From rent seeker to power broker why do chinese officials xiahai

In contemporary China, some government officials, who enjoyed admirable career prospects, have given up their official positions and turned to the business sector.. This practice is call

In contemporary China, some government officials, who enjoyed admirable career prospects, have given up their official positions and turned to the business sector. 

This practice is called xiahai.1 According to a government report, there has been a 

substantial increase in the number of xiahai officials since 2000.2 Xiahai involves 

not only lower­ranking officials, but also officials in higher positions, such as the Secretary­General   or   President   of  Chinese   People’s   Political   Consultative Committee  (CPPCC),   and   even     influential   people   such   as   the   Mayor.3  This phenomenon is widespread in China, especially in the six provinces of Zhejiang, Jiangsu,   Hubei,   Guangdong,   Hainan,   and   Liaoning.4  Having   aroused   much attention from the media, the government, and the public, this phenomenon raises 

We can observe three waves of xiahai which surged or resurged in 1980s, 1990s 

and 2000s respectively.5 There is a significant difference between the third wave and the first two waves. The third wave is prominent in terms of the number, the rank level, the region and influence.6   This study focuses on the third wave of 

xiahai. 

The first case of xiahai in the third wave reported by the media was Xu Gang, 7 who was both the former chief accountant of the Local Tax Bureau and a member 

of   the   Finance   Bureau   in   Zhejiang   Province.  He   was   regarded   as   one  of   the highest­ranking officials at the Department level of the province. However, beyond the expectations of both the public and the authorities, he gave up his official 

position in March 2002 and became the Chief Executive Officer of Geely Holding  Group.8 Since then, xiahai has become a hot news topic for the mass media, more 

and more stories about officials’ resignations have been reported. In response, the central government, realizing the seriousness of the   situation, formed teams to investigate this phenomenon. At the end of 2003, the investigation results from six 

5   Xiaoteng, "Cong Ciguan Xiahai Shuokaiqu: Jianlun Gaoguan Luoma Yu Boshi Kaoguan(from 'Officials'  Xiahai' to 'Doctors Pursue Official Career')."

6   Ibid.

7   In this thesis, the Chinese names are rendered surname first, in accordance with the Chinese customs.

8   Zou Yao Yang Aixiang, "Di San Lun Xiahai Guanyuan Shengcun Zhuangtai (the Status of Xiahai 

Officials in the Third Wave)," 21th Centrury Economic News, 16Nov 2003.

Statistics show that there were 125 government officials at the Director­level or above left the government from 2002 to 2003 in Zhejiang province.9 With so many 

officials leaving the government for the market, xiahai is by no means accidental. 

In fact, the characteristics of this phenomenon are so prominent in some regions at 

the official rank­level that some patterns of xiahai can be discerned. 

Firstly, this study analyzes these patterns of  xiahai  in six prominent provinces. 

These   are   Zhejiang,   Jiangsu,   Hubei,   Guangdong,   Hainan   and   Liaoning   In Zhejiang province, apart from the previous example of Xu Gang, there was a noteworthy event called “the Wenzhou Phenomenon.”10 In May 2003, after the re­election   in   Wenzhou,   Wu   Minyi   gave   up   his   position   as   the   Vice­mayor   of 

Wenzhou   city   and   became   the   president   of  Hui   Lima   Commercial   Chain  in 

Shanghai.11 Along with him, another three officials in Wenzhou also resigned from their positions and decided to take up jobs in private enterprises. They were Lin 

government; at last, however, he went to Ao Kang Group in May 2003.   

because two Vice­mayors and two Secretary­generals in the same city resigned from   their   positions   almost   at   the   same   time   They   might   become   the   Vice­president   of   Local   People’s   Congress   or   the   Secretary­general   of   CPPCC   in Wenzhou City if they had not given up their positions

In Jiangsu Province, the most notable event is “the Jianhu Phenomenon.”13  Five core officials in Yancheng city resigned from their positions at the same time. The family   home   of   these   five   people   is   Jianhu,   so   this   was   called   “Jianhu phenomenon.”14 Among them, the case of Wang Xiaoping aroused the most heated debate in society. Wang Xiaoping, 48 years old, was the Mayor of Dongtai city in 

January 2001. He left the government and became the general manager of  Yong  Lin Axunge & Chemistry Ltd in Jianhu in December 2002. He had been the Mayor 

of Dongtai city for less than two years, and Dongtai is the most prosperous area in Yancheng   City.15  Besides,   Zhu   Aiqun,   once   Taizhou’s   Secretary,   became   the 

15  Shengke, "Jiangzhe Guanyuan Xiahaichao Shibushi Jinbu Xianxiang? (Is 'Xiahai' in Jiangsu and Zhejiang  Provinces Progressive Phenomenon?)."

