hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

Công tác thanh tra của nước ta hiện nay ngày càng được hoàn thiện, chúng ta có Luật Thanh tra năm 2004, sau quá trình sử dụng chúng ta phát hiện các điều khoản không phù hợp với thực tiễ

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ

Giảng viên hướng dẫn:

TS Phan Trung Hiền

Bộ môn Luật Hành chính

Sinh viên thực hiện:

Trần Bùi Quang Duy

MSSV: 5115967 Lớp: Luật Hành chính khóa 37

Cần Thơ, tháng 11 năm 2014

GVHD: TS Phan Trung Hiền 1 SVTH: Trần Bùi Quang Duy

NHẬN XÉT CỦA THÀNH VIÊN HỘI ĐỒNG

- -

MỤC LỤC

- -

LỜI MỞ ĐẦU 1 Lý do chọn đề tài 1

2 Mục đích nghiên cứu của đề tài 2

3 Phạm vi nghiên cứu của đề tài 3

4 Phương pháp nghiên cứu 3

5 Kết cấu của đề tài 3

CHƯƠNG 1 CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1.1 Các khái niệm liên quan 5

1.1.1 Khái niệm thanh tra 5

1.1.2 Khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai 6

1.1.3 Phân biệt sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh ra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai 8

1.2 Đặc điểm, vai trò, mục đích của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai 10

1.2.1 Đặc điểm hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai 10

1.2.2 Vai trò của thanh tra trong công tác quản lý và sử dụng đất 11

1.2.3 Mục đích của hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai 13

1.3 Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thanh tra 14

1.4 Hình thức hoạt động thanh tra và công cụ trong công tác thanh tra đất đai 16

1.4.1 Hình thức hoạt động thanh tra đất đai 16

1.4.2 Công cụ trong công tác thanh tra đất đai 17

1.5 Phân biệt thanh tra, kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực đất đai 18

1.5.1 Thanh tra đất đai và kiểm tra việc quản lý, sử dụng đất 18

1.5.2 Thanh tra đất đai và giám sát việc quản lý, sử dụng đất 20

CHƯƠNG 2 CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN THANH TRA TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 2.1 Hệ thống các cơ quan có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai 23 2.1.1 Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường 25

Thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường 28

2.1.3 Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường 30

2.2 Nội dung thanh tra trong lĩnh vực đất đai 32

2.2.1 Thanh tra việc chấp hành pháp luật về đất đai của Uỷ ban nhân dân các cấp 32

2.2.2 Nội dung thanh tra về việc chấp hành pháp luật liên quan đến lĩnh vực đất đai của người sử dụng đất 33

2.2.3 Nội dung thanh tra việc chấp hành các quy định về chuyên môn, nghiệp vụ trong lĩnh vực đất đai 34

2.3 Nhiệm vụ và quyền hạn của chủ thể thanh tra chuyên ngành đất đai 37

2.3.1 Đoàn thanh tra và nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra 37

2.3.2 Nhiệm vụ và quyền hạn của thanh tra viên, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đất đai 38

2.4 Quy trình tiến hành thanh tra chuyên ngành đất đai 39

2.4.1 Chuẩn bị thanh tra 40

2.4.2 Tiến hành thanh tra 42

2.4.3 Kết thúc thanh tra 42

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG THANH TRA TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI HIỆN NAY VÀ GIẢI PHÁP 3.1 Đánh giá thực trạng thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay 45

3.1.1 Đánh giá hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay 45

3.1.2 Đánh giá quy định pháp luật ảnh hưởng đến hoạt động thanh tra đất đai 51

3.2 Nguyên nhân dẫn đến thực trạng của thanh tra chuyên ngành đất đai 55

3.2.1 Nguyên nhân xuất phát từ quy định pháp luật về thanh tra 55

3.2.2 Nguyên nhân xuất phát từ chủ thể thanh tra 57

3.2.3 Nguyên nhân xuất phát từ thực tiễn xã hội hoạt động thanh tra 58

3.3 Giải pháp nhằm tăng cường hoạt động và hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay 59

3.3.1 Các biện pháp nhằm tăng cường hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai 59

3.3.2 Các biện pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai 62

KẾT LUẬN 64

TÀI LIỆU THAM KHẢO 65

cụ thể Góp phần tăng cường và đảm bảo pháp chế trong quản lý hành chính Nhà nước Qua thực tiễn cho thấy, vấn đề quản lý và sử dụng đất ngày càng phức tạp, các sai phạm ngày càng nhiều và đa dạng không chỉ bởi người dân mà còn cả các cơ quan quản

lý Nhà nước, cơ quan quản lý đất đai Các sai phạm điển hình về quản lý và sử dụng đất tại các Tỉnh, Thành phố là minh chứng cho việc quản lý lỏng lẻo, không phát hiện hết các sai phạm, từ đó làm phát sinh các hệ lụy làm ảnh hưởng đến chất lượng của quản lý hành chính Nhà nước Đặc biệt trong các năm gần đây, các sai phạm về đất đai ngày càng phức tạp, gây ồn ào trong dư luận xã hội thời gian qua và hiện vẫn còn nhiều sai phạm về quản

lý và sử dụng đất của các cơ quan, tổ chức, cá nhân vẫn đang hiện hữu chưa được phát hiện gây ảnh hưởng đến xã hội cần có sự vào cuộc của lực lượng thanh tra Hơn thế nữa theo thông tin tại buổi hợp báo công tác thanh tra quý IV năm 2013 Phó Tổng thanh tra Chính phủ Trần Đức Lượng cho biết năm 2014 sẽ tập trung vào công tác thanh tra quản

lý và sử dụng đất tại các Tỉnh, Thành phố trong cả nước Vì vậy để nhìn nhận lại thực trạng thanh tra đất đai, đánh giá tác động của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai và

để có cơ sở pháp lý vững chắc cho công tác thanh tra đặc biệt là thanh tra chuyên ngành đất đai, bên cạnh đó thực hiện tốt mặt quản lý và sử dụng đất, chúng ta nên làm tốt công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai nhằm xem xét, đánh giá, xử lý và ngăn ngừa sai phạm trong lĩnh vực đất đai

Công tác thanh tra của nước ta hiện nay ngày càng được hoàn thiện, chúng ta có Luật Thanh tra năm 2004, sau quá trình sử dụng chúng ta phát hiện các điều khoản không phù hợp với thực tiễn đề ra và chúng ta đã ban hành Luật Thanh tra năm 2010 cùng các văn bản hướng dẫn như Nghị định 86/2011/ NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra năm 2010 hay Nghị định 07/2012/NĐ-CP quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành… Đặc biệt trong lĩnh vực đất đai với sự ra đời của Luật Đất đai năm 2013 cũng nhấn mạnh

và hoàn thiện hơn quy định về thanh tra đất đai, điều đó chứng tỏ thanh tra trong lĩnh vực

đất đai ngày càng phát huy hiệu quả của nó Thực tiễn trong năm 2012 toàn ngành Tài nguyên và Môi trường đã tiến hành 433 cuộc thanh tra, kiểm tra về đất đai, qua thanh tra

đã kiến nghị thu hồi 14.500 ha đất sử dụng sai mục đích, chậm sử dụng đất…, xử phạt vi phạm hành chính gần 2 tỷ đồng1 Đến năm 2013, theo Báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì Sở Tài nguyên và Môi trường của 63 tỉnh, thành có 585 cuộc thanh tra và kiểm tra về đất đai của 1307 tổ chức và cá nhân; Bộ Tài nguyên và Môi trường triển khai

9 đợt thanh tra (trong đó có 1 cuộc thanh tra chuyên đề diện rộng), trong đó theo báo cáo thì có 535 tổ chức, cá nhân có vi phạm các quy định về lĩnh vực đất đai chiếm hơn 40%.2

Qua đó ta thấy công tác thanh tra đã góp phần không nhỏ vào việc phát hiện các sai phạm, các bất thường trong sử dụng và quản lý đất đai, giúp điều chỉnh và xử lý kịp thời các sai phạm đó Nhưng bên cạnh đó công tác thanh tra hiện nay, qua 3 năm thực hiện Luật Thanh tra năm 2010, các quy định về thanh tra chuyên ngành còn nhiều hạn chế, đặc biệt là thanh tra chuyên ngành đất đai vẫn còn nhiều bất cập về quy định của pháp luật, cả

về tổ chức và hoạt động của thanh tra trong lĩnh vực đất đai Giữa quy định của pháp luật

và thực tiễn áp dụng còn nhiều khoảng cách; nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể thanh tra còn chồng chéo; công tác tổ chức và hoạt động của thanh tra trong lĩnh vực đất đai chưa rõ ràng Bên cạnh đó đều đáng quan tâm là công tác thanh tra lĩnh vực đất đai hiện nay chưa thực sự được đẩy mạnh, chưa chú trọng vào việc hoàn thiện công tác này Chính đều đó đã làm cho hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai gặp nhiều khó khăn vướng mắc, thực trạng hoạt động mờ nhạt chưa phát huy hết vai trò của công tác thanh tra đất đai

Vì những lý lẽ trên, người viết quyết định chọn đề tài: “Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai” để làm đề tài nghiên cứu của mình

2 Mục đích nghiên cứu của đề tài

Trọng tâm của đề tài người viết xác định là các quy định của pháp luật liên quan đến lĩnh vực thanh tra đất đai, tìm hiểu, phân tích để làm rõ các quy định pháp luật liên quan, đánh giá thực trạng hoạt động thanh tra đất đai Giúp nhận thấy được vai trò, tầm quan trọng của thanh tra trong lĩnh vực đất đai hiện nay Đồng thời nhận biết và đánh giá những khó khăn, vướng mắc trong quy định của pháp luật liên quan và thực tiễn trong công tác thanh tra liên quan đến lĩnh vực đất đai của cơ quan, tổ chức, cá nhân Qua đó tìm ra nguyên nhân và giải pháp hữu hiệu để giải quyết bất cập trong công tác thanh tra, nhằm tăng cường hoạt động và hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai hiện nay Bên cạnh đó, nhằm hoàn thiện và kiện toàn các quy định pháp luật liên quan

1

Lê Quốc Trung: Đổi mới công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, Tạp chí Tài nguyên và Môi

trường, số 2, năm 2013, trang 24

đến thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai, giúp nâng cao hoạt động thanh tra đất đai, tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước

3 Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật liên quan đến công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai như Luật Đất đai, Luật Thanh tra, Luật Xử lý vi phạm Hành chính và các văn bản Luật có liên quan chủ yếu đến các quy định về hệ thống cơ quan có thẩm quyền thanh tra trong lĩnh vực đất đai, về phương thức và hoạt động thanh tra; cũng như hình thức và quy trình tiến hành cuộc thanh tra Đồng thời người viết phân tích và đánh giá thực trạng của công tác thanh tra qua nghiên cứu tìm hiểu Xem xét các quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng các quy định đó của các cơ quan có thẩm quyền, các

cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trong thực tiễn

4 Phương pháp nghiên cứu

Nhằm hoàn thiện đề tài một cách tốt nhất, người viết vận dụng một số phương pháp nghiên cứu khoa học cơ bản phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài như:

- Phương pháp tổng hợp các kiến thức liên quan, sau đó phân tích, nghiên cứu lý luận trên tài liệu, sách vở liên quan đến công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai

- Phương pháp phân tích luật viết, nhằm so sánh, đối chiếu, phân tích các quy định pháp luật hiện hành Mục đích nắm rõ các quy định liên quan đến thanh tra lĩnh vực đất đai

- Phương pháp so sánh, đối chiếu sự khác nhau giữa quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng các quy định đó Bằng cách so sánh, qui chiếu các quy định pháp luật về cùng một vấn đề và đặt chúng vào thực tiễn áp dụng, để nhìn nhận hai mặt của vấn đề bàn đến

- Phương pháp tổng hợp, thống kê các số liệu của các báo cáo trong cả nước về các vần

đề liên quan, nhằm đánh giá khách quan về công tác thanh tra lĩnh vực đất đai hiện nay

5 Kết cấu của đề tài

Trong bài luận văn này ngoài Lời mở đầu, Kết luận, Mục lục, Danh mục tài liệu tham khảo thì kết cấu về nội dung gồm 3 chương như sau:

- Chương 1: Tập trung vào các vấn đề lý luận về thanh tra trong lĩnh vực đất đai như

các khái niệm, phân tích vai trò, mục đích, của hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra lĩnh vực đất đai nói riêng Đồng thời phân tích các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra, hình thức và công cụ trong hoạt động thanh tra đất đai Bên cạnh

đó cho thấy sự khác nhau giữa hoạt động thanh tra và các hoạt động khác trong lĩnh vực đất đai

- Chương 2: Đi sâu phân tích các quy định của pháp luật hiện hành, đánh giá các

quy định đó, so sánh đối chiếu với thực tiễn áp dụng nhằm hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

- Chương 3: Với nội dung nghiên cứu và đánh giá thực trạng của công tác thanh tra

lĩnh vực đất đai, bằng cách tìm hiểu, nghiên cứu thực trạng nhằm tìm ra nguyên nhân của vấn đề và giải pháp nhằm tăng cường hoạt động, hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

Do có phần hạn chế về kiến thức, kỹ năng viết, không tránh khỏi các thiếu sót trong quá trình tìm tài liệu đến hoàn thành luận văn, nên rất mong sự đóng góp ý kiến của quý Thầy, Cô và các Bạn nhằm giúp người viết hoàn thiện hơn về đề tài nghiên cứu trên và

bổ sung vào phần kiến thức còn thiếu sót của người viết

Qua quá trình học gần 4 năm Đại học, các Thầy, các Cô đã cung cấp cho em không chỉ kiến thức chuyên môn mà còn cung cấp cho em nhiều kiến thức cuộc sống giúp em có thêm tự tin, có thêm động lực để học tập Qua đây em xin chân thành cảm ơn tất cả Thầy

Cô khoa Luật đã tận tình giảng dạy chúng em, chỉ dẫn cho chúng em tất cả các vấn đề trong cuộc sống Đặc biệt em xin gửi lời tri ân và cảm ơn sâu sắc đến Thầy Phan Trung Hiền, Thầy đã giúp đỡ em rất nhiều trong quá trình làm luận văn từ khi tìm đề tài đến khi hoàn thành luận văn Những kiến thức truyền đạt của Thầy đã giúp em nhiều điều bổ ích

Em xin khắc ghi

Chúc Thầy Phan Trung Hiền cùng các Thầy Cô khoa Luật sức khỏe và công tác tốt!

Em xin trân trọng cảm ơn Thầy!

CHƯƠNG 1 CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA CHUYÊN

NGÀNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

Với mục đích nắm rõ các vấn đề lý luận về đề thanh tra và thanh tra trong lĩnh vực đất đai nhằm mục đích nghiên cứu sâu về đề tài Chương này người viết tập trung nghiên cứu các khái niệm liên quan đến thanh tra và thanh tra trong lĩnh vực đất đai, bên cạnh

đó làm rõ các vấn đề như đặc điểm, vai trò, mục đích, các nguyên tắc cơ bản bên cạnh

đó đề cập đến hình thức và công cụ của hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra trong lĩnh vực đất đai nói riêng Đồng thời so sánh hoạt động thanh tra với các hoạt động khác, cho người đọc có cái nhìn khái quát về công tác thanh tra đất đai

1.1 Các khái niệm liên quan

1.1.1 Khái niệm thanh tra

Thanh tra là một hoạt động quan trọng trong chuỗi các hoạt động quản lý nhà nước

Nó góp phần hoàn thiện vào quy trình quản lý hành chính Nhà nước cũng như tạo hiệu quả tối đa, tăng cường pháp chế cho quản lý Nhà nước Thuật ngữ thanh tra được hiểu theo nhiều ý nghĩa khác nhau, cụ thể theo Đại từ điển Tiếng Việt thì thanh tra được hiểu

là “điều tra, xem xét làm rõ sự việc” còn theo Từ điển Luật học thanh tra là “sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện”, còn trong tiếng Latinh thuật ngữ thanh tra có nghĩa là “nhìn vào bên trong” tức là chỉ một sự kiểm tra, nhìn nhận, xem xét một chủ thể nhất định Mặc dù được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau nhưng tóm lại khái niệm thanh tra được hiểu theo nghĩa khái quát sau:

- Thanh tra là một hoạt động bao hàm cả việc kiểm soát, xem xét từ bên ngoài các đối tượng cụ thể nhằm phát hiện, làm rõ sự việc, ngăn chặn các hành vi vi phạm Bao gồm cả việc xử lý theo thẩm quyền của chủ thể thanh tra

- Mặt khác, thanh tra là một hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý thường xuyên định

kỳ, mục đích nhằm kiểm soát các hoạt động của chủ thể chịu sự tác động, ở đây cụ thể là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan Từ đó đưa ra các nhận xét hay kết luận đối với đối tượng được thanh tra, giúp ngăn chặn các hành vi trái pháp luật, phát hiện các sơ

hở trong công tác của các đối tượng nói riêng và trong hoạt động hành pháp nói chung Các nhận xét hay kết luận thanh tra là căn cứ để xử lý các vi phạm của đối tượng thanh tra

- Thanh tra bao gồm nhiều loại hình thanh tra như: thanh tra Nhà nước, thanh tra nhân dân3, thanh tra công vụ4…mỗi loại hình thanh tra có chủ thể, đối tượng và mục đích khác nhau, trong phạm vi nghiên cứu đề tài người viết chỉ tập trung vào loại hình thanh

3 Xem Điều 1, Luật Thanh tra năm 2010

4

Xem Điều 74, Điều 75 Luật Cán bộ, Công chức năm 2008

tra Nhà nước trong lĩnh vực đất đai mà đặc biệt là thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai

Thanh tra Nhà nước theo tinh thần của Luật Thanh tra năm 2010 được hiểu bao gồm các yếu tố sau5

- Về mục đích hoạt động thanh tra Nhà nước hay hoạt động thanh tra nói chung là xem xét, đánh giá, đưa ra các kiến nghị xử lý theo trình tự, thủ tục quy định

- Chủ thể thực hiện hoạt động này là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (mang tính quyền lực Nhà nước)

- Khách thể là việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của các đối tượng thanh tra

- Đối tượng của hoạt động thanh tra là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan

Trong hoạt động thanh tra hiện nay, từ khi Luật Thanh tra năm 2004 ra đời hình thành hai khái niệm mới đó là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, thực chất

là hai loại hình hoạt động thanh tra của thanh tra nhà nước nói chung Luật Thanh tra năm

2004 có thể coi là một cột mốc quan trọng nhằm phân định rõ ràng giá trị pháp lý của hai hoạt động đều mang tên gọi thanh tra, tuy nhiên hai hoạt động này không hẳn là mang tính chất công việc giống nhau, điều nay người viết sẽ nghiên cứu ở các mục tiếp theo

1.1.2 Khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai

Trong quản lý Nhà nước không thể thiếu hoạt động thanh tra, trong lĩnh vực đất đai công tác thanh tra lại càng đóng vai trò quan trọng hơn đặc biệt là trong công tác quản lý

và sử dụng đất, nó là công cụ hữu hiệu để thực hiện chế độ sở hữu đất đai toàn dân và quyền quản lý thống nhất của nhà nước từ trung ương xuống địa phương, kiện toàn công tác quản lý và sử dụng đất của các đối tượng

Từ khái niệm thanh tra nói chung ta có thể suy ra khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai, có thể được xem là khái niệm mở rộng của khái niệm thanh tra Nhà nước

“Thanh tra Nhà nước trong lĩnh vực đất đai là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm

quyền nhằm xem xét một cách khách quan từ đó đánh giá, xử lý các sai phạm theo trình

tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện chính sách pháp luật đất đai, việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đất đai6” Thanh tra trong lĩnh vực đất đai gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên

ngành Khái niệm thanh tra đất đai được đưa vào công tác quản lý đất đai từ khi ban hành Quyết định 201/CP năm 19807, công tác thanh ra đất đai lúc này được xây dựng theo

Hiến pháp năm 1980 và theo cơ chế tập trung bao cấp trong xã hội Việt Nam hiện tại Khái niệm thanh tra lúc này được quy định với tên gọi “thanh tra việc chấp hành chế độ

về quản lý và sử dụng ruộng đất” Công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai trong thời kỳ này chưa được chú trọng, chưa thấy được tầm quan trọng của công tác thanh tra Nhưng đây cũng là mốc đánh dấu sự ra đời của lĩnh vực thanh tra đất đai

Đến Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 ra đời khái niệm thanh tra đất đai được hoàn thiện hơn về nội dung nhưng bản chất vẫn như thời kỳ trước đó, khái niệm thanh tra đất đai được quy định là thanh tra việc chấp hành các chế độ thể lệ về quản lý,

sử dụng đất đai

Đến Luật Đất đai năm 2003, khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai được quy định đi kèm với nhiệm vụ kiểm tra, với mục đích kết hợp thanh ra và công tác kiểm tra giúp đạt hiệu quả tối ưu trong công tác quản lý Nhà nước, đồng thời thanh tra đất đai còn được giao quyền xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai Đó là một bước tiến dài về tư duy nhìn nhận vấn đề thanh tra trong lĩnh vực đất đai, tầm quan trọng của thanh tra dần dần được hoàn thiện và đúng với bản chất của hoạt động thanh tra Kèm theo đó là sự ra đời của Luật Thanh tra năm 2004 càng tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai càng phát huy tác dụng hơn, với các vấn đề mới mẻ và quy định rõ về hoạt động thanh tra là một bước tiến đáng ghi nhận Luật Đất đai năm 2003 và cả Luật Đất đai năm 2013, đều xây dựng khái niệm thanh tra đất đai theo sự chỉ đạo của Ban Chấp hành Trung ương theo Nghị quyết số 26/NQ-TW năm 2003 về đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đổi mới, công nghiệp hóa hiện đại hóa, trong đó chủ trương tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật đất đai có chỉ đạo “thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về đất đai, việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, việc thực hiện quyền và lợi ích của người sử dụng đất và hiệu quả sử dụng đất” Từ công tác chỉ đạo đó, khái niệm thanh tra đất đai lần đầu tiên được đưa ra và xác định là thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai

Đến Luật Đất đai năm 2013, thì quy định về thanh tra đất đai càng được nhấn mạnh

và hoàn thiện hơn Luật Đất đai năm 2013 dành một mục để quy định về hoạt động thanh tra với quy định cụ thể là “thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai” Quy định của Luật Đất đai năm 2013 thấy được vai trò tầm quan trọng của công tác thanh tra đất đai Trong quản lý Nhà nước về đất đai, Luật Đất đai năm 2013 không chỉ nhấn mạnh vai trò của thanh tra đất đai mà còn cho thấy tầm quan trọng của hoạt động kiểm tra và giám sát trong quản lý và sử dụng đất đai hiện nay

Kế thừa khái niệm thanh tra đất đai của Luật Đất đai năm 2003 vẫn xác định khái niệm thanh tra đất đai là thanh tra chuyên ngành và thống nhất quản lý bởi Bộ Tài nguyên và Môi trường Qua đó cho thấy, khái niệm về thanh tra đất đai đã hình thành từ lâu và ngày

càng được chỉnh sửa chặt chẽ, hoàn thiện hơn và phù hợp với thực trạng quản lý đất đai của từng thời kỳ trong xã hội

1.1.3 Phân biệt sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh ra chuyên ngành

trong lĩnh vực đất đai

Thanh tra trong lĩnh vực đất đai bao gồm thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai (chỉ hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra Nhà nước được tổ chức theo cấp hành chính) và thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai (chỉ hoạt động của các cơ quan

có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai) Do vậy, thanh tra trong lĩnh vực đất đai cần thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật và nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đất đai và thanh tra cả việc chấp hành pháp luật về đất đai quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đất đai Hai hoạt động thanh tra này tuy là hai hoạt động của thanh tra Nhà nước nhưng khác nhau về bản chất cũng như nội dung, đối tượng thanh tra và cả chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra

- Theo quy định tại khoản 2, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 quy định thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với các

cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao Từ đó có thể suy ra, thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai là hoạt động thanh tra của các cơ quan có thẩm quyền đối với các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai các cấp và cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ quản lý Cụ thể trong lĩnh vực đất đai các cơ quan có thẩm quyền thanh tra hành chính là các cơ quan thanh tra các cấp như thanh tra Chính phủ; thanh tra Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương (hay còn gọi là thanh tra Tỉnh); thanh tra Quận, Huyện, Thành phố thuộc tỉnh (hay còn gọi là thanh tra Huyện) Bên cạnh đó thanh tra Bộ và Sở Tài nguyên và Môi trường quản lý về đất đai cũng có thẩm quyền thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai

Từ đó ta thấy, thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai xuất hiện trong công việc quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn Về đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai là các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và các công chức nhà nước công tác trong lĩnh vực đất đai, nhằm xem xét việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm

vụ, quyền hạn được giao cũng như hiệu quả quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai Xem xét các vấn đề về quản lý hành chính trong lĩnh vực đất đai như: Tổ chức nhân sự; quản lý tài chính về đất đai; về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý đất đai; việc thực hiện các nhiệm vụ, kế hoạch được giao của các cơ quan quản lý đất đai… Tập trung vào hoạt động kiểm soát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức

Đoàn thanh tra Ví dụ như thanh tra Chính phủ thực hiện hoạt động thanh tra đối với Ủy ban nhân dân (UBND) Thành phố Đà Nẵng về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Thành phố Đà Nẵng, nhằm xem xét, đánh giá Thành phố Đà Nẵng có thực hiện đúng chính sách pháp luật, nhiệm vụ và quyền hạn được giao hay chưa Từ đó thanh tra Chính phủ sẽ đưa ra các báo cáo, kết luận thanh tra đồng thời đưa ra kiến nghị xử lý và công tác chỉ đạo thực hiện

- Thanh tra chuyên ngành đất đai được quy định cụ thể trong Luật Đất đai năm

2013 như sau “thanh tra chuyên ngành đất đai là hoạt động thanh tra của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về đất đai, quy định chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai”8 Luật Đất đai cũng quy định trách nhiệm cụ thể về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai được giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường thống nhất quản lý, tổ chức và chỉ đạo thực hiện Hiện nay công tác thanh tra chuyên ngành đất đai được thực hiện bởi: Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường9 là cơ quan giúp Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý Nhà nước về công tác thanh tra, trong đó thanh tra chuyên ngành về đất đai là một nhiệm vụ quan trọng bên cạnh các nhiệm vụ thanh tra trong các lĩnh vực liên quan đến Tài nguyên và Môi trường; Phòng thanh tra thuộc các Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương; bên cạnh đó theo Luật Thanh tra năm 2010 việc thanh tra chuyên ngành còn được thực hiện bởi cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành Cụ thể trong lĩnh vực thanh tra chuyên ngành về đất đai thì chức năng thanh tra còn được giao cho Tổng cục Quản lý Đất đai10

và nhiệm vụ này được thực hiện bởi phòng thanh tra Hành chính và Tổng hợp trực thuộc Tổng cục Quản lý Đất đai đảm nhiệm, trong phạm vi quản lý Nhà nước của Tổng cục Quản lý Đất đai và nhiệm vụ được giao Các cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai được tổ chức và hoạt động bởi thanh tra Tài nguyên và Môi trường quy định cụ thể tại Nghị định 35/2009/NĐ-CP quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra Tài nguyên và Môi trường Về hoạt động thanh tra không những được thực hiện bởi Đoàn thanh tra mà còn có thể được giao cho thanh tra viên hoặc người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành độc lập, đồng thời trong quá trình hoạt động thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt vi phạm hành chính các vi phạm về đất đai trong khi thanh tra hành chính chủ yếu chỉ áp dụng các hình thức xử phạt kỷ luật đối với cán bộ, công chức trong nội bộ cơ quan

Thanh tra chuyên ngành nói chung và thanh tra chuyên ngành đất đai nói riêng đều hướng tới kiểm soát mọi đối tượng liên quan đến lĩnh vực mang tính chuyên sâu về

8

Xem khoản 1, Điều 201, Luật Đất đai năm 2013

9

Xem Điều 3, Nghị định 21/2013 Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài

nguyên và Môi trường

10 Xem khoản 9, Điều 6, Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành

chuyên môn nghiệp vụ của ngành Nhìn chung đối tượng của thanh ra chuyên ngành có đối tượng rộng lớn hơn thanh tra hành chính Trong lĩnh vực đất đai thanh tra chuyên ngành với mục đích xem xét đánh giá việc thực hiện pháp luật về đất đai, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quản lý trong lĩnh vực đất đai qua đó đưa ra kết luận, báo cáo nhằm xử lý các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đảm bảo cho các quy định pháp luật về đất đai được thực hiện đúng quy định của pháp luật Chẳng hạn như Tổng cục Quản lý Đất đai thực hiện thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai đối với các dự án đầu tư xây dựng khu đô thị mới tại các tổ chức kinh tế theo kế hoạch thanh tra, kiểm tra năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường giao cho thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai thực hiện

Các quy định về hoạt động thanh tra trong Luật được xây dựng dựa trên nguyên tắc quản lý kết hợp theo ngành với lãnh thổ Mặc dù đã có sự phân cấp trong quản lý nhưng bản thân hoạt động quản lý theo ngành, theo lãnh thổ cũng chưa khắc phục được sự chồng chéo, trùng lắp Do đó, việc phân định hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai chỉ mang tính tương đối, sự giao thoa phạm vi hoạt động của hai loại hình này là khó tránh khỏi11

1.2 Đặc điểm, vai trò, mục đích của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai

1.2.1 Đặc điểm hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai

Thanh tra ngành đất đai mang đặc điểm chung của hoạt động thanh tra nói chung bên cạnh đó còn có đặc điểm mang tính chuyên ngành Đặc điểm hoạt động thanh tra đất đai bao gồm các đặc điểm như: Thanh tra đất đai gắn liền với quản lý Nhà nước về đất đai, mang tính quyền lực Nhà nước trong quá trình hoạt động, hoạt động của thanh tra đất đai mang tính độc lập nhưng chỉ là tương đối và hoạt động thanh tra mang tính khách quan chỉ tuân theo pháp luật

+ Sở dĩ hoạt động thanh tra đất đai gắn với quản lý Nhà nước về đất đai là vì thanh tra và quản lý là hai hoạt động không thể tách rời nhau, quản lý phải có thanh tra và ngược lại Mọi hoạt động của thanh tra đất đai phụ thuộc vào cơ chế, chính sách, nội dung, quyền hạn của cơ quan quản lý đất đai Nói cách khác, hoạt động thanh tra là công cụ, phương tiện nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai đạt hiệu quả cao Các cơ quan quản lý đất đai đề ra chương trình, đường lối, chủ trương cho công tác thanh tra đồng thời quy định thẩm quyền của thanh tra đất đai Ngược lại cơ quan quản lý đất đai

sử dụng thông tin, kết quả thu thập được trong công tác thanh tra để có sự điều chỉnh, xử

lý các yếu tố tiêu cực, hạn chế, sai phạm trong quản lý do thanh tra phát hiện

+ Hoạt động thanh tra đất đai mang tính quyền lực Nhà nước Công tác thanh tra đất đai

do các cơ quan thanh tra Nhà nước đảm nhiệm vì vậy hoạt động thanh tra mang tính

quyền lực Tính quyền lực này được thể hiện qua quyền hạn của chủ thể thanh tra trong hoạt động như: thanh tra đất đai có quyền hạn xử phạt vi phạm hành chính theo thẩm quyền; kiến nghị xử lý trách nhiệm người có lỗi trong quản lý như cán bộ, công chức có sai phạm được thanh tra phát hiện; hay quyết định thanh tra bắt buộc thi hành với đối tượng thanh tra; yêu cầu các cơ quan giải quyết kiến nghị của cơ quan thanh tra; trong trường hợp cần thiết cơ quan thanh tra có quyền ra quyết định cưỡng chế Nhà nước; hoặc

có quyền chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra để truy tố khi phát hiện vi phạm

+ Hoạt động thanh tra mang tính độc lập tương đối, tính độc lập ở thanh tra đất đai thể hiện trong hoạt động của mình chỉ tuân theo pháp luật hiện hành Bên cạnh đó, còn tuân theo các đường lối, chủ trương, chính sách của cơ quan quản lý Trong công tác tự bản thân các cơ quan thanh tra đất đai thực hiện kế hoạch thanh tra đã đề ra và tự chịu trách nhiệm trong công tác của mình, từ khâu ra quyết định thanh tra tới khâu thực hiện các quyết định đó, trong quá trình đó có quyền ra kiến nghị hay quyết định xử lý theo thẩm quyền và tự chịu trách nhiệm trong việc ra các quyết định Tuy nhiên tính độc lập này chỉ mang tính tương đối vì trong quá trình thanh tra không chỉ dựa vào các quy định của pháp luật mà còn phải xem xét tình hình thực tế, xem xét các vấn đề thanh tra trong các tình huống cụ thể Bên cạnh đó, tính độc lập tương đối của công tác thanh tra một phần là

do ảnh hưởng của sự phụ thuộc vào các cơ quan quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, hay chịu ảnh hưởng từ quyền lực của cơ quan thanh tra cấp trên

