tìm hiểu pháp luật về đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước. thực trạng và giải pháp hoàn thiện

Nguồn vốn này thường được sử dụng cho các dự án kết cấu kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, hỗ trợ cho các dự án của doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực cần sự tham gia của Nhà nước, chi

Cần Thơ,11/2013

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ

KHOA LUẬT

BỘ MÔN LUẬT THƯƠNG MẠI

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

KHÓA 36 (2010-2014)

Đề tài:

TÌM HIỂU PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH

VỐN NHÀ NƯỚC

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

Giáo viên hướng dẫn: Sinh viên thực hiện:

PHẠM MAI PHƯƠNG TRẦN THỊ TIỂU PHỤNG

Mssv: 5106175

Lớp: Luật Thương mại 2-K36

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU 4

CHƯƠNG 1 8

CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC 8

1.1 Khái niệm chung 8

1.1.1 Khái niệm về đầu tư và kinh doanh 8

1.1.2 Khái niệm vốn nhà nước 9

1.1.3 Khái niệm đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 10

1.2 Một số đặc điểm của đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước 12

1.2.1 Đặc điểm về chủ thể của đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước 12

1.2.2 Đặc điểm về mục tiêu của đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước 13

1.2.3 Đặc điểm về nguồn vốn của đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước 14

1.3 Một số vấn đề lí luận về pháp luật đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước 18

1.3.1 Pháp luật điều chỉnh đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước hiện nay 18

1.3.2 Yêu cầu của việc quản lí đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước 20

1.4 Vai trò của đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước: 22

CHƯƠNG 2 25

QUY CHẾ PHÁP LÍ ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC HIỆN NAY 25

2.1 Những qui định cơ bản của pháp luật hiện hành về hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước 25

2.1.1 Chủ thể thực hiện nhiệm vụ quản lí, chủ thể đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước 25

2.1.1.1 Chủ thể quản lí hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước 25

2.1.1.2 Chủ thể thực hiện kinh doanh vốn nhà nước 32

2.1.2 Lĩnh vực hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước: 34

2.1.3 Hình thức đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 36

2.1.3.1 Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào tổ chức kinh tế 36

2.1.3.2 Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào hoạt động công ích 41

2.1.3.3 Đầu tư bằng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước 42

2.2 Tổ chức, cá nhân được giao quản lý dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước 50

2.3 Thủ tục đầu tư và triển khai dự án đầu tư kinh doanh vốn Nhà nước 51

2.4 Thay đổi nội dung, hoãn, đình chỉ, hủy bỏ dự án đầu tư () 55

2.4.1 Thay đổi nội dung dự án đầu tư 55

2.4.2 Đình chỉ, hủy bỏ dự án đầu tư 56

CHƯƠNG 3 57 THỰC TRẠNG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN CỦA HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ VÀ 57 KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC 57 3.1 Thực trạng hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước: 57

3.1.1 Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước đã đạt được những thành công trong thời gian qua 57 3.1.2 Một số mặt hạn chế trong hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước hiện nay 58 3.1.3 Thực trạng đầu tư, kinh doanh và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp 62

3.2 Kinh nghiệm quản lý đầu tư vốn nhà nước của một số quốc gia trên thế giới 65 3.3 Một số kiến nghị nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật trong đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước hiện nay 69

KẾT LUẬN 72

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO………70

đó, Việt Nam cũng gặp không ít những khó khăn và thử thách như: môi trường cạnh tranh sẽ diễn ra gay gắt hơn, trong khi điều kiện tiềm lực đất nước có hạn, hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện, kinh nghiệm vận hành nền kinh tế thị trường chưa nhiều thì đây là khó khăn không nhỏ, bên cạnh đó là vấn đề trong việc bảo vệ môi trường, bảo vệ an ninh quốc gia, giữ gìn bản sắc văn hoá và truyền thống tốt đẹp của dân tộc, chống lạm phát tham nhũng Để giải quyết những rào cản trên, Việt Nam cần nỗ lực hơn nữa để ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, nâng cao chất lượng, hiệu quả sức cạnh tranh, cơ cấu lại nền kinh tế, tăng cường phòng, chống tham nhũng, lãng phí, cải thiện môi trường kinh doanh, phát huy mạnh mẽ vai trò của mọi thành phần kinh tế, bao gồm cả đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

Thời gian qua, đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước đã thể hiện được vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước, có vai trò quan trọng trong việc phát triển kinh tế, xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước, góp phần nâng cao vị thế chính trị và kinh

tế của quốc gia trên trường quốc tế Để đạt được kết quả đó, Nhà nước đã đẩy mạnh cải cách hành chính, hoàn thiện khung pháp lí, nhất là sự ra đời của Luật Đầu tư 2005 cùng với những văn bản hướng dẫn thi hành Tuy nhiên, bên cạnh những tích cực, tiến bộ trong các quy định của pháp luật về đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vẫn còn những

khuyết điểm, hạn chế Để hiểu rõ hơn vấn đề này người viết đã chọn đề tài: “Tìm hiểu pháp luật về đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước Thực trạng và giải pháp hoàn thiện”

làm đề tài nghiên cứu của mình

2 Mục tiêu nghiên cứu:

Việc nghiên cứu nhằm củng cố kiến thức đã học, nâng cao hiểu biết của bản thân về

hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước Dựa trên những khó khăn, hạn chế đã phân tích, người viết đề xuất hướng hoàn thiện, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước Đồng thời, người viết mong muốn đề tài sẽ mang lại những thông tin bổ ích cho những ai

có nhu cầu tìm hiểu về hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

3 Phạm vi nghiên cứu:

Trong nội dung đề tài chỉ giới hạn nghiên cứu những quy định của luật về đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, bao gồm các quy định về chủ thể, vốn nhà nước, lĩnh vực đầu

tư, các hình thức đầu tư, và các thủ tục đầu tư, triển khai dự án bằng nguồn vốn nhà nước Trong đó, người viết nhấn mạnh nghiên cứu về hoạt động đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào tổ chức kinh tế Từ đó, có những nhận xét, đánh giá về hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, cũng như đóng góp một số hướng nhằm hoàn thiện các quy định về đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

4 Phương pháp nghiên cứu:

Trong quá trình nghiên cứu luận văn, người viết đã vân dụng một số phương pháp trong nghiên cứu khoa học pháp lí để phục vụ cho việc nghiên cứu của mình như: phương pháp phân tích luật viết để tìm hiểu các quy định của pháp luật hiện hành về vấn

đề nghiên cứu, phương pháp so sánh, liệt kê, phương pháp phân tích thống kê tài liệu,…các phương pháp này được sử dụng đan xen lẫn nhau để xem xét toàn diện vấn đề

5 Kết cấu của luận văn:

Ngoài lời mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, bố cục của luận văn bao gồm:

Chương 1: Cơ sở lí luận về đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

Chương 2: Quy chế pháp lí điều chỉnh hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước hiện nay

Chương 3: Thực trạng và hướng hoàn thiện hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

Để hoàn thành đề tài nghiên cứu, người viết đã nhận được sự hướng dẫn tận tình của

cô Phạm Mai Phương, sự giúp đỡ của Quý Thầy Cô, bạn bè, cùng với sự động viên của gia đình, cũng như sự nỗ lực của bản thân Mặc dù, đã rất cố gắng để hoàn thành tốt luận văn, nhưng do trình độ lý luận cũng như kinh nghiệm thực tiễn còn hạn chế, chắc sẽ không tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận được sự đóng góp của Thầy Cô và các bạn Xin chân thành cảm ơn

NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN

NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN PHẢN BIỆN

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC

1.1 Khái niệm chung

1.1.1 Khái niệm về đầu tư và kinh doanh

Trong giai đoạn nền kinh tế thị trường như hiện nay thì “đầu tư” đã không còn là một khái niệm mới mẻ với nhiều người, đặc biệt là những người hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế-xã hội Tuy nhiên, thuật ngữ này đã được hiểu theo nhiều cách khác nhau Theo cách hiểu phổ thông, đầu tư được hiểu là việc “bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì, trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”.(1) Trong khoa học kinh tế, đầu

tư được quan niệm là hoạt động sử dụng các nguồn lực hiện tại, nhằm đem lại cho nền kinh tế, xã hội những kết quả trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt kết quả đó.(2)

Các nguồn lực được sử dụng để đầu tư có thể là tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động, trí tuệ Người bỏ ra các nguồn lực đó đực gọi là nhà đầu tư hay chủ đầu tư Trong cơ chế thị trường, hoạt động đầu tư có thể do những chủ thể khác nhau tiến hành

và ngày càng phong phú, đa dạng cả về tính chất và mục đích Chủ đầu tư ở đây có thể là

cá nhân, tổ chức hay nhà nước Mọi hoạt động đầu tư suy cho cùng đều nhằm mang lại những lợi ích xác định, những lợi ích đó có thể là sự tăng thêm tài sản vật chất, tài sản trí tuệ hay nguồn lực cho xã hội Kết quả đầu tư không chỉ mang lại lợi ích trực tiếp cho nhà đầu tư mà còn mang lại lợi ích cho nền kinh tế và xã hội Dưới góc độ pháp lí, đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn, tài sản theo các hình thức do pháp luật quy định để thực hiện hoạt

động đầu tư nhằm mục đích lợi nhuận hoặc lợi ích kinh tế xã hội nhất định Do đó, hoạt

động đầu tư có thể có tính chất thương mại (kinh doanh) hay phi thương mại Trong khoa học pháp lí cũng như xây dựng chính sách, pháp luật đầu tư, hoạt động đầu tư chủ yếu được đề cập là hoạt động đầu tư kinh doanh

Ở Việt Nam, trước khi Luật Đầu tư năm 2005 được ban hành, khái niệm đầu tư chưa được định nghĩa trong các văn bản pháp luật trước đó.(3) Với phạm vi điều chỉnh là hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, Luật Đầu tư năm 2005 đã đưa ra định nghĩa: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư.”(4) Ngoài ra, Luật Đầu tư năm 2005 còn có sự phân biệt giữa hai thuật ngữ “đầu tư” và “hoạt động đầu tư ”, theo đó hoạt

(1) Viện ngôn ngữ học Từ điển tiếng Việt Nxb Đà Nẵng 2003, trang 301

(2) Trường Đại học kinh tế quốc dân Giáo trinh kinh tế đầu tư Nxb Thống kê Hà Nội 2003, tr.16-17

(3) Luật khuyến khích đầu tư trong nước (sửa đổi) 20/05/1998 Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam (1996 2000)

không có định nghĩa về đầu tư

(4) Khoản 1 Điều 3 Luật Đầu tư 2005

động đầu tư được hiểu là hoạt động của nhà đầu tư trong quá trình đầu tư bao gồm các khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện và quản lí dự án đầu tư.(5)

Theo Luật Doanh nghiệp năm 2005, kinh doanh được định nghĩa là việc thực hiện liên tục một, một số hoặc tất cả các công đoạn của quá trình đầu tư, từ sản xuất đến tiêu thụ sản phẩm hoặc cung ứng dịch vụ trên thị trường nhằm mục đích sinh lợi Bên cạnh khái niệm kinh doanh, pháp luật hiện hành còn đưa ra định nghĩa pháp lý về hoạt động thương mại Theo Luật Thương mại 2005, hoạt động thương mại là hoạt động nhằm mục đích sinh lợi, bao gồm mua bán hàng hoá, cung ứng dịch vụ, đầu tư, xúc tiến thương mại

và các hoạt động nhằm mục đích sinh lợi khác Từ hai khái niệm trên cho thấy, giữa hoạt động thương mại và hoạt động kinh doanh có thể đồng nhất ở chỗ, chúng đều là hoạt động của các chủ thể kinh doanh, thương mại nhằm mục đích lợi nhuận bao gồm thực hiện đầu tư Theo đó, đầu tư và kinh doanh có thể được hiểu là việc nhà đầu tư bỏ vốn để thực hiện các hoạt động đầu tư nhằm mục đích tìm kiếm lợi nhuận