In   Hainan   province,   Wang   Wenjin   became   the   general   manager   of  Physical  Training Ltd in June 2003. Before that, he had been the Vice­mayor of Qionghai 

city for two terms and in charge of the Travel Industry for ten years. Moreover, he 

had   participated   in   the   entire   process   of  Bo   Ao   Project  on   behalf   of   the 

government.16  In Guangdong province, Liu Zhixing, the former Vice­warden in Foshan city, left the government in August 2003 and became the Vice­president of 

Meidi   Group   He   had   28   years’   working   experience   and   was   an   expert   in 

administration, asset­regrouping and capital management.17 In Hubei Province, Cai Deshan, once the Vice­party­secretary of the district, resigned from his position in 

September 2003 and became the board Chairman of Wanjiale Stock Company. He 

was only 40 years old, a Masters degree holder and economic consultant.18

In Liaoning Province, Lulu, a fifty­year old female economic consultant, was the former   Director­general   of   the   Domestic   Trade   Bureau   in   Shenyang   city     In 

and acted both as its CEO and President.21 Men Xinguo, the head of Kenli County 

in Shandong province, was invited to be the Standing­Vice­Manager of Shandong  Huanghe Group 22 

These are some representative examples.  In fact, each province has a significant number of officials leaving the government. For instance, in Fujian province, there were 238 officials who left the government by the end of September 2003, and 9 

of them were Department­level officials. 23

Secondly, let us look at the rank of those officials who engaged in business. There are not only Director­Generals (such as Lulu and Wang Zhimin, former Director­Generals in Domestic Trade Bureau), but also Secretary­Generals in municipal government (such as He Baogen and Wang Yunzheng, former Secretary­General in Wenzhou Municipal Government), Vice­Mayors (such as Wang Wenjin, Wu Minyi and Lin Peiyun), and a Mayor (such as Wang Xiaoping, former Mayor of Dongtai City)

Finally, it is important to examine the age of those who moved to the private sector. They are generally in their forties, energetic and sagacious. For instance, 

puzzling   aspect   of  xiahai,   because   officials   in   this   age   group   generally   have 

positive career prospects in the government

What I wish to emphasize here is that the third wave, as mentioned previously, is significantly different from the former two waves. During the first wave in the mid 1980s,   most   officials   only   changed   to   the   sectors   or   enterprises   which   were subordinate to their original working department. This practice is called  “semi­

xiahai.”24  Most   officials   became   engaged   in   business   because   they   were   not satisfied with their jobs. Usually, they were misunderstood by people. Some of them failed to perform well in the market due to a lack of experience. But there were some fortunate ones, the most famous one was Ye Kangsong, who was called 

“the first xiahai official.”25 He was formerly the Party Secretary of Guan Zhen in Yongjia   County  of  Wenzhou   city   and   is   now   the   Board   Chairman   and   the 

in the early 1990s. Five years later, he reoccupied the position of the Vice­Director and   Vice­Secretary­General   in   the   Wenzhou   municipal   government   At   last, 

however, he went to Ao Kang Group in May 2003.26 

Compared with the former two waves, xiahai is riskier in the third wave because of 

the institutional constraints. 27     For example, the officials are not allowed to hold a position in the private sector concurrently.28  Before the officials leave government, they should be audited by commissioners of audit before they leave government.29 After   leaving   the   government,   the   officials   are   not   allowed   to   engage   in   the business that were regulated by government agency he previously worked for, and they   are   not   allowed   to   take   positions   in   the   organizations   that   were   under jurisdiction of he previously working place.30  Given this policy restriction, once the officials want to join the private enterprises, they must risk giving up their 

their government positions.31  

This phenomenon raised an intriguing question that this study wants to explore: why did those officials give up their official positions for which they had struggled 

to attain for years? How can they pursue a career in the market? 

WHY IS XIAHAI PUZZLING?

In China, this phenomenon is puzzling because a government career is considered 

to be advantageous and beneficial in terms of social values and realistic situations. First   of   all,   resulting   from   China’s   long   history   of   despotism   and   a   rigid bureaucracy, the notion of  “Advancement in Officialdom” has sunk into most people’s minds for generations and has influenced their behavior to a large extent. 

32  Schuman, Henry. Americans and Chinese: Two Ways of Life. New York: H.Wolff, 1953.

Secondly, a government career is still an optimal pursuit for the majority of the people. In nowadays, being an official might be the best choice when comparing the benefits and costs.34   In everyday life, it is easy to find that the treatment in 

politics and economics is greatly influenced by Officials’ Supremacism (Guan  Ben Wei) in China. As Xiaobo Lu noticed:

         “The qualification to participate in a meeting, the sequence of seat, the 

level of special car, the amount of income, the length of lament, and appearance in the newspaper, all are decided by the official position.”35 

       For example, in a feast, one can easily tell whose position is higher from observing 

the order of toasting. Usually, if there is an official in a feast, people would first toast the official; if there are many officials, people would toast them according to their rank.  

35  Xiaobo Lu, "From Rank­Seeking to Rent­Seeking: Changing Administrative Ethos and Corruption in 

Reform China," Crime, Law & Social Change 32 (1999).

possible   The   puzzle   is   why   these   officials   gave   up   the   supposedly   attractive positions.