+ Thanh tra đất đai mang tính khách quan là vì thanh tra đất đai được tổ chức theo hệ thống cơ quan độc lập nên khi tiến hành đánh giá, xem xét việc thực hiện pháp luật chuyên ngành trong quản lý và sử dụng đất phải mang tính khách quan, đứng trên một lập trường nhất định, đúng trình tự, thẩm quyền, đúng pháp luật để có nhìn nhận đúng đắn về vấn đề thanh tra trong hiện thực cuộc sống

1.2.2 Vai trò của thanh tra trong công tác quản lý và sử dụng đất

Cùng với cơ chế kiểm tra, giám sát, hoạt động thanh tra ngày càng có vai trò to lớn trong quản lý Nhà nước Hiện nay cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra được tổ chức thuộc các cơ quan hành pháp, đây là một quan điểm đúng đắn vì khi gắn cơ quan thanh tra vào cơ quan hành pháp thì vai trò của thanh tra mới phát huy hiệu quả to lớn, phù hợp với tính chất nhanh chóng, kịp thời của hoạt động hành chính12 Bởi vì trong các hệ thống

cơ quan, cơ quan hành pháp dễ xảy ra tình trạng lạm quyền, các sai phạm chủ yếu trong quản lý hành chính là thường xuyên và phổ biến nhất Chính vì điều đó, cần phải có hệ thống cơ quan thanh tra đặt bên cạnh các cơ quan hành chính thì hoạt động thanh tra vừa

12 Nguyễn Huy Hoàng: Vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra Nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước Pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân theo Hiến pháp năm 2013, Tạp chí thanh tra, thanh tra Chính phủ, số 4, năm

2014, trang 4

phát huy vai trò to lớn vừa phát huy hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính Nhà nước

Hiện nay, nước ta đang trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nhiều vấn đề to lớn đặt ra trong quá trình quản lý Nhà nước, đặc biệt trong lĩnh vực quan trọng như lĩnh vực quản lý đất đai rất cần vai trò to lớn của hoạt động thanh tra Để làm tốt vấn đề này trong hoạt động quản lý nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng, cần phải phát huy vai trò, vị trí của hoạt động thanh tra Dưới góc độ của quản lý Nhà nước, công tác thanh tra có các vai trò to lớn sau:

- Thứ nhất: Thanh tra trong lĩnh vực đất đai là biện pháp đảm bảo thực hiện việc sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước Với vai trò là vị trí thiết yếu của hoạt động quản lý Nhà nước, công tác thanh tra thể hiện được vị trí làm chủ của nhân dân, mọi hoạt động thanh tra đều nhằm phục vụ cho người dân trong xã hội Các cơ quan thanh tra với công việc cụ thể là thanh tra, tham mưu trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai và thực hiện quản lý trong các công việc đó, từ đó cho thấy tất cả mọi hoạt động của công tác thanh tra đều nhằm phục vụ nhân dân, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân, tạo điều kiện cho nhân dân tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội

- Thứ hai: Qua công tác thanh tra giúp tìm ra căn nguyên của các vấn đề khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai, từ đó tìm ra được giải pháp nhằm giải quyết triệt để các khiếu nại,

tố cáo, tranh chấp liên quan đến đất đai, thanh tra còn có vai trò xem xét một cách khách quan việc thực hiện các quy định pháp luật đất đai của các cơ quan quản lý đất đai và các đối tượng sử dụng đất, đảm bảo các quy định pháp luật đất đai được thực hiện nghiêm chỉnh, giúp quản lý Nhà nước hoạt động trong khuôn khổ pháp luật và người dân tuân thủ Hiến pháp và pháp luật trong lĩnh vực đất đai

- Thứ ba: Vai trò của thanh tra nói chung và thanh tra trong lĩnh vực đất đai nói riêng được thể hiện trong việc thực hiện nhiệm vụ công tác của mình là quản lý về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng Từ đó thanh tra cùng với kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực đất đai có vai trò tăng cường và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, thanh tra là giai đoạn cuối cùng của quản lý Nhà nước với vai trò kiểm định, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý, thanh tra như một cánh tay đắc lực cho các cơ quan quản lý Công tác quản lý sẽ không được thực hiện tốt nếu không làm tốt công tác thanh tra, đặc biệt trong quản lý Nhà nước là cơ quan

dễ xảy ra sai phạm vì vậy hoạt động thanh tra và hoạt động quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai có mối quan hệ chặt chẽ, bổ trợ cho nhau Thực tiễn cho thấy địa phương nào thực hiện tốt hoạt động thanh tra thì sẽ hoàn thành tốt nhiệm vụ quản lý của mình, ít xảy

ra tình trạng khiếu nại, tố cáo Ngược lại không chú trọng đúng mức đến công tác thanh tra dẫn đến nơi đó không hoàn thành nhiệm vụ chính trị của mình13

- Thứ tư: Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai là hoạt động quản lý Nhà nước có thẩm quyền trong việc thiết lập các cơ chế, chính sách, các công cụ quản lý, các biện pháp quản lý và việc vận hành cơ chế đó nhằm quản lý và sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và đạt hiệu quả kinh tế cao Vai trò này của công tác thanh tra thể hiện rõ qua mục đích hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai sẽ được phân tích cụ thể ở phần sau, qua

đó cho thấy được vai trò to lớn không thể thiếu của công tác thanh tra trong quản lý Nhà nước

1.2.3 Mục đích của hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai

Mục đích của hoạt động thanh tra đất đai nói riêng đã được nhìn nhận đúng đắn từ trong các văn bản về thanh tra trong các giai đoạn trước đó Kế thừa và phát huy các mục đích đúng đắn đó và áp dụng trong thực tiễn xã hội có nhiều biến động về kinh tế, xã hội… trong giai đoạn hiện nay của Việt Nam từ đó mục đích hoạt động thanh tra cũng thay đổi theo hướng nhằm đáp ứng nhu cầu của công tác quản lý Luật Thanh tra năm

2010 ra đời đã hoàn thiện về mục đích của thanh tra trong giai đoạn hiện nay và được quy định tại Điều 2 Luật Thanh tra năm 2010 như sau: “Mục đích thanh tra nhằm phát hiện sơ

hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng các quy định pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước; bảo

vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”

Qua mục đích của hoạt động thanh tra ta có thể thấy mục đích hoạt động của thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai cũng vì các mục đích nêu trên:

- Thứ nhất: Thanh tra trong lĩnh vực đất đai giúp biết được kết quả tác động của Nhà nước về đất đai đến chủ thể quản lý tốt hay chưa, các yếu tố tích cực và hạn chế của hoạt động quản lý Điều đó khẳng định hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra đất đai nói riêng không có mục đích tự thân của nó mà nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý14, giúp công tác quản lý ngày càng hiệu quả hơn chính vì vậy thanh tra tập trung vào đánh giá việc thực hiện cơ chế, chính sách và việc hiện thực hóa các cơ chế chính sách đó là một điều cực kỳ quan trọng và cần thiết, từ đó phát hiện ra những yếu kém của công tác quản

lý đất đai Thông qua đó giúp biết được các chủ trương, chính sách, Nghị quyết của Đảng được thực hiện đến đâu, thực hiện như thế nào

- Thứ hai: Công tác thanh tra đất đai giúp đảm bảo cho tư liệu sản xuất quan trọng là đất đai được sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả (không bỏ hoang,

bỏ hóa, lãng phí hoặc sử dụng không đúng mục đích) và quan trọng là đúng chủ trương, chính sách của Nhà nước trong quy hạch, kế hoạch sử dụng đất Đây là mục đích có ý nghĩa quan trọng trong tình hình hiện nay của nước ta chỉ đáng tiếc các sai phạm về đất đai thường thấy và phổ biến lại là việc sử dụng đất không đúng mục đích, không hiệu quả, sử dụng không đúng với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được duyệt là tình trạng thường thấy của các Tỉnh, Thành phố trong cả nước gây thất thoát về mặt quản lý, gây ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế

- Thứ ba: Thanh tra xem xét về việc chấp hành các quy định pháp luật về đất đai trong quản lý đối với đất đai, của các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và xem xét việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các đối tượng sử dụng đất Đảm bảo pháp luật về đất đai được chấp hành nghiêm chỉnh, tăng cường kỹ cương trong công tác quản lý đất đai và đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa Thông qua thanh tra giúp cho người quản lý phát hiện ra các sai phạm, sơ hở trong cơ chế, chính sách quản lý để kịp thời sửa đổi, hoặc kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền sửa đổi bổ sung cho hoàn thiện, bên cạnh đó kịp thời chấn chỉnh, uốn nắn những thiếu sót của cơ quan quản lý về đất đai

- Thứ tư: Thanh tra có mục đích phát hiện, ngăn ngừa và xử lý kịp thời những sai phạm, hành vi vi phạm pháp luật đất đai qua đó tăng cường trách nhiệm của cơ quan quản lý đối với các đối tượng sử dụng đất, bảo vệ được lợi ích nhà nước và quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức sử dụng đất thông qua việc giải quyết khiếu nại,

tố cáo phát hiện ra các quyết định hành chính hay hành vi hành chính có vi phạm pháp luật để chỉnh sửa, thay thế, bổ sung từ đó giúp ổn định, củng cố niềm tin trong nhân dân, đoàn kết trong nội bộ nhân dân

- Thứ năm: hoạt động thanh tra không những chỉ dừng lại ở mức phát hiện các yếu kém trong hoạt động quản lý hay phát hiện, ngăn ngừa vi phạm mà công tác thanh tra còn giúp phát hiện ra các cơ chế, chính sách chưa phù hợp Các nhà lãnh đạo, quản lý có được thông tin phản hồi từ thực tế cuộc sống thông qua thanh tra, từ đó làm cơ sở kiến nghị chủ trương, chính sách đúng với thực tế cuộc sống Nhằm sửa đổi bổ sung, để hoàn chỉnh văn bản pháp luật về đất đai cho phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội, hoàn thiện

cơ chế, chế độ…trong quản lý và sử dụng đất đai

1.3 Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thanh tra

Bất kỳ hoạt động nào trong quá trình quản lý Nhà nước đều hoạt động trong khuôn khổ pháp luật và trong các nguyên tắc nhất định Hoạt động thanh tra cũng phải hoạt động trong các nguyên tắc hoạt động của mình Các nguyên tắc này được quy định trong

luật tại Điều 7 Luật Thanh tra năm 2010 là cơ sở pháp lý quan trọng trong hoạt động của thanh tra đất đai

- Nguyên tắc đầu tiên trong hoạt động thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai nói riêng là tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời Trong đó nguyên tắc tuân theo pháp luật là một nguyên tắc quan trọng hàng đầu và là kim chỉ nam cho hoạt động thanh tra trong lĩnh vực thanh tra đất đai Hoạt động thanh tra phải tuân thủ theo các quy định của pháp luật về thanh tra từ việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, ra quyết định thanh tra, tiến hành thanh tra trong thực tế, báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra và xử lý kết luận thanh tra Nguyên tắc này đòi hỏi chủ thể thanh tra như người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thành viên Đoàn thanh tra, đối tượng được thanh tra và các

cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tuân thủ nhằm đảm bảo pháp luật được thực thi trong mọi hoạt động của ngành thanh tra đất đai

