k toán theo c s d n tích khó th c

hi n h n, cung c p thông tin ít khách quan h n và đôi khi không c n thi t cho m t

s đ n v công M t s qu c gia hi n nay đang h ng đ n vi c áp d ng k t h p c 2

c s k toán trong k toán công Tuy v y, đi u này gây khó kh n r t l n trong vi c

h p nh t các thông tin c a khu v c công thành m t báo cáo tài chính th hi n tình hình tài chính và tình hình ho t đ ng c a toàn b khu v c công

1.3 C s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia và bài h c kinh nghi m cho Vi t Nam

1.3.1 C s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia

Vi c áp d ng c s d n tích trong khu v c công là c n thi t trong giai đo n

hi n nay vì các thay đ i trong vi c s d ng thông tin c a đ n v này nh đã đ c p trên Tuy nhiên, vi c b hoàn toàn c s ti n là khó đ i v i nhi u đ n v công Do

đó, các qu c gia trên th gi i chuy n d n t vi c ch áp d ng c s ti n sang áp

d ng c hai c s k toán trong cùng h th ng k toán khu v c công M t s qu c gia đã áp d ng c s d n tích hoàn toàn cho khu v c công, nh ng nhi u qu c gia

ch a ho c không làm đi u này vì nhi u lý do

Theo Tudor và Mutiu (2006), c s d n tích l n đ u đ c áp d ng trong khu

v c công t i Chile, t nh ng n m 70 c a th k 20 Sau đó, New Zealand c ng chuy n sang mô hình này vào nh ng n m 90 Ball và c ng s (1999) đã nghiên c u

và rút ra các bài h c t New Zealand đ chính quy n Hoa K h c h i Trong các bài

h c y, đi u đ u tiên mà Ball và c ng s (1999) nh n m nh là vi c áp d ng c s

d n tích t i New Zealand Vi c áp d ng c s d n tích này làm cho ch t l ng thông tin n i b c a chính ph New Zealand tr nên t t nh thông tin c a m t t p đoàn đ c đi u hành t t, và các báo cáo tài chính tr nên u vi t (Ball và c ng s , 1999) C ng theo các tác gi này, vi c áp d ng c s d n tích cho h th ng k toán toàn khu v c công làm cho các tác đ ng k v ng đ i v i tài s n và n ph i tr c a

chính ph đ c cung c p đ y đ , t t h n h n so v i vi c ch báo cáo dòng ti n thu, chi và t n qu c a chính ph Thêm vào đó, các báo cáo hàng tháng c a t ng đ n v

c ng nh toàn khu v c công New Zealand đ u đ c th c hi n hoàn toàn trên c s

d n tích, không ph i theo c s ti n K t qu là, các chi phí đ c theo dõi đ y đ theo th i gian, không ch đ n gi n là theo dòng ti n Nói m t cách khác, vi c l p d toán và theo dõi ngân sách theo c s d n tích làm cho kinh phí đ c qu n lý t t

h n vì các chi phí và thu nh p trong t ng lai t o ra n ph i tr ho c tài s n t ng

ng đ u đ c nhìn nh n, c tính và ra quy t đ nh trong hi n t i Ball và c ng s (1999) cho r ng đi m m u ch t c a vi c thay đ i c s k toán New Zealand là

vi c chuy n đ ng th i toàn b h th ng k toán sang s d ng c s d n tích, k c

vi c h ch toán các kho n chi, l p ngân sách, báo cáo tài chính…

Tuy Ball và c ng s (1999) ca ng i vi c áp d ng c s d n tích hoàn toàn trong k toán công t i New Zealand, h c ng cho r ng chính ph Hoa K s không

th áp d ng c s d n tích hoàn toàn nh th Lý do c a vi c này đ c đ a ra là chính ph Hoa K không t o ra khuôn kh đ i m i h th ng k toán công r ng rãi

và ch t ch nh New Zealand Thay vào đó, chính ph Hoa K t p trung vào các

m c tiêu nh ki m toán cho các đ n v s nghi p, h p nh t báo cáo tài chính toàn chính ph , phát tri n các ch s đánh giá ho t đ ng c p đ t ng đ n v Các m c tiêu này, theo Ball và c ng s (1999), đã không h ng đ n vi c l p d toán và h ch toán các kho n chi theo c s d n tích hoàn toàn Vì th , chính ph Hoa K chuy n sang áp d ng c s d n tích có đi u ch nh, theo cách th c hi n k toán qu và k toán t ng h p cho toàn khu v c công, mà theo Ball và c ng s (1999) là “g n nh

là th c hi n hai h th ng s k toán” (Ball và c ng s , 1999, trang 31) Lý do c a

vi c “th c hi n hai h th ng s k toán” này là s th ng nh t gi a k toán cho t ng

đ n v công và k toán t ng h p cho toàn khu v c công là h u h n, mà s h u h n này có đ c là do báo cáo tài chính c a toàn khu v c công đ c l p trên c s d n tích hoàn toàn, còn k toán trong các c p th p h n l i s d ng c s d n tích có