1.1.2 Khái niệm vốn nhà nước

Trước năm 2005, chưa có một điều khoản pháp lí nào quy định về vốn nhà nước Mãi cho đến khi Luật Đầu tư 2005 được ban hành, “vốn nhà nước” được quy định cụ thể tại Khoản 10, Điều 3, Luật Đầu tư như sau: “Vốn nhà nước là vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, vốn tín dụng nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước và vốn đầu tư khác của nhà nước”

Đối với nguồn vốn ngân sách nhà nước Đây chính là nguồn chi của ngân sách Nhà nước cho đầu tư Đó là một nguồn vốn đầu tư quan trọng trong chiến lược phát triển kinh

tế - xã hội của mỗi quốc gia Nguồn vốn này thường được sử dụng cho các dự án kết cấu kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, hỗ trợ cho các dự án của doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực cần sự tham gia của Nhà nước, chi cho các công tác lập và thực hiện các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn

Cùng với quá trình đổi mới và mở cửa, tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước ngày càng đóng vai trò đáng kể trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước có tác dụng tích cực trong việc giảm đáng kể việc bao cấp vốn trực tiếp của Nhà nước Với cơ chế tín dụng, các đơn vị sử dụng nguồn vốn này phải đảm bảo nguyên tắc hoàn trả vốn vay Chủ đầu tư là người vay vốn phải tính kỹ hiệu quả đầu tư, sử dụng vốn tiết kiệm hơn Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước

là một hình thức quá độ chuyển từ hình thức cấp phát ngân sách sang phương thức tín dụng đối với các dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp

Được ban hành cùng thời điểm với Luật Đầu tư 2005, Luật Đấu thầu có cũng ghi nhận khái niệm vốn đầu tư cơ bản giống với Luật Đầu tư, tuy nhiên có bổ sung: “vốn nhà

(5) Khoản 7 Điều 3 Luật Đầu tư 2005

nước bao gồm cả vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước”(6)

Nguồn vốn đầu tư

từ doanh nghiệp Nhà nước vẫn nắm giữ một khối lượng vốn khá lớn Mặc dù vẫn còn một số hạn chế nhưng đánh giá một cách công bằng thì khu vực kinh tế Nhà nước với sự tham gia của các doanh nghiệp Nhà nước vẫn đóng một vai trò chủ đạo trong nền kinh tế nhiều thành phần.Với chủ trương tiếp tục đổi mới doanh nghiệp nhà nước, hiệu quả hoạt động của khu vực kinh tế này ngày càng được khẳng định, tích lũy của các doanh nghiệp Nhà nước ngày càng gia tăng và đóng góp đáng kể vào tổng quy mô vốn đầu tư của toàn

xã hội

1.1.3 Khái niệm đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

Pháp luật điều chỉnh các hoạt động đầu tư kinh doanh hướng tới sự an toàn tính hiệu quả và hợp pháp của quá trình đầu tư vốn, kinh doanh vốn Trong khi đó, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước lại là vấn đề mới được ghi nhận trong pháp luật đầu tư Ngay từ khi xuất hiện Nhà nước-với tư cách chủ thể quản lí xã hội, phải thực hiện đồng thời hai nhiệm vụ: quản lí và phát triển Nhiệm vụ quản lí yêu cầu chi phí phải trả thường không

có khả năng thu hồi, mang tính ổn định và chiếm tỉ trọng lớn trong tổng nguồn tài chính quốc gia, đòi hỏi nguồn vật chất đảm bảo phải được hình thành từ các loại quan hệ mang tính không hoàn trả Bên cạnh đó, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội luôn được đề cao Điều này xuất phát từ yêu cầu xây dựng hạ tầng cơ sở, tạo dựng nguồn sống cho các đối tượng nằm trong điều kiện đặc biệt Thông thường, cá nhân hoặc tổ chức có thể thực hiện đầu tư thì nguồn vốn lại hạn hẹp, cùng với đó mục đích đầu tư chủ yếu là lợi ích kinh tế trực tiếp, không đáp ứng được yêu cầu của các chương trình đầu tư trên Với năng lực và

tư cách “đặc biệt”, Nhà nước mà không thể là chủ thể khác, có điều kiện và trách nhiệm thực hiện các hoạt động đầu tư cho hạ tầng cơ sở, cho văn hóa, xã hội, cho các hoạt động

sự nghiệp Nguồn tài chính thực hiện đầu tư cho các lĩnh vực này vô cùng lớn, khả năng thu hồi vốn không giống nhau giữa các chương trình đầu tư khác nhau Đó là lí do vì sao Nhà nước phải thực hiện đầu tư cho kinh tế, xã hội với mục tiêu phát triển Bên cạnh nhu cầu đầu tư, Nhà nước tham gia vào các hoạt động kinh tế với tư cách nhà đầu tư vì mục tiêu kinh tế và các mục tiêu khác Điều này có thể thấy ở nhiều quốc gia phát triển và đang phát triển, do đó, việc Nhà nước Việt Nam đầu tư vốn nhằm mục tiêu kinh doanh (bên cạnh những mục tiêu khác) hoàn toàn mang tính khách quan và không phải là trường hợp đặc biệt

Ngay khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập, bên cạnh nhiệm vụ bảo vệ độc lập chủ quyền toàn vẹn lãnh thổ, Nhà nước đã quan tâm đến hoạt động đầu tư cho nền kinh tế và luôn cố gắng tự tạo nguồn thu để trang trải hoạt động của Nhà nước Vấn đề này phụ thuộc vào quan điểm về thực hiện các chức năng nhà nước trong các giai đoạn khác nhau Những năm 80 của thế kỉ XX, với đặc điểm của nền kinh tế tập trung

(6) Khoản 1, Điều 4, Luật Đấu thầu 2005

cao độ, với quan điểm nhà nước xã hội chủ nghĩa phải thực hiện chức năng kinh tế trực tiếp, khái niệm đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước không được đặt ra bởi lẽ hầu hết các hoạt động kinh tế trong xã hội đều do hệ thống “xí nghiệp quốc doanh” thực hiện Hoạt động chi ngân sách nhà nước thực hiện thông qua chế độ cấp phát trực tiếp cho các xí nghiệp Kết quả hoạt động của xí nghiệp được hiểu là kết quả hoạt động kinh tế của nhà nước Đến năm 1986, Chính sách Đổi Mới được chính thức thực hiện từ Đại hội đại biểu Đảng Cộng sản Việt Nam lần VI,(7)

đổi mới về kinh tế được thực hiện trước tiên Trong những năm đầu thế kỷ 21, Việt Nam mới bắt đầu thực hiện Đổi Mới trên các mặt khác:

xã hội, chính trị, tư duy, cơ chế, văn hóa Báo cáo chính trị tại Đại hội VII (1991) nêu rõ:

“Khẩn trương sắp xếp lại và đổi mới quản lý kinh tế quốc doanh, bảo đảm kinh tế quốc doanh phát triển có hiệu quả, nắm vững những lĩnh vực và ngành then chốt để phát huy vai trò chủ đạo trong nền kinh tế” Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII (1994), khái niệm kinh tế quốc doanh không được sử dụng nữa mà thay vào đó là khu vực doanh nghiệp Nhà nước Lý do: trong các doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước, Nhà nước chỉ nắm giữ quyền chủ sở hữu chứ không trực tiếp nắm quyền kinh doanh và quyền này là thuộc doanh nghiệp Văn kiện Hội nghị đại biểu toàn quốc chủ trương phân biệt sở hữu Nhà nước với hình thức doanh nghiệp Nhà nước như sau: tài sản và vốn thuộc sở hữu Nhà nước được sử dụng dưới nhiều hình thức, vừa bảo đảm hiệu quả kinh tế xã hội cao, vừa tăng cường khả năng thúc đẩy và kiểm soát trực tiếp của Nhà nước đối với các hoạt động kinh doanh, như đầu tư vào khu vực doanh nghiệp Nhà nước (gồm những doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước hay Nhà nước nắm một tỷ lệ cổ phần đủ sức khống chế); cho thuê, tô nhượng (hầm mỏ), liên doanh, góp cổ phần, mua cổ phiếu của các doanh nghiệp thực những thành phần khác Từ Đại hội VIII (1996), trở đi, khái niệm kinh

tế Nhà nước đã được sử dụng phổ biến và hoàn toàn thay thế cho khái niệm kinh tế quốc doanh Kinh tế Nhà nước bao gồm không chỉ các doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước

mà còn có cả một số lĩnh vực khác như tài nguyên quốc doanh (do doanh nghiệp Nhà nước sử dụng) ngân sách Nhà nước và dự trữ quốc gia… Tính từ thời điểm đó đến năm

2001, đã có những thay đổi cơ bản trong việc Nhà nước sử dụng nguồn vốn tài chính cho nền kinh tế Thay vì hoạt động đầu tư mang tính dàn trải của ngân sách nhà nước trong thời kì trước, chi ngân sách cho hoạt động kinh tế được thực hiện theo trọng điểm, phát triển những ngành, lĩnh vực quan trọng của đất nước Những chương trình đầu tư hạ tầng

cơ sở được thực hiện có sự hỗ trợ của các khoản vay Đặc điểm của quá trình sử dụng các nguồn tài chính thuộc quyền quản lí của Nhà nước trong giai đoạn này là Nhà nước vẫn đầu tư vào tất cả các lĩnh vực, cách thức đầu tư, quản lí vốn đầu tư không hiệu quả Tại Đại hội IX của Đảng (4-2001) đã xác định “nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ

(7) Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam VI họp từ ngày 15 đến ngày 18 tháng 12 năm 1986 tại Hà Nội (họp trù bị từ ngày 5 đến ngày 14 tháng 12 năm 1986)

nghĩa là mô hình kinh tế tổng quát của nước ta trong thời kỳ quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội Đó là nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa” Đây là bước chuyển quan trọng từ nhận thức kinh tế thị trường như một công cụ, một cơ chế quản lý, sang coi kinh

tế thị trường như một chỉnh thể, là cơ sở kinh tế của sự phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa Một trong những phương hướng phát triển được đề cập trong Đại hội là: phát triển các thành phần kinh tế, trong đó kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo, kinh tế Nhà nước cùng với kinh tế tập thể ngày càng trở thành nền tảng vững chắc của nền kinh tế quốc dân Từ thời điểm đó trở lại đây, hoạt động tài chính của Nhà nước có nhiều thay đổi, xuất phát từ yêu cầu mới trong cải cách nền kinh tế, cơ cấu các chủ thể kinh doanh trong xã hội Kết cấu nguồn vốn chi cho đầu tư phát triển được xác định cụ thể và phân định rõ Nguồn tài chính do Nhà nước quản lí và thực hiện đầu tư cho các dự án có khả năng thu hồi vốn hoặc thực hiện đầu tư tại các tổ chức kinh tế với mục tiêu kiếm lợi nhuận, chịu sự điều chỉnh của pháp luật đầu tư

Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước theo pháp luật đầu tư là việc Nhà nước dùng

vốn để hình thành các loại tài sản mới nhằm thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế hoặc tìm kiếm lợi nhuận, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước trong từng thời kì (8)

Với cách hiểu trên, có thể xác định đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước bao gồm hai nội dung chính:

Một là, hoạt động đầu tư tài chính của Nhà nước đối với các dự án, chương trình

nằm trong kế hoạch phát triển kinh tế, có khả năng thu hồi vốn Trường hợp này, Nhà nước thực hiện đầu tư với tư cách là người tạo ra các sản phẩm công cho xã hội

Hai là, hoạt động sử dụng nguồn vốn do Nhà nước quản lí đầu tư vào các tổ chức

kinh tế, với mục tiêu song hành là gia tăng giá trị tài sản của Nhà nước và thực hiện kiểm soát sự ổn định kinh tế trong những lĩnh vực chiến lược

Ghi nhận nội dung đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước có ý nghĩa pháp lí quan trọng trong việc xác định điều kiện, cách thức quản lí, chủ thể đầu tư, thời gian đầu tư, trình tự đầu tư, trách nhiệm hoàn vốn,…