THEORETICAL SIGNIFICANCE OF THE STUDY

This  research  is  important   because  it   will   improve  our   understanding   of  elite transformation in transitional China. The existing literature about market transition suggests that market transition is usually accompanied by the transformation of elites. As Victor Nee argues, “the partial reform creates new patterns of interaction between redistributive and market power that give rise to a hybrid elite of cadre­entrepreneurs.”   But   the   question   of   how   elites   are   transformed   in   the   market system has not been adequately explored. This study argues that the transitional context may provide elites both incentives and opportunities to seek an alternative approach to maintain their elite status. It suggests that the elites may utilize the power   capital   they   accumulated   in   the   redistributive   system   to   capture   new opportunities generated by the market. By uncovering the micro mechanism of elite transformation in a transitional context, this study tries to make a theoretical contribution to Market Transition Theory (MTT)

RELEVANT LITERATURE AND THEORETICAL FRAMEWORK

The systematic study of  xiahai  phenomenon remains inadequate thus far. In this  study,  xiahai  is   conceptualized   as   an   issue   of   elite   transformation   In   the 

redistributive system, government officials who were in control of redistributive power were able to engage in rent­seeking activities to maximize their interests. But in the transitional context, rent­seeking becomes increasingly costly as the state   initiated   administrative   and   judicial   reform   to   enhance   government accountability. Responding to this change, officials chose to work as brokers to bridging entrepreneurs with the power­holders. As a result, elites are transformed from rent­seekers to power­brokers. To construct a theory to explain this elite transformation, one  must illuminate the incentives, contextual  opportunities as well   as   strategies   that   made   the   transformation   possible,   because   the   existing literature on Public Service Motivation (PSM), Market Transition Theory (MTT), and Social Network Theory (SNT) have proved that these factors are related to the elite transformation in significant ways.

Does PSM Matter?

One tentative explanation for  xiahai  can be found in the PSM theory. The main 

theme   of   this   theory   explains   how   PSM   affects   government   employees’ performance   and   their   consideration   about   leaving   the   government   PSM   is defined   as   “an   individual’s   predisposition   to   respond   to   motives   grounded primarily or uniquely in public institutions” (Perry, 1996).36  Perry developed a 

36  James L. Perry, "Measuring Public Service Motivation: An Assessment of Construct Reliability and 

Validity," Journal of Public Administration and Research 6, no. 1 (1996). 

In other words, PSM can be characterized as a reliance on intrinsic rewards over extrinsic   rewards   (Crewson,   1997)     Intrinsic   rewards   are   derived   from   the satisfaction an individual receives from performing a task, such as a sense of accomplishment and a feeling of self­worth; extrinsic rewards are those offered to 

an employee by someone else, such as a pay rise, a promotion, job security, and status and prestige.38 

Naff and Crum used PSM as an independent variable in order to examine its impact on employees’ job satisfaction, performance and thoughts about leaving government. Their findings show that “PSM has a smaller, though statistically significant, effect on employees’ thoughts about leaving government, meaning that those   with   higher   PSM   are   less   likely   to   consider   seeking   private   sector employment.”39 However, the difference is not large. 40 

37 David J. Houston, "Public­Service Motivation: A Multivariate Test," Journal of.Public Administration 

Research & Theory 10, no. 4 (2000).

38  Ibid.

39  Crum, John and Naff, Katherine C. "Working for America: Does Public Service Motivation Make a  Difference?" Review of Public Personnel Administration  16, no. 4 (1999­2000): 5­16

40  In his survey, he measured the PSM by six statements; respondents were required to scale the extent of  agreement or disagreement. However, using this survey as the data source, the research was forced to rely 

on self­reported ratings on the employees’ ethnic values towards working in public sector, there might exist  some bias. 

to private employees? Houston found that “public employees are more likely to place   a   higher   priority   on   intrinsic   rewards,   whereas   private   employees   value extrinsic rewards more highly.”41

Can we argue that those officials who entered the private sector had a low level of PSM while those who did not had a high level of PSM? It may not be true. Previous research was based on western countries where civil service systems were more developed than  China.  PSM has matured in western countries while it is still in infancy in China. Even in the United States, public choice theory focuses on the behavior of public sector bureaucrats who are supposed to work in the public interest   and   put   into   practice   the   policies   of   government   as   efficiently   and effectively  as  possible,  but  in   fact  they  are   self­  interested   utility­maximizers, motivated by such factors as salary, prerequisites of the office, public reputation, power, patronage and the ease of managing the bureau. For Niskanen, self­ interest 

is the sole motivator for officials. 42  For Downs, broader motivations such as pride 

in performance, loyalty to a program, department or government, and a wish to best serve their fellow citizens may also affect a bureaucrat's behavior. However, Downs admits that an official at any level, be they in the public or private sector, 

41  Houston, "Public­Service Motivation: A Multivariate Test."

42 W.A Niskanen, Bureaucracy: Servant or Master?  (London: Institute of Economic Affairs, 1973).

In the context of China, the theory of PSM cannot explain the behavior of Chinese officials, who favor taking up  “rent seeking” activities. Even  in a  democratic country, the officials are self­interested.44   It is somewhat risky to explain this phenomenon from the perspective of the intrinsic rewards that the officials receive, and undoubtedly, the extrinsic rewards should be adequately addressed.  