Thứ hai đòi hỏi hoạt động thanh tra phải chính xác, chính xác trong tất cả các công việc đặc biệt là chính xác trong việc ra kết luận thanh tra, đây là căn cứ quan trọng cho các công việc về sau như xem xét, đánh giá và xử lý chính xác Ngược lại kết luận không chính xác, không đúng với hiện thực vấn đề, sẽ dẫn đến sai phạm nghiêm trọng ảnh hưởng rất lớn đến các khâu tiếp theo, có như vậy thì hoạt động thanh tra sẽ đạt được hiệu quả, được nhân dân tín nhiệm vào công tác thanh tra

Tính khách quan trong hoạt động thanh tra đòi hỏi ở việc các cơ quan có thẩm quyền thanh tra có tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật hay không? Thêm vào đó là tính trung thực của người làm công tác thanh tra có phụ thuộc vào các yếu tố nào khác hay không? Yêu cầu của chủ thể thanh tra phải căn cứ vào chính sách pháp luật của Nhà nước

có như vậy mới thực hiện đúng đắn quy định pháp luật liên quan đến thanh tra đất đai

Tính công khai của hoạt động thanh tra nhằm đảm bảo cơ chế “dân biết, dân làm, dân kiểm tra” công khai trong hoạt động thanh tra như công khai quyết định thanh tra, thực hiện và tiếp xúc với đối tượng thanh tra công khai, công bố kết luận thanh tra trên các phương tiện thông tin đại chúng trừ các trường hợp thuộc bí mật Nhà nước Bên cạnh

đó nguyên tắc công khai còn nhằm mục đích tuyên truyền, giáo dục, lên án các hành vi sai trái, gây dư luận xã hội Đồng thời công tác thanh tra yêu cầu tính dân chủ trong hoạt động, nói cách khác trong quá trình thanh tra phải tạo điều kiện cho đối tượng được thanh tra giải trình các nội dung thanh tra, phải biết lắng nghe ý kiến nhân dân tránh tình trạng lạm dụng uy quyền trong hoạt động của mình Cuối cùng mọi hoạt động thanh tra nhằm mục đích phát hiện các sai phạm, khi có đủ căn cứ để tiến hành thanh tra thì phải kịp thời

ra quyết định thanh tra, giúp cho đối tượng thanh tra phát hiện ra các sai phạm của mình

để chấn chỉnh trong hoạt động, hạn chế hành vi tiêu cực, sửa chữa những mặt chưa tốt

trong quản lý Đồng thời, yêu cầu tất cả các hoạt động trong công tác thanh tra phải tuân thủ thời gian quy định, đảm bảo đúng tiến độ thực hiện nhiệm vụ, đó là những yêu cầu của nguyên tắc kịp thời trong hoạt động thanh tra

- Nguyên tắc thứ hai trong hoạt động thanh tra không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, đây là nguyên tắc thể hiện mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đối tượng thanh tra Hoạt động thanh tra yêu cầu không làm cản trở hoạt động thường ngày diễn ra của các đối tượng thanh tra Trong hoạt động thanh tra chỉ tiến hành thanh tra trong phạm vi quyền hạn của mình trong kế hoạch thanh tra đã được duyệt, không vượt thẩm quyền thanh tra hay gây rối loạn, sách nhiễu, khó khăn, phiền hà cho đối tượng thanh tra gây ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan trong công tác thanh tra Từ đó tạo ra sự hợp tác tin cậy giữa cơ quan thanh tra với đối tượng thanh tra giúp hoạt động thanh tra đạt hiệu quả Nguyên tắc này đòi hỏi tránh tình trạng trùng lắp về thẩm quyền thanh tra, tránh để xảy ra tình trạng trong một năm có nhiều Đoàn thanh kiểm tra thực hiện công tác thanh tra cùng một vấn đề dẫn đến gây cản trở, phiền hà cho đối tượng thanh tra

So với Luật Thanh tra năm 2004 thì Luật Thanh tra năm 2010 có sự bổ sung về nguyên tắc hoạt động thanh tra cho phù hợp với thực tiễn hoạt động thanh tra, để hạn chế

sự chồng chéo, trùng lắp về thẩm quyền thanh tra và đảm bảo phạm vi hoạt động của công tác thanh tra, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các cơ quan thanh tra, quyền và lợi ích của đối tượng thanh tra nên Luật Thanh tra năm 2010 bổ sung thêm nguyên tắc “không trùng lắp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra”

1.4 Hình thức hoạt động thanh tra và công cụ trong công tác thanh tra đất đai

1.4.1 Hình thức hoạt động thanh tra đất đai

Hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai chủ yếu là hoạt động thanh tra hành chính

và thanh tra chuyên ngành do Bộ Tài nguyên và Môi trường và Sở Tài nguyên và Môi trường có thẩm quyền thực hiện công tác thanh tra đất đai Vì vậy trong hoạt động của thanh tra đất đai phải tuân theo quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra Tài nguyên và Môi trường nói chung

Qua đó theo theo quy định của thanh tra ngành Tài nguyên và Môi trường, thanh tra đất đai được thực hiện bằng các hình thức như thanh tra theo chương trình, kế hoạch và thanh tra đột xuất15

Thanh tra theo kế hoạch là hoạt động thanh tra theo đúng chương trình, định hướng,

kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt, theo đúng trình tự thủ tục quy định từ khâu điều tra

khảo sát nắm tình hình đến khâu ra kết luận và xử lý sau kết luận thanh tra Trong đó xây dựng kế hoạch thanh tra là quan trọng nhất bởi vì mọi hoạt động thanh tra phụ thuộc hoàn toàn vào kế hoạch thanh tra Vì vậy chương trình, kế hoạch thanh tra của một năm phải được chú trọng xây dựng, xác định đúng trọng điểm, các vấn đề nổi cộm để thực hiện thanh tra theo kế hoạch đạt hiệu quả Thanh tra theo chương trình, kế hoạch giúp các cán

bộ thanh tra chủ động bố trí thời gian, công việc, lực lượng tiến hành trong hoạt động thanh tra đất đai Đồng thời đối tượng thanh tra cũng chủ động sắp xếp các công tác liên quan nhằm phục vụ cho công tác thanh tra đạt hiệu quả

Còn thanh tra đột xuất là hoạt động thanh tra được tiến hành khi phát hiện cơ quan,

tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật đất đai, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền giao Cuộc thanh tra đột xuất hướng vào giải quyết những vấn đề bức bách, cần xem xét nhanh chóng và kết luận chính xác, cụ thể trong thời gian tương đối ngắn, nhằm đáp ứng kịp thời cho nhu cầu lãnh đạo và quản lý Trong lĩnh vực đất đai, thanh tra cũng thực hiện hai hình thức trên tuy nhiên còn phụ thuộc vào tình hình thực tế và yêu cầu của công tác

thanh tra đất đai

1.4.2 Công cụ trong công tác thanh tra đất đai

Trong hoạt động thanh tra, đặc biệt là thanh tra trong lĩnh vực đất đai rất cần các công cụ thanh tra đó chính là các phương tiện mà các chủ thể thanh tra sử dụng để thực hiện hoạt động thanh tra, đảm bảo cho hoạt động diễn ra bình thường và đúng pháp luật, các công cụ thanh tra rất quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động của chủ thể và nếu thiếu các công cụ này hoạt động thanh tra sẽ không được hoàn chỉnh

Văn bản pháp luật là công cụ quan trọng hàng đầu của công tác thanh tra Chính bởi các văn bản pháp luật này giúp hoạt động thanh tra có cơ sở pháp lý vững chắc, giúp công tác thanh tra thực hiện nguyên tắc tuân thủ pháp luật Nếu không có các văn bản này

sẽ không thể thực thi quyền lực Nhà nước hay phân định giữa hành vi đúng sai trong hoạt động của mình đặc biệt là không thể đưa ra các kết luận thanh tra mang tính thực thi quyền lực Nhà nước Trong lĩnh vực đất đai đội ngũ thanh tra cần có các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý và sử dụng đất, cơ chế, chính sách pháp luật trong quản lý và

sử dụng đất Đồng thời am hiểu các quy định pháp luật về hoạt động thanh tra để có đầy

đủ cơ sở cũng như nền tảng vững chắc để hoạt động thanh tra đạt hiệu quả

Công cụ quan trọng thứ hai là định hướng chương trình thanh tra16

và kế hoạch thanh tra17 Kế hoạch hoàn chỉnh cho hoạt động thanh tra, phải đề ra những công việc phải làm, những yêu cầu, nhiệm vụ chung cho toàn cơ quan thực hiện chức năng thanh

tra cụ thể trong một năm do người có thẩm quyền lập và phê duyệt Kế hoạch thanh tra giúp xác định trọng tâm, mũi nhọn của thanh tra nhằm đạt được yêu cầu của hoạt động thanh tra Nó vừa là mục tiêu, nhiệm vụ vừa là một công cụ đắc lực, dựa vào đó các cơ quan thanh tra hoạt động đạt hiệu quả, đúng định hướng, đúng thẩm quyền Định hướng chương trình thanh tra là văn bản xác định phương hướng hoạt động đã được người có thẩm quyền phê duyệt theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ còn kế hoạch thanh tra

là văn bản xác định nhiệm vụ của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong một năm

do Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra xây dựng để thực hiện định hướng chương trình thanh tra và yêu cầu của cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp Từ đó giúp hoạt động thanh tra có công cụ, định hướng chuẩn xác trong công tác của mình

Như đã nói trên hoạt động thanh tra có đặc điểm là mang tính độc lập nhưng chỉ là độc lập tương đối do còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố Một trong số đó là còn phụ thuộc vào hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc thanh tra Thu thập hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc thanh tra là công tác quan trọng trong hoạt động của ngành thanh tra, nó yêu cầu phải đúng với tình hình thực tế, đúng bản chất của vấn đề, đặc biệt hồ sơ tài liệu thu thập được phải lập thành biên bản hay các văn bản nhất định để đảm bảo tính pháp lý của hồ sơ tài liệu thu thập được Từ đó giúp hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc trở thành một công cụ hữu hiệu trong hoạt động thanh tra Nó giúp cho các chủ thể thanh tra nắm bắt tình hình, thực tiễn diễn ra như thế nào, giúp hiểu được bản chất, ngọn nguồn của vấn đề thanh tra Từ

đó đưa ra kết luận đúng đắn, vừa tuân thủ pháp luật vừa đúng bản chất của vụ việc và ra các quyết định xử lý hay có phương pháp xử lý phù hợp

1.5 Phân biệt thanh tra, kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực đất đai

1.5.1 Thanh tra đất đai và kiểm tra việc quản lý, sử dụng đất

Hoạt động kiểm tra nói chung không những làm cho công tác quản lý đất đai đạt hiệu quả cao mà còn làm trong sạch, vững mạnh và minh bạch trong quản lý Cùng với thanh tra và giám sát, cốt lỗi đều nhằm mục đích đảm bảo cho Nhà nước vận hành theo đúng hệ thống chế độ xã hội chủ nghĩa của nước ta, tăng cường pháp chế, bảo đảm lợi ích Nhà nước và lợi ích của các cá nhân, cơ quan, tổ chức Tùy theo từng trường hợp, bản chất, đối tượng, chủ thể tổ chức thực hiện mà ta có khái niệm khác nhau để chỉ sự kiểm tra Nhìn nhận dưới góc độ giúp hoạt động quản lý đạt hiệu quả thì thanh tra, kiểm tra là hai khái niệm thường đi kèm nhau, có bản chất giống nhau và để phân biệt hai hình thức này chỉ mang tính tương đối Thanh tra là một hình thức đặc biệt của kiểm tra, đôi lúc trong thanh tra có thực hiện các công việc của hoạt động kiểm tra và ngược lại Tuy nhiên hai khái niệm này xét về mục đích, ý nghĩa và tính chất như nhau nhưng khác nhau về phạm vi (tức là đối tượng của từng hoạt động)

Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”18, để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng Hoạt động kiểm tra là một khái niệm bao hàm và khái quát nhiều chủ thể kiểm tra, nó được vận dụng theo hai hướng chủ yếu được áp dụng trong công tác thanh kiểm tra của nước ta hiện nay19

- Hướng thứ nhất: Hoạt động kiểm tra theo nghĩa hẹp để chỉ hoạt động kiểm tra của

cơ quan Nhà nước cấp trên với cơ quan Nhà nước cấp dưới, của người đứng đầu cơ quan nhằm mục đích xem xét, đánh giá việc thực hiện hoạt động của các đối tượng phụ thuộc, một công việc cụ thể hoặc thực hiện một quyết định hành chính trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định Chủ thể tiến hành kiểm tra mang quyền lực Nhà nước vì vậy có thể áp dụng các hình thức kỷ luật cán bộ, công chức hay những người có trách nhiệm liên quan; thực hiện xử lý vi phạm hành chính hoặc buộc phải thực hiện biện pháp ngăn chặn hành chính khi cần thiết

- Hướng thứ hai: hoạt động kiểm tra là hoạt động của các tổ chức xã hội, như kiểm tra Đảng, kiểm tra của tổ chức xã hội đối với hành chính Nhà nước, khác với hoạt động kiểm tra theo hướng thứ nhất ở chỗ kiểm tra của tổ chức xã hội không mang tính quyền lực Nhà nước nên trong quá trình hoạt động chỉ có thể áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội

Tuy nhiên với tư cách là một hoạt động độc lập, hoạt động kiểm tra có những điểm khác biệt cơ bản với hoạt động thanh tra

Thanh tra và kiểm tra khác nhau về mức độ thực hiện và cách thức xem xét trong hoạt động Nếu kiểm tra chỉ lấy tiêu chuẩn, chính sách, chế độ quy chế làm chuẩn so sánh xem vấn đề kiểm tra đó có phù hợp với tiêu chuẩn chính sách hay không, từ đó đưa ra các nhận xét đánh giá và những kiến nghị hoặc quyết định xử lý các chủ thể kiểm tra nếu có sai phạm Thanh tra không chỉ làm như kiểm tra mà còn lấy các quy định pháp luật làm

hệ qui chiếu so sánh nhằm tìm ra nguyên nhân của vấn đề và tìm ra biện pháp khắc phục

Về chủ thể thanh tra và kiểm tra cũng có nhiều khác biệt, chỉ giống nhau một chủ thể thực hiện là Nhà nước thực hiện cả công tác thanh tra và kiểm tra trong hoạt động quản lý của Nhà nước Tuy nhiên, xét ở góc độ rộng thì công tác kiểm tra có chủ thể thực hiện rộng hơn thanh tra chủ thể kiểm tra có thể là các chủ thể mang thẩm quyền Nhà nước hay chủ thể phi Nhà nước, hoạt động này mang tính thường xuyên trong hoạt động quản lý

Về mục đích kiểm tra hẹp hơn mục đích hoạt động thanh tra, mục đích thanh tra xét

về một khía cạnh nào đó có tầm sâu hơn, giải quyết triệt để vấn đề thanh tra Đặc biệt là trong lĩnh vực đất đai sự khác nhau giữa thanh tra và kiểm tra càng rõ nét hơn, thanh tra

18 Từ điển Pháp luật Anh- Việt, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1994, trang 203

19

Phan Trung Hiền: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam phần 2, Cần Thơ, năm 2009, trang 77

không chỉ dừng là ở mức xem xét đánh giá mà còn truy tìm ra nguyên nhân dẫn đến sai phạm, căn nguyên của vấn đề, sau đó tiến hành xử lý hoặc kiến nghị xử lý Còn kiểm tra chỉ nhắm tới đánh giá, xem xét nhằm phát hiện sai phạm nhưng biện pháp xử lý mang tính nội bộ Đặc biệt là trong lĩnh vực đất đai một lĩnh vực nhạy cảm đòi hỏi công tác thanh kiểm tra phải giải quyết triệt để, thực hiện nhiệm vụ hoàn chỉnh trong công tác của mình Vì vậy với mục đích sâu rộng như thế cần có phương pháp thích hợp, thanh tra có nhiều phương pháp trong hoạt động nhằm đi sâu vào nội dung nên áp dụng các phương pháp như: chất vấn, thu thập thông tin, đối thoại, giám định…Còn kiểm tra do mang tính thường xuyên, diện rộng vấn đề kiểm tra không phức tạp, nên chỉ cần các phương pháp thiết yếu để thực hiện công tác, không phụ thuộc nhiều vào trình tự, thủ tục trong hoạt động Vì vậy, thời gian thanh tra thường diễn ra lâu hơn kiểm tra do cần phải thực hiện công tác nghiệp vụ trong quá trình thanh tra

Phạm vi thanh tra hẹp hơn so với kiểm tra, do công tác thanh tra chỉ chọn lọc các vấn đề trọng tâm trọng điểm để nắm bắt tình hình, hạn chế thanh tra tràn lan ảnh hưởng hoạt động của các đối tượng thanh tra20

Trong công tác thanh tra là hoạt động của các cơ quan thanh tra “chuyên nghiệp” nên trình độ của chủ thể tiến hành thanh tra có một kiến thức nhất định trong công tác của mình, am hiểu chuyên môn, nghiệp vụ cụ thể Mặc dù chủ thể tiến hành kiểm tra không cần phải có chuyên môn hay nghiệp vụ nhưng để phục vụ cho mục đích công tác hoàn thiện hơn, thiết nghĩ không nên xem nhẹ vấn đề này trong hoạt động kiểm tra

1.5.2 Thanh tra đất đai và giám sát việc quản lý, sử dụng đất

Giám sát là một trong những hoạt động nhằm tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước và đảm bảo mọi hoạt động trong quản lý đều tuân theo pháp luật bên cạnh hoạt động kiểm tra và thanh tra Nhưng hoạt động này khác với hai hoạt động còn lại ở đối tượng giám sát và hoạt động này chủ yếu được thực hiện bởi cơ quan quyền lực Nhà nước đối với tất cả các hệ thống cơ quan Trong đó các cơ quan quản lý từ trung ương đến địa phương là đối tượng thường xuyên bị giám sát trong hoạt động của mình, vì trong hoạt động quản lý Nhà nước là một lĩnh vực rộng nên cần có sự kiểm tra, giám sát Giám sát hiểu theo nghĩa chung nhất là “theo dõi kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ”21 Mục đích hoạt động giám sát là theo dõi tính hợp hiến, hợp pháp trong việc ban hành văn bản pháp luật trong hoạt động của mình và giám sát chính hoạt động của cơ quan quản lý

Đối tượng thực hiện giám sát là các cơ quan quyền lực, cụ thể hoạt động giám sát tối cao của cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội và hoạt động giám sát của Hội đồng

20

Nguyễn Hữu Luận: Cơ sở dữ liệu khoa học, quản lý công, Luật, thanh tra, Thanh tra, kiểm tra và những khác biệt

cơ bản, thanhtra.edu.vn/category/detail/71-thanh-tra -kiem-tra-va-nhung-khac-biet-co-ban.html, [truy cập

Nhân dân các cấp đối với hoạt động của các cơ quan ở địa phương Hoạt động giám sát tối cao này được cụ thể trong Hiến pháp, qua đó Quốc hội ngoài các chức năng như lập hiến, lập pháp, thành lập cơ quan nhà nước thì chức năng giám sát của Quốc hội cũng là một chức năng quan trọng trong hoạt động của mình Quốc hội thông qua các cuộc hợp, báo cáo của các cơ quan trong việc tuân thủ Hiến pháp, chấp hành và thực hiện pháp luật trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước Hoạt động giám sát tối cao là hoạt động rộng rãi trong nhiều lĩnh vực, không giới hạn phạm vi, đối tượng chịu giám sát, mang tính theo dõi của cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát Từ đó ta thấy chủ thể thực hiện giám sát và chủ thể chịu sự giám sát là hai chủ thể độc lập không thuộc hệ thống theo ngành dọc của nước ta, vì vậy hoạt động này đảm bảo được thực hiện một cách minh bạch, triệt để không phụ thuộc vào các cơ quan khác, quyền làm chủ của nhân dân được đảm bảo có mặt trong mọi mặt đời sống và quản lý đặc biệt trong lĩnh vực đất đai

Luật Đất đai năm 2013 đã giành một mục để quy định hoạt động giám sát trong lĩnh vực đất đai Hoạt động giám sát trong lĩnh vực đất đai có sự tham gia của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ Quốc các cấp và chủ thể đặc biệt là công dân22 Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể các vấn đề giám sát trong quản lý và sử dụng đất của công dân thông qua hình thức giám sát trực tiếp Mọi hoạt động giám sát đều phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật

Giám sát tối cao của các cơ quan quyền lực khác với giám sát của các tổ chức xã hội Nếu hoạt động giám sát tối cao mang quyền lực Nhà nước có quyền áp dụng các hình thức cưỡng chế Nhà nước, từ đó hậu quả của việc giám sát này là cơ quan giám sát

có quyền đình chỉ, bãi bỏ quyết định hành chính của cơ quan chịu sự giám sát23 Ngược lại hoạt động giám sát của tổ chức xã hội chỉ mang tính kiến nghị, có nghĩa là chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội không áp đặt quyền lực Nhà nước vào các biện pháp đó mà chỉ lên án, phê bình từ phía cơ quan giám sát đối với cơ quan chịu sự giám sát24 từ đó đối tượng chịu sự giám sát tự chấn chỉnh hoạt động của mình, sữa chữa sai phạm được phát hiện qua giám sát Khác với thanh tra nhằm tìm ra căn nguyên của các sai phạm và tiến tới xử lý sai phạm trong quản lý một cách triệt để Hoạt động giám sát được thực hiện một cách thường xuyên, bằng nhiều hình thức khác nhau, không có kế hoạch, chương trình cụ thể còn thanh tra mang tính trình tự thủ tục trong mọi hoạt động của cơ quan thanh tra

22

Xem Điều 198, Luật Đất đai năm 2013

23

Phan Trung Hiền: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam phần 2, Cần Thơ, năm 2009, trang 76

24 Nguyễn Văn Tuấn: Thanh tra Việt Nam, Bàn về khái niệm kiểm tra và một số khái niện liên quan đến kiểm tra,

Tạp chí thanh tra, tra_t114c19n9598, [truy cập 25/06/2014]

http://thanhtravietnam.vn/ban-ve-khai-niem-kiem-tra-va-mot-so-khai-niem-lien-quan-den-kiem-Tóm lại thanh tra trong lĩnh vực đất đai bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, công tác thanh tra chuyên ngành đó chủ yếu được thực hiện bởi thanh tra