1.2 Một số đặc điểm của đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước

1.2.1 Đặc điểm về chủ thể của đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước

Trong hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước thì Nhà nước là chủ thể bỏ vốn đầu tư, kinh doanh Nhà nước có thể đầu tư toàn bộ vốn hoặc chỉ đầu tư một phần vốn cùng các chủ đầu tư khác để thực hiện các dự án đầu tư Là chủ thể đặc biệt trong xã hội, Nhà nước không trực tiếp thực hiện vai trò của chủ đầu tư mà hoạt động đầu tư của Nhà nước được thực hiện hiện thông qua các cơ quan chức năng Do không trực tiếp thực hiện

(8) Giáo trình Luật đầu tư, Nhà xuất bản Công an nhân dân

đầu tư, kinh doanh, sự giám sát về quá trình đầu tư kinh doanh và thu hồi vốn đầu tư, chủ thể đầu tư là Nhà nước thường có điểm khác nhất định so với các nhà đầu tư khác Trong khi các chủ thể đầu tư khác hoàn toàn tự chủ và độc lập trong tất cả các khâu: lựa chọn lĩnh vực đầu tư, hình thức đầu tư, phương thức huy động vốn, địa bàn, quy mô đầu tư, đối tác đầu tư và thời hạn hoạt động của dự án(9), thì hoạt động đầu tư, kinh doanh của Nhà nước được thực hiện thông qua các cơ quan chức năng khác nhau: cơ quan tài chính và

cơ quan quản lí ngành, lĩnh vực đầu tư thực hiện việc quản lí hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước; Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước thực hiện kinh doanh vốn nhà nước Việc không trực tiếp thực hiện đầu tư, kinh doanh cũng như giám sát của Nhà nước đã lí giải nguy cơ thất thoát, sử dụng không đúng mục đích của việc đầu tư và sự đa dạng tương đối của các chủ thể thay mặt nhà nước quản lí, kinh doanh, giám sát vốn đầu tư của Nhà nước

1.2.2 Đặc điểm về mục tiêu của đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước

Mục tiêu đầu tư, kinh doanh luôn gắn với việc thực hiện các chức năng, vai trò của Nhà nước Đối với các chủ thể đầu tư khác, mục tiêu đầu tư, kinh doanh đầu tiên và trực tiếp nhất thường là lợi nhuận Với tư cách là chủ thể quản lí xã hội, Nhà nước thực hiện đầu tư, kinh doanh nhằm đạt những mục tiêu riêng đó là: những yêu cầu cơ bản, những nhiệm vụ chủ yếu của Nhà nước phải được thưc hiện đầy đủ và toàn diện Điều đó có nghĩa hoạt động đầu tư, sử dụng vốn của Nhà nước luôn gắn với nhiệm vụ cụ thể, vai trò định hướng nền kinh tế quốc gia trong từng giai đoạn Nhiệm vụ này không nằm ngoài mục tiêu chính sách phát triển kinh tế xã hội, chính sách đầu tư, chính sách tài chính tiền

tệ quốc gia Điều này cũng đã được thể hiện tại Khoản 1 Điều 67, Luật đầu tư năm 2005 như sau: “Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ”

Bên cạnh đó, đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vào các ngành, lĩnh vực kinh tế trong nước và nước ngoài để đạt các mục tiêu sau: bảo toàn và phát triển vốn nhà nước,

sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn; tạo động lực để phát triển, nâng cao năng lực hoạt động, khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước; tổ chức huy động các nguồn vốn trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật đối với công ty nhà nước Ngoài ra, với việc thực hiện đầu tư, kinh doanh, Nhà nước mong muốn giảm bớt gánh nặng của dân chúng

Các quốc gia hiện đại đều chuyển hướng gia tăng chi tiêu thường xuyên trong khi

áp lực giảm các khoản thu từ công chúng ngày càng lớn, dẫn tới việc Nhà nước tìm kiếm nguồn thu từ chính năng lực tài chính vốn có của mình thông qua các hoạt động đầu tư và kinh doanh Mặt khác, cũng phải thừa nhận rằng Nhà nước nắm giữ nguồn tài chính to

(9) Khoản 1, Điều 13 Luật Đầu tư

lớn của quốc gia Điều này lí giải khả năng cũng như mục đích tham gia đầu tư, kinh doanh vốn của Nhà nước bên cạnh những nguyên nhân khách quan khác

1.2.3 Đặc điểm về nguồn vốn của đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước

Nguồn vốn nhà nước đầu tư luôn gắn với phần đóng góp của dân chúng Nguồn tài chính do Nhà nước quản lí và sử dụng có thể hình thành trên cơ sở các khoản thu không

có trách nhiệm hoàn trả hoặc các khoản thu có tính hoàn trả Về lí thuyết cũng như thực

tế, Nhà nước của bất kì quốc gia nào chỉ có thể hoạt động vì lợi ích của chính quốc gia đó nên không có sự phụ thuộc vào nguồn tài chính bên ngoài Nói cách khác, nguồn vật chất hình thành nên năng lực tài chính quốc gia chỉ có thể được hình thành từ tổng giá trị hàng hóa dịch vụ xã hội do công chúng bỏ ra và đóng góp một phần cho Nhà nước Đặc điểm này cũng đặt ra yêu cầu phải sử dụng có hiệu quả, tiết kiệm đối với nguồn vốn vì lợi ích của dân chúng

Các loại vốn được Nhà nước sử dụng đầu tư, kinh doanh:

Việc xác định các loại vốn được nhà nước sử dụng đầu tư, kinh doanh nhằm giải đáp sự khác biệt trong quá trình chuyển vốn, quản lí, thu hồi các khoản vốn đầu tư; sự khác biệt trong trình tự chuyển giao, quản lí và thu hồi; sự khác nhau về chủ thể và phương thức quản lí; sự khác biệt về các đối tượng được nhận vốn đầu tư do Nhà nước thực hiện so với các khoản vốn đầu tư, kinh doanh của các chủ thể khác cùng thuộc phạm

vi điều chỉnh của Luật đầu tư Khoản 10 Điều 3 Luật đầu tư năm 2005 quy định: “vốn nhà nước là vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn đầu tư khác của Nhà nước.”

Vốn từ ngân sách nhà nước:

Nhằm đảm bảo sự chủ động trong hoạt động ngân sách nhà nước đồng thời thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển Các khoản chi trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh Đối với chi đầu tư phát triển, việc lập dự toán phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư

đã có quyết định của cấp có thẩm quyền, ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai thực hiện các chương trình, dự án Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định

Khoản 1 Điều 8 Luật Ngân sách nhà nước năm 2012 quy định: “ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển, trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân băng thu, chi ngân sách.” Nhiệm vụ chi đầu tư phát triển nằm trong cân đối ngân sách nhà nước có phạm vi rộng hơn so với khái niệm “vốn đầu tư” của nhà nước nên nguồn kinh phí nhà

nước sử dụng cho đầu tư bao gồm cả các khoản thu mang tính chất bắt buộc và các khoản thu tự nguyện

Vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh:

Các dự án đầu tư thường yêu cầu nguồn tài chính to lớn, thời gian sử dụng vốn lâu dài Trong số đó, có những dự án đầu tư khả năng thu hồi vốn chắc chắn, với mức sinh lời đáng kể Những trường hợp này, nguồn vốn có thể được bảo đảm từ các tổ chức tài chính khác, chẳng hạn như các tổ chức tín dụng trong và ngoài nước Mặt khác các dự án đầu tư được xây dựng và thực hiện gắn với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội trong từng giai đoạn, vùng miền, lĩnh vực; khả năng chi cho đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước rất hạn chế Để giải quyết những vấn đề trên Nhà nước có thể bảo lãnh trả nợ cho các khoản tín dụng đó Có thể so sánh, yêu cầu quản lí của Nhà nước đối với các dự

án đầu tư trên cơ sở tín dụng có bảo lãnh nhà nước rất khác so với quản lí vốn từ ngân sách nhà nước Điểm khác biệt dễ thấy nhất là thay vì tự bỏ vốn từ nguồn ngân sách nhà nước để đầu tư cho những dự án nói trên thì Nhà nước có thể thực hiện bảo lãnh tín dụng; trong khi đó Nhà nước vẫn có thể thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội mà không tốn quá nhiều ngân sách Mặt khác, để hạn chế đến mức thấp nhất khả năng thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với các tổ chức tín dụng (bên nhận bảo lãnh) trong trường hợp chủ đầu tư không trả hoặc trả nợ không đủ cho bên nhận bảo lãnh, Nhà nước sẽ chỉ thực hiện bảo lãnh tín dụng cho những dự án đầu tư có khả năng thu hồi vốn chắc chắn, hiệu quả kinh tế-xã hội lớn, được các cơ quan chức năng xem xét và thông qua

Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước:

Tín dụng đầu tư phát triển của là một hình thức nhằm thực hiện chính sách đầu tư phát triển của Nhà nước, thể hiện mối quan hệ vay-trả giữa Nhà nước (đại diện là Ngân hàng phát triển Việt Nam) với các pháp nhân và thể nhân hoạt động trong nền kinh tế, được nhà nước hỗ trợ với chính sách ưu đãi cho từng đối tượng cụ thể nhằm mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội trong từng thời kì nhất định

Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước ra đời khi việc sử dụng vốn Ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển chuyển từ việc cấp phát không hoàn lại sang hình thức cho vay có hoàn lại là chủ yếu

Các quy định về tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước đã có những thay đổi trong các giai đoạn:

- Giai đoạn 1992 – 1999: Cơ quan được giao cho vay tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước là Tổng cục đầu tư

- Giai đoạn 1999 – 2006: Cơ quan được giao cho vay tín dụng đầu tư phát triển là Quỹ hỗ trợ phát triển

- Từ 2006 – nay: Cơ quan được giao cho vay tín dụng đầu tư phát triển là Ngân hàng phát triển Việt Nam

Mục đích của tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước là hỗ trợ các dự án đầu tư phát triển của các thành phần kinh tế thuộc một số ngành, lĩnh vực quan trọng, chương trình kinh tế lớn có tác động trực tiếp đến chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững Chính sách tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, bao gồm:

 Cho vay đầu tư phát triển bao gồm: cho vay các dự án đầu tư trong nước, cho các dự

án vay theo hiệp định của Chính phủ và dự án đầu tư ra nước ngoài theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ Cho vay đầu tư là việc Ngân hàng phát triển cho các chủ đầu tư vay vốn để thực hiện đầu tư dự án với các diều kiện ưu đãi về: lãi suất, thời hạn trả nợ, thời hạn ân hạn,

 Hỗ trợ lãi suất sau đầu tư là việc Nhà nước sẽ hỗ trợ một phần lãi suất cho chủ đầu

tư vay vốn của các tổ chức tín dụng để đầu tư dự án, sau khi dự án đã hoàn thành đưa vào sử dụng và trả được nợ vay.(10)

 Bảo lãnh tín dụng đầu tư là cam kết của Nhà nước (ở đây Ngân hàng Phát triển Việt Nam là tổ chức tín dụng được ủy thác thực hiện tín dụng đầu tư) với tổ chức cho vay vốn về việc sẽ trả nợ thay cho chủ đầu tư, nhà xuất khẩu trong trường hợp chủ đầu tư không trả hoặc trả nợ không đủ cho bên nhận bảo lãnh.(11)

Nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước bao gồm: (12)

Vốn ngân sách nhà nước:

 Vốn điều lệ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam

 Ngân sách nhà nước cấp bù chênh lệch lãi suất, hỗ trợ sau đầu tư

 Vốn ngân sách nhà nước cấp cho các chương trình, mục tiêu của Chính phủ

Vốn huy động

 Phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh, trái phiếu

Ngân hàng Phát triển Việt Nam và kỳ phiếu, chứng chỉ tiền gửi theo quy định của pháp luật

 Vay của Công ty dịch vụ tiết kiệm bưu điện, Bảo hiểm xã hội và các tổ chức tài chính, tín dụng trong và ngoài nước