My fieldwork shows that the extrinsic rewards, such as economic benefits, were top  concerns for  the officials to  leave for  the business  sector.  Of  course,  the intrinsic rewards, such as career satisfaction, were also critical for the officials to make the choice. Evidence shows that some officials left the government because they could not get the achievability from their official positions, and then they turned to the business sector to actualize their talents. In all, it is reasonable to assume that the officials are rational actors who take strategies responding to the changing context

43 Downs,  Anthony Inside Bureaucracy  Boston: Little, Brown and Company, 1967.

44  This point is advocated by Public Choice Theory.

Another alternative explanation can be found in the MTT,45   because it seems to 

provide  a   macro­level  context  in   which  xiahai  emerges  Victor  Nee,  who   has 

referred   to   the   changing   value   of   power   capital,   may   provide   some   valuable 

insights   to   the   phenomenon   of  xiahai   He   argues   that   the   state   socialist 

redistribution economies are characterized by the allocation and distribution of goods through central planning. He asserts that “in reforming socialist economies, the transition from redistribution to market coordination shifts sources of power and   privilege   to   favor   direct   producers   relative   to   redistributors.”   The   shift improves incentives for direct producers, stimulates the growth of private markets, and provides to entrepreneurs an alternative path for socioeconomic mobility.” He pointed out that “the transition to a market­ like economy should result in higher returns to human capital characteristics.” 46  

Victor Nee makes two basic claims. One is that the value of human capital is increasing, especially for the entrepreneurs; the other is that the value of power capital is declining, especially in relation to the officials. The MTT indicates the central processes in the shift from hierarchies to markets that involve fundamental 

changes   in   the   sources   of   power   and   in   the   structures   of   incentives   and opportunities.47    He   concludes   that   “the   more   market   exchange   replaces   the redistributive mechanism in state socialism, the less the value of power capital relative to market capital.” He modified his theory in 1996 by indicating that officials have a higher mean household income before and after market reform, but the increase in household income of officials is substantially lower than that of peasant entrepreneurs.48

The rising market opens up alternative avenues for socioeconomic mobility, and thus changes the structure of opportunities and gives rise to entrepreneurship as an alternative to bureaucratic advancement in state socialism.49 The MTT maintains that redistributors in sectors of the socialist economy that have experienced market reform are unable to keep up by drawing on their power capital alone, because fundamentally, the shift from redistribution to markets involves a change in the sources of power and privilege.50    

But   the   MTT   is   problematic   in   terms   of   data   collection,   which   weakens   the validity of this theory. Let us look at it in detail. This theory was built on a survey conducted during the summer of 1985 in Fujian province. Victor Nee randomly 

selected a sample of 725 households from 30 villages, resulting in 624 completed interviews. The dependent variable, household income, was based on retrospective reporting   of   all   resources   of   household   cash   income.51    Interviewers  carefully explained   to   respondents   the   importance   of   accurate   estimates   of   household income for the success of the study, but we must admit that it is very difficult to get reliable information about the income of officials. 

Firstly, income is a sensitive issue, and usually officials are reluctant to speak about their income, and they have the right to do so. Secondly, the components of officials'   total   income   are   complex   There   are   two   kinds   of   income   in   form (currency and non­currency) and there are two components in content (normal income and “grey income”).  It is well known that “grey income” composes part of officials’ income, but it was not reported in the data collection, so the survey data cannot reflect reality. 

Grey income is a serious problem in China. Yang Fan has pointed out that “grey income”, including direct and indirect ways of collection, reached thirty thousand billion  RMB from 1978 to 1998, almost the six times of China’s annual GNP.52 Several   years   have   passed,   none   of   the   economists   was   against   Yang   Fan’s 

51  Ibid.

52  "Zhongguo Jingji Mianlin De Weiji Yu Duice (the Crisis Confronted with China's Economy and Relative 

Countermeasure)," Zhanlue Yu Guanli (Strategy and Management), no. 4 (1998).

The MTT deserves great attention and raises broad debate among scholars. Bian Yanjie argues that the unrecorded income may be a source of systematic error, because if a given group did report only part of their total income by concealing their “grey income”, the results of mean and standard would be affected, and then, the entire study would be problematic.53 He argues that because China is transiting from a redistributive economy to a market economy, the two mechanisms work simultaneously in this particular period. No one can jump to the conclusion that the value of power capital will decline. Then, he proposed the Continued Power theory. In this theory, he pointed out that the market has been influenced by the political power from the beginning; it still plays a critical role in the transitional period. Those who have access to power can gain more benefits in the market. 