đi u ch nh (OECD, 2002)

Theo Tudor và Mutiu (2006), Úc chuy n sang h ng áp d ng c s d n tích trong khu v c công vào n m 1997, nh ng ch áp d ng trong qu n lý hành chính trung ng, các b ph n khác c a khu v c công v n s d ng c s ti n làm c s k toán c a mình Canada th c hi n theo mô hình này vào 2001

v ng qu c Anh, c s d n tích l i đ c áp d ng trong các đ n v s nghi p tr c các c quan hành chính t n m 1993, sau đó, qu c gia này tìm cách đ

h p nh t báo cáo tài chính cho toàn khu v c công T n m 2001, khu v c công c a

v ng qu c Anh áp d ng m t k thu t k toán đ c g i là k toán và d toán theo ngu n l c (OECD, 2002) K thu t này c ng là áp d ng c s d n tích trong k toán khu v c công, ngoài ra, các kho n chi s đ c h ch toán trong m i quan h v i các kho n thu ngân sách b t c khi nào có th xác đ nh đ c m i quan h này Lý

do c a vi c áp d ng k thu t k toán này b t ngu n t vi c khu v c công v ng

qu c Anh có s thay đ i v t ch c qu n lý:

• Các đ n v hành chính và s nghi p đ c tách riêng ra,

• Các chính sách v khen th ng cho vi c th c hi n t t công vi c đ c thi t l p,

• S d ch chuy n trong ph ng pháp qu n lý, t qu n lý đ u vào sang

qu n lý đ u ra,

• S phát tri n c a các ph ng pháp đo l ng k t qu ho t đ ng c a khu v c công,

• S phát tri n c a các ph ng pháp so sánh k t qu ho t đ ng gi a các đ n v công v i nhau,

• S t ng c ng c nh tranh trong n i b khu v c công,

• S t nhân hóa nhi u b ph n trong khu v c công,

• S thay đ i trong h th ng ph ng pháp ki m toán khu v c công

V i nh ng s thay đ i v t ch c qu n lý khu v c công, k toán khu v c công v ng qu c Anh c ng thay đ i theo h ng g n gi ng h n so v i k toán khu

v c t , và c s d n tích, d nhiên, đ c áp d ng nh m đánh giá, đo l ng k t qu

ho t đ ng t t h n, g n k t các m c tiêu c a các đ n v công v i k t qu đ u ra và các ngu n l c s d ng (OECD, 2002)

C ng theo OECD (2002), các l i ích c a vi c áp d ng c s d n tích trong khu v c công t i v ng qu c Anh đ c chính ph Anh nêu ra là:

• i v i t ng đ n v công: thông tin qu n lý đ c cung c p chính xác

và h u ích h n, các đ n v công có th tính toán đ c chi phí cho

t ng đ n v k t qu đ u ra mà h cung c p, các quy t đ nh c a các nhà qu n lý tr nên có c n c h n, d a trên vi c tính toán đúng k các chi phí

• i v i chính ph : có c s t t h n đ x lý v n c a chính ph , có

th so sánh đ c d ch v cung c p trong khu v c công và khu v c t

• i v i toàn khu v c công: c i thi n ph ng pháp l p k ho ch và

ki m soát chi tiêu t t c các c p trong khu v c công, qu n lý dòng

ti n công và chi tiêu công ch t ch h n, phát tri n đ c ph ng pháp

ti p c n chi n l c h n đ qu n lý d ch v công

• i v i toàn n n kinh t : thông tin t t h n đ thi t l p các chính sách kinh t , gi m thi u s ph thu c c a khu v c công vào kinh phí c a chính ph b ng cách qu n lý ngu n l c t t h n, gi m n công thông qua vi c qu n lý v n ho t đ ng t t h n

Ngoài ra, chính ph Anh còn kh ng đ nh r ng vi c k toán cho khu v c công trên c s d n tích cung c p s li u t t h n c s ti n trong vi c tính toán GDP

u nh ng n m 2000, trong s các qu c gia phát tri n thu c t ch c H p tác

và Phát tri n kinh t , có 22 qu c gia áp d ng c s d n tích hoàn toàn trong khu v c công Ngoài t ch c này, ch có Malaysia và Tanzania d ki n áp d ng c s d n tích cho qu n lý hành chính trung ng, nh ng sau đó h b cu c