 Các nguồn vốn khác theo quy định của pháp luật

 Việc huy động vốn bằng ngoại tệ phải xem xét trên cơ sở nhu cầu thực tế sử dụng vốn và ý kiến tham gia của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

Vốn đầu tư khác của nhà nước:

Việc xác định loại vốn này tương đối phức tạp, có thể thay đổi do sự đa dạng của quá trình đầu tư và những vấn đề thực tế phát sinh Tuy vậy nếu Luật đấu thầu ghi nhận

(10) Khoản 11, Điều 3, Nghị định số 151/2006/NĐ-CP Về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước (11) Khoản 14, Điều 3, Nghị định số 151/2006/NĐ-CP Về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước (12) Chương 5, Nghị định số 151/2006/NĐ-CP Về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước

“vốn nhà nước bao gồm vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước” thì đây cũng

có thể được coi là nguồn vốn đầu tư khác thuộc ngân sách nhà nước Xét về nguồn gốc,

rõ ràng phần vốn này được hình thành trên cơ sở hình thành các công ty nhà nước - đối tượng được sự đầu tư tài chính thông qua nhiều nguồn khác nhau, tiến hành kinh doanh đầu tư vì mục tiêu kinh tế của Nhà nước nguồn vốn này hình thành từ kết quả kinh doanh đầu tư của các chủ thể kinh doanh trực tiếp Xác định nguồn gốc sở hữu của các loại nguồn vốn này giúp cho việc lí giải vì sao Nhà nước hoặc các cơ quan chức năng có thể điều chuyển, quản lí vốn của các công ty nhà nước khác biệt so với các doanh nghiệp

khác

Vốn vay của các quốc gia, tổ chức quốc tế:

Các khoản viện trợ chính thức (được viết tắt là ODA) là nguồn vốn hỗ trợ chính thức từ bên ngoài bao gồm các khoản viện trợ và cho vay với điều kiện ưu đãi ODA được hiểu là nguồn vốn dành cho các nước đang và kém phát triển được các các cơ quan chính thức của chính phủ trung ương và địa phương hoặc các cơ quan thừa hành của chính phủ, các tổ chức liên chính phủ, các tổ chức phi chính phủ tài trợ Vốn ODA phát sinh từ nhu cầu cần thiết của một quốc gia, được tổ chức quốc tế hay nước bạn xem xét

và cam kết tài trợ thông qua một hiệp định quốc tế được đại diện có thẩm quyền hai bên nhận và hổ trợ vốn ký kết Hiệp định ký kết hỗ trợ này được chi phối bởi công pháp quốc

tế thường có điều kiện, trình tự và yêu cầu giám sát từ bên cấp tín dụng nên được xác định là bộ phận tương đối khác biệt cần phải xử lí trong quá trình thực hiện đầu tư Hiện nay một số quốc gia (trong đó có Việt Nam) quy định nguồn viện trợ để phát triển chính thức nằm trong kết cấu nguồn thu ngân sách nhà nước, một số quốc gia khác quy định nguồn thu này không nằm trong kết cấu thu ngân sách nhà nước

Theo cách thức hoàn trả ODA có 2 loại:

Viện trợ có hoàn lại hay còn gọi là tín dụng ưu đãi, một trong các cách thức hoàn trả ODA với một lãi suất ưu đãi và một thời gian trả nợ thích hợp, tín dụng ưu đãi chiếm một tỉ trọng lớn trong tổng số vốn ODA trên thế giới Nó không được sử dụng cho mục tiêu xã hội, môi trường mà thường được sử dụng cho các dự án về cơ sở hạ tầng thuộc các lãnh vực giao thông vận tải, nông nghiệp, thủy lợi, năng lượng làm nền tảng vững

chắc cho ổn định và tăng trưởng kinh tế Các điều kiện ưu đãi bao gồm: lãi suất thấp, thời

gian trả nợ dài, có khoảng thời gian không trả lãi hoặc trả nợ

Viện trợ không hoàn lại là loại ODA mà bên nước nhận không phải hoàn lại, nguồn vốn này được sử dụng để thực hiện các dự án ở nước nhận vốn ODA, theo sự thoả thuận trước giữa các bên Có thể xem viện trợ không hoàn lại như một nguồn thu ngân sách của nhà nước, được cấp phát lại theo nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất nước Viện trợ không hoàn lại chiếm 25% tổng số ODA trên thế giới và được ưu tiên cho những

dự án về các lãnh vực như y tế, dân số, giáo dục, môi trường

Bên cạnh những ưu đãi mà ODA mang lại thì song song đó ODA vẫn mang đến những bất lợi cho nước tiếp nhận như:

Về kinh tế, nước tiếp nhận ODA có thể phải chấp nhận dỡ bỏ dần hàng rào thuế quan bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ và bảng thuế xuất nhập khẩu hàng hoá của nước tài trợ Nước tiếp nhận ODA cũng được yêu cầu từng bước mở cửa thị trường bảo

hộ cho những danh mục hàng hoá mới của nước tài trợ; yêu cầu có những ưu đãi đối với các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài như cho phép họ đầu tư vào những lĩnh vực hạn chế,

có khả năng sinh lời cao

Nguồn vốn ODA từ các nước giàu cung cấp cho các nước nghèo cũng thường gắn với việc mua các sản phẩm từ các nước này mà không hoàn toàn phù hợp, thậm chí là không cần thiết đối với các nước nghèo Nguồn vốn viện trợ ODA còn được gắn với các điều khoản mậu dịch đặc biệt nhập khẩu tối đa các sản phẩm của họ Cụ thể là nước cấp ODA buộc nước tiếp nhận ODA phải chấp nhận một khoản ODA là hàng hoá, dịch vụ do

họ sản xuất Nước tiếp nhận ODA tuy có toàn quyền quản lý sử dụng ODA nhưng thông thường, các danh mục dự án ODA cũng phải có sự thoả thuận, đồng ý của nước viện trợ,

dù không trực tiếp điều hành dự án nhưng họ có thể tham gia gián tiếp dưới hình thức nhà thầu hoặc hỗ trợ chuyên gia

Ngoài ra, tình trạng thất thoát, lãng phí; xây dựng chiến lược, quy hoạch thu hút và

sử dụng vốn ODA vào các lĩnh vực chưa hợp lý; trình độ quản lí thấp, thiếu kinh nghiệm trong quá trình tiếp nhận cũng như xử lý, điều hành dự án… khiến cho hiệu quả và chất lượng các công trình đầu tư bằng nguồn vốn này còn thấp có thể đẩy nước tiếp nhận ODA vào tình trạng nợ nần,

Đó cũng là lí do mà các khoản vốn vay quốc gia hay tổ chức quốc tế phải được Nhà nước nắm giữ và thực hiện đầu tư có hiệu quả

1.3 Một số vấn đề lí luận về pháp luật đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước

1.3.1 Pháp luật điều chỉnh đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước hiện nay

Những năm gần đây, Việt Nam tiếp tục và tăng cường công cuộc Đổi mới kinh tế trên nhiều lĩnh vực và đã đạt được những thành tựu quan trọng về phát triển kinh tế Trong quá trình phát triển đó có sự đóng góp mạnh mẽ từ các lực lượng sản xuất, và các thành phần kinh tế trong xã hội, trong đó có kinh tế nhà nước Tuy nhiên, pháp luật đầu

tư và kinh doanh vốn nhà nước chỉ mới được đề cập trong giai đoạn gần đây, điều này dễ nhận thấy qua các giai đoạn phát triển của nền kinh tế

Từ 1945-1975: Nền kinh tế trong thời kỳ chiến tranh.Cách mạng tháng Tám năm

1945 thành công Ngày 2/9/1945, nước Việt Nam dân chủ Cộng hoà ra đời nhưng chỉ sau một thời gian ngắn, cả dân tộc lại phải dốc sức cho cuộc kháng chiến chống ngoại xâm kéo dài 9 năm Với chiến thắng Điện Biên Phủ ngày 7/5/1954, hoà bình được lập lại nhưng đất nước bị chia cắt làm hai miền Ở miền Bắc bắt đầu thời kỳ khôi phục và phát

triển kinh tế sau chiến tranh Nền kinh tế có nhiều thành phần tham gia Từ năm 1958, miền Bắc thực hiện cải tạo xã hội chủ nghĩa về kinh tế, bắt đầu hình thành mô hình phát triển kinh tế tập trung và công hữu hoá tư liệu sản xuất, kế hoạch hoá nền kinh tế quốc dân từ trung ương Nhà nước thực hiện chế độ phân phối sản phẩm bằng tiền lương định mức và bao cấp qua tem phiếu Ban đầu tính ưu việt của chế độ mới được phát huy mạnh

mẽ, nông nghiệp được phục hồi nhanh chóng và nhiều cơ sở công nghiệp nặng đầu tiên được xây dựng , Tuy nhiên, từ năm 1964 bắt đầu bộc lộ các nhược điểm của mô hình kinh tế tập trung.Trong khi đó, cũng từ 1954, nền kinh tế miền Nam Việt Nam tiến theo

mô hình thị trường, nhưng chủ yếu là mô hình kinh tế phục vụ chiến tranh

Từ 1975-1986: Nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung quan liêu bao cấp.Sau khi miền Nam Việt Nam được hoàn toàn giải phóng (năm 1975) và đất nước thống nhất (năm 1976), bắt đầu ngay việc thực hiện kế hoạch 5 năm lần thứ hai (1976-1980) Tuy nhiên kế hoạch này đã không thành công (sản xuất đình trệ, tăng trưởng kinh tế thấp, tình trạng thiếu lương thực diễn ra gay gắt Ngân sách thiếu hụt lớn Nhà nước thiếu vốn đầu tư cho nền kinh tế, nhiều công trình phải bỏ dở, hàng tiêu dùng thiết yếu thiếu trầm trọng) Sai lầm trong chỉ đạo kinh tế, duy trì quá lâu cơ chế tập trung bao cấp nên đến năm 1985 kinh tế Việt Nam rơi vào khủng hoảng nghiêm trọng.Trước tình hình đó, Đảng Cộng sản Việt Nam đã khởi xướng và lãnh đạo thực hiện công cuộc Đổi mới

Trong giai đoạn 1945-1986, với đặc điểm của nền kinh tế tập trung bao cấp, khi mà Nhà nước thực hiện chế độ phân phối sản phẩm bằng tiền lương định mức và bao cấp qua tem phiếu thì khái niệm “đàu tư, kinh doanh vốn nhà nước” vẫn chưa được đặt ra

Trước tình hình đó, Đảng Cộng sản Việt Nam đã khởi xướng và lãnh đạo thực hiện công cuộc Đổi mới (1986) Trên đà phát triển, Nhà nước ta hoan nghênh và khuyến khích các tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vốn và kỹ thuật vào Việt Nam Đó cũng là nguyên nhân ra đời của Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam (29/12/1987), sửa đổi bổ sung vào các năm 1990 và 1992 Đến năm 1996, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam tiếp tục được ban hành để hoàn thiện hơn hệ thống pháp luật về đầu tư nước ngoài, được sửa đổi bổ sung vào năm 2000

Bên cạnh đó, Nhà nước cũng khuyến khích đầu tư trong nước nhằm huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn vốn, tài nguyên, lao động và các tiềm năng khác của đất nước nhằm góp phần phát triển kinh tế - xã hội, trên tinh thần đó Luật Khuyến khích đầu

tư trong nước được ban hành vào các năm 1994, 1998

Tuy nhiên, cho dù hệ thống pháp luật đầu tư được xem như khá hoàn thiện vào thời điểm lúc bấy giờ, nhưng các khái niệm như “ vốn nhà nước”, “đầu tư-kinh doanh vốn nhà nước” vẫn chưa được xuất hiện trong các văn bản pháp luật