The MTT and relevant debates reflect the macro­level contexts of xiahai. It could 

provide some useful insights into the contextual constraints and opportunities for 

xiahai  officials  For   one  thing,  the  rising   market  economy  has  opened  up   an 

alternative arena for  government officials to actualize their talents. For another, there still exist various uncertainties for the development of a market economy because the old redistributive mechanism did not completely diminish. This means 

53 Bian Yanjie, Market Transition and Stratification, Social Change in China's Reform Era (Oxford 

University Press 1999). pp.109

xiahai is a distinctive phenomenon in China’s market transition period, in which 

the   market   mechanism   and   redistributive   mechanism   simultaneously   play 

important roles. The scenario of  xiahai  is a good example to show how rational 

actors maximize their interests by utilizing the special features of the transitional period

Social Network Theory 

However, macro­level constraints and opportunities alone cannot account for the 

micro­level strategies in xiahai. For instance, how can the xiahai officials utilize 

their power capital after they leave government? The existing study of SNT may provide plausible answers to this question. 

According to this theory, the resources in one’s social network are embedded in a social structure,  which will not change because of one’s job mobility.54  So the 

xiahai officials are tied to the power­holder by their social network built up in the  past.  Also,  this  theory  could   shed  light  on   the   behavioral  variance   in  xiahai. 

Because it finds that one individual needs to access and/or mobilize his/her social network in purposive actions and “given the same level of accessible embedded 

54 Lin Nan, "Building a Network Theory of Social Capital," Connections 22, no. 1 (1999).

xiahai.

This study  incorporates the reasonable elements of the above literature into a theoretical   framework,   I   will   call   a   “broker”   theory   This   theory   argues   that officials leave the government because they want to become brokers between the government and the market. The transitional context, full of  uncertainties and constraints in the private market, provides them opportunities to seek interests as brokers between the market and government. In this way, they can also minimize the costs derived from government reforms and anti­corruption movement. This theory emphasizes rational assumption, contextual constraints and opportunities as well as micro­level strategies

METHODOLOGY AND SOURCES OF DATA

This study is designed as a comparative case study with relatively small samples. The unit of analysis is the individual official. The sources of data come from newspaper and journal articles, official archives, statistics, and website information for the period of 1978­2005, plus my fieldwork findings which was conducted in Jiangsu and Zhejiang provinces in 2004.  During the fieldwork, I had completed 

55  Ibid.

of them were still reluctant to receive the interview. Before talking with them, I informed them that the information they provide would be used exclusively for research purposes and their real names would not appear in the study.   At last, 

fifteen  xiahai  officials   accepted   my   in­depth   interviews   For   confidentiality 

reasons, the names used in this thesis are not their real names

My   fieldwork   was   mainly   conducted   in   Jiangsu,   Zhejiang   provinces   This   is because it was convenient for me to collect data within limited time and research fund   The   interview   cases   that   were   from   specific   regions   may   have   limited representatives. This is a limitation of this study, future study may do some cross­regional comparisons

In   this   thesis,   to   better   understand  xiahai,  I   have   addressed   the   incentives, 

contextual   opportunities   and   micro­level   strategies   In   the   part   of   micro­level strategies, my findings are mainly based on interview data. Therefore, it may suffer from   selection   bias     Nonetheless,   this   study   is   an   original   and   preliminary 

research on the study of  xiahai. With the available data, it has suggested some  patterns of xiahai.  Whether these  patterns can be generalized is a matter of future  study   Moreover,  it   has   provided   important   theoretical   implications   in   an  understanding of xiahai.

ORGANIZATION OF CHAPTERS

Chapter   one   gives   a   brief   introduction   to   this   study   It   includes   the   research question, the significance of the study, relevant literature, theoretical framework and methodology

before. Most important, the private entrepreneurs would like to recruit the xiahai 

officials   based   on   the   expectation   that   they   could   solve   the   problem   of uncertainties

Chapter four explains the variations in  xiahai. Drawing on the Social Network  Theory, this chapter examines the role of “strong tie” and “face” in  xiahai. It 

argues   that   those   who   had   established   strong   ties   with   entrepreneurs   enjoyed higher possibility to obtain jobs than those who had not, and those who had built 

up greater “face” were more likely to stabilize their attained positions in business enterprises than others. 

Chapter   five   summarizes   this   study   of  xiahai,   discusses   the   theoretical 

implications of this study to Market Transition Theory and Social Network Theory, and provides suggestions for future research

To understand the phenomenon of xiahai, one must recognize two factors: one is 

the incentives that motivate officials to leave government; and the other is the opportunities that make it possible for resigned officials to attain new positions in the   non­government   sphere   As   mentioned   in   the   first   chapter,   the   Chinese officials usually enjoy extensive privileges, which they are less likely to give up. Therefore, it is necessary to elaborate here what incentives motivate officials and why these incentives have emerged in this particular period of time. 

