bảo hộ công dân trong luật quốc tế và pháp luật việt nammột số vấn đề lí luận và thực tiễn

Chẳng hạn bảo hộ cho người lao động di trú, bảo hộ trong trường hợp công dân bị bắt giữ ở nước ngoài...Tuy nhiên, trong phạm vi bài luận này, người viết chỉ tập trung phân tích những vấn

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ

KHOA LUẬT 

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

NIÊN KHÓA: 2011-2015

Đề tài:

BẢO HỘ CÔNG DÂN TRONG LUẬT QUỐC TẾ VÀ PHÁP LUẬT VIỆT

NAM-MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

Ths.NGUYỄN TỐNG NGỌC NHƯ NGUYỄN VĂN NHẨN

Cần Thơ, tháng 12/2014

NHẬN XÉT CỦA HỘI ĐỒNG PHẢN BIỆN



Cần thơ, ngày tháng năm 2014

NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN



Cần thơ, ngày tháng năm 2014

MỤC LỤC Trang

LỜI NÓI ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VẤN ĐỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN 3

1.1 Các khái niệm có liên quan 3

1.1.1 Khái niệm về công dân 3

1.1.2 Khái niệm về bảo hộ công dân 5

1.2 Đặc điểm của bảo hộ công dân 6

1.2.1 Chủ thể bảo hộ 6

1.2.2 Chủ thể được bảo hộ 7

1.2.3 Biện pháp bảo hộ công dân 8

1.2.4 Nguyên tắc bảo hộ công dân 10

1.2.5 Điều kiện bảo hộ công dân 14

1.2.6 Mối quan hệ giữa bảo hộ công dân với tị nạn chính trị 16

1.3 Quyền và nghĩa vụ của chủ thể liên quan 18

1.3.1 Quyền và nghĩa vụ của chủ thể bảo hộ 18

1.3.2 Quyền và nghĩa vụ của chủ thể được bảo hộ 18

1.4 Nguồn luật điều chỉnh hoạt động bảo hộ công dân 19

1.4.1 Điều ước quốc tế 19

1.4.2 Tập quán quốc tế 20

1.4.3 Pháp luật quốc gia 21

1.5 Sự phát triển của chế định bảo hộ công dân trên thế giới và ở Việt Nam 22

1.5.1 Sự phát triển của chế định bảo hộ công dân trên thế giới 22

1.5.2 Sự phát triển của chế định bảo hộ công dân trong pháp luật Việt Nam 223

CHƯƠNG 2 PHÁP LUẬT VỀ VẤN ĐỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN, THỰC TIỄN VẤN ĐỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN TRÊN THẾ GIỚI VÀ VIỆT NAM 26

2.1 Bảo hộ công dân được quy định trong pháp luật quốc tế 26

2.1.1 Hiến chương Liên hợp quốc năm 1945 26

2.1.2 Công ước Viên về quan hệ ngoại giao năm1961 26

2.1.3 Công ước Viên về quan hệ lãnh sự năm 1963 29

2.1.4 Công ước quốc tế về bảo vệ quyền của người lao động di trú và các thành viên gia đình họ năm 1990 311

2.2 Pháp luật Việt Nam về vấn đề bảo hộ công dân 344

2.2.1 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 344

2.2.2 Luật quốc tịch Việt Nam năm 2008 355

2.2.3 Luật Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài năm 2009 399

2.3 Thực tiễn bảo hộ công dân của một số quốc gia trên thế giới và Việt Nam 41 2.3.1 Hoạt động bảo hộ công dân trên thế giới 41

2.3.1.1 Hoạt động bảo hộ công dân của Mỹ 41

2.3.1.2 Hoạt động bảo hộ công dân của Đài Loan 42

2.3.2 Hoạt động bảo hộ công dân của Việt Nam 44

2.4 Những tồn tại trong quá trình thực hiện hoạt động bảo hộ công dân và giải pháp đề xuất 45

2.4.1 Những thuận lợi trong quá trình thực hiện hoạt động bảo hộ công dân 45

2.4.2 Những khó khăn trong quá trình thực hiện hoạt động bảo hộ công dân 46

2.4.3 Giải pháp, kiến nghị 47

KẾT LUẬN 48

LỜI NÓI ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Ngày nay sự giao lưu của các nước trên thế giới ngày càng mở rộng, phát triển và trở nên phức tạp Công dân của một quốc gia có thể sinh sống ở bất cứ nơi nào trên thế giới,

vì vậy vấn đề bảo hộ quyền và lợi ích của họ được các quốc gia đặc biệt quan tâm

Có thể nói một trong những vấn đề quan trọng trong mối quan hệ giữa các quốc gia hiện nay là vấn đề bảo hộ công dân Sở dĩ nói như thế là vì một trong những yếu tố cấu thành nên một quốc gia chính là dân cư sinh sống trên lãnh thổ của quốc gia đó Trong mối quan hệ qua lại giữa quyền và nghĩa vụ của công dân với một quốc gia, công dân phải thực hiện một số nghĩa vụ, đồng thời cũng được hưởng một số quyền nhất định mà quốc gia đã dành cho họ Một trong những quyền mà mọi công dân quan tâm nhất hiện nay là quyền được bảo hộ khi đang ở nước ngoài, đây chính là trách nhiệm của quốc gia đối với công dân của mình

Ở nước ta, trước yêu cầu phát triển kinh tế nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đồng thời mở rộng quan hệ với các nước trên nhiều lĩnh vực, vì vậy cần có sự hiểu biết về luật quốc tế để làm chuẩn mực cho các hoạt động đối ngoại nhằm đảm bảo quyền lợi của nhà nước cũng như của công dân nước ta Trong thời buổi hội nhập vào nền kinh tế thị trường như hiện nay, công dân của nước ta ra nước ngoài vì nhiều lí do khác nhau, có thể là học tập, lao động, du lịch nhưng dù họ ra nước ngoài vì bất kì lí do

gì thì nhà nước cũng có trách nhiệm bảo hộ quyền và lợi ích cho họ

Hiện nay, vấn đề bảo hộ công dân là một vấn đề có ý nghĩa đặc biệt không chỉ đối với mỗi quốc gia mà còn có vai trò quan trọng trên phạm vi toàn thế giới Bên cạnh đó, tình hình chính trị bất ổn của một quốc gia có thể sẽ ảnh hưởng đến quyền lợi của công dân một quốc gia khác, đặc biệt là về tính mạng và tài sản Chẳng hạn như cuộc đụng độ giữa các phe phái với quân chính phủ Nam Sudan năm 2013 đã khiến các quốc gia khác phải rút nhân viên ngoại giao và đưa công dân của họ về nước Các quốc gia sẽ thực hiện biện pháp gì để bảo hộ công dân mình và phải căn cứ vào đâu ? Ở Việt Nam, các cơ quan nhà nước đã tiến hành bảo hộ công dân như thế nào?

Người viết đã chọn đề tài “Bảo hộ công dân trong luật quốc tế và pháp luật Việt một số vấn đề lí luận và thực tiễn” để làm rõ vấn đề trên và làm bài luận cuối khóa của

Nam-mình

2 Mục đích nghiên cứu

Nghiên cứu những cơ sở lí luận và thực tiễn trong luật quốc tế và pháp luật Việt Nam

về vấn đề bảo hộ công dân từ đó đề xuất một số giải pháp để nâng cao công tác bảo hộ công dân Trên cơ sở những giải pháp kiến nghị đó người viết hy vọng công tác bảo hộ công dân của các quốc gia trên thế giới và Việt Nam ngày càng đạt hiệu quả cao hơn

3 Phạm vi nghiên cứu

Đề tài bảo hộ công dân là một đề tài rất rộng, vì trên thực tế có rất nhiều vấn đề liên quan đến hoạt động bảo hộ công dân Chẳng hạn bảo hộ cho người lao động di trú, bảo hộ trong trường hợp công dân bị bắt giữ ở nước ngoài Tuy nhiên, trong phạm vi bài luận này, người viết chỉ tập trung phân tích những vấn đề lí luận của pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam về bảo hộ công dân trong một số văn bản như: Hiến chương Liên hợp quốc năm 1945, Công ước Viên về Quan hệ ngoại giao năm1961, Công ước Viên về Quan hệ lãnh sự năm 1963, Công ước quốc tế về Bảo vệ quyền của người lao động di trú và các thành viên gia đình họ năm 1990, Hiến pháp Việt Nam 2013, Luật Quốc tịch Việt Nam

năm 2008, Luật Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài năm 2009 Đồng thời tìm hiểu thực tế một số trường hợp bảo hộ công dân trên thế giới và Việt Nam

4 Phương pháp nghiên cứu

Để làm sáng tỏ nội dung của đề tài và đưa ra kiến nghị giải pháp về bảo hộ công dân, người viết đã sử dụng các biện pháp như so sánh, phân tích, tổng hợp nhằm làm sáng tỏ những vấn đề có liên quan

5 Bố cục của đề tài

Ngoài phần mục lục và tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được chia làm hai chương:

Chương 1: Khái quát chung về vấn đề bảo hộ công dân

Chương 2: Pháp luật về vấn đề bảo hộ công dân, thực tiễn vấn đề bảo hộ công dân trên thế giới và Việt Nam

CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VẤN ĐỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN 1.1 Các khái niệm có liên quan

1.1.1 Khái niệm về công dân

Nhà nước xuất hiện khi xã hội phát triển đến một giai đoạn nhất định tương ứng với các điều kiện về kinh tế, xã hội nảy sinh trong quá trình phát triển Nhà nước khác với các tổ chức ở chổ nhà nước có chủ quyền quốc gia còn tổ chức chỉ đại diện cho tiếng nói của mình, không thể đại diện cho tiếng nói của quốc gia Trong khi đó, quốc gia đại diện cho toàn thể người dân trên một vùng lãnh thổ, quốc gia là chủ thể của luật quốc tế

Trong khoa học pháp lí khái niệm “công dân” được hiểu khác nhau theo thời gian Trong triết học Hy Lạp cổ đại, “công dân” được hiểu là một người đàn ông tự do, là thành viên của một chế độ chính trị và có đủ phẩm chất mà chính thể đó yêu cầu Còn

“công dân” trong thời kỳ Trung cổ lại được dùng để chỉ những người dân sống trong các pháo đài và các thành thị, những người hoạt động sản xuất thủ công và buôn bán trong các phường hội1

Như vậy, trong thời kì này một thể nhân được xem là công dân của một quốc gia khi người đó sống trong lãnh thổ của quốc gia và tham gia các hoạt động sản xuất thủ công