Đến năm 1995, để phát huy vai trò chủ đạo của kinh tế quốc doanh trong nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định

hướng xã hội chủ nghĩa; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp nhà nước; tăng cường quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp; thúc đẩy doanh nghiệp nhà nước hoạt động có hiệu quả và thực hiện đúng các mục tiêu do Nhà nước giao cho doanh nghiệp; Luật Doanh nghiệp nhà nước ra đời, lần đầu tiên xuất hiện việc kinh doanh vốn nhà nước thông qua các doanh nghiệp nhà nước, và định nghĩa "Vốn Nhà nước giao cho doanh nghiệp quản lý và sử dụng" là vốn ngân sách cấp, vốn có nguồn gốc ngân sách và vốn của doanh nghiệp nhà nước tự tích luỹ

Ngày 26 tháng 11 năm 2003, Luật Doanh nghiệp nhà nước được ban hành thay thế Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995, xuất hiện những khái niệm mới như: công ty nhà nước, công ty cổ phần nhà nước, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước có hai thành viên trở lên Đến năm 2005, nhằm

mở rộng các loại hình doanh nghiệp, Luật Doanh nghiệp ra đời thay thế cho các văn bản luật quy định về doanh nghiệp trước đó

Trước tình hình đất nước hội nhập mạnh mẽ với thế giới, việc Việt Nam gia nhập

Tổ chức thương mại thế giới (WTO) cũng là điều tất yếu Trên lộ trình xin gia nhập WTO, hệ thống pháp luật nước ta đã phải hoàn thiện rất nhiều, nhiều bộ luật đã ra đời để phục vụ cho mục đích trên, trong đó có Luật Đầu tư 2005

Lần đầu tiên khái niệm vốn nhà nước được quy định rõ ràng trong luật, hơn nữa Luật Đầu tư 2005 đã dành hẳn một chương để quy định về đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước Luật Đầu tư 2005 được xem như một nền tảng về mặt pháp lí cho hoạt động đầu tư

và kinh doanh vốn nhà nước

1.3.2 Yêu cầu của việc quản lí đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước

Vốn nhà nước có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, cần phải tuân thủ những yêu cầu nhất định trong việc quản lí, đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước

Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước phải phù hợp với chiến lược quy hoạch,

kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kì

Chương trình đầu tư phải căn cứ vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước Nội dung chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong 10 năm, 20 năm

và nội dung của các bản quy hoạch tổng thể phát triển ngành, lĩnh vực và vùng lãnh thổ là

cơ sở để xây dựng kế hoạch dài hạn, trung hạn, cũng như cụ thể hóa cho từng năm như kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm

Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước phải đúng mục tiêu và có hiệu quả, bảo đảm có phương thức quản lý phù hợp đối với từng nguồn vốn, từng loại dự

án đầu tư, quá trình đầu tư được thực hiện công khai, minh bạch

Đầu tư luôn được biểu hiện dưới những mục tiêu kinh tế-xã hội cụ thể trên cơ sở các quy hoạch, kế hoạch chung Vì vậy việc xác định các mục tiêu cụ thể và phải thực hiện đúng những mục tiêu đó sẽ đảm bảo cho hoạt động đầu tư mang lại hiệu quả cao

Hầu hết các hoạt động đầu tư, đặc biệt là đầu tư từ nguồn vốn nhà nước dều được thực hiện thông qua dự án đầu tư Dự án đầu tư được hiểu là một tập hợp đề xuất cho việc bỏ vốn nhằm đạt được những lợi ích kinh tế hoặc xã hội đã đề ra trong giới hạn về thời gian hoặc nguồn lực đã được xác định Ví dụ như dự án vận chuyển hành khách trong đô thị bằng phương tiện xe buýt, dự án mua sắm máy bay vận tải hành khách bằng đường không.(13) Quản lí hoạt động đầu tư quan trọng nhất là quản lí dự án đầu tư bao gồm các khâu thẩm định, xét duyệt, quyết định đầu tư theo các dự án; cấp phát vốn cho các dự án đến việc tổ chức đấu thầu và công tác kiểm tra quá trình sử dụng vốn đầu tư

Bên cạnh việc đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước phải đúng mục tiêu và có hiệu quả, bảo đảm có phương thức quản lý phù hợp thì quá trình đầu tư phải được công khai, minh bạch cũng là một nguyên tắc được được quán triệt trong tất cả các khâu của cơ chế quản lí nhà nước (trừ những dự án thuộc an ninh quốc gia) Việc công khai có thể được thực hiện trước hoặc sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt dự án

Việc sử dụng vốn nhà nước để đầu tư hoặc liên doanh, liên kết với các thành phần kinh tế khác theo quy định của pháp luật phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định đầu tư thẩm định và chấp thuận

Luật Đầu tư và Luật Đấu thầu (14) sẽ điều chỉnh việc sử dụng vốn nhà nước để đầu

tư hoặc liên doanh, liên kết với các thành phần kinh tế khác Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003, nghị định số 132/2005/NĐ-CP ngày 20/10/2005 điều chỉnh việc sử dụng vốn nhà nước trong công ty nhà nước để góp vốn đầu tư, liên doanh,liên kết theo phân cấp (đối với các công ty nhà nước thành lập theo quy định của Luật doanh nghiệp nhà nước năm 2003 mà chưa chuyển đổi thành công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần theo quy định của Luật Doanh nghiệp 2005)

Phân định rõ trách nhiệm, quyền của các cơ quan, tổ chức và cá nhân

trong từng khâu của quá trình đầu tư; thực hiện phân công, phân cấp quản

lý nhà nước về đầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước

Nguyên tắc này yêu cầu có sự phân định rõ ràng về quyền, trách nhiệm cụ thể của Chính phủ, các Bộ, ngành, tỉnh, thành phố, các chủ đầu tư, ban quản lí dự án, tư vấn đầu

tư, nhà thầu… trong từng khâu của quá trình đầu tư Từ khâu quyết định đầu tư, chuẩn bị đầu tư, cho đến thực hiện, quản lí và giám sát dự án đầu tư cần phải được quy định cụ thể

Thực hiện đầu tư đúng pháp luật, đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng, chống dàn trải, lãng phí, thất thoát, khép kín

(13) Thế nào là Dự án – Dự án đầu tư – Dự án đầu tư xây dựng công trình?

http://www.vibonline.com.vn/Hoidap/3870/The-nao-la-Du-an-Du-an-dau-tu-Du-an-dau-tu-xay-dung-cong-trinh.aspx, [truy cập ngày 25 tháng 09 năm 2013]

(14) Điều 1, Luật Đấu thầu 2005

Tính khép kín cục bộ trong đầu tư kinh doanh vốn nhà nước đã cản trở các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế khác tham gia đầu tư để, hạn chế đầu tư hiệu quả, góp phần tăng trưởng kinh tế Vì vậy, sử dụng vốn nhà nước đầu tư trên cơ sở pháp luật, đảm bảo tiến độ, chất lượng là một trong những liệu pháp để giải quyết vấn đề trên Yêu cầu này cũng hoàn toàn phù hợp với các nguyên tắc của hoạt động ngân sách nhà nước

Năm 2005, Luật đầu tư được ban hành và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2006 Tại Khoản 1, Điều 68 Luật đầu tư năm 2005 quy định “vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước vào tổ chức kinh tế được thực hiện thông qua Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước” Tuy nhiên trên thực tế hiện nay, theo phân công, phân cấp của Chính phủ, thì cơ quan thực hiện quyền và trách nhiệm chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp gồm: Thủ tướng Chính phủ, các Bộ nhành, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.(15) Luật doanh nghiệp năm 2005 yêu cầu toàn bộ các công ty nhà nước phải thực hiện chuyển đổi thành công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ trước ngày 01/7/2010 (16) Vì vậy, đối với loại hình công ty này thì ngoài việc tuân thủ những quy định chung, cần thiết phải có những quy định riêng chặt chẽ hơn như về công tác tổ chức quản lý, quy chế quản lý tài chính… nhằm bảo đảm, phát triển vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh

1.4 Vai trò của đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước:

Nền kinh tế muốn giữ được tốc độ tăng trưởng GDP ở mức trung bình phải giữ

được tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư thỏa đáng vì đầu tư là cơ sở, điều kiện quan trọng hàng đầu cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế Nhà nước đầu tư vào những ngành, lĩnh vực mà các nhà đầu tư khác không muốn hoặc không thể đầu tư (như các ngành sản xuất tư liệu sản xuất, xây dựng cơ sở hạ tầng, ), đó là những ngành cần nguồn vốn lớn, lãi chậm, nhưng cần thiết cho sự phát triển kinh tế-xã hội Trong các hoạt động đầu tư thì đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước giữ vai trò quan trọng, là cốt lõi trong việc xây thực hiện mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kì Khi mà nền kinh tế Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi, Nhà nước còn có vai trò quan trọng là góp phần tạo dựng thị trường

Văn kiện Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII (1994) chỉ rõ: vai trò chủ đạo của khu vực doanh nghiệp Nhà nước “thể hiện ở chỗ mở đường và hỗ trợ cho các thành phần khác phát triển, thúc đẩy sự tăng trưởng nhanh và lâu bền của nền kinh tế, là một công cụ có sức mạnh vật chất của Nhà nước điều tiết và hướng dẫn nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa”

Văn kiện Đại hội VIII (1996) nêu cụ thể: “tiếp tục đổi mới và phát triển có hiệu quả kinh tế Nhà nước để làm tốt vai trò chủ đạo: làm đòn bẩy đẩy nhanh tăng trưởng kinh tế

và giải quyết những vấn đề xã hội, mở đường, hướng dẫn, hỗ trợ các thành phần kinh tế khác cùng phát triển; làm lực lượng vật chất để Nhà nước thực hiện chức năng điều tiết

và quản lý vĩ mô; tạo nền tảng cho chế độ xã hội mới”

Văn kiện Đại hội IX (2001) lại nêu: kinh tế nhà nước phát huy vai trò chủ đạo trong nền kinh tế, là lực lượng vật chất quan trọng và là công cụ để Nhà nước định hướng và điều tiết vĩ mô nền kinh tế Doanh nghiệp Nhà nước giữ những vị trí then chốt, đi đầu ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ, nêu gương về năng suất, chất lượng, hiệu quả kinh tế xã hội và chấp hành pháp luật”

Văn kiện Đại hội X (2006) một lần nữa khẳng định: “kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh

tế, tạo môi trường và điều kiện thúc đẩy các thành phần kinh tế cùng phát triển”

Nhìn tổng quát từ sau Đại hội VII đến nay, quan niệm của Đảng ta về kinh tế Nhà nước

và về vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế Nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở nước ta đã có sự phát triển đáng kể Hai điểm nổi bật nhất là:

Một, do có sự phân biệt giữa sở hữu Nhà nước với hình thức doanh nghiệp Nhà nước và cũng do có sự phân biệt giữa quyền chủ sở hữu với quyền kinh doanh trong doanh nghiệp Nhà nước mà chúng ta đã chuyển từ khái niệm kinh tế quốc doanh sang khái niệm kinh tế Nhà nước

Hai, để tránh sự lẫn lộn trong nhận thức giữa vai trò chủ đạo của thành phần kinh

tế Nhà nước với vai trò quản lý, điều tiết của Nhà nước, pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong nền kinh tế nước ta, Đảng ta đã khẳng định rõ ràng rằng thành phần kinh tế Nhà nước không lãnh đạo các thành phần kinh tế khác mà “là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế, tạo môi trường và điều kiện thúc đẩy các thành phần kinh tế cùng phát triển”

Cho đến nay ở nước ta, đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước có mặt ở hầu hết các ngành, các lĩnh vực của nền kinh tế Nhà nước ta đã và đang xây dựng, phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của nhà nước Thành phần kinh tế nhà nước vẫn giữ vai trò chủ đạo, khi mà vốn nhà nước vẫn tập trung cho những ngành, lĩnh vực then chốt, quan trọng của nền kinh tế Những doanh nghiệp nhà nước có mặt ở những ngành, lĩnh vực quan trọng nhằm thực hiện chức năng điều tiết

vĩ mô, can thiệp vào thị trường khắc phục những khuyết điểm của nền kinh tế thị trường Một trong những vai trò quan trọng của đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước đó là thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, mục tiêu phát triển kinh tế của Việt Nam đó là “tạo được nền tảng để đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá và phát triển kinh tế tri thức, đưa nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại

vào năm 2020”.(17)