As a matter of fact, it is impossible and unnecessary to list all the personal reasons 

for xiahai officials since concrete reasons for officials’ choice vary from individual 

to individual. But it is still helpful to do some categorical analysis by constructing several   “ideal   type”   incentives   to   show   the   fundamental   patterns   of   this 

phenomenon   My   interview   data   includes   four   types   of   incentives   for  xiahai: 

comparative lower promotion prospect, risk avoidance, actualization of talent, and better economic gains. I will elaborate each category in the following section

COMPARATIVE LOWER PROMOTION PROSPECT

In this scenario, an official is ambitious to pursue a higher position and further his/her political development, but instead finds that promotion opportunities are 

the decision of xiahai.  Xiahai may occur where the opportunity for promotion is 

weak, or where due promotion is not realized. Some officials were in a melancholy mood about leaving government because they were dissatisfied with their current position. 

One scholar has pointed out that “The higher the rank, the better the treatment and more privileges one got. This has made ranking in the official hierarchy very significant.”56    For   officials,   promotion   opportunities   are   critical   for   career advancement. They are willing to do everything possible to get promoted.  Many officials even pay large amounts of money to “buy” a position. This is captured in 

a   Chinese   saying:   “bupao   busong,   yuandi   budong;   zhipao   busong,   pingji  diaodong”, which means that sometimes monetary benefits are needed to bribe the 

“Image­building”   project   is   another   way   for   the   officials   to   get   promotion. Yongshun Cai has pointed out that:

           “In   Authoritarian   regimes   where   free   and   fair   elections   are   absent, 

59 Southcn.com, 06 June 2005.

60 Cai Yongshun, "Irresponsible State: Local Cadres and Image Building in China," The Journal of 

Communist Studies and Transition Politics 20, no. 4 (2004).

61 "An Overview on the Image­Building Projects by Wang Huaizhong," Xinmin Weekly, 31 Oct 2003.

in this middle­sized city, a big airport was not in need at all. Despite the strong counterviews of experts and the public, Wang persisted in putting it into practice. 

At   last,   it   cost   320,000,000  yuan  to   complete   this   big   airport   Each   of   the  government employees, teachers and peasants were levied several hundred  Yuan 

for airport construction fees.  Although this “image­building” project was a huge waste of public resources, it brought substantial benefits for Wang's official career. 

He was promoted to the Vice­governor of Anhui province in 1999.62

As indicated above, officials try every means to get tenure and promotion, but it is quite   competitive   because   of   limited   positions   The   consequence   is   a   fierce competition for higher ranks in the official hierarchy among individual cadres. Because   of   the   limited   promotion   opportunities,   there   is   a   gap   between   the officials’ expectation and their actual status. One of the interviewees, who is now working in the Jiangsu Committee of the Communist Party, stated: “there is a queue to get promoted, I am at the back of the queue and many people are in front 

of me. If there are alternative ways for me to realize my ambition, I will consider leaving the government.”63 

62 An overview on the Image­building projects by Wang Huaizhong, Xinmin Weekly, 31 Oct 2003.

63  Personal interview,  15 August 2004.

Also,   most   of   the   interviewees   expressed   their   dissatisfaction   with   the   unjust promotion   system   in   the   government   Yang   Yi,   who   is   now   working   at   the Propaganda   Department   of   the   Provincial   Committee,   commented:   “in   the government, the promotion system is not fair at all. Although the popular

assessment of performance is adopted, in fact, one’s promotion opportunity is determined by his superior officer.”64

My interviews show that most of  the  xiahai  officials had lower prospects for 

promotion before they decided to leave the government. For example, Du Dan, who once worked at the City Planning Bureau, said: “When I worked for the government,   I   maintained   good   relations   with   my   colleagues   except   for   my superior   officer   In   that   condition,   I   thought   I   may   not   get   any   chance   for promotion. You know, whether one can be promoted is determined by the will of the leader. I was tired of dealing with the complex personal relations with my superiors,   so   I   decided   to   leave   At   that   time,   my   brother   initiated   his   own business, and I joined it.”65

of being prosecuted has prompted some corrupt officials to leave the government. 

By so doing, they can minimize the risk involved, because they are no longer the target of anti­corruption activities, which are mainly aimed at incumbent officials. 

For example, Shen Jing, the former Chief of a Reception Office, said: “frankly speaking, I have received some money by illegal means. But I must say that corruption is not an uncommon phenomenon in the office. It is very popular to present valuable gifts to superiors. Later, an acquaintance was arrested for graft. After that, I was always alert to various signs of disturbance or troubles, and even could   not   sleep   well   because   of   the   great   pressures   derived   from   the   Anti­corruption Movement. At last, I decided to leave the government and initiate my own business. Now I feel happy and secure though I earned less money compared 

to before.”66 

The anti­corruption activities did act as a deterrent on the incumbent officials. As 

a result, some officials who had taken bribes even sacrificed their official positions 

to avoid facing the consequences. This is exemplified in the case of Li Dachang,67 the former Governor of Sichuan Province. In 2001, Li submitted an application to 

66  Personal interview, 02 Sep 2004

67 Jingping, Quan Bian: Cong Guanyuan Xiahai Dao Shangren Congzheng (the Power Change: From 

'Official's Xiahai' to 'Entrepreneurs Participation in Politics').