Bộ và thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương, thanh tra trong lĩnh vực đất đai có mục đích, vai trò quan trọng trong quản lý hành chính Nhà nước trong lĩnh vực đất đai và nguyên tắc hoạt động gắn liền với nền quản lý hành chính Nhà nước Bên cạnh đó hoạt động này có những điểm khác biệt cơ bản với các hoạt động khác như thanh tra, kiểm tra, giám sát Tuy nhiên để phân biệt được thanh tra với các hoạt động khác trong quản lý Nhà nước hay giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành

là rất khó phân biệt, bởi chúng đều mang bản chất như nhau nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nước

CHƯƠNG 2 CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN THANH TRA TRONG

LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

Trong chương này tập trung và đi sâu phân tích các hệ thống cơ quan thực hiện công tác thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai (thanh tra Bộ, Sở Tài nguyên và Môi trường, thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai), cũng như các chủ thể có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra đất đai về quyền hạn và nhiệm vụ Nắm được nội dung chủ yếu của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai, qua đó ta thấy được tổ chức và hoạt động của thanh tra đất đai Bên cạnh đó thấy được hoạt động thanh tra được thực hiện như thế nào thông qua quy trình tiến hành một cuộc thanh tra trong lĩnh vực đất đai

2.1 Hệ thống các cơ quan có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai

Trong hoạt động thanh tra đất đai gồm hai hoạt động chính đó là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành Hai hoạt động này được thực hiện bởi các cơ quan khác nhau và có mối liên hệ trong hoạt động Theo Luật Thanh tra năm 2010 hệ thống các cơ quan thanh tra không được phân chia theo các cơ quan thanh tra Nhà nước thành lập theo cấp hành chính và các cơ quan thanh tra Nhà nước thành lập theo ngành lĩnh vực mà được phân chia gồm các cơ quan thanh tra Nhà nước bao gồm thanh tra Chính phủ; thanh tra Bộ và cơ quan ngang Bộ (thanh tra Bộ); thanh tra Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương (thanh tra Tỉnh); thanh tra Sở; thanh tra Huyện, Quận, Thành phố thuộc Tỉnh (thanh tra Huyện) và các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (gồm một số Tổng cục, Cục thuộc Bộ, Chi cục thuộc Sở) Trong lĩnh vực đất đai việc thanh tra hành chính được thực hiện bởi thanh tra Chính phủ, thanh tra Tỉnh, thanh tra Huyện và cả thanh tra Bộ, Sở Tài nguyên và Môi trường Về thanh tra chuyên ngành được thực hiện bởi thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường và thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương, bên cạnh đó còn có bộ phận thanh tra thuộc Tổng cục Quản lý Đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường

Mặc dù trong đề tài chỉ đề cập đến hoạt động của thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai Nhưng các cơ quan thanh tra Nhà nước cũng có mối quan hệ mật thiết, và mang tính chất chỉ đạo điều hành trực thuộc đối với các cơ quan thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai

Cụ thể thanh tra Chính phủ là cơ quan của Chính phủ với tư cách là cơ quan ngang

Bộ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý Nhà nước về công tác thanh tra

và thực hiện chức năng thanh tra trong cả nước25

Là cơ quan quản lý chung về công tác thanh tra, mang tính chỉ đạo điều hành công tác thanh tra của tất cả các lĩnh vực Theo

25

Khoản 1, Điều 14, Luật Thanh tra năm 2010

Luật tổ chức Chính phủ quy định quyền hạn của Chính phủ trong lĩnh vực pháp luật và hành chính tư pháp thì Chính phủ thực hiện công tác tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra Nhà nước, chỉ đạo giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân26 Trong đó công tác thanh tra là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Chính phủ trong quản lý hành chính Qua đó thanh tra Chính phủ thực hiện công tác lãnh đạo và tổ chức thanh tra trong

cả nước bằng các quyền hạn của thanh tra Chính phủ nhằm giúp Chính phủ quản lý Nhà nước về công tác thanh tra thực hiện đúng đường lối chủ trương của Đảng trong Nghị quyết số 48/2005/NQ-TW “đảm bảo mọi hoạt động quản lý Nhà nước đều chịu sự thanh tra, kiểm tra của Chính phủ” Trong quản lý Nhà nước về thanh tra, thanh tra Chính phủ thực hiện quản lý chung bằng cách thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình như xây dựng chiến lược định hướng chương trình thanh tra của cả nước, phê duyệt hoặc ban hành theo thẩm quyền đồng thời hướng dẫn, tuyên truyền, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật về thanh tra27 Công tác quan trọng của thanh tra Chính phủ là ban hành các văn bản pháp luật về thanh tra là một công cụ quan trọng trong công tác thanh tra của các cấp, các ngành

Thanh tra Chính phủ còn có vai trò giúp công tác thanh tra thông qua việc hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ, bồi dưỡng và chỉ đạo công tác thanh tra cho các cán bộ, công chức thanh tra trong cả nước

Phối hợp với Bộ Nội vụ hướng dẫn về tổ chức bộ máy, biên chế thanh tra các cấp, các ngành, điều kiện, tiêu chuẩn bổ nhiệm Chánh thanh tra, Phó chánh thanh tra, thanh tra viên các cấp các ngành

Trong quá trình hoạt động các cơ quan thanh tra cấp dưới như thanh tra Bộ, phải trực tiếp báo cáo công tác thanh tra cho thanh tra Chính phủ và ngược lại thanh tra Chính phủ sẽ thực hiện tổng kết kinh nghiệm về công tác thanh tra của cả nước

Tương tự như thanh tra Chính phủ, lực lượng thanh tra Tỉnh và Huyện cũng thực hiện công tác chỉ đạo điều hành theo hệ thống ngành dọc, với tư cách là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp Tỉnh, Huyện có thẩm quyền giúp Ủy Ban thực hiện quản lý chung

về công tác thanh tra ở địa phương Đồng thời thực hiện hoạt động thanh tra hành chính trong thẩm quyền quản lý Nhà nước về đất đai nói riêng của UBND cùng cấp

Qua đó ta thấy tổ chức các cơ quan thanh tra mang tính song trùng trực thuộc, nhưng gắn kết nội bộ chặt chẽ thống nhất, một mặt chịu sự quản lý của cơ quan quản lý cùng cấp và chỉ đạo chuyên môn, nghiệp vụ của thanh tra cấp trên Quy định như vậy nhằm thống nhất trong quản lý, chỉ đạo, điều hành, hướng dẫn về công tác, tổ chức và

nghiệp vụ của các cơ quan thanh tra, đặc biệt trong mối liên hệ với các cơ quan thanh tra trong lĩnh vực đất đai

2.1.1 Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường

2.1.1.1 Cơ cấu tổ chức

Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường là một cơ quan chức năng của Bộ Tài nguyên và Môi trường, giúp Bộ thực hiện quản lý Nhà nước và thực hiện công tác thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành đất đai trong phạm vi quản lý Nhà nước của

Bộ Để thực hiện hoạt động này thanh tra Bộ có các phòng thanh tra được thành lập bởi

Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường

Về cơ cấu nhân sự thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai được thực hiện tổng thể bởi các thanh tra viên và công chức thanh tra thuộc biên chế của thanh tra Bộ đặt dưới sự lãnh đạo của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên

và Môi trường cùng với sự giúp đỡ của các Phó chánh thanh tra Bộ Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường do Bộ Trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Tổng thanh tra Chính phủ28

, Chánh thanh tra Bộ thuộc biên chế ngạch công chức Ngoài ra Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế của thanh tra Bộ Phó chánh thanh tra giúp Chánh thanh tra Bộ thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Chánh thanh tra Bộ Các thanh tra viên sẽ có các tiêu chuẩn, quy chuẩn tuyển dụng và bổ nhiệm riêng theo quy định của pháp luật Hiện nay thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường bao gồm Chánh thanh tra và hai Phó chánh thanh tra, cùng 43 nhân sự thực hiện hoạt động thanh tra bao gồm thanh tra viên, thanh tra viên chính, thanh tra viên cao cấp

2.1.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường

Để thực hiện nhiệm vụ thanh tra đất đai, thanh tra Tài nguyên và Môi trường được trao các nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể:

 Trong quản lý công tác thanh tra

Xây dựng kế hoạch thanh tra trình Bộ Trưởng phê duyệt, tổ chức thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của Bộ Tài và Môi trường đồng thời hướng dẫn, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của Tổng cục Quản lý Đất đai Kế hoạch thanh tra của Bộ được xây dựng dựa vào định hướng chương trình thanh tra đã được phê duyệt Đồng thời theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của Bộ Trưởng, thanh tra Bộ

Trong quản lý công tác thanh tra, thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có nhiệm vụ hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành đối với thanh tra Tổng cục Quản

28 Khoản 2, Điều 7, Nghị định 35/2009/NĐ-CP Quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra Tài nguyên và Môi

trường

lý Đất đai và thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương; hướng dẫn, kiểm tra các cơ quan đơn vị thuộc Bộ thực hiện quy định pháp luật về thanh tra Bên cạnh đó, thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có quyền hạn yêu cầu Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai báo cáo công tác thanh tra; đồng thời thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng phải tổng hợp, báo cáo kết quả về công tác thanh tra thuộc phạm vi quản lý Nhà nước của Bộ

 Trong hoạt động thanh tra đất đai

Trong lĩnh vực đất đai thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng đã góp phần không nhỏ trong công tác thanh tra chuyên ngành trong việc chấp hành pháp luật về đất đai, quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc quản lý trong việc sử dụng và quản lý đất của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan Tiến hành thanh tra các nội dung, vấn đề

cụ thể về đất đai theo quy định, đồng thời thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có quyền hạn kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của các kết luận thanh tra và quyết định xử

lý sau thanh tra của Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất Đai đã kết luận hay quyết định Bên cạnh đó trong quá trình hoạt động thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường đảm nhiệm công tác thanh tra các công việc cụ thể do Bộ trưởng giao Đồng thời thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường giúp cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý Nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai

2.1.1.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường

Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường là Thủ trưởng cơ quan thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, chịu trách nhiệm chỉ đạo điều hành thanh tra Bộ Đồng thời, chịu trách nhiệm về hoạt động của cơ quan thanh tra Bộ trước Bộ trưởng, có nhiệm vụ báo cáo Bộ trưởng và Tổng thanh tra Chính phủ về công tác thanh tra trong phạm vi, quyền hạn của mình29

Chánh thanh tra Bộ có trách nhiệm xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra cụ thể cho toàn bộ hoạt động thanh tra của Bộ căn cứ vào định hướng chương trình thanh tra, hướng dẫn của thanh tra Chính phủ và tình hình, yêu cầu công tác quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường Trong quá trình thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra Chánh thanh tra có nhiệm vụ tổ chức thực hiện kế hoạch đó và kiến nghị với Bộ trưởng xử lý chồng chéo trùng lắp về chương trình, kế hoạch, nội dung thanh tra trong phạm vi quản

lý

Trong hoạt động thanh tra, Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường có nhiệm

vụ chủ trì xử lý việc chồng chéo về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra

trong phạm vi quản lý của Bộ trong lĩnh vực đất đai nói riêng, từ đó đảm bảo cho công tác thanh tra không bị trùng lắp trong hoạt động