Để nâng cao khả năng thu hút vốn đầu tư, trước hết phải nâng cao năng lực sản xuất, tạo ra các năng lực sản xuất mới, đẩy mạnh phát triển cơ sở hạ tầng kĩ thuật, cơ sở hạ tầng xã hội Những vấn đề trên chỉ có thể thực hiện tốt nếu có sự tham gia với mức độ thích đáng từ phía Nhà nước

Ngoài ra, đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước là cách hữu hiệu trong việc thực hiện

vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước Phát huy vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước là

một trong những nội dung cơ bản để giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa của nền kinh

tế thị trường ở nước ta Xuyên suốt quá trình chuyển đổi cơ chế quản lí kinh tế, vị trí kinh

tế của nhà nước luôn được khẳng định, mặt dù cách nhìn nhận về tính chủ đạo trong những giai đoạn cụ thể có sự thay đổi Việc đầu tư vốn nhà nước để thành lập các công ty nhà nước, đầu tư các công trình kinh tế đặc biệt quan trọng thẻ hiện vị thế tài chính của nhà nước, đồng thời hỗ trợ hạ tầng cho các nhà đầu tư là biểu hiện cụ thể của vai trò chủ đạo này

Không những thế, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước cũng là cách thức kiểm soát gián tiếp của nhà nước đối với lĩnh vực kinh tế trọng yếu, liên quan đến an ninh kinh tế của mỗi quốc gia Sự tham gia của Nhà nước vào các lĩnh vực như điện lực, bưu chính viễn thông, tài chính ngân hàng, bảo hiểm, dầu khí, hàng không, đường sắt… cũng là cách thức chính phủ đảm bảo lợi ích cho đông đảo người dân có cơ hội thụ hưởng dịch vụ

và hàng hóa thiết yếu cới điều kiện tốt nhất

(17) Văn kiện Đại hội lần thứ X của Đảng cộng sản Việt Nam

CHƯƠNG 2 QUY CHẾ PHÁP LÍ ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH

Xuất phát từ nguồn gốc, mục đích các khoản vốn được nhà nước sử dụng đầu tư,

kinh doanh, có nhiều loại chủ thể tham gia quản lí, thực hiện nhiệm vụ đầu tư và nhiệm

vụ kinh doanh vốn nhà nước

2.1.1.1 Chủ thể quản lí hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước

 Cơ quan tài chính

Bộ Tài chính

Với tư cách là cơ quan chức năng thực hiện nhiệm vụ quản lí tài chính – ngân sách của Nhà nước, Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ quản lí hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước theo quy định pháp luật Nghị định số 118/2008/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2008, Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính, quy định trách nhiệm quản lí hoạt động liên quan đến đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước, bao gồm cả khoản vốn thuộc ngân sách nhà nước và khoản vốn do nhà nước quản

lí

Đối với những khoản vốn thuộc ngân sách nhà nước:

Bộ Tài chính có trách nhiệm phối hợp với Bộ Kế hoạch và đầu tư lập dự toán chi đầu tư phát triển, phương án phân bổ chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi bổ sung dự trữ nhà nước, chi hỗ trợ tín dụng nhà nước, chi góp vốn cổ phần và liên doanh của ngân sách trung ương theo quy định của pháp luật Cụ thể được quy định tại Khoản 5, Điều 2 của nghị định 118/2008/NĐ-CP

Về quản lý ngân sách nhà nước:

 Tổng hợp, lập, trình Chính phủ dự toán ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương hàng năm, dự toán điều chỉnh ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết; phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư lập dự toán chi đầu tư phát triển, phương án phân bổ chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi bổ sung dự trữ nhà nước, chi hỗ trợ tín dụng nhà nước, chi góp vốn cổ phần và liên doanh của ngân sách trung ương theo quy định của pháp luật;

 Thẩm định quyết toán thu, chi ngân sách của các Bộ, cơ quan ngang Bộ,

cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương; thẩm định quyết toán ngân sách

địa phương; thẩm định và phê duyệt quyết toán vốn đầu tư các dự án do Quốc hội quyết định chủ trương và cho phép đầu tư, Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư; tổng hợp, trình Chính phủ để trình Quốc hội phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách nhà nước;

Đối với các khoản vốn vay trong nước và ngoài nước:

Bộ Tài chính có trách nhiệm thống nhất quản lí Riêng các nguồn viện trợ, Bộ Tài chính có trách nhiệm tiếp nhận, phân phối và quản lí sử dụng Cụ thể được quy định tại Khoản 11, Điều 2, nghị định 118/2008/NĐ-CP về quản lý vay nợ, trả nợ trong nước, ngoài nước của Chính phủ, nợ của khu vực công, nợ quốc gia và nguồn viện trợ quốc tế:

 Xây dựng, trình Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ ban hành theo thẩm quyền chính sách, chế độ về quản lý vay nợ và trả nợ trong nước và ngoài nước của Chính phủ, của khu vực công, nợ quốc gia;

 Xây dựng, trình Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chiến lược, kế hoạch trung hạn và hàng năm về vay nợ trong nước và ngoài nước của Chính phủ và khu vực công phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia và chính sách tài chính quốc gia từng thời kỳ;

 Là đầu mối giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về vay và trả nợ của Chính phủ, nợ của khu vực công, vay và trả nợ của quốc gia; quản lý tài chính đối với các khoản vay nước ngoài của Chính phủ bao gồm: vay hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), vay thương mại của Chính phủ và phát hành trái phiếu Chính phủ ra nước ngoài; quản lý, giám sát các chỉ số nợ (nợ quốc gia, nợ của khu vực công, nợ của Chính phủ, nợ của chính quyền địa phương và của doanh nghiệp);

 Tổ chức huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển thông qua phát hành công trái, trái phiếu Chính phủ trong và ngoài nước theo phân công của Chính phủ;

 Là đại diện “Bên vay” của Chính phủ và Nhà nước Việt Nam, trừ những khoản vay mà Ngân hàng Nhà nước Việt Nam được uỷ quyền đàm phán và ký kết; tổ chức thực hiện đàm phán, ký kết hiệp định vay vốn nước ngoài của Chính phủ theo phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt danh mục chương trình, dự án được cấp phát hoặc cho vay lại toàn bộ hoặc vay lại một phần nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ; tổ chức cho vay lại đối với các chương trình, dự án theo danh mục đã được phê duyệt; hướng dẫn, kiểm tra, kiểm soát quá trình giải ngân và quản lý, sử dụng các nguồn vay nợ nước ngoài của Chính phủ;

 Chủ trì, xây dựng kế hoạch bố trí nguồn vốn trả nợ nước ngoài từ ngân sách nhà nước; phối hợp với Bộ kế hoạch và Đầu tư tổng hợp, lập kế hoạch giải ngân vốn ODA,

kế hoạch vốn đối ứng hàng năm từ nguồn ngân sách đối với các Chương trình, dự án ODA;

 Thực hiện cấp bảo lãnh và quản lý bảo lãnh Chính phủ cho các địa phương, doanh nghiệp, tổ chức tín dụng vay vốn nước ngoài theo quy định của pháp luật; bảo lãnh phát hành trái phiếu công trình, trái phiếu chính quyền địa phương để huy động vốn trong nước;

 Hướng dẫn và tổ chức thực hiện việc trả nợ từ ngân sách nhà nước đối với các khoản vay của Chính phủ, thực hiện nghĩa vụ của người bảo lãnh; quản lý Quỹ tích lũy

Quỹ hỗ trợ phát triển có nhiệm vụ:

 Huy động vốn trung và dài hạn, tiếp nhận các nguồn vốn của Nhà nước (bao gồm cả vốn trong và ngoài nước) để thực hiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển của Nhà nước;

 Sử dụng đúng mục tiêu, có hiệu quả các nguồn vốn của Quỹ;

 Cho vay đầu tư và thu hồi nợ;

 Hỗ trợ lãi suất sau đầu tư;

 Thực hiện việc bảo lãnh cho các chủ đầu tư vay vốn đầu tư; tái bảo lãnh và nhận tái bảo lãnh cho các quỹ đầu tư;

 Quỹ có thể uỷ thác, nhận ủy thác cho vay vốn đầu tư;

 Thực hiện một số nhiệm vụ khác do Thủ tướng Chính phủ giao;

 Chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật của Nhà nước và các quy định khác có liên quan đến hoạt động của Quỹ;

 Thực hiện chế độ báo cáo định kỳ với Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, ngành liên quan theo quy định

Nhiệm vụ của Quỹ hỗ trợ phát triển cũng đã được ghi nhận trong Nghị định số

106/2004/NĐ-CP, Về tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; cũng bao gồm các nhiệm

vụ chủ yếu như:

(18) Nghị định số 50/1999/NĐ-CP Về tổ chức hoạt động của Quỹ hỗ trợ phát triển

 Huy động vốn, tiếp nhận và quản lý các nguồn vốn của Nhà nước dành cho tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước theo quy định

 Thực hiện các hoạt động tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước theo quy định của Nghị định này

 Nhận cấp phát, cho vay từ các nguồn vốn do các địa phương, các tổ chức trong

và ngoài nước uỷ thác; thực hiện các nhiệm vụ khác do Thủ tướng Chính phủ giao

 Tổ chức thanh toán cho khách hàng có quan hệ trực tiếp và tham gia hệ thống

thanh toán theo quy định của pháp luật

 Thực hiện báo cáo hàng quý hoặc đột xuất khi có yêu cầu cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Trong số những nhiệm vụ trên, nhiệm vụ quản lí vốn đầu tư phát triển của Nhà nước

là nhiệm vụ chủ yếu và cũng là nhiệm vụ hàng đầu của chủ thể này Từ tháng 6/2006, nhiệm vụ của Quỹ Đầu tư phát triển được thực hiện bởi Ngân hàng phát triển

Ngân hàng phát triển Việt Nam:

Ngân hàng Phát triển Việt Nam (Ngân hàng Phát triển, gọi tắt là VBD)(19) là một

tổ chức đặc biệt, được thành lập trên cơ sở tổ chức lại Quỹ Hỗ trợ phát triển (được thành lập theo Nghị định số 50/1999/NĐ-CP ngày 08 tháng 7 năm 1999) để thực hiện chính sách tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước Với các chức năng

và nhiệm vụ sau:

 Huy động, tiếp nhận vốn của các tổ chức trong và ngoài nước để thực hiện tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước theo quy định của Chính phủ

 Thực hiện chính sách tín dụng đầu tư phát triển:

 Cho vay đầu tư phát triển;

 Hỗ trợ sau đầu tư;

 Bảo lãnh tín dụng đầu tư

 Thực hiện chính sách tín dụng xuất khẩu:

 Cho vay xuất khẩu;

 Bảo lãnh tín dụng xuất khẩu;

 Bảo lãnh dự thầu và bảo lãnh thực hiện hợp đồng xuất khẩu

 Nhận ủy thác quản lý nguồn vốn ODA được Chính phủ cho vay lại; nhận uỷ thác, cấp phát cho vay đầu tư và thu hồi nợ của khách hàng từ các tổ chức trong và ngoài nước thông qua hợp đồng nhận uỷ thác giữa Ngân hàng Phát triển với các tổ chức uỷ thác

(19) Quyết định số 108/2006/QĐ-TTg thành lập Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) trên cơ sở tổ chức lại hệ thống Quỹ Hỗ trợ phát triển

 Ủy thác cho các tổ chức tài chính, tín dụng thực hiện nghiệp vụ tín dụng của Ngân hàng Phát triển

 Cung cấp các dịch vụ thanh toán cho khách hàng và tham gia hệ thống thanh toán trong nước và quốc tế phục vụ các hoạt động của Ngân hàng Phát triển theo quy định của pháp luật

 Thực hiện nhiệm vụ hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu

 Thực hiện một số nhiệm vụ khác do Thủ tướng Chính phủ giao

Có thể thấy, Ngân hàng Phát triển đã kế thừa mọi quyền lợi, trách nhiệm của Quỹ

hỗ trợ phát triển, hoạt động của Ngân hàng Phát triển không vì mục đích lợi nhuận, tỷ lệ

dự trữ bắt buộc bằng 0% (không phần trăm), không phải tham gia bảo hiểm tiền gửi Bên cạnh nguồn vốn có thể “huy động”, nguồn vốn hoạt động của Ngân hàng Phát triển được hình thành bởi “nguồn vốn từ nhân sách nhà nước”, quy định tại Điều 3, Quyết định 108/2006/QĐ-TTg:

Nguồn vốn hoạt động của Ngân hàng Phát triển:

 Nguồn vốn từ ngân sách nhà nước

o Vốn điều lệ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam;

o Vốn của ngân sách nhà nước cấp cho các dự án theo kế hoạch hàng năm;

o Vốn ODA được Chính phủ giao

 Vốn huy động:

o Phát hành trái phiếu và chứng chỉ tiền gửi theo quy định của pháp luật;

o Vay của Tiết kiệm bưu điện, Quỹ Bảo hiểm xã hội và các tổ chức tài chính, tín dụng trong và ngoài nước

 Nhận tiền gửi ủy thác của các tổ chức trong và ngoài nước

 Vốn đóng góp tự nguyện không hoàn trả của các cá nhân, các tổ chức kinh tế, tổ chức tài chính, tín dụng và các tổ chức chính trị - xã hội, các hiệp hội, các hội, các

tổ chức trong và ngoài nước

 Vốn nhận ủy thác cấp phát, cho vay của chính quyền địa phương, các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội, các hiệp hội, các hội, các tổ chức, các cá nhân trong và ngoài nước

 Các nguồn vốn khác theo quy định của pháp luật

Mặc dù được tổ chức là một ngân hàng nhưng trên cơ sở kế thừa chức năng nhiệm

vụ của Quỹ hỗ trợ phát triển, Ngân hàng Phát triển có nội dung hoạt động chủ yếu là thực hiện chính sách tín dụng đầu tư phát triển đồng thời tiến hành thu hồi vốn và cung cấp các dịch vụ ngân hàng giống như các ngân hàng thương mại khác

 Cơ quan quản lí ngành, lĩnh vực đầu tƣ:

Với tư cách chủ thể quyền lực, Nhà nước không trực tiếp thực hiện nhiệm vụ đầu

tư cũng như kinh doanh vốn mà phải tiến hành thông qua các cơ quan chức năng, các cơ

quan này được ghi nhận như là chủ đầu tư Theo khoản 11 Điều 3 Luật đầu tư: “Chủ đầu

tư là tổ chức, cá nhân sở hữu vốn hoặc người thay mặt chủ sở hữu hoặc người vay vốn và

trực tiếp quản lý, sử dụng vốn để thực hiện hoạt động đầu tư”, thì cơ quan quản lí ngành chính là tổ chức thay mặt người sở hữu vốn nhà nước để thực hiện đầu tư theo các mục tiêu đã định trước

Đối với các khoản vốn đầu tư thuộc chương trình đầu tư của chính quyền trung ương, trách nhiệm quản lí vốn đầu tư thuộc về các bộ quản lí ngành Các bộ có nhiệm vụ

và quyền hạn nhất định về quản lí đầu tư trong phạm vi quản lí của mỗi bộ theo quy định của pháp luật Đơn cử, trong việc thực hiện trách nhiệm quản lí vốn đầu tư, Bộ Kế hoạch

sử dụng nguồn vốn của Nhà nước và danh mục các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình mục tiêu, các dự án quan trọng;

 Xây dựng tổng mức và cơ cấu vốn đầu tư phát triển toàn xã hội theo ngành, lĩnh vực; tổng mức và cân đối vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước theo ngành, lĩnh vực (bao gồm cơ cấu đầu tư của ngân sách trung ương và ngân sách địa phương); tổng mức vốn dự trữ nhà nước, tổng mức vốn góp cổ phần và liên doanh của nhà nước, vốn bổ sung cho các doanh nghiệp công ích, tổng mức vốn trái phiếu Chính phủ và công trái theo ngành, lĩnh vực, tổng mức vốn chương trình mục tiêu quốc gia

 Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính tổng hợp phân bổ chi tiết vốn đầu tư trong cân đối ngân sách cho các Bộ, ngành, vốn bổ sung dự trữ nhà nước, vốn đối ứng ODA và các dự án quan trọng, vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ và công trái theo ngành, lĩnh vực

 Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, các Bộ, ngành liên quan và các địa phương xây dựng tiêu chí và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển; giám sát, đánh giá hiệu quả

sử dụng vốn đầu tư phát triển của Nhà nước, đặc biệt là vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước

 Thường trực Hội đồng thẩm định Nhà nước các dự án đầu tư quan trọng quốc gia; thẩm định các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình mục tiêu và các dự

(20) Nghị định số 116/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14 tháng 11 năm 2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Kế hoạch và Đầu tư

án khác do Thủ tướng Chính phủ giao; thẩm tra các dự án đầu tư khác theo quy định của pháp luật về đầu tư

Chính quyền cấp tỉnh có trách nhiệm quản lí vốn đầu tư nếu khoản vốn đó thuộc chương trình đầu tư do địa phương đảm nhiệm Theo đó, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nhiệm vụ trong lĩnh vực kinh tế như sau(21)

 Lập dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; lập dự toán thu, chi ngân sách địa phương; lập phương án phân bổ dự toán ngân sách của cấp mình trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định; lập dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; quyết toán ngân sách địa phương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp xem xét theo quy định của pháp luật;

 Xây dựng đề án phân cấp chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phương theo quy định của pháp luật để trình Hội đồng nhân dân quyết định; tổ chức, chỉ đạo thực hiện đề án sau khi được Hội đồng nhân dân thông qua;

 Thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp và quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phương theo quy định của pháp luật

Đối với các khoản vốn đầu tư thuộc chương trình đầu tư của chính quyền trung ương, trách nhiệm quản lí vốn đầu tư thuộc về các bộ quản lí ngành Chính quyền cấp tỉnh có trách nhiệm quản lí vốn đầu tư nếu khoản vốn đó thuộc chương trình đầu tư do địa phương đảm nhiệm Việc xác định này có ý nghĩa quan trọng trong phân định trách nhiệm Chẳng hạn, đối với chương trình đầu tư do địa phương đảm nhiệm, ngoài phần vốn thuộc về ngân sách địa phương, vốn đầu tư còn có thể được đảm bao thực hiện bằng nguồn thu từ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương do chính quyền cấp tỉnh tiến hành

Để quản lí vốn đầu tư có hiệu quả và tập trung, các cơ quan chính quyền trung ương cũng như chính quyền địa phương thường thành lập các bộ phận chức năng tiến hành hoạt động đầu tư Do mục đích trong quản lí, giám sát đầu tư của mỗi ngành, địa phương

là khác nhau nên thực tế cũng có sự đa dạng về hình thái tồn tại của các bộ phận chức năng này Ban Quản lý các dự án: PMU là viết tắt của chữ Project Management Unit,

(21) Điều 82, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

PMU sẽ thay mặt chủ đầu tư để quản lý các dự án, và hoạt động bằng nguồn tài chính của chủ đầu tư

Các Ban quản lý dự án (như PMU chẳng hạn) là hình thức tổ chức dự án phổ biến ở hầu hết các nước đang phát triển Ở Việt Nam hình thức này là chủ yếu và có những tên gọi khác nhau như Ban quản lý dự án (PMU), Ban điều phối dự án (PCU), Ban thực hiện

dự án (PIU), Ban dự án trung ương (CPO)… Cho dù tên gọi có khác nhau, song các cơ quan này đều có nhiệm vụ giống nhau là được cơ quan chủ quản giao tổ chức thực hiện các nội dung của dự án đã được phê duyệt

2.1.1.2 Chủ thể thực hiện kinh doanh vốn nhà nước

Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, với quy mô và mức độ khác nhau, nhà nước

đã và đang tiếp tục đầu tư vốn nhà nước vào đời sống kinh tế Các quốc gia có thể lựa chọn mô hình khác nhau để tiến hành hoạt động kinh doanh vốn

Mô hình thứ nhất là phân công, phân cấp thực hiện các quyền của chủ sở hữu nhà nước giữa các cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp các cấp (Thụy Điển, NewZeland thực hiện mô hình này)

Mô hình thứ hai là thành lập các công ty đầu tư tài chính, công ty nắm vốn hoặc tổ chức kinh tế chuyên thực hiện chức năng làm chủ sở hữu phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp (ví dụ như: Temasek Holdings, một cơ quan thuộc bộ phận đầu tư của chính phủ Singapore và thuộc 100% sở hữu của Bộ Tài chính Singapore)

Mô hình thứ ba là thành lập một cơ quan nhà nước chuyên về giám sát quản lí doanh nghiệp nhà nước cũng như phần vốn nhà nước đầu tư trong kinh doanh (mô hình này được áp dụng ở Trung Quốc, Nga)

Tùy theo từng điều kiện cụ thể mà từng quốc gia sử dụng một mô hình hoặc cả ba

mô hình trên

Tại Việt Nam, Tổng Công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước là đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp khác, thực hiện chức năng đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước tại các doanh nghiệp khác Điều 68 Luật Đầu tư quy định: “Vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước vào tổ chức kinh tế được thực hiện thông qua Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước”

Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (State capital invesment corporation-SCIC) được thành lập theo Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005

của Thủ tướng Chính phủ

Với tư cách là tổ chức chuyên quản lý, đầu tư và kinh doanh vốn của Chính phủ Việt Nam, sự ra đời của SCIC nằm trong tiến trình cải cách kinh tế nói chung và cải cách doanh nghiệp nhà nước nói riêng nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn của nhà nước tại doanh nghiệp SCIC thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại

các doanh nghiệp, thực hiện đầu tư tài chính, kinh doanh vốn theo những nguyên tắc, quy luật thị trường

Ngày 30/6/2010, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 992/QĐ-TTg về việc chuyển Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước thành công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước có tư cách pháp nhân theo pháp luật Việt Nam; có con dấu riêng; được mở tài khoản tại ngân hàng theo quy định của pháp luật; tổ chức và hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp, các quy định pháp luật có liên quan và Điều lệ tổ chức và hoạt động do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ công ty nhà nước độc lập hoặc thành lập mới

Tổng công ty có chức năng, nhiệm vụ chủ yếu sau (22)

: -Tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn có hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ các công ty nhà nước độc lập hoặc mới thành lập

-Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vào các ngành, lĩnh vực kinh tế trong nước

và nước ngoài để đạt các mục tiêu sau: bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn; tạo động lực để phát triển, nâng cao năng lực hoạt động, khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước

-Thực hiện việc đầu tư và quản lý vốn đầu tư của Tổng công ty vào các lĩnh vực, ngành kinh tế quốc dân theo nhiệm vụ Nhà nước giao

-Tổ chức huy động các nguồn vốn trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật đối với công ty nhà nước

-Cung cấp các dịch vụ tài chính: tư vấn đầu tư, tư vấn tài chính, tư vấn cổ phần hóa, tư vấn chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp, nhận ủy thác các nguồn vốn đầu tư từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước

-Thực hiện nhiệm vụ hợp tác quốc tế trong lĩnh vực đầu tư kinh doanh vốn

-Cung cấp các dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp theo quy định của pháp luật

Việc đầu tư kinh doanh trong các ngành, nghề có liên quan đến ngành, nghề kinh doanh chính phải tuân theo các quy định hiện hành

So với những quy định trước đây, khi chưa có quy định mới trong Luật đầu tư năm

2005 và đặc biệt là Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước thì Tổng

(22) Điều 3, Quyết định 151/2005/QĐ-TTg ngày 20 tháng 6 năm 2005 về việc thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước với nhiều công ty thành viên là công ty đầu

tư và kinh doanh vốn nhà nước; theo quy định tại Điều 60, Luật Doanh nghiệp nhà nước

2003 thì Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vẫn chưa có tư cách pháp nhân

rõ ràng, vốn điều lệ chưa minh bạch và các hình thức đầu tư còn hạn chế,…

Khắc phục và sửa đổi những quy định cũ, Nhà nước đã hình thành duy nhất một Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, có đầy đủ tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ (23)

SCIC ra đời là bước cải cách trong quản lí vốn ở các doanh nghiệp nhà nước, tách bạch chức năng quản lí vốn Nhà nước và chức năng kinh doanh vốn SCIC là một doanh nghiệp đặc biệt của Chính phủ có vai trò đại diện quyền sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp, với tư cách mới là cổ đông SCIC sẽ được quản lí và hoạt động theo mô hình quản trị tiên tiến nhằm xóa bỏ thủ tục rườm rà, tăng cường phối hợp chặt chẽ với các doanh nghiệp, xử lí nhanh các vấn đề phát sinh liên quan đến vấn đề quyền sở hữu vốn, tối đa hóa giá trị đầu tư tại doanh nghiệp và linh hoạt trong đầu tư vốn nhằm nâng cao hiệu quả vốn của Nhà nước

SCIC là đơn vị hạch toán độc lập, tự chủ về tài chính, được phép đầu tư trên thị trường vốn, thị trường chứng khoán thông qua việc mua bán cổ phiếu, trái phiếu và các công cụ tài chính khác SCIC đã thực hiện vai trò nhà đầu tư chiến lược có hiệu quả, huy động và tập trung nguồn lực để đầu tư vào các lĩnh vực then chốt, tạo giá trị phát triển bền vững, làm động lực thúc đẩy phát triển kinh tế, tăng năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp, tiến tới đa dạng hóa đầu tư, bên cạnh đó cũng tập trung vào những lĩnh tiềm năng khác kể cả trong và ngoài nước

Với tinh thần năng động và hiệu quả nhằm đem lạ giá trị tối đa và sự phát triển bền vững cho các khoản đầu tư, tầm nhìn dài hạn của SCIC là theo đuổi các sứ mệnh: nhà đầu tư chiến lược của Chính phủ; cổ đông năng động của doanh nghiệp; nhà tư vấn tài chính chuyên nghiệp; doanh nghiệp được quản trị theo chuẩn mực quốc tế

SCIC vẫn còn là mô hình mới đối với Việt Nam, bước đầu thành lập và hoạt động của công ty còn gặp nhiều khó khăn Tuy nhiên, SCIC vẫn đặc mục tiêu là xây dựng SCIC thành một nhà quản lí vốn Nhà nước năng động, đội ngũ nhân viên chuyên nghiệp thực hiện chiến lược vì mục tiêu lợi nhuận trên cơ sở áp dụng các phương thức về đầu tư theo quy tắc và tiêu chuẩn quốc tế, công khai, minh bạch

2.1.2 Lĩnh vực hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước:

Hiện nay, với một nền kinh tế mở đầy năng động, các ngành, lĩnh vực đầu tư ngày càng được mở rộng và đa dạng hơn Tuy nhiên, hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước không tham gia hết các lĩnh vực, mà chỉ “tập trung đầu tư vào những ngành, lĩnh

(23) Điều 4, Quyết định 151/2005/QĐ-TTg ngày 20 tháng 6 năm 2005 về việc thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

vực then chốt mang tính chiến lược có vai trò động lực thúc đẩy phát triển kinh tế; chú trọng đầu tư vào những ngành, lĩnh vực có hiệu quả, có khả năng sinh lời cao; giảm bớt đầu tư vốn đối với những ngành, lĩnh vực Nhà nước không cần chi phối, những ngành, lĩnh vực có khả năng thu hút nguồn lực từ các thành phần kinh tế khác”(24) Theo đó, các lĩnh vực được Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước thực hiện bao gồm:

* Đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp:

Tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp.Đầu tư (bổ sung) hoặc tái đầu tư tại các doanh nghiệp có vốn đầu tư của SCIC; cơ cấu lại doanh nghiệp có vốn đầu tư của SCIC

* Đầu tư trực tiếp và gián tiếp:

Đầu tư vào những ngành lĩnh vực quan trọng cần có sự tham gia của nhà nước; góp vốn liên doanh, liên kết, góp vốn cổ phần với các doanh nghiệp khác; đầu tư trên thị trường vốn, thị trường chứng khoán thông qua mua bán cổ phiếu, trái phiếu và các công

cụ tài chính khác

* Dịch vụ tư vấn tài chính như: tư vấn tái cơ cấu doanh nghiệp; tư vấn cổ phần hóa;

tư vấn đầu tư; bảo lãnh, phát hành cổ phiếu, trái phiếu

* Huy động vốn: vay vốn; phát hành trái phiếu trên thị trường trong và ngoài nước; nhận ủy thác các nguồn đầu tư

* Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực đầu tư kinh doanh vốn: tổ chức, tham gia các diễn đàn đầu tư trong và ngoài nước; đàm phán, kí kết, tiếp nhận các khoản vay viện trợ của nước ngoài

* Các dịch vụ hỗ trợ khác: tổ chức chương trình đaò tạo cho doanh nghiệp có vốn góp của SCIC; tổ chức hội thảo, cung cấp thông tin kinh tế, cơ hội đầu tư cho doanh nghiệp trong và ngoài nước

Đối tượng được đầu tư vốn nhà nước:

Đối tượng được đầu tư vốn nhà nước có thể hiểu là các chương trình (công trình) cần phải được thực hiện bằng nguồn vốn do Nhà nước quản lí, gắn với mục tiêu, chiến lược phát triển của Nhà nước Trên phương diện thụ hưởng nguồn tài chính được đầu tư, đối tượng được đầu tư vốn nhà nước có thể là các tổ chức kinh tế, các dự án sử dụng nguồn vốn nhà nước cho mục tiêu đầu tư phát triển kinh tế-xã hội

-Các tổ chức kinh tế là loại chủ thể được thực hiện trong thực tế việc chuyển nhượng nguồn vốn tài chính thành các dạng tài sản mới Vì vậy, các tổ chức kinh tế là loại đối tượng được Nhà nước chuyển vốn hoặc thông qua nhóm chủ thể này, trực tiếp kinh doanh nguồn vốn do nhà nước quản lí Trong trường hợp này, Nhà nước sẽ đầu tư, kinh doanh nguồn vốn của mình dưới hai hình thức:

(24) Quyết định 151/2005/QĐ-TTg ngày 20 tháng 6 năm 2005 về việc thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

Dạng thứ nhất, Nhà nước sử dụng vốn, đầu tư vào chủ thể kinh doanh đã và đang tồn tại (có thể là đầu tư, thành lập mới công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, mua lại doanh nghiệp khác, góp vốn, liên doanh, liên kết với các doanh nghiệp khác) thực hiện những mục tiêu định trước

Dạng thứ hai, Nhà nước thông qua hệ thống các cơ quan chức năng và loại chủ thể đặc biệt(25)

để hình thành những chủ thể kinh doanh mới, thực hiện những mục tiêu định trước

-Các dự án sử dụng vốn nhà nước cho mục tiêu đầu tư phát triển Thực tế, sau nhiều năm chuyển đổi nền kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa hiện đại hóa, những thành tựu đã đạt được trong phát triển kinh tế- xã hội, đã cho thấy được sự đóng góp của các dự án được đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước cho phát triển kinh tế-xã hội Các dự án thuộc các ngành, lĩnh vực mang tính chất chiến lược, là bộ phận cấu thành của một hạ tầng kinh tế theo hướng công nghiệp hóa hiện đại hóa đều được đầu tư đáng

kể Dự án thuộc cơ sở hạ tầng và dịch vụ trong lĩnh vực vận tải, bưu chính viễn thông được đầu tư, xây dựng mới hoặc cải tạo Trong lĩnh vực năng lượng, công nghiệp, các dự

án mang tính quốc gia như dự án xây dựng nhà máy điện, khu chế xuất, khu công nghệ cao… đều phải sử dụng nguồn vốn đầu tư của Nhà nước Ngoài ra, các lĩnh vực thuộc nông nghiệp, giáo dục, khoa học công nghệ cũng là những lĩnh vực được chú trọng đầu tư

2.1.3 Hình thức đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

Với quy mô và mức độ khác nhau, Nhà nước đã và đang đầu tư vốn nhà nước vào đời sống kinh tế Điều này xuất phát từ đặc điểm của các sản phẩm, dịch vụ cần được cung cấp là cần thiết cho xã hội nhưng khu vực tư nhân không muốn hoặc không đủ điều kiện đáp ứng những sản phẩm dịch vụ này; hoặc sản phẩm dịch vụ đó có thể phục vụ trực tiếp cho đảm bảo an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội hay thực hiện định hướng chính sách phát triển kinh tế vĩ mô, cần phải được thực hiện bởi Nhà nước Theo quy định của Luật đầu tư 2005, phương thức đầu tư kinh doanh vốn nhà nước bao gồm:

o Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào tổ chức kinh tế

o Đầu tư bằng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước

2.1.3.1 Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào tổ chức kinh tế

Như đã phân tích, các tổ chức kinh tế là loại đối tượng được Nhà nước chuyển vốn hoặc thông qua nhóm chủ thể này, trực tiếp kinh doanh nguồn vốn do nhà nước quản lí Theo quy định tại điều 68, Luật Đầu tư 2005: “vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước vào tổ chức kinh tế được thực hiện thông qua Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước”; được thực hiện dưới các hình thức như sau:

(25) Tổng Công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

 Đầu tư vào các dự án để thành lập doanh nghiệp mới

 Đầu tư góp vốn liên doanh, liên kết, góp vốn cổ phần với các doanh nghiệp khác (kể cả các Tổng công ty nhà nước)

 Đầu tư mua một phần tài sản hoặc toàn bộ doanh nghiệp khác

 Đầu tư trên thị trường chứng khoán thông qua việc mua, bán cổ phiếu, trái phiếu

và các công cụ tài chính khác

 Liên kết hoặc ủy thác cho các tổ chức tài chính và quỹ đầu tư

Căn cứ đầu tư được dựa trên việc đánh giá hiệu quả dự án đầu tư, phương án sản xuất kinh doanh, phương án chuyển đổi sở hữu, cổ phần hóa doanh nghiệp Bên cạnh đó, việc giảm vốn đầu tư tại các doanh nghiệp dựa vào tình hình sản xuất kinh doanh và tài

chính của doanh nghiệp

Theo quy định của pháp luật về đầu tư, Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, hoạt động theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp nhà nước và các quy định khác của pháp luật có liên quan; thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ công ty nhà nước độc lập hoặc thành lập mới.(26)

Về hoạt động đầu tư và quản lí vốn nhà nước đối với doanh nghiệp được quy định

cụ thể tại Nghị định 71/2013/NĐ-CP về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản

lý tài chính đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ

Theo đó, đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp phải đảm bảo các nguyên tắc:(27) Đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp để tạo ra ngành, lĩnh vực cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội; đảm bảo phục vụ quốc phòng, an ninh; thực hiện điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô mang tính chiến lược trong từng giai đoạn

Đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp phải đúng mục tiêu, có hiệu quả, phù hợp với từng dự án đầu tư và phải thực hiện công khai, minh bạch

Đầu tư vốn nhà nước để góp vốn thành lập doanh nghiệp, hợp tác kinh doanh với các thành phần kinh tế khác phải được cơ quan có thẩm quyền thẩm định và chấp thuận Đầu tư vốn nhà nước phải thực hiện đúng quy định của pháp luật, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng; tránh dàn trải, lãng phí, thất thoát

Gia tăng giá trị vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp

Việc đề ra các nguyên tắc trên với mục đích không làm lãng phí nguồn vốn nhà nước và bảo đảm hiệu quả sản xuất, kinh doanh, đảm bảo các mục tiêu xã hội đồng thời

(26) Điều 68, Luật Đầu tư 2005

(27) Điều 4, Nghị định 71/2013/NĐ-CP về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý tài chính đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