he really cared for even at the cost of the official career. Li justified that his choice was the result of a strong interest in teaching. However, in 2004 the truth was 

revealed when Li was arrested for appropriating 100 million yuan and the misuse 

of authority

The anti­corruption activities have been greatly improved in recent years in terms 

of effectiveness and efficiency. This trend is evident from the reports made by the Supreme People’s Procuratorate of China in the annual People’s Congress Meeting from 2000 to 2004. 68  Compared to previous years, corruption was under control 

in this period. In 1999, many cases of corruption were investigated to promote a clean Chinese government. The representative example is Hu Changqing, former Vice­governor in Jiangxi Province.  He was given the death penalty because of serious   corruption     In   2000,   Cheng   Kejie   and   Li   Jizhou   received   the   most attention.69  Responding to the fact that an increasing number of officials who were involved in corruption and absconded to foreign countries,  the Supreme People’s Procuratorate   of   China   and   the   Police   Security   Ministry   jointly   organized   an 

68  All the following statistics about the Anti­corruption movement is seen in the website of the Supreme  People’s Procuratorate of China:  http://www.spp.gov.cn/gzdt/  

69  Li Jizhou, the vice minister of public security, was involved in Xiamen Smuggle case. He received  substantive bribe from Lai Changxing and misused his power to help Lai in smuggle activities.

of Anti­corruption activity was greatly improved, with 207103 cases investigated. 

In 2003, the big cases represented 53.7% of total cases. The details of Anti­corruption Action is shown in Table 2.1 70

70  I made this table by referring to the statistics provided by the website of the Supreme People’s 

Procuratorate of China:  http://www.spp.gov.cn/gzdt/  

the Jiangsu Provincial Committee, faced “shuanggui”71 and was sent to Beijing to receive scrutiny.72  The Political Consultation in Hei Longjiang Province removed Han   Guizhi   from   the   post   of   chairman;   Zhang   Zonghai,   the   Chief   of Propagandistic Department in Chongqing city, was demoted by the Chongqing City   Committee;73  and  Ding   Xinfa,   the   law­officer   of   Jiangxi   Province,   was escorted   from   Nanchang   to   Beijing   to   undergo   censorship   by   the   Central Discipline Committee.74   All of these cases greatly frightened those officials who wanted to benefit from “rent seeking” activities. 

ACTUALIZATION OF TALENT

Booming prosperity and vigorous management of private enterprises are attracting more and more people who want to make good use of their intelligence, including 

xiahai  officials. While their ages and positions may differ, they share the same 

search   for   greater   meaning   in   life   through   professional   change   Most   of   the interviewees said that they prefer working in the enterprises where the promotion system is fairer and interpersonal relations are simpler. Compared to the unjust promotion   system   in   the   government,   the   private   entrepreneur   evaluates   the employees in terms of their performance in order to motivate them to serve the 

enterprises. Realizing the importance of talent for the development of enterprises, the private enterprises put a great value on attracting talented people and sees merit  as  the  basis  for   promotion.  As one  interviewee, Ya  Ning,  said:  “in  the government, one’s obedience to  his superior  is most  important, and since the performance   is   immeasurable,   one’s   personal   relations   with   superiors   and colleagues is regarded as an important factor. However, I was not good at dealing with relations. Therefore, I joined a private enterprise where one’s achievements can be measured.”75

The story of Zheng Keji76  can also shed some light on this point. Zheng had undertaken   three   open   competitive   examinations   and   received   top   grades,   but failed to get promoted each time. At last, Zheng left the government and joined Guangsha Group. Zheng’s interest towards joining the Guangsha Group began in January 2001 when he went to a job fair for high­level talents. He was curious about what kind of people are “high­level” talents and wondered whether he was one among them. Guangsha Group was the first booth he saw after entering the job fair. As a Hangzhounese, Zheng had known a bit about this company, which developed from a small architectural company into a prestigious firm. Since it was inviting applications for the post of vice­president, Zheng thought it was a good 

75  Personal Interview, 06 Sep 2004.

76 The story of Zheng Keji can be seen in: Jingping, Quan Bian: Cong Guanyuan Xiahai Dao Shangren 

Congzheng (the Power Change: From 'Official's Xiahai' to 'Entrepreneurs Participation in Politics').

He had no idea about how private enterprises operated and was reluctant to leave the government for business, but he was curious about the kind of tests held by the enterprise, although  he had  experienced  many  open  examinations  held  by  the government. On the examination day, he arrived punctually to find that the chief examiner was Lou Zhongfu, the CEO of Guangsha Group. The other examiners included the officials from the Provincial Ministry of Personnel and professors from  Zhejiang  University.  The  final  result  was released  immediately  after  the examination   and   interview   Lou   Zhongfu   informed   Zheng   that   he   would   be approved   as   vice­president   Zheng   was   deeply   moved   by   the   efficiency   of Guangsha Group and was impressed by their attitudes towards talented people. The   next   day,   Zheng   tendered   a   letter   of   resignation   to   the   Organization Department of the Provincial Committee. His friends suggested that he should acquaint himself with the Guangsha Group first and put forward his resignation date. However, Zheng decided to give up his official position without hesitation. One   year   later,   when   asked   to   describe   his   feelings   towards   working   in   the enterprise, he said that when working in the government, what made him worry was not his ability but having no opportunities to show his skills. While in the field 

of business, he was forced to familiarize himself with the latest information and knowledge, improve his ability and realize his potential to meet the needs of the 

enterprise. It was this distinction of working genre between the government and enterprise combined with the options provided by the economic reform, which makes   those   who   are   pursuing   their   professional   success   transit   from   the government to the private enterprises.