Nh v y, ta có th th y r ng vi c áp d ng c s d n tích hoàn toàn trong k toán công là r t c n thi t đ có th cung c p các thông tin phù h p v i nhu c u qu n

lý khu v c này trong th i đ i hi n nay Tuy nhiên, vi c chuy n đ i t c s ti n,

v n là c s k toán đã có tính l ch s trong khu v c công, sang c s d n tích hoàn

toàn là r t khó kh n Vì v y, nhi u t ch c qu c t nh IFAC, IMF, WB… có nhi u

bi n pháp khuy n khích và giúp đ các qu c gia trong vi c chuy n đ i c s k toán khu v c công c a mình

Mai Th Hoàng Minh (2014) c ng tóm t t mô hình áp d ng c s k toán 3

qu c gia trên th gi i hi n nay:

• T i Hoa K : các đ n v công áp d ng c s d n tích có đi u ch nh cho các qu ch y u mà đ n v s d ng Các tài s n c đ nh và n dài h n

đ c theo dõi các tài kho n ngoài qu và đ c t ng h p vào báo cáo tài chính t ng h p c a toàn khu v c công Báo cáo tài chính t ng

h p này đ c l p trên c s d n tích

• T i Pháp: h th ng k toán ngân sách đã có t tr c v n áp d ng c

s ti n, trong khi h th ng k toán t ng h p c a khu v c công thì s

d ng c s d n tích Nh v y, báo cáo ngân sách s đ c l p theo c

s ti n, nh ng báo cáo t ng h p c a toàn khu v c công thì đ c l p theo c s d n tích

• T i Trung Qu c: hi n nay, Trung Qu c v n ch a có đ c m t h

th ng k toán theo c s d n tích cho khu v c công H th ng k toán công c a Trung Qu c ph c t p v i r t nhi u báo cáo tài chính và v n theo c s ti n là chính Do đó, thông tin trên các báo cáo này n m t n

m n và không th t ng h p c ng nh cung c p cho ng i s d ng cái nhìn t ng th v tình hình tài chính, tình hình ho t đ ng c a toàn khu

v c công M c dù k ho ch c a Trung Qu c là chuy n d n sang áp

d ng c s d n tích cho khu v c công, nh ng quy t đ nh c i cách này

v n ch a đ c công b chính th c

Nh v y, Tudor và Mutiu (2006) và Mai Th Hoàng Minh (2014) ch ra r ng,

m c dù các qu c gia trên th gi i có m c đ áp d ng c s d n tích và c s ti n khác nhau trong k toán công tùy theo m c đích và đi u ki n đ c thù c a t ng qu c gia, các qu c gia đ u h ng đ n vi c áp d ng c s d n tích trong h th ng k toán

công c a mình Vi c này s nâng cao ch t l ng thông tin cung c p cho ng i s

d ng cho phù h p v i nhu c u thông tin trong th i đ i hi n nay

1.3.2 Bài h c kinh nghi m cho Vi t Nam

T vi c h c h i c s k toán trong h th ng k toán công các qu c gia trên th gi i, ta có th th y r ng vi c chuy n đ i sang áp d ng c s d n tích cho h

th ng k toán công Vi t Nam là c n thi t, vì m c tiêu cung c p thông tin ch t

l ng h n trong khu v c công Các thông tin này s giúp cho vi c qu n lý các ngu n l c công nh m cung c p hàng hóa, d ch v công cho xã h i đ c ti t ki m,

h u hi u và hi u qu h n Tuy nhiên, con đ ng đi đ n vi c áp d ng c s d n tích hoàn toàn trong k toán khu v c công s r t khó kh n, vì ngay c các qu c gia phát tri n cao trên th gi i v n còn áp d ng c s ti n trong m t s b ph n c a k toán công c a h M t s bài h c có th đ c rút ra là:

• Th nh t, nên áp d ng các chu n m c k toán công qu c t vào cho

h th ng k toán công Vi t Nam Chu n m c k toán công qu c t là các quy chu n đã đ c xây d ng và ch p nh n trên th gi i Vi c áp

d ng này s giúp Vi t Nam xây d ng h th ng k toán công v i vai trò cung c p thông tin h u ích cho ng i s d ng Thêm vào đó, h

th ng chu n m c k toán công qu c t là h th ng đã đ c xây d ng

và khá hoàn h o nên vi c áp d ng này s giúp Vi t Nam không c n

ph i t tìm l y các quy lu t và xây d ng các quy chu n cho h th ng

n c khác trên th gi i nên c ng nên xây d ng h th ng chu n m c