để tạo ra những sản phẩm phục vụ cho cuộc sống, họ phải tuân theo những luật lệ mà quốc gia đó đặt ra Bên cạnh đó, địa vị của công dân trong thời kì này cũng không được bình đẳng với nhau, những công dân sống trong các pháo đài hay thành thị thường có địa

vị cao hơn những người không sống trong đó và được nhà nước bảo vệ tốt hơn Hơn nữa, hầu như không có một cơ chế nào khác để xác định một người là công dân của quốc gia ngoài những đặc điểm nhận dạng qua vẻ bề ngoài như màu da, cách ăn mặc hay ngôn ngữ

Từ xa xưa vai trò và vị trí của người dân sống trên một vùng lãnh thổ nhất định đã được coi trọng, bằng cách này hay cách khác họ đã chứng minh sự cần thiết của mình đối với xã hội Cho đến năm 1933, một lần nữa địa vị của người dân được nhấn mạnh và họ được coi là một thành phần rất cơ bản để tạo nên một quốc gia Theo quy định tại điều 1 Công ước Montevideo năm 1933 về quyền và nghĩa vụ quốc gia thì một thực thể được

coi là quốc gia theo pháp luật quốc tế phải có bốn yếu tố cơ bản sau: Dân cư thường xuyên; Lãnh thổ được xác định; Chính phủ; Năng lực tham gia vào các quan hệ quốc tế

với các chủ thể quốc tế khác Như vậy, một trong những bộ phận cấu thành nên quốc gia chính là dân cư của quốc gia đó Theo công pháp quốc tế hiện đại thì “dân cư là tổng hợp những người sinh sống, cư trú trên lãnh thổ của một quốc gia nhất định và phải chịu

sự điều chỉnh của pháp luật của quốc gia đó 2 ” Khái niệm dân cư rộng hơn khái niệm

công dân, bởi vì dân cư bao gồm những người là công dân và cả những người không phải

là công dân Trong một quốc gia, không chỉ có công dân của quốc gia đó mà còn có công dân nước ngoài và những người không phải là công dân vì không có quốc tịch Mối quan

hệ pháp lí ràng buộc giữa nhà nước với công dân của một quốc gia chủ yếu được thông qua chế định quốc tịch

Theo từ điển Tiếng Việt, công dân có nghĩa là : “Người dân có đủ quyền lợi và nghĩa

vụ với đất nước 3 ” Công dân là sự xác định một thể nhân về mặt pháp lí thuộc về một

nhà nước nhất định Nhờ xác định này mà thể nhân được hưởng quyền mà nhà nước dành cho họ và được nhà nước bảo hộ khi ở trong nước cũng như ở nước ngoài, đồng thời cũng phải thực hiện một số nghĩa vụ với nhà nước

Như vậy, công dân của một quốc gia là người có quốc tịch của quốc gia đó, được hưởng những quyền lợi cũng như phải gánh vác những nghĩa vụ nhất định theo pháp luật của quốc gia Theo điều 17 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm

2013 thì “công dân nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam” Như vậy, khái niệm công dân gắn liền với khái niệm quốc tịch Quốc tịch là mối

liên hệ bền vững của một thể nhân với một quốc gia nhất định Ở Việt Nam, quốc tịch Việt Nam là căn cứ duy nhất để xác định một người là công dân Việt Nam Khi một người có hai hay nhiều quốc tịch thì người đó có thể được coi là công dân của hai hay nhiều quốc gia và vì vậy phải chịu sự điều chỉnh của hai hay nhiều hệ thống pháp luật khác nhau (điều 3 Công ước Lahaye 1930 về Một số vấn đề liên quan tới xung đột luật

quốc tịch quy định: Trừ các quy định của Công ước này, một người có hai hay nhiều quốc tịch có thể được mỗi nước mà người ấy có quốc tịch coi là công dân của mình)

Từ những phân tích trên có thể thấy công dân của một quốc gia có một số đặc điểm sau: Công dân của một quốc gia là người có quốc tịch của quốc gia đó, được pháp luật của quốc gia quy định cho hưởng các quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội và buộc phải thực hiện các nghĩa vụ của công dân đối với quốc gia Còn đối với những người không phải là công dân của quốc gia mà họ đang cư trú thì quyền và nghĩa vụ hạn chế hơn Phần lớn công dân của quốc gia cư trú trên lãnh thổ của quốc gia

[2] Trường đại học luật Hà Nội, Giáo trình luật quốc tế, Nxb Công an Nhân dân, Hà Nội, 2007, tr 105.

[3] Ts.Lê Xuân Anh-Nguyễn Huỳnh Anh-Lê Linh Đan-Nguyễn Hồng Lê-Nguyễn Hồng Lan-Bùi Chính

Nguyên-Nguyễn Thục Quyền-Bùi Thu Trang, Từ điển Tiếng Việt dành cho học sinh, Nxb Đại học quốc

gia Tp.Hồ Chí Minh, 2013, tr 94.

đó, công dân đang cư trú trên lãnh thổ của quốc gia mình có nhiều quyền và nghĩa vụ hơn công dân đang cư trú ở nước ngoài

1.1.2 Khái niệm về bảo hộ công dân

Quyền được bảo hộ về tính mạng, tài sản, danh dự, nhân phẩm là một trong những quyền cơ bản và quan trọng của mỗi công dân khi ở trong hoặc ngoài lãnh thổ của quốc gia mà mình mang quốc tịch Từ khi một người được coi là công dân của một quốc gia nào đó thì họ có các quyền và nghĩa vụ do quốc gia đó đặt ra cho họ

Theo từ điển Tiếng Việt, “bảo hộ” có nghĩa là : “Bênh vực, trông nom Bảo hộ kẻ yếu 4 ” Từ định nghĩa này có thể thấy bảo hộ là việc một người, một tổ chức hay một

quốc gia bảo vệ những người yếu thế, quan tâm giúp đỡ họ Bảo hộ công dân là một yêu cầu cần thiết đối với mỗi quốc gia có chủ quyền Từ đó khẳng định chủ quyền của quốc gia so với các quốc gia khác trong quan hệ quốc tế Hiện nay, bảo hộ công dân có thể được hiểu theo hai nghĩa5

:

Thứ nhất, theo nghĩa hẹp, bảo hộ công dân là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ quyền và lợi ích của công dân nước mình ở nước ngoài, khi các quyền và lợi ích này bị xâm phạm ở nước ngoài đó Như vậy, theo nghĩa hẹp bảo hộ công

dân chỉ diễn ra khi cá nhân, tổ chức hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền của nước sở tại có hành vi vi phạm pháp luật, gây phương hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì nhà nước mà người đó là công dân mới có thể tiến hành các hoạt động bảo

hộ công dân

Thứ hai, theo nghĩa rộng, bảo hộ công dân còn bao gồm các hoạt động giúp đỡ về mọi mặt mà nhà nước dành cho công dân của mình đang ở nước ngoài, kể cả trong trường hợp không có hành vi xâm hại nào tới công dân của nước này Như vậy, bảo hộ công dân theo nghĩa rộng có nghĩa là nhà nước tiến hành hỗ trợ, giúp đỡ, tạo điều kiện

thuận lợi cho công dân mình ở nước ngoài thực hiện các quyền và nghĩa vụ ở nước sở tại một cách tốt nhất

Việc thực hiện bảo hộ đối với công dân mình ở nước ngoài được tiến hành trên cơ sở phù hợp với pháp luật của quốc gia nước ngoài đó Do vậy việc bảo hộ không có nghĩa là giải phóng công dân đó khỏi sự trừng phạt theo tội phạm mà người đó đã thực hiện, mà

sự bảo hộ là công cụ để đảm bảo tuân thủ chế độ pháp lí về người nước ngoài của quốc gia sở tại Nếu như người nước ngoài đã thực hiện hành vi vi phạm pháp luật quốc gia sở tại thì sự bảo hộ được tiến hành theo hướng làm sáng tỏ bối cảnh mà người nước ngoài

đó vi phạm pháp luật và tìm cách giúp họ được giảm nhẹ hình phạt một cách hợp pháp

[4] Thái Xuân Đệ-Lê Dân, Từ điển Tiếng Việt, Nxb Hồng Bàng, 2012, tr 31.

[5] Trường đại học luật Hà Nội, Giáo trình luật quốc tế, Nxb Công an Nhân dân, Hà Nội, 2007, tr 123 –

124.

Chẳng hạn như cơ quan đại diện có thể giới thiệu cho người vi phạm pháp luật những vị luật sư có kinh nghiệm để giúp người đó tham gia tố tụng

Như vậy, bảo hộ công dân là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ quyền và lợi ích của công dân nước mình ở nước ngoài trong trường hợp các quyền và lợi ích này bị xâm phạm hoặc kể cả trong trường hợp không có bất kì sự xâm phạm nào theo quy định của pháp luật

1.2 Đặc điểm của bảo hộ công dân

1.2.1 Chủ thể bảo hộ

Thực tiễn luật quốc tế hiện nay đã thừa nhận các quốc gia có trách nhiệm bảo hộ công dân của mình Đó là nghĩa vụ của quốc gia đối với công dân mình nhưng là quyền năng của quốc gia so với quốc gia khác trong quan hệ quốc tế Theo đó quyền năng của quốc

gia trong luật quốc tế phát sinh và tồn tại trên cơ sở chủ quyền quốc gia Chủ quyền quốc gia là sự thể hiện quyền lực một cách hoàn toàn và đầy đủ của quốc gia trong các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp trên lãnh thổ của mình loại trừ mọi quyền lực bên ngoài và không nằm dưới quyền lực quốc gia khác trong quan hệ quốc tế 6 Như vậy, trong mối quan hệ với quốc gia khác về vấn đề bảo hộ công dân của mình, mọi quốc gia đều bình đẳng với nhau Nghĩa là không có quốc gia nào có quyền áp đặt các nghĩa vụ hay bất kì sự hạn chế nào đối với các quốc gia khác

Hiện tại, quốc gia trao chức năng thực hiện công tác bảo hộ công dân cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền của mình, khoa học pháp lí quốc tế hiện nay chia các cơ quan này thành hai loại:

Thứ nhất, các cơ quan trong nước: Như đã nêu trên, việc quy định cơ quan nào thực

hiện công tác bảo hộ công dân phụ thuộc vào pháp luật của từng quốc gia và quốc gia trong khả năng quyền lực của mình có thể quy định một hay nhiều cơ quan để thực hiện chức năng bảo hộ công dân của nước mình Trên thực tế, do chế độ kinh tế xã hội, đặc điểm dân cư ở các quốc gia khác nhau là không giống nhau nên việc quy định cơ quan nào thực hiện bảo hộ công dân cũng không giống nhau Ở Việt Nam, các cơ quan trong nước có chức năng bảo hộ công dân là chính phủ, chủ tịch nước, Bộ Ngoại giao

Thứ hai, các cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân ở nước ngoài: Trong công pháp

quốc tế hiện đại, thẩm quyền bảo hộ công dân ở nước ngoài thuộc về các cơ quan đại diện ngoại giao hay lãnh sự của nước cử đại diện tại nước nhận đại diện, hoặc cũng có thể cả hai cơ quan này cùng thực hiện hoạt động bảo hộ công dân nếu việc đó không trái với pháp luật nước sở tại Đối với Việt Nam, các cơ quan có chức năng bảo hộ công dân

[6] Nguyễn Trung Tín-PGS.TS Nguyễn Đăng Dung-Lê Mai Thanh-Nguyễn Hoàng Vân, Tìm hiểu luật quốc tế, Nxb Đồng Nai, 1997, tr 58.

là các cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự và các cơ quan khác được Bộ Ngoại giao ủy quyền thực hiện chức năng lãnh sự

Hiện nay, Việc bảo hộ công dân do các cơ quan đại diện thực hiện được ghi nhận chủ

yếu trong hai Công ước: Công ước Viên về quan hệ ngoại giao năm 1961, Công ước Viên về quan hệ lãnh sự năm 1963

Như vậy, chủ thể bảo hộ công dân chính là quốc gia mà công dân đó mang quốc tịch Tuy nhiên, trong trường hợp quốc gia không thể trực tiếp bảo hộ cho công dân mình thì

có thể ủy quyền cho một quốc gia khác bảo hộ Ví dụ như trong trường hợp quan hệ ngoại giao giữa hai nước bị cắt đứt hoặc cơ quan đại diện được rút về hẳn hoặc tạm thời

thì “nước cử đi có thể giao việc bảo vệ các quyền lợi của mình và của công dân mình cho một nước thứ ba mà nước tiếp nhận có thể chấp nhận được”, bên cạnh đó “với sự đồng ý của nước tiếp nhận và theo yêu cầu của một nước thứ ba không có đại diện ở nước này Nước cử đi có thể đảm nhiệm việc bảo vệ tạm thời các quyền lợi của nước thứ

ba và của công dân nước đó” (điều 45, điều 46 Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại

giao)

1.2.2 Chủ thể được bảo hộ

Trong quan hệ quốc tế, vấn đề bảo hộ công dân là một vấn đề được các quốc gia quan tâm từ rất lâu, các quốc gia thường kí kết hay gia nhập các điều ước để tạo cơ sở pháp lí cho việc bảo hộ công dân của họ, đồng thời họ cũng quy định chi tiết trong pháp luật của mình về vấn đề này đặc biệt là về chủ thể được bảo hộ Ở Việt Nam cũng vậy, theo điều

1 Luật Quốc tịch Việt Nam: “Quốc tịch Việt Nam thể hiện mối quan hệ gắn bó của cá nhân với nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của công dân Việt Nam đối với nhà nước và quyền, trách nhiệm của nhà nước Cộng hoà

xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối với công dân Việt Nam” Như vậy, có thể thấy rằng, quốc

tịch Việt Nam là cơ sở pháp lí đầu tiên làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của công dân Việt Nam đối với nhà nước Việt Nam và ngược lại Đồng thời cũng là cơ sở để công dân Việt Nam nhận được sự bảo hộ từ nhà nước Việt Nam Suy rộng ra, một người muốn nhận được sự bảo hộ của một quốc gia thì điều kiện cần thiết nhất chính là có quốc tịch của quốc gia đó

Quốc tịch là một khái niệm ra đời vào thời kỳ quá độ từ chế độ phong kiến lên chủ nghĩa tư bản, khái niệm này xuất hiện cùng với tư tưởng tiến bộ của cách mạng tư sản Thông thường, người nào cũng có một tổ quốc và từ khi sinh ra đều mang một quốc tịch

nhất định Quốc tịch là một phạm trù chính trị - pháp lý, thể hiện mối quan hệ gắn bó, bền vững về chính trị và pháp lý giữa nhà nước và cá nhân, là căn cứ pháp lý duy nhất

xác định công dân của một nhà nước và trên cơ sở đó làm phát sinh quyền và nghĩa vụ qua lại giữa nhà nước và công dân 7

Trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia, quốc tịch là một chế định pháp lý bao gồm các quy định điều chỉnh hình thức và nội dung mối quan hệ pháp luật được thiết lập giữa cá nhân với một nhà nước, trên cơ sở đó làm phát sinh quyền và nghĩa vụ qua lại giữa nhà nước và công dân Mỗi quốc gia có một chế định pháp lý khác nhau về quốc tịch, do vậy luật quốc tịch mỗi nước quy định cụ thể vấn đề về nhập quốc tịch, thôi quốc tịch, trở lại quốc tịch của mỗi người dân phù hợp với đặc thù của nước đó

Bên cạnh các nước theo nguyên tắc một quốc tịch thì có một số nước cho phép công dân của nước họ có quyền mang hai hay nhiều quốc tịch Việc có nhiều quốc tịch đem lại lợi ích thực tế cho bản thân như đảm bảo tìm kiếm việc làm hoặc lợi ích xã hội của từng

cá nhân Tuy nhiên, vấn đề có nhiều quốc tịch có thể đem lại bất lợi cho công dân của một nước trong trường hợp tranh chấp về thẩm quyền bảo hộ giữa các quốc gia mà người

đó mang quốc tịch

Theo nguyên tắc chung tại điều 5 Công ước Lahaye năm 1930 về xung đột luật quốc tịch8 quy định: Tại một nước thứ ba, một người có nhiều quốc tịch sẽ được coi như chỉ có một quốc tịch, không phương hại đến việc áp dụng pháp luật của nước mình về địa vị pháp lý của cá nhân và các hiệp định đang có hiệu lực, nước thứ ba chỉ công nhận duy nhất một quốc tịch trong số các quốc tịch mà người đó có, hoặc công nhận quốc tịch của nước mà người đó thường trú và cư trú chủ yếu hoặc quốc tịch của nước mà tại thời điểm hiện tại người đó có mối quan hệ gắn bó Trong thực tiễn quốc tế hiện nay, đối với

những người có nhiều quốc tịch, các nước thường áp dụng nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu Theo nguyên tắc này, những người nhiều quốc tịch được coi là công dân của nước

mà người đó sinh sống nhiều nhất hoặc thực tế gắn bó nhiều nhất (thông thường thì người đó được coi là công dân của nước mà ở đó người ấy được hưởng các quyền chính trị và dân sự) Theo quy định này, dù một người có bao nhiêu quốc tịch đi nữa thì cũng chỉ được một quốc gia bảo hộ khi có vấn đề cần bảo hộ phát sinh

Như vậy, căn cứ để một người nhận được sự bảo hộ của một quốc gia thì người ấy phải là công dân của quốc gia đó (trừ một số trường hợp) Bên cạnh đó, dù một người có hai hay nhiều quốc tịch thì cũng chỉ được một quốc gia trong số các quốc gia mà mình có quốc tịch bảo hộ mà thôi

1.2.3 Biện pháp bảo hộ công dân

[7] Ths Nguyễn Văn Toàn, Quốc tịch và Luật quốc tịch Việt Nam, Nxb Hà Nội, 2009, tr 4

[8]Công ước Lahaye năm 1930 về xung đột luật quốc tịch có hiệu lực từ ngày 01/7/1937

Hoạt động bảo hộ công dân rất đa dạng bao gồm tất cả các hoạt động mà quốc gia thực hiện để giúp đỡ công dân mình Tùy vào từng trường hợp cụ thể mà cơ quan đại diện sẽ sử dụng những biện pháp bảo hộ khác nhau để bảo hộ cho công dân Tuy nhiên, biện pháp bảo hộ đó phải phù hợp với pháp luật của quốc gia sở tại cũng như những điều ước quốc tế có liên quan đã được quốc gia nước cử đại diện và nước nhận đại diện kí kết hoặc tham gia Đồng thời dựa trên quy định của pháp luật nước mình, cơ quan đại diện thực hiện các biện pháp bảo hộ cụ thể trên thực tế Thông thường các cơ quan đại diện thực hiện chức năng hành chính giống như cơ quan hành chính ở nước cử để bảo hộ cho công dân mình ở nước tiếp nhận, chẳng hạn như việc cấp các loại giấy tờ theo yêu cầu của công dân

Bên cạnh đó, trong mối quan hệ với quốc gia sở tại, cơ quan đại diện có quyền đấu tranh bằng nhiều biện pháp khác nhau để bảo hộ quyền và lợi ích cho công dân mình trước những hành vi vi phạm pháp luật của cá nhân hoặc cơ quan có thẩm quyền của nước tiếp nhận Yêu cầu chính quyền sở tại phải tôn trọng và thực thi pháp luật một cách nghiêm túc Nếu chính quyền sở tại không tuân thủ pháp luật thì quốc gia nước cử có thể

sử dụng những biện pháp mạnh mẽ hơn để buộc chính quyền sở tại phải tuân thủ Một số biện pháp được sử dụng phổ biến hiện nay là cấm vận kinh tế hay rút cơ quan đại diện Các biện pháp này sẽ ảnh hưởng đến quan hệ giữa hai nước, vì vậy trước khi áp dụng biện pháp này các quốc gia cần cân nhắc thật kĩ lưỡng Bên cạnh đó, Luật quốc tế cũng

có những giới hạn cho việc áp dụng các biện pháp bảo hộ công dân Cụ thể là các biện pháp bảo hộ được giới hạn ngay trong các điều ước quốc tế mà các quốc gia ký kết hoặc tham gia, trong trường hợp không có điều ước quốc tế, quốc gia có thể giới hạn các biện pháp bảo hộ công dân bằng tập quán quốc tế Tức là trong trường hợp vấn đề bảo hộ công dân được quy định trong điều ước giữa hai quốc gia, thì khi bảo hộ công dân hai quốc gia liên quan phải áp dụng các biện pháp đã được nêu trong điều ước đó với điều kiện là điều ước đó không trái với các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế

Trong thực tiễn, biện pháp ngoại giao thường được coi là biện pháp đầu tiên để thực hiện bảo hộ công dân Chẳng hạn, khi ngư dân Việt Nam bị Trung Quốc bắt giữ, Bộ Ngoại giao Việt Nam đã triệu đại sứ Trung Quốc để trao công hàm phản đối và yêu cầu

thả ngư dân Việt Nam “Ngoại giao là công cụ thực hiện chính sách đối ngoại của quốc gia, là tổng thể những biện pháp phi quân sự, những phương pháp, thủ thuật được sử dụng có tính đến điều kiện cụ thể và đặc điểm yêu cầu của nhiệm vụ; Hoạt động chính thức của người đứng đầu nhà nước, chính phủ, bộ trưởng Bộ Ngoại giao, các cơ quan đại diện ngoại giao ở nước ngoài, các đoàn đại biểu tại các hội nghị quốc tế nhằm thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ chính sách đối ngoại của quốc gia, bảo vệ quyền và lợi ích của quốc gia, pháp nhân và công dân mình ở nước ngoài Đồng thời, ngoại giao là nghệ thuật đàm phán nhằm ngăn chặn hoặc dàn xếp những xung đột quốc tế, tìm cách thỏa

hiệp và đưa ra những giải pháp có thể được các bên chấp nhận, cũng như việc mở rộng

và cũng cố hợp tác quốc tế 9 ” Như vậy, biện pháp ngoại giao là một trong những biện

pháp hòa bình để giải quyết các vấn đề có liên quan đến hoạt động bảo hộ công dân của các quốc gia Tùy vào từng trường hợp cụ thể mà quốc gia sẽ tiến hành biện pháp này một cách phù hợp và đạt hiệu quả cao

Tuy luật quốc tế quy định là không được sử dụng vũ lực trong bảo hộ công dân Nhưng trong thực tế quan hệ giữa các nước, một số quốc gia lại cho rằng việc sử dụng vũ lực là quyền của mình khi các biện pháp hòa bình khác đã được sử dụng hết mà không

mang lại kết quả như mong muốn Ví dụ: Vào tháng 12/2013, tại Nam Sudan,Tổng thống Salva Kiir cáo buộc cựu Phó Tổng thống Riek Machar âm mưu tiến hành đảo chính dẫn đến các cuộc đụng độ xảy ra khiến hàng trăm người chết và hàng chục ngàn người chạy trốn vào các cơ sở của Liên hợp quốc Trước tình hình đó, chính phủ Mỹ đã cử gần 100 binh lính để bảo vệ các công dân Mỹ, nhân viên và tài sản tại đại sứ quán Mỹ ở thủ đô Juba 10

Như vậy việc sử dụng biện pháp gì để bảo hộ phụ thuộc vào nhiều yếu tố như quyền lợi nào của công dân bị vi phạm, tầm quan trọng của quyền bị vi phạm đối với cá nhân

và lợi ích của quốc gia mình Đồng thời việc thực hiện biện pháp bảo hộ công dân phải phù hợp với pháp luật và các điều ước quốc tế có liên quan

1.2.4 Nguyên tắc bảo hộ công dân

Trong hệ thống luật quốc tế tồn tại nhiều nguyên tắc khác nhau, trong đó có các nguyên tắc điều chỉnh quan hệ giữa các quốc gia trên phạm vi toàn thế giới, có những nguyên tắc điều chỉnh quan hệ giữa các nước cùng khu vực và nguyên tắc điều chỉnh quan hệ trong từng ngành luật cụ thể Trong thực tiễn quan hệ quốc tế vấn đề bảo hộ công dân cũng phải tuân theo một số nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế Chẳng hạn như

nguyên tắc bình đẳng chủ quyền giữa các quốc gia; Nguyên tắc tận tâm, thiện chí thực hiện cam kết quốc tế (Pacta sunt servanda); Nguyên tắc hòa bình giải quyết các tranh chấp quốc tế Hiện nay, nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế có thể được hiểu là “những

tư tưởng chính trị, pháp lý mang tính chỉ đạo, bao trùm, có giá trị bắt buộc chung (Jus cogens) đối với mọi chủ thể luật quốc tế Trong luật quốc tế, các nguyên tắc cơ bản tồn tại dưới dạng những quy phạm Jus cogens được ghi nhận ở điều ước quốc tế và tập quán

quốc tế 11 ” Trong quan hệ giữa các quốc gia về vấn đề bảo hộ công dân của mình, các

quốc gia áp dụng một số nguyên tắc cơ bản sau:

Thứ nhất, nguyên tắc bình đẳng về chủ quyền giữa các quốc gia :

Bình đẳng về chủ quyền giữa các quốc gia đóng vai trò rất quan trọng trong việc thiết lập, xây dựng cũng như duy trì một trật tự quốc tế trong quan hệ giữa các quốc gia Hiến chương Liên hợp quốc đã ghi nhận “bình đẳng chủ quyền giữa các quốc gia” là nguyên tắc cơ bản nhất trong hệ thống các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế và đồng thời cũng

là nguyên tắc cơ bản trong hoạt động của tổ chức quốc tế này Trên cơ sở đó ngày 24/10/1970, Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua những Nguyên tắc cơ bản của luật

quốc tế, trong đó có nội dung cũng không kém phần quan trọng đó là: Tất cả mọi quốc gia đều bình đẳng về chủ quyền Các quốc gia bình đẳng về quyền và nghĩa vụ và là những thành viên bình đẳng của cộng đồng quốc tế, bất chấp sự khác biệt về chế độ kinh

tế, chính trị và xã hội (Tuyên bố về những nguyên tắc của Luật quốc tế của Đại hội đồng

Liên hợp quốc) Như vậy, trong mối quan hệ quốc tế, các quốc gia đều bình đẳng với nhau mà không có bất kì sự phân biệt nào Bởi vì luật quốc tế được tạo ra để áp dụng chung cho tất cả các quốc gia trên thế giới nên sẽ không có sự phân biệt việc áp dụng giữa nước lớn và nước nhỏ Về nguyên tắc, quan hệ giữa các quốc gia liên quan đến dân

cư được giải quyết theo nguyên tắc bình đẳng chủ quyền và không phân biệt đối xử Các quốc gia có quyền kí kết hoặc gia nhập các điều ước quốc tế liên quan đến bảo hộ công dân trên cơ sở bình đẳng chủ quyền, tức là các điều ước được kí kết trên cơ sở thỏa thuận

và tự nguyện, không một quốc gia nào có quyền đưa ra điều kiện và bắt buộc quốc gia khác phải tuân theo Ví dụ như hai quốc gia có thể kí kết điều ước quốc tế về thời hạn thông báo cho quốc gia có công dân bị bắt giữ là 2 ngày, thì thời hạn này phải được áp dụng chung cho cả 2 quốc gia, một trong hai quốc gia không có quyền kéo dài thời hạn này, bởi vì có thể gây ảnh hưởng đến việc bảo hộ công dân của quốc gia kia

Một trong những nội dung cơ bản của nguyên tắc bình đẳng chủ quyền giữa các quốc gia là quốc gia được tham gia giải quyết các vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình và của công dân nước mình Đây là một nội dung rất quan trọng bởi vì chỉ khi nào quốc gia trực tiếp tham gia vào quan hệ bảo hộ công dân với quốc gia khác thì các quyền và lợi ích của công dân mới được đảm bảo Bởi vì khi một công dân nước ngoài ở quốc gia sở tại thì quyền và lợi ích của họ có nguy cơ bị vi phạm nhiều hơn công dân của nước sở tại, đồng thời họ cũng là một bên yếu thế so với cơ quan chức năng của chính quyền sở tại,

[11] Trường đại học luật Hà Nội, Giáo trình luật quốc tế, Nxb Công an Nhân dân, 2007, tr 39

vì vậy quốc gia mà người nước ngoài mang quốc tịch thông qua các cơ quan đại diện có quyền bảo vệ quyền và lợi ích của công dân mình

Bên cạnh đó, nguyên tắc bình đẳng chủ quyền giữa các quốc gia còn bao hàm nội dung các quốc gia đều bình đẳng với nhau về mặt pháp lí Tức là các quốc gia có quyền

và nghĩa vụ ngang nhau Bởi vì quy phạm luật quốc tế được áp dụng công bằng cho tất

cả và có hiệu lực pháp lí như nhau, không có ngoại lệ cho bất cứ quốc gia nào Chẳng hạn, cơ quan lãnh sự của nước cử chỉ có thể thực hiện chức năng lãnh sự ngoài khu vực lãnh sự tại nước tiếp nhận khi được nước tiếp nhận đồng ý, vì vậy dù quốc gia nước cử

có hùng mạnh như thế nào thì cũng không có quyền thực hiện chức năng lãnh sự bên ngoài khu vực lãnh sự khi nước tiếp nhận chưa đồng ý

Như vậy, khi tiến hành bảo hộ công dân của mình, các quốc gia có quyền bình đẳng với nhau về quyền và nghĩa vụ, điều này có nghĩa là các quốc gia dù lớn hay nhỏ, dù giàu hay nghèo trong cộng đồng quốc tế đều có quyền độc lập như nhau trong quan hệ với các quốc gia khác Bên cạnh đó nguyên tắc này cũng nêu rõ một quốc gia không có quyền áp đặt một chính sách hay hạn chế nào đối với quốc gia khác Tuy nhiên, thực tiễn quan hệ quốc tế cho thấy khả năng tham gia vào quan hệ quốc tế của các quốc gia không giống nhau, do đó trong một số trường hợp luật quốc tế đã có những quy phạm nhằm trao cho một số quốc gia nhất định những quyền đặc biệt mà các quốc gia khác không có

Thứ hai, nguyên tắc tận tâm, thiện chí thực hiện cam kết quốc tế (Pacta sunt servanda):

Theo khoản 2 điều 2 của Hiến chương Liên hợp quốc: “để đảm bảo cho tất cả các hội viên Liên hợp quốc được hưởng những quyền và lợi ích do tư cách hội viên mà có, hội viên Liên hợp quốc phải thành khẩn làm tròn những nghĩa vụ mà họ đã đảm nhiệm chiếu theo những điều khoản của Hiến chương này” Như vậy, từ khi Hiến chương Liên

hợp quốc ra đời đến nay, các quốc gia đã có căn cứ pháp lí cụ thể để đảm bảo cho quyền lợi của mình, đồng thời cũng có căn cứ để buộc các quốc gia khác thực hiện nghĩa vụ đối với mình một cách “thiện chí” Trong vấn đề bảo hộ công dân, bên cạnh phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế, các quốc gia còn phải tuân thủ những cam kết mà mình đã thỏa thuận trong các điều ước song phương hay đa phương về vấn này và chiếu theo khoản 2 điều 2 của Hiến chương Liên hợp quốc vừa nêu trên đây là một nghĩa vụ bắt buộc của các quốc gia

Trên cơ sở Hiến chương Liên hợp quốc, điều 26 Công ước Viên về Luật điều ước

quốc tế năm 1969 đã chỉ ra rằng “ Mọi điều ước đã có hiệu lực đều ràng buộc các bên tham gia và phải được các bên thi hành với thiện chí” Như vậy, mọi điều ước được kí

kết hoặc gia nhập đều tạo cho quốc gia các quyền và nghĩa vụ nhất định, quốc gia có thể

từ bỏ quyền của mình nhưng phải làm tròn nghĩa vụ với quốc gia khác Bởi vì khi một quốc gia không thực hiện nghĩa vụ của mình thì sẽ làm ảnh hưởng đến quyền của quốc

gia khác Ngoài các văn bản trên, nguyên tắc này còn được ghi nhận trong Tuyên bố năm

1970 về các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế Theo đó, mỗi quốc gia phải thiện chí thực hiện các nghĩa vụ quốc tế do Hiến chương đặt ra, các nghĩa vụ quốc tế phát sinh từ các quy phạm và nguyên tắc được công nhận rộng rãi của luật quốc tế Chẳng hạn như quốc gia phải cho phép quốc gia khác thực hiện công tác bảo hộ công dân của họ trên lãnh thổ của mình và không được thực hiện những hành vi cản trở quá trình bảo hộ công dân của họ

Thứ ba, nguyên tắc hòa bình giải quyết các tranh chấp quốc tế:

Trong thực tiễn quốc tế, quan hệ giữa các quốc gia dù được thiết lập trên cơ sở điều ước song phương hay đa phương thì tranh chấp luôn là khả năng tiềm ẩn phát sinh từ một

số nguyên nhân nhất định Đó là hoàn cảnh cụ thể mà trong đó các chủ thể luật quốc tế

có những quan điểm trái ngược hoặc mâu thuẫn, xung đột, không thống nhất được về quyền và lợi ích với nhau Nhận thấy được điều đó, từ rất sớm Liên hợp quốc cùng với bản Hiến chương của mình đã nâng vấn đề giải quyết hòa bình các tranh chấp quốc tế lên thành nguyên tắc trong quan hệ giữa các quốc gia Khoản 3 điều 2 Hiến chương ghi nhận

“Hội viên Liên hợp quốc giải quyết các tranh chấp quốc tế của họ bằng phương pháp hòa bình, làm thế nào khỏi nguy hại đến hòa bình và an ninh quốc tế cũng như đến công lý” Như vậy, trong quá trình bảo hộ công dân mà các quốc gia có tranh chấp với nhau

thì trước tiên hết các quốc gia có liên quan phải giải quyết vấn đề trên cơ sở hòa bình, không dùng vũ lực hay đe dọa dùng vũ lực

Các biện pháp hòa bình giải quyết tranh chấp được nêu cụ thể tại điều 33 Hiến

chương Liên hợp quốc mà các bên tranh chấp có thể lựa chọn đó là các biện pháp: “ đàm phán, điều tra, trung gian, hòa giải, trọng tài, tòa án, sử dụng các tổ chức hoặc các hiệp định khu vực, hoặc bằng các biện pháp hòa bình khác tùy theo sự lựa chọn của mình” Như vậy, hòa bình giải quyết các tranh chấp quốc tế là nghĩa vụ bắt buộc đối với

mọi quốc gia trong quan hệ quốc tế Theo điều 33 Hiến chương Liên hợp quốc, các bên tranh chấp có quyền tự do lựa chọn các biện pháp phù hợp nhất, sao cho mọi tranh chấp đều được giải quyết trên cơ sở luật quốc tế và nguyên tắc công bằng Điều này cũng có nghĩa là các tranh chấp phải được giải quyết phù hợp với nguyên tắc “tự do lựa chọn các

biện pháp hòa bình giải quyết tranh chấp”

Bên cạnh các nguyên tắc nói trên, khi bảo hộ công dân của mình tại nước ngoài, quốc gia bảo hộ còn phải tôn trọng chủ quyền của quốc gia nơi tiến hành bảo hộ, đặc biệt là không được can thiệp vào công việc nội bộ của nước này với bất kì mục đích gì

Do vấn đề bảo hộ công dân thường có liên quan tới hai quốc gia nên các quốc gia có nghĩa vụ hợp tác với nhau trên cơ sở luật quốc tế Nghĩa vụ hợp tác giữa các quốc gia được quy định cụ thể trong Tuyên bố của đại hội đồng Liên hợp quốc năm 1970 về các

nguyên tắc của luật quốc tế, theo đó: “Các quốc gia có nghĩa vụ hợp tác với nhau trong

các lĩnh vực của quan hệ quốc tế không phụ thuộc vào hệ thống chính trị, kinh tế, văn hóa ” Như vậy, theo nguyên tắc này thì mọi quốc gia có nghĩa vụ hợp tác với nhau

trong tất cả các lĩnh vực kể cả bảo hộ công dân Tuy nhiên, nếu xem xét nguyên tắc này một các độc lập tách rời các nguyên tắc khác thì thật khó có thể khẳng định rằng đây là một nguyên tắc bắt buộc đối với mọi quốc gia Vì thế, chỉ có thể khẳng định nguyên tắc này là nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế khi đặt nó trong mối quan hệ chặt chẽ với các nguyên tắc khác, bởi lẽ việc thực hiện mọi nguyên tắc chỉ có thể thành công khi các quốc gia hợp tác chặt chẽ với nhau Việc tuân thủ nguyên tắc này là điều kiện rất quan trọng trong việc cũng cố sự tuân thủ nguyên tắc khác của luật quốc tế Ví dụ, nếu sự hợp tác quốc tế của các quốc gia tiến hành tốt đẹp thì không chỉ sự bình đẳng chủ quyền của các quốc gia được tôn trọng mà các tranh chấp giữa các quốc gia cũng có thể được giải quyết một cách nhanh chóng và hòa bình Ngược lại sự tuân thủ các nguyên tắc cơ bản khác của luật quốc tế sẽ là cơ sở quan trọng để đảm bảo cho sự tuân thủ nguyên tắc này Ví

dụ, sự hợp tác giữa các quốc gia chắc chắn sẽ vô cùng khó khăn trong bối cảnh các quốc gia dùng vũ lực hoặc đe dọa sử dụng vũ lực trong quan hệ với nhau hoặc luôn can thiệp vào công việc nội bộ của nhau

1.2.5 Điều kiện bảo hộ công dân

Như đã nói trên, một người có quốc tịch của một quốc gia sẽ được quốc gia đó bảo

hộ Tuy nhiên, bên cạnh điều kiện có quốc tịch của quốc gia thì người cần được sự bảo

hộ còn phải ở trong những điều kiện và hoàn cảnh nhất định, chẳng hạn như người đó bị xâm phạm các quyền hay lợi ích, gặp thiên tai, chiến tranh và quốc gia chỉ bảo hộ công dân của mình khi người đó không thể tự bảo vệ mình trước cá nhân hay các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia sở tại Bên cạnh đó, trong một số trường hợp quốc gia bảo hộ công dân mình khi người đó yêu cầu Theo khoa học pháp lí quốc tế hiện nay, quốc gia

có thể tiến hành các biện pháp bảo hộ công dân khi đáp ứng được các điều kiện sau đây:

Thứ nhất, quốc gia chỉ thực hiện sự bảo hộ đối với công dân của mình hay nói cách

khác người được bảo hộ phải mang quốc tịch của quốc gia tiến hành bảo hộ Điều này được quy định cụ thể tại điều 3 Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao, theo đó một

trong những chức năng quan trọng nhất của cơ quan đại diện ngoại giao là: “Bảo vệ quyền lợi của nước cử đi và của công dân nước cử đi tại nước tiếp nhận trong phạm vi cho phép của luật quốc tế” Bên cạnh đó, điều 5 Công ước Viên 1963 về quan hệ lãnh sự

cũng có quy định tương tự Như vậy, hai công ước trên đã quy định cụ thể chức năng cơ bản của cơ quan ngoại giao và cơ quan lãnh sự là chỉ bảo vệ quyền lợi của công dân nước mình Tuy nhiên, trong trường hợp một người có hai hay nhiều quốc tịch thì chỉ được một trong số các quốc gia mà mình mang quốc tịch bảo hộ mà thôi và các quốc gia

cũng không được bảo hộ công dân của mình khi người đó đang cư trú trên lãnh thổ của quốc gia mà người đó cũng có quốc tịch12 Quốc gia sở tại sẽ có quyền quyết định chọn một trong số các quốc gia mà người cần được bảo hộ có quốc tịch đứng ra bảo hộ cho công dân của họ Vì vấn đề xem xét quốc gia nào có thẩm quyền bảo hộ thuộc phạm vi

chủ quyền của quốc gia sở tại đó

Thứ hai, quốc gia thực hiện sự bảo hộ đối với công dân của mình khi người đó bị xâm

phạm các quyền và lợi ích ở nước ngoài hoặc khi công dân rơi vào hoàn cảnh khó khăn cần được nhà nước giúp đỡ, hỗ trợ như gặp thiên tai, chiến tranh, bệnh tật nghiêm trọng Đây chính là cơ sở thực tiễn để nhà nước tiến hành bảo hộ công dân Chẳng hạn,

từ cuối tháng 7 năm 2014, tình hình chiến sự tại Libya diễn biến phức tạp, nhiều nước đã rút nhân viên ngoại giao Bộ Ngoại giao cùng Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội Việt Nam và các cơ quan chức năng liên quan đã lên phương án đảm bảo an toàn và đưa lao động Việt Nam rời Libya Tính đến ngày 22/8/2014 chỉ còn hơn 340 trong tổng số 1750 lao động Việt Nam tại quốc gia Bắc Phi này, hiện tại các cơ quan chức năng vẫn đang tiến hành hỗ trợ đưa những người còn lại về nước13

Thứ ba, quốc gia tiến hành bảo hộ công dân của mình khi người đó không còn khả

năng tự bảo vệ các quyền và lợi ích của họ Tức là họ đã sử dụng tất cả biện pháp hợp pháp mà vẫn không được quốc gia sở tại khôi phục lại các quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hại hoặc chưa chấm dứt hành vi xâm hại trên thực tế Tuy nhiên trong một số trường hợp quốc gia cũng bảo hộ cho công dân mình khi người đó không bị xâm phạm quyền và lợi ích đó là trường hợp giúp đỡ công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ ở quốc gia sở tại

Thứ tư, một điều kiện cũng không kém phần quan trọng đó là sự yêu cầu bảo hộ của

công dân Trong một số trường hợp, sự yêu cầu bảo hộ của công dân là điều kiện cần thiết để quốc gia tiến hành bảo hộ công dân của mình Cụ thể, nếu người đó không muốn quốc gia đứng ra bảo hộ mình vì một lí do nào đó thì họ có thể không hợp tác với các cơ quan có thẩm quyền dẫn đến công tác bảo hộ công dân không có kết quả, làm mất thời gian và công sức của các cơ quan có liên quan Bên cạnh đó, trong trường hợp một công dân của nước cử cư trú ngoài khu vực lãnh sự bị xâm phạm quyền và lợi ích thì có thể yêu cầu cơ quan lãnh sự gần nơi người đó cư trú đứng ra bảo hộ cho họ Trong trường

[12] Điều 4 Công ước LaHaye năm 1930 về Xung đột luật quốc tịch: “ Một nước không được bảo hộ ngoại giao cho công dân của mình tại một nước khác mà người này cũng có quốc tịch và hiện đang cư trú”

[13] TTXVN/VIETNAM+,Vietnam+:Hoàn tất việc sơ tán lao động Việt Nam tại Libya vào đầu tháng 9,

http://www.vietnamplus.vn/hoan-tat-viec-so-tan-lao-dong-viet-nam-tai-libya-vao-dau-thang-9/277552.vnp, [truy cập ngày 5/9/2014]

hợp này, nhờ có sự yêu cầu mà cơ quan lãnh sự mới biết được tình trạng hiện tại của công dân và tiến hành những biện pháp bảo hộ cần thiết nếu được nước tiếp nhận đồng ý Tuy nhiên sự yêu cầu bảo hộ của công dân chỉ tồn tại trong một số trường hợp nhất định, còn đối với trường hợp cơ quan đại diện đã biết công dân của mình bị xâm phạm quyền

và lợi ích thì cơ quan này sẽ chủ động đứng ra bảo hộ cho công dân trừ trường hợp công dân không muốn được bảo hộ

Như vậy, để khởi động một quá trình bảo hộ công dân thì cần phải có các điều kiện như người được bảo hộ phải có quốc tịch của quốc gia bảo hộ, những quyền và lợi ích của công dân bị xâm phạm và công dân đó không thể tự bảo vệ các quyền và lợi ích đó Bên cạnh đó quốc gia cũng giúp đỡ công dân thực hiện các quyền lợi ở quốc gia sở tại

mà không cần có sự xâm phạm nào

1.2.6 Mối quan hệ giữa bảo hộ công dân với tị nạn chính trị

Trên thực tế, quốc gia trong phạm vi chủ quyền của mình không chỉ có nghĩa vụ bảo

hộ công dân của mình mà còn có nghĩa vụ bảo hộ một bộ phận dân cư khác không phải

là công dân của quốc gia khi quốc gia cho phép một hoặc một số người hưởng quyền tỵ nạn chính trị trong lãnh thổ của mình Nghĩa vụ đó của quốc gia được thể hiện chủ yếu trong Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 Theo đó, khi quốc gia cho phép một người tỵ nạn chính trị trong lãnh thổ của mình thì quốc gia có một số quyền và nghĩa

vụ đối với người đó, kể cả quyền bảo hộ ngoại giao khi người đó đang ở một nước ngoài khác mà không phải là nước người đó có quốc tịch Vì vậy, trong phần này người viết xin trình bày một số vấn đề có liên quan đến tỵ nạn chính trị

Tỵ nạn chính trị là việc một quốc gia dành cho một hoặc một số người khả năng tránh khỏi sự truy tố vì các nguyên cớ chính trị, xã hội, tôn giáo, sắc tộc…từ phía quốc gia mà những người đó có quốc tịch hoặc cư trú thường xuyên14 Người tỵ nạn là một trong những nhóm người dễ bị tổn thương nhất do vị thế đặc biệt của họ (phải lưu lạc tìm nơi sinh sống mới tại một quốc gia khác trong hoàn cảnh bị xua đuổi, truy bức) Vì vậy, Liên hợp quốc đã thông qua Tuyên ngôn Quốc tế Nhân quyền năm 1948 (UDHR) nhằm bảo

vệ một cách tốt hơn quyền lợi của nhóm người này Cụ thể, tại khoản 1 điều 14 Tuyên

ngôn Quốc tế Nhân quyền khẳng định: “Mọi người đều có quyền tìm kiếm và hưởng tỵ nạn ở nước khác khi bị ngược đãi” Tuy nhiên, tại khoản 2 điều này cũng nêu ngoại lệ không áp dụng quyền tỵ nạn chính trị: “Quyền này không được áp dụng trong trường hợp đương sự bị truy tố về những tội phạm không mang tính chất chính trị hay vì những hành vi đi ngược lại với những mục tiêu và nguyên tắc của Liên hợp quốc” Như vậy, bất

kì một người nào khi bị quốc gia mình đang sinh sống ngược đãi vì lí do chính trị, xã

[14] Nguyễn Trung Tín-PGS.TS Nguyễn Đăng Dung-Lê Mai Thanh-Nguyễn Hoàng Vân, Tìm hiểu luật quốc tế, Nxb Đồng Nai, 1997, tr 126

hội thì có quyền tìm đến một quốc gia khác để xin tỵ nạn chính trị Ví dụ: Sau khi tiết

lộ chương trình nghe lén gây chấn động của chính phủ Mỹ, cựu điệp viên Edward Snowden trú chân tại khu quá cảnh sân bay Sheremetyevo của Matxcơva kể từ ngày 23/6 đến ngày 12/7, cựu điệp viên Edward Snowden có cuộc gặp với nhiều luật sư nổi tiếng và các nhà hoạt động nhân quyền tại Nga với mong muốn được tỵ nạn chính trị tại đây Đơn xin tỵ nạn đã được nộp cho nhà chức trách Nga thông qua Cơ quan Di trú Liên bang (FMS)15 Trong một cuộc phỏng vấn trên truyền hình ngày 4/9, Tổng thống Nga Vladimir Putin tuyên bố sẽ không dẫn độ cựu điệp viên Edward Snowden cho giới chức Washington Bởi vì nếu bị dẫn độ về Mỹ thì Snowden có thể đối mặt án tử hình16

Sau Tuyên ngôn 1948, hệ thống luật quốc tế về người tỵ nạn đã phát triển khá phong phú Đặc biệt quan trọng là Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951 và Nghị định thư của Công ước năm 1967

Theo Công ước của Liên hợp quốc về vị thế của người tị nạn năm 1951 (điều 1 A),

khái niệm người tị nạn (refugees) có thể hiểu là “những người mà phải chạy ra khỏi đất nước nơi mình có quốc tịch do bị đàn áp vì những lý do chủng tộc, tôn giáo, dân tộc hoặc do là thành viên của một nhóm xã hội hay chính trị nào đó và không thể hoặc không muốn trở về do sợ hãi bị đàn áp và có cơ sở rõ ràng cho thấy họ có thể bị đàn áp nếu trở về”

Chế định tỵ nạn chính trị trong pháp luật quốc tế thể hiện chủ yếu ở chổ một hoặc một số người được một quốc gia dành cho quyền tỵ nạn chính trị trên cơ sở thực hiện chủ quyền quốc gia và phải được các quốc gia khác tôn trọng Hay nói cách khác, việc cho phép tỵ nạn chính trị là quyền chủ quyền của quốc gia Quốc gia có thể cho phép hoặc không cho phép một người nào đó được hưởng trên lãnh thổ của mình quyền tỵ nạn chính trị Tuy nhiên, nếu như quốc gia đã cho phép một người hưởng trên lãnh thổ của mình quyền tỵ nạn chính trị thì khi đó xuất hiện một số quyền và nghĩa vụ quốc tế nhất định Một quy phạm luật quốc tế được thừa nhận chung dưới dạng tập quán-quy phạm về việc quốc gia cho phép người nào đó quyền tỵ nạn chính trị trên lãnh thổ của mình thì có nghĩa vụ bảo hộ ngoại giao đối với người đó (trong thời gian người đó ở quốc gia thứ ba) Trong trường hợp người tỵ nạn muốn đi ra nước ngoài vì lí do gì đó, thì quốc gia mà

[15] Vietnam+, VTC NEWS, 'Kẻ lộ mật' Snowden nộp đơn xin tị nạn ở Nga,

http://vtc.vn/10-395246/quoc-te/tin-tuc/ke-lo-mat-snowden-nop-don-xin-ti-nan-o-nga.htm , [truy cập ngày 25/11/2014]

[16] Huyền Lê, VTC NEWS, Chuyện về 'kẻ lộ mật' chấn động nước Mỹ sắp kết thúc?,

http://vtc.vn/10-394311/quoc-te/tin-tuc/chuyen-ve-ke-lo-mat-chan-dong-nuoc-my-sap-ket-thuc.htm, [truy cập ngày 25/11/2014]

người tỵ nạn đang cư trú phải cấp cho người đó những giấy tờ cần thiết theo yêu cầu của người này, ngoại trừ trường hợp vì lí do an ninh quốc gia hay trật tự công cộng không cho phép (khoản 1 điều 28 Công ước của Liên hợp quốc về người tị nạn năm 1951) Bên cạnh đó, một trong những nội dung quan trọng nhất của Công ước là cấm các nước đang cưu mang người tỵ nạn trục xuất họ khỏi lãnh thổ nước mình, đặc biệt là đẩy họ trở về những lãnh thổ mà họ có thể bị đe dọa về tính mạng và nhân phẩm (khoản 1 điều 33) Như vậy, về bản chất thì hoạt động bảo hộ công dân và hoạt động bảo hộ ngoại giao đối với người tỵ nạn chính trị là giống nhau, bởi vì cả hai đều là bảo hộ quyền và lợi ích cho một người nào đó Tuy nhiên, giữa hai hoạt động này có một điểm khác nhau rất cơ bản đó là bảo hộ ngoại giao đối với người tỵ nạn chính trị là hoạt động bảo hộ đối với một người không có quốc tịch của quốc gia bảo hộ Còn hoạt động bảo hộ công dân là việc một quốc gia bảo hộ cho những người mang quốc tịch của mình

1.3 Quyền và nghĩa vụ của chủ thể liên quan

1.3.1 Quyền và nghĩa vụ của chủ thể bảo hộ

Trong xu thế hội nhập, để thể hiện sự quan tâm đến công dân của mình, quốc gia sẽ bảo hộ quyền và lợi ích của họ khi ở nước ngoài Để thể hiện sự quan tâm đó quốc gia có thể hợp tác, tham gia ký kết và thừa nhận các thủ tục pháp lý quốc tế bảo đảm quyền được bảo hộ của công dân Thực tế các quốc gia thường hay kí kết các điều ước quốc tế với nhau về vấn đề này để tạo cơ sở pháp lí khi có trường hợp cần phải xúc tiến quá trình bảo hộ công dân

Quốc gia có thể thực hiện tất cả các biện pháp mà luật quốc tế cho phép để bảo hộ công dân của mình, thế nhưng khi đã kí kết điều ước quy định cụ thể biện pháp bảo hộ công dân thì quốc gia phải tôn trọng và thực thi các điều ước ấy Ví dụ, trong điều ước, các quốc gia có thể thỏa thuận một thời hạn hợp lí để thông báo cho cơ quan đại diện của nước cử trường hợp công dân của nước cử bị bắt giữ hay phải tham gia vào một quá trình

tố tụng Bên cạnh đó, quốc gia tiến hành bảo hộ phải tôn trọng pháp luật của các quốc gia

sở tại cũng như pháp luật và tập quán quốc tế, đồng thời quốc gia không thể viện dẫn vấn

đề bảo hộ công dân để can thiệp vào công việc nội bộ của nước khác dù bằng bất kì hình thức gì Hơn nữa, quốc gia có nghĩa vụ đối xử một cách bình đẳng giữa các công dân của mình khi họ đang ở nước ngoài, không được phân biệt đối xử dù dựa trên bất kì căn cứ nào

Các quốc gia có trách nhiệm xây dựng hệ thống pháp luật trong nước phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của luật pháp quốc tế, đặc biệt là hiến chương Liên hợp quốc, có tính đến hoàn cảnh của mỗi nước để đảm bảo cho người dân được bảo vệ kịp thời khi bị xâm phạm quyền và lợi ích

1.3.2 Quyền và nghĩa vụ của chủ thể được bảo hộ

Như đã đề cập ở trên, công dân của một quốc gia là người có quốc tịch của quốc gia

đó và có các quyền và nghĩa vụ do pháp luật quy định Theo thông lệ quốc tế hiện nay, công dân của một quốc gia khi đang ở nước ngoài thì sẽ được quốc gia bảo hộ quyền và lợi ích

Để được một quốc gia bảo hộ, trước hết người được bảo hộ phải được coi là thể nhân

trước pháp luật Vì vậy tại điều 16 Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm

1966 (ICCPR) đã quy định: “Mọi người đều có quyền được thừa nhận là một thể nhân trước pháp luật ở mọi nơi” Điều 16 của Công ước đã bảo đảm một quyền cơ bản là

được pháp luật thừa nhận là một con người Nếu một cá nhân không được pháp luật thừa nhận, cá nhân đó sẽ mất đi sự thừa nhận các quyền khác của mình Một ví dụ thường được nêu ra là trường hợp những người Do Thái dưới chế độ Đức Quốc Xã bị tước đi sự thừa nhận về mặt pháp lý (legal recognition), sự chối bỏ quyền cơ bản này đã kéo theo sự chối bỏ hàng loạt các quyền khác của họ

Điều 5 Công ước Lahaye 1930 quy định: “Tại một nước thứ ba, một người có nhiều quốc tịch sẽ được coi như chỉ có một quốc tịch Không phương hại đến việc áp dụng pháp luật của nước mình về địa vị pháp lý của cá nhân và các Hiệp định đang có hiệu lực, nước thứ ba sẽ chỉ công nhận duy nhất một quốc tịch trong số các quốc tịch mà người đó có, hoặc công nhận quốc tịch của nước mà người đó thường trú và cư trú chủ yếu hoặc quốc tịch của nước mà lúc đó trên thực tế người đó có mối quan hệ gắn bó nhất” Như vậy, theo quy định tại điều này thì khi một người có nhiều quốc tịch của

nhiều quốc gia khác nhau thì người đó chỉ được một trong số các quốc gia đó bảo hộ khi đang ở một quốc gia mà mình không mang quốc tịch Trong trường hợp này, quốc gia sở tại sẽ có quyền quyết định một trong các quốc gia mà người đó là công dân đứng ra bảo

hộ cho họ

Hơn nữa, tại điều 7 Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền 1948 quy định: Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật và được pháp luật bảo vệ một cách bình đẳng mà không có bất kỳ sự phân biệt nào xuất phát từ những nguyên tắc cơ bản của luật quốc

tế, mọi công dân đều được đối xử bình đẳng như nhau trước pháp luật Tức là khi bị xâm phạm quyền và lợi ích thì các công dân khác nhau được đối xử bình đẳng như nhau mà không có bất kì sự phân biệt đối xử nào trong việc được bảo hộ Tuy nhiên, quyền bình đẳng không có nghĩa là áp dụng một kiểu đối xử cho mọi đối tượng trong cùng một tình huống và không phải mọi sự khác biệt về đối xử đều tạo nên sự phân biệt đối xử Nếu sự đối xử khác biệt dựa trên các điều kiện hợp lí, khách quan và nhằm mục đích đạt được sự bình đẳng thì không bị coi là trái với nguyên tắc của luật quốc tế

Bên cạnh các quyền nêu trên, công dân của một quốc gia ở nước ngoài cũng phải gánh vác những nghĩa vụ nhất định, chẳng hạn như phải tuân thủ pháp luật của quốc gia mình, pháp luật quốc gia sở tại cũng như pháp luật quốc tế

1.4 Nguồn luật điều chỉnh hoạt động bảo hộ công dân

1.4.1 Điều ước quốc tế

Điều 2 Công ước Viên 1969 về Luật điều ước quốc tế quy định: “Điều ước quốc tế là tất cả các thỏa thuận quốc tế được kí kết bằng văn bản giữa các quốc gia và được điều chỉnh bằng pháp luật quốc tế, nó có thể được biểu hiện trong văn kiện duy nhất, hoặc hai hay nhiều văn kiện có mối quan hệ với nhau, và chúng không phụ thuộc vào một tên gọi riêng nào cả” Như vậy, với tư cách là một trong các nguồn cơ bản của luật quốc tế nói

chung và là nguồn quan trọng để điều chỉnh hoạt động bảo hộ công dân nói riêng, điều ước quốc tế là sự thỏa thuận giữa các chủ thể của luật quốc tế với nhau trên cơ sở tự nguyện, bình đẳng nhằm thiết lập những quy tắc pháp lý mang tính bắt buộc để xác lập, thay đổi hoặc hủy bỏ những quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể với nhau Tuy nhiên, không phải tất cả các điều ước quốc tế được ký kết đều là nguồn luật để điều chỉnh hoạt động bảo hộ công dân Một điều ước muốn trở thành nguồn luật điều chỉnh hoạt động

bảo hộ công dân phải thỏa mãn các điều kiện sau:

Thứ nhất, điều ước đó phải được ký kết dựa trên cơ sở tự nguyện, bình đẳng

Thứ hai, nội dung của điều ước phải phù hợp với những nguyên tắc cơ bản và các quy

phạm Jus Cogens của luật quốc tế; Theo điều 53 Công ước Viên 1969 thì Jus cogens là quy phạm chung, được cộng đồng quốc tế công nhận, thông qua và áp dụng, không một (hoặc một nhóm) quốc gia nào có quyền thay đổi (hoặc chỉ thay đổi bằng quy phạm có tính chất tương tự) Vì nó đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng nên khi vi phạm Jus cogens có thể sẽ gây thiệt hại về quyền và lợi ích của các quốc gia khác trên thế giới, Jus cogens có hiệu lực pháp lý cao nhất nên các điều ước quốc tế khi ký kết không được trái với các quy phạm này

Thứ ba, điều ước đó phải được ký kết phù hợp và tuân theo các quy định có liên quan

của pháp luật của các bên ký kết về thẩm quyền và thủ tục ký kết

Xuất phát từ bản chất của điều ước là sự thỏa thuận bình đẳng của các chủ thể trong quan

hệ pháp lý quốc tế, điều ước quốc tế có ý nghĩa:

(i) Xây dựng và ổn định các cơ sở pháp luật cho các quan hệ pháp luật giữa các chủ thể của luật quốc tế hình thành và phát triển Bên cạnh đó điều ước quốc tế còn giúp tăng cường các quan hệ hợp tác quốc tế giữa các chủ thể với nhau

(ii) Điều ước quốc tế còn là công cụ, phương tiện pháp lý quan trọng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể có liên quan

Hiện nay, vấn đề bảo hộ cho công dân được quy định trong một số công ước như: Hiến chương Liên hợp quốc, Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao, Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự, Công ước về quyền của người lao động di trú và thành viên gia đình họ năm 1990

Với vai trò và ý nghĩa như trên, điều ước quốc tế xứng đáng được coi là nguồn cơ bản của luật quốc tế nói chung và của hoạt động bảo hộ công dân nói riêng

1.4.2 Tập quán quốc tế

Trên thực tế, tập quán quốc tế ra đời từ rất sớm và sớm hơn cả điều ước quốc tế Khoa học luật quốc tế gọi đó là những quy tắc xử sự chung do một hay một số quốc gia đưa ra và áp dụng trong quan hệ với nhau Sau một quá trình áp dụng lâu dài, rộng rãi và được nhiều quốc gia thừa nhận như những quy phạm pháp lý nên những quy tắc xử sự đó

đã trở thành tập quán quốc tế Vậy, tập quán quốc tế là hình thức pháp lí chứa đựng quy tắc xử sự chung, hình thành trong thực tiễn quan hệ quốc tế và được các chủ thể luật quốc tế thừa nhận là luật 17 Tuy nhiên, không phải quy tắc xử sự nào được hình thành trong thực tiễn quan hệ quốc tế cũng đều trở thành nguồn của luật quốc tế nói chung và nguồn luật để tiến hành hoạt động bảo hộ công dân nói riêng Để một tập quán trở thành nguồn luật để tiến hành hoạt động bảo hộ công dân phải thỏa mãn các điều kiện sau:

Thứ nhất, quy tắc xử sự được coi là tập quán quốc tế phải lặp đi lặp lại nhiều lần,

trong một thời gian dài liên tục và được các quốc gia thỏa thuận thừa nhận hiệu lực pháp

lý bắt buộc đối với mình

Thứ hai, phải được các quốc gia tuân thủ và áp dụng một cách tự nguyện

Thứ ba, phải có nội dung phù hợp với những nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế

Tồn tại song song với điều ước quốc tế, tập quán quốc tế cũng có ý nghĩa quan trọng

về mặt pháp lí quốc tế như: Góp phần quan trọng trong quá trình hình thành và phát triển các quy phạm luật quốc tế; Điều chỉnh hiệu quả các quan hệ pháp luật quốc tế phát sinh giữa các chủ thể luật quốc tế Một tập quán quốc tế đã tồn tại từ lâu trong thực tiễn quan

hệ giữa các quốc gia là tập quán quốc gia cho phép một người nào đó hưởng quyền tỵ nạn chính trị trong lãnh thổ của mình thì có nghĩa vụ bảo hộ người đó khi người đó ở quốc gia khác

1.4.3 Pháp luật quốc gia

Pháp luật là tập hợp các quy tắc xử sự do nhà nước ban hành hoặc công nhận, thể hiện ý chí của giai cấp trong khuôn khổ ý chí chung của xã hội nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội theo một trật tự nhất định18

Như vậy, pháp luật quốc gia là hệ thống các quy phạm pháp luật có mối liên hệ nội tại thống nhất với nhau được phân định thành các chế định pháp luật, các ngành luật và được thể hiện trong các văn bản do nhà nước ban hành theo những trình tự thủ tục và hình thức nhất định Giữa luật quốc gia và luật quốc tế có mối quan hệ biện chứng Mối

[17] Trường Đại học luật Hà Nội, Giáo trình Luật quốc tế, Nxb Công an nhân dân, 2007, tr 28

[18] TS.Phan Trung Hiền, Lí luận về nhà nước và pháp luật, quyển 1, Nxb Chính trị quốc gia-Sự thật,

2011, tr 39.

quan hệ giữa pháp luật quốc gia và luật quốc tế là vấn đề lí luận truyền thống của luật quốc tế nhưng vẫn đồng thời mang tính thời sự sâu sắc đối với mỗi quốc gia trong quá trình xây dựng hoàn thiện và phát triển pháp luật

Pháp luật quốc gia có ảnh hưởng mang tính quyết định đến sự hình thành và phát triển của luật quốc tế Bản chất của quá trình xây dựng các quy phạm pháp luật quốc tế

mà các quốc gia tiến hành thông qua phương thức thỏa thuận chính là quá trình đưa ý chí của quốc gia vào nội dung của luật quốc tế Theo khoa học pháp lí ở nước ta, pháp luật được hình thành chủ yếu từ hai con đường: Thứ nhất, nhà nước đặt ra các quy phạm mới phù hợp với lợi ích giai cấp và điều kiện xã hội; Thứ hai, nhà nước công nhận sự tồn tại của tập quán phù hợp với lợi ích của giai cấp thống trị19

Pháp luật có vai trò rất lớn trong xã hội trên tất cả các phương diện về tổ chức bộ máy, thiết lập quyền lực chính trị, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội gắn liền với các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước, cụ thể như sau :

Thứ nhất, pháp luật là cơ sở để thiết lập, củng cố và tăng cường quyền lực nhà nước Thứ hai, pháp luật tạo cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước

Pháp luật quy định rõ các cơ quan trong bộ máy nhà nước và chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan cũng như cách thức phối hợp giữa các cơ quan đó

Thứ ba, pháp luật tạo ra môi trường ổn định cho việc thiết lập mối quan hệ ban giao

giữa các quốc gia

Ở nước ta, pháp luật đóng vai trò rất quan trọng trong việc bảo hộ công dân vì pháp luật quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan đại diện ngoại giao và lãnh sự Khi có tình huống cần xúc tiến quá trình bảo hộ công dân thì các cơ quan này lập tức hoạt động theo những phương thức đã được quy định sẵn để bảo vệ quyền và lợi ích của công dân mình ở nước ngoài Tuy nhiên, khi thực hiện chức năng này, các cơ quan ngoại giao và lãnh sự không chỉ tuân thủ pháp luật trong nước mà còn phải tuân thủ pháp luật của quốc gia sở tại và pháp luật quốc tế có liên quan Hiện nay, cơ quan đại diện Việt Nam ngoài việc phải tuân thủ các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên thì còn phải tuân thủ các quy định của pháp luật trong nước, chẳng hạn như Hiến pháp Việt Nam năm 2013, Luật cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài năm 2009

1.5 Sự phát triển của chế định bảo hộ công dân trên thế giới và ở việt nam

1.5.1 Sự phát triển của chế định bảo hộ công dân trên thế giới

Một số nghiên cứu cho thấy rằng, việc các quốc gia bảo vệ quyền và lợi ích của công dân mình ở nước ngoài đã diễn ra từ rất lâu trong lịch sử loài người nhưng chỉ có những chuyển biến bước ngoặc vào thế kỉ XVIII ở châu Âu-thời kì mà châu lục này bị phân

[19 ]TS.Phan Trung Hiền, Lí luận về nhà nước và pháp luật, quyển 1, Nxb Chính trị quốc gia-Sự thật,

2011, tr 20.

chia rất mạnh mẽ thành các quốc gia phong kiến tập quyền Hoạt động giao thương nhộn nhịp ở khu vực này tất yếu dẫn đến những tranh chấp pháp lí liên quan đến công dân của một nước với chính quyền hay công dân của một nước khác Trong bối cảnh đó hệ thống pháp luật của các quốc gia có liên quan phải đề ra các biện pháp nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của công dân nước mình ở nước ngoài Đến thế kỉ XIX, đã diễn ra nhiều cuộc can thiệp vũ trang của một hoặc một nhóm quốc gia này vào quốc gia khác với lí do bảo vệ các nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc hay tôn giáo của nước mình mà được cho là đang bị áp bức ở nước khác Do lúc này chưa có luật quốc tế điều chỉnh về bảo hộ công dân nên quốc gia nào lớn mạnh hơn sẽ chiếm ưu thế trong mối quan hệ với quốc gia khác

về việc bảo hộ công dân của mình Tuy nhiên, giữa các quốc gia có thể kí kết các điều ước quốc tế song phương để giải quyết những vấn đề này, vì vậy trong giai đoạn này, hoạt động bảo hộ công dân của quốc gia có thể được điều chỉnh bởi các điều ước quốc tế

có liên quan

Sau khi chiến tranh thế giới thứ hai kết thúc, nhân loại đã nhận ra rằng tính mạng con người là vô cùng đáng quý, vì vậy tổ chức Liên hợp quốc ra đời cùng với bản hiến chương của nó và với những nguyên tắc quan trọng là đề cao phẩm giá con người, củng

cố hòa bình và an ninh thế giới để cho mọi người dân được sống trong tự do, bình đẳng

và được pháp luật bảo vệ Những nguyên tắc của Hiến chương Liên hợp quốc là nền tảng pháp lí để các quốc gia trên thế giới bảo hộ cho công dân mình ở nước ngoài Bởi vì, dựa trên những nguyên tắc này, các quốc gia có thể kí kết các điều ước quốc tế trong điều kiện hoàn toàn tự nguyện và bình đẳng thỏa thuận, không một quốc gia nào có quyền áp đặt sự hạn chế quyền đối với một quốc gia khác Trên cơ sở các điều ước này mà công dân của quốc gia được bảo hộ tốt hơn

Sau Hiến chương Liên hợp quốc là hai công ước điều chỉnh trực tiếp vấn đề bảo hộ

công dân lần lượt ra đời, đó là Công ước về quan hệ ngoại giao năm 1961 và Công ước

về quan hệ lãnh sự năm 1963, đây là hai công ước cơ bản nhất về vấn đề bảo hộ công

dân của quốc gia Hai công ước này quy định cụ thể chức năng của cơ quan đại diện ngoại giao cũng như cơ quan lãnh sự trong việc bảo hộ công dân của quốc gia cử đại diện tại quốc gia nhận đại diện Còn trong vấn đề bảo hộ công dân của mình đi làm việc

ở nước ngoài thì quốc gia có thể căn cứ vào Công ước về quyền của người lao động di trú và thành viên gia đình họ năm 1990 để xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của

công dân mình cũng như của các quốc gia có liên quan

1.5.2 Sự phát triển của chế định bảo hộ công dân trong pháp luật Việt Nam

Cũng giống như hầu hết các nước trên thế giới, chế độ phong kiến của nước ta tồn tại

từ rất lâu đời cùng với những triều đại khác nhau đã làm nên một đất nước mang đậm chất Việt Đến năm 1945, cách mạng của Đảng ta đã giành được thắng lợi vẻ vang, đất nước ta được độc lập một phần và hình thành nên nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng

hòa Năm 1946, hiến pháp của nước ta ra đời, lần đầu tiên quyền của người dân Việt Nam được long trọng tuyên bố trước toàn thể thế giới cũng như trước các thế lực thù địch lúc bấy giờ nhằm nêu cao tinh thần bất khuất chống giặc ngoại xâm của nhân dân ta Trong bản hiến pháp này, vấn đề bảo hộ công dân ở nước ngoài cũng chưa được đề cập tới

Có lẽ do tình hình chính trị xã hội bất ổn lúc bấy giờ mà quyền được nhà nước bảo hộ của công dân mãi đến năm 1959 mới được quy định Cụ thể trong bản hiến pháp này, tại

điều 36 quy định: “Nhà nước bảo hộ quyền lợi chính đáng của Việt kiều” Có thể nói

đây là lần đầu tiên trong lịch sử nước ta, vấn đề bảo hộ quyền lợi chính đáng của người dân ở nước ngoài được nêu lên và nêu lên trong một văn kiện quan trọng như vậy Tuy nhiên, sự hạn chế về mặt ngôn ngữ ngay trong điều luật này có thể dẫn đến cách hiểu chưa đúng với ý đồ của nhà làm luật Trong giai đoạn này, nhiều người nghĩ rằng nội hàm của khái niệm “Việt kiều” là dùng để nói đến những người Việt Nam làm ăn sinh sống ổn định bên ngoài lãnh thổ Việt Nam Vì vậy khi áp dụng khái niệm này vào điều kiện để bảo hộ công dân Việt Nam thì lại tỏ ra bất cập, bởi vì người Việt Nam ra nước ngoài không phải chỉ vì mục đích sinh sống ổn định ở đó mà còn với nhiều mục đích khác, chẳng hạn như du lịch hay học tập như vậy, đối với những đối tượng không sinh sống ổn định ở nước ngoài thì không được nhà nước Việt Nam bảo hộ ? Theo người viết thì trong giai đoạn