Besides, the private enterprises have been enjoying a higher social status in recent years. Gao Jie, one of the interviewees, is the chief Executive Officer of one company   He   said:   “An   entrepreneur   is   now   an   admirable   career   Sometimes people envied me when they knew I was an owner of an enterprise. Also, I can enjoy   some   political   rights   because   I   am   the   Deputy   of   the   Local   People’s Congress.”77

With   the   prosperity   of   private   enterprises   and   their   favorable   developmental environment, the arena of the private economy provides opportunities for people to choose their profession based on their own preferences. Therefore, an official career is no longer the only path to success

GETTING BETTER ECONOMIC GAINS

Last   but   not   least,   the   economic   benefit,   for   some   officials,   is   taken   into consideration as the deciding factor. Nowadays, being a rent­seeker is not as easy 

77  Personal interview, 18Aug, 2004.

as   before   because   of   the   anti­corruption   activities;   the   enterprises   provide opportunities for officials to earn more money than in the government. Four out of 

fifteen interviewed xiahai officials admitted that getting more economic gains is  the decisive factor for them to xiahai. 

For example, Wang Xin, one of the interviewees, resigned from his position as Deputy Director to join H Group in 2000.78  After that, he had worked as the Vice­manager of H Group for three years, and now is the General­manager. When he was invited by H Group in 2000, he was the Deputy Director of one Economic Development Zone of Zhejiang province. At first, he was reluctant to give up an official   career   for   which   he   had   struggled   for   years,   but   from   the   angle   of economic benefits, joining the H Group could guarantee him a salary much higher than the government. As a matter of fact, he has two daughters, who require a considerable amount to raise. Furthermore, he and his wife were willing to provide the best schooling for them and send them to overseas universities. However, the low   salaries   in   the   government   could   not   make   it   possible   He   discussed   the situation with his wife for a whole night on whether to join the H Group, and at last,   he   decided   to   leave   the   government   Before   I   interviewed   him,   he   was conducting the welcome meeting for new employees.   He said that four years’ experience in the private enterprise greatly enhanced his ability and confidence. 

78  Personal interview, 19July, 2004.

a prestigious university for his daughters

Another interviewee Wei Min, a Director­level official in Guiyang City, told me that he was considering a job shift to one business enterprise.79   He said: “The salary in the government cannot fulfill the growing economic needs of my family. I must pay for the high tuition fees for my son. Also, a new apartment is needed to improve the living conditions of my family. As you may know, the current house price is strikingly high for an ordinary official like me. So I am thinking of seeking 

of a County Secretary.  Even the income tax he paid is higher than his previous income as a Mayor.80 Liu Zhixing, the former vice­warden in Foshan city, became 

the vice­president of Meidi Group. He had 28 years working experience and was 

79  Personal Interview, 29July, 2004.

80  Wang Shengke, "Jiangzhe Guanyuan Xiahaichao Shibushi Jinbu Xianxiang? (Is 'Xiahai' in Jiangsu and 

Zhejiang Provinces Progressive Phenomenon?)," 21th Century Ecomonic News, 26June 2003.

an expert in administration, asset­restructuring and capital management  Meidi  Group  paid him an annual salary of million  yuan.81   Men Xinguo, the head of Kenli County in Shandong province, was invited to be the standing­vice­manager 

of Shandong Huanghe Group. He was given an annual salary of 200,000 yuan.82

Growing economic needs reveal that in a market economy people care more about economic   benefits   This   is   because,   one’s   economic   status,   to   a   large   extent, decides one's social status. On the other hand, we need to notice that the rising private market has opened up an alternative arena for people to get better economic returns

SUMMARY

To  sum  up,  this  study  postulates that  officials are  rational actors, who try  to maximize their interests or minimize costs. “Risk avoidance” and “comparative lower prospect” indicate their incentive to minimize costs, while “actualization of talents” and “getting better economic gains” reflects their incentive to maximize 

interests. These incentives for xiahai are the consequence of the officials’ response 

to the changing context. For one thing, the government's administrative reforms, especially the ongoing anti­corruption activities, make it difficult for officials to be 

81 Southern Daily 27Aug 2003.

82 Jingping, Quan Bian: Cong Guanyuan Xiahai Dao Shangren Congzheng (the Power Change: From 

'Official's Xiahai' to 'Entrepreneurs Participation in Politics').

arena for  xiahai  officials to actualize their talents and achieve better economic 

gains. Besides, the market reform is a partial one; it still depends on government power to develop.  Put simply, the government's administrative reforms create the 

push for xiahai while the partial market reform is the pull for xiahai.