Chánh thanh tra Bộ có quyền ra quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai và phải chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về quyết định của mình Quyết định thanh tra theo kế hoạch và thành lập Đoàn thanh tra Còn đối với quyết định thanh tra đột xuất thì cần phải gửi quyết định thanh tra đó báo cáo Bộ trưởng Luật Thanh tra năm 2010 đã mở rộng quyền hạn cho các Thủ trưởng cơ quan thanh tra30 Nếu trước đây Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường chỉ có quyền kiến nghị Bộ Trưởng ban hành quyết định thanh tra thì nay đã trao hẳn quyền đó cho Chánh thanh tra Bộ

Đồng thời có quyền ra quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm khi được Bộ trưởng giao Ngoài ra Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có quyền yêu cầu Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai tiến hành thanh tra trong phạm vi quản lý của Tổng cục

Trong hoạt động thanh tra Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có các quyền kiến nghị trong hoạt động của mình: kiến nghị Bộ trưởng tạm đình chỉ việc thi hành quyết định sai trái về thanh tra của Tổng cục Quản lý Đất đai Kiến nghị Bộ trưởng giải quyết các vấn đề liên quan đến thanh tra, kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành các quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý; kiến nghị, đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật được phát hiện qua công tác thanh tra Đồng thời trong quá trình thanh tra nếu phát hiện người thuộc quyền quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc người thuộc quản lý của cơ quan, tổ chức khác có hành vi vi phạm pháp luật qua thanh tra hoặc không thực hiện kết luận, quyết định xử lý về thanh tra thì có quyền kiến nghị Bộ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức có liên quan xem xét trách nhiệm, xử lý

Trong các quyền hạn của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường thì quyền

xử lý vi phạm hành chính là một trong các quyền hạn quan trọng và thể hiện rõ quyền lực của cơ quan thanh tra Nhà nước Theo quy định trong dự thảo Nghị định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai theo Luật Đất đai năm 2013 thẩm quyền này đã được

mở rộng, xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Chánh thanh tra Bộ là phạt cảnh cáo, phạt tiền đến năm trăm triệu đồng, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn, tịch thu tang vật phương tiện vi phạm

30

Bộ Tư pháp, Vụ phổ biến giáo dục pháp luật: Đề cương giới thiệu Luật Thanh tra năm 2010, trang 8

và có thể áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả31 nhằm xử lý các đối tượng vi phạm trong quá trình sử dụng đất

2.1.2 Thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường

2.1.2.1 Cơ cấu tổ chức

Với tư cách là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành32, trực thuộc Tổng cục Quản lý Đất đai, thực hiện chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai33

Để thực hiện chức năng này Tổng cục phải thành lập bộ phận tham mưu công tác thanh tra, chứ không lập thành cơ quan thanh tra chuyên trách34 Về tổ chức trước đây Tổng cục Quản lý Đất đai cũng không ngoại lệ Tổng cục đã thành lập cơ quan thanh tra chuyên biệt và hoạt động theo Quyết định 134/2008/QĐ-TTg mặc dù Luật Thanh tra năm 2004 không công nhận Nhưng hiện nay cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng cục Quản lý Đất đai được quy định tại Nghị định 21/2014/NĐ-CP theo đó hoạt động thanh tra chuyên ngành của Tổng cục Quản lý Đất đai không thành lập cơ quan chuyên trách mà thay bằng hoạt động cuả bộ phận tham mưu công tác thanh tra theo đúng tinh thần Luật Thanh tra năm 2010 Tổng cục có các công chức thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành đất đai, dưới sự chỉ đạo, điều hành của Tổng cục trưởng và các Phó Tổng cục trưởng Tổng cục trưởng Tổng cục quản lý đất đai do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và Tổng cục trưởng chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng trong hoạt động thanh tra của Tổng cục

2.1.2.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai

Nhằm hoàn thành nhiệm vụ thanh tra, Tổng cục Quản lý Đất đai được giao các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Luật Thanh tra và Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành Theo đó thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai có các nhiệm vụ và quyền hạn sau:

Xây dựng kế hoạch thanh tra hàng năm gửi thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường xem xét do thanh tra Bộ hướng dẫn lập và thực hiện kế hoạch thanh tra đó Kế hoạch thanh tra yêu cầu phải đúng thẩm quyền thanh tra được giao của Tổng cục Quản lý Đất đai

Trong nhiệm vụ thanh tra thì Tổng cục Quản lý Đất đai có trách nhiệm thanh tra việc chấp hành pháp luật và quy định liên quan đến đất đai; quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực đất đai đối với các cơ quan và người sử dụng đất thuộc thẩm quyền của cơ quan

Thanh tra những vụ việc có dấu hiệu vi phạm trong lĩnh vực đất đai Theo quy định thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai vừa thực hiện nhiệm vụ thanh tra theo thẩm quyền của mình vừa thực hiện hoạt động thanh tra theo ủy quyền của thanh tra Bộ Tài nguyên

và Môi trường và Bộ trưởng giao nhằm tránh được tình trạng trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra đồng thời thực hiện công tác theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của cơ quan mình, tổng hợp, báo cáo công tác thanh tra trong phạm vi, nhiệm vụ được giao cho thanh tra Bộ

2.1.2.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng cục Trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai trong

công tác thanh tra đất đai của Tổng cục Quản lý Đất đai

Do hoạt động thanh tra của Tổng cục Quản lý Đất đai không thành lập cơ quan thanh tra chuyên trách và không đặt ra trách nhiệm của người đứng đầu trong công tác thanh tra nên mọi công tác thanh tra được đặt dưới sự chỉ đạo, điều hành của Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai

Lãnh đạo, chỉ đạo và kiểm tra công tác thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai được Bộ trưởng và Chánh thanh tra Bộ giao nhiệm vụ thanh tra

Quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật theo yêu cầu của

Bộ trưởng, Chánh thanh tra Bộ Quyết định thanh tra thường xuyên theo kế hoạch thanh tra còn đối với quyết định thanh tra đột xuất yêu cầu quyết định thanh tra đó phải được gửi để báo cáo Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường35 Đồng thời có trách nhiệm phân công công chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành và thành lập Đoàn thanh tra chuyên ngành theo quy định của pháp luật

Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai có một số quyền kiến nghị trong việc thực thi quyền hạn của mình bao gồm quyền kiến nghị Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường xử lý việc chồng chéo về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra trong phạm vi quản lý của cơ quan mình Kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý được phát hiện qua thực tiễn hoạt động thanh tra; có quyền kiến nghị đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật qua công tác của mình, nhằm hoàn thiện về mặt pháp luật phục vụ công tác thanh tra Một thay đổi lớn về trao thẩm quyền trong hoạt động thanh tra, chẵng những các thanh tra viên, công chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành được xử phạt vi

35 Xem khoản 2, Điều 15, Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành

phạm hành chính theo thẩm quyền và phạm vi của người được phân công thực hiện nhiệm vụ thanh tra36

mà kể cả trao quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai cho Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai, nhằm chủ động và tăng cường phạm

vi trách nhiệm của Tổng cục Quản lý Đất đai và công tác thanh tra chuyên ngành đất đai

2.1.3 Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường

2.1.3.1 Cơ cấu tổ chức

Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương, thanh tra Sở đặt dưới sự chỉ đạo, điều hành của Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường Trong hoạt động của mình chịu sự chỉ đạo về công tác thanh tra và hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra hành chính của thanh tra Tỉnh và sự hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành của thanh tra Bộ, qua đó cho thấy sự phụ thuộc khá nhiều của thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường trong hoạt động của mình, phần nào cũng làm giảm hiệu quả và sự độc lập trong hoạt động của thanh tra của Sở

Về cơ cấu tổ chức thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương bao gồm Chánh thanh tra, các Phó chánh thanh tra giúp việc cho Chánh thanh tra trong hoạt động của thanh tra Sở và các thanh tra viên làm nhiệm vụ thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường

do Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Chánh thanh tra Tỉnh ở các địa phương

2.1.3.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường trong lĩnh

vực đất đai

Thanh tra Sở thực hiện nhiệm vụ thanh tra hành chính và chuyên ngành đất đai ở các địa phương theo nhiệm vụ quản lý Nhà nước của UBND cấp Tỉnh và có nhiệm vụ thanh tra các vụ việc khác do Giám đốc Sở giao trong phạm vi quyền hạn của thanh tra

Sở Tài nguyên và Môi trường Trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường được trao các quyền hạn và nhiệm vụ sau:

Thanh tra Sở có nhiệm vụ xây dựng kế hoạch thanh tra trình giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường phê duyệt Tổ chức thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của thanh tra Sở

Đồng thời theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định

xử lý về thanh tra của Giám đốc Sở, thanh tra Sở Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương còn có trách nhiệm tuyên truyền, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý của Sở trong việc thực hiện nghiêm túc pháp luật thanh tra Bên cạnh đó Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương

thực hiện việc tổng kết, rút kinh nghiệm thanh tra trong quản lý của Sở Tài nguyên và Môi trường

Tổ chức tập huấn nghiệp vụ cho thanh tra viên thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đất đai, công chức làm công tác thanh tra đất đai thuộc Sở về quy trình thanh tra đất đai hay các phương pháp trong công tác thanh tra nói chung, từ đó nâng cao chuyên môn cho các thanh tra viên và các công chức thực hiện công tác thanh tra đất đai của Sở

2.1.3.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường

Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường là Thủ trưởng cơ quan thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường, đảm nhận công tác chỉ đạo, điều hành mọi hoạt động thanh tra của Sở Tài nguyên và Môi trường Đồng thời có trách nhiệm báo cáo việc thực hiện nhiệm vụ liên quan đến thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai nói riêng với Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường

Chánh thanh tra Sở ra quyết định thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất trong lĩnh vực đất đai khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật đất đai và chịu trách nhiệm trước Giám đốc Sở về quyết định của mình Chỉ trừ quyết định thanh tra đột xuất Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường phải thực hiện báo cáo Giám đốc Sở Song song với việc ra quyết định thanh tra, Chánh thanh tra Sở có thẩm quyền thành lập Đoàn thanh tra, phân công Đoàn thanh tra hay công chức thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành, hay ra quyết định trưng tập lực lượng thanh tra, nhằm thực hiện nhiệm vụ thanh tra đất đai

Quyền kiến nghị của Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường được quy định tương tự như quyền kiến nghị các vấn đề liên quan đến công tác thanh tra của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường

Tương tự như Chánh thanh tra Bộ và Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai, Chánh Thanh tra Sở cũng có thẩm quyền trong việc xử phạt vi phạm hành chính trong quản lý và sử dụng đất Qua đó Chánh thanh tra Sở có thẩm quyền xử phạt hành chính từ cảnh cáo đến phạt tiền tối đa không quá năm mươi triệu đồng hay các biện pháp tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị không quá năm mươi triệu đồng bên cạnh các biện pháp khắc phục hậu quả37

Với mục đích làm tăng mức phạt và thẩm quyền xử phạt cho các cơ quan thanh tra đặc biệt là thủ trưởng các cơ quan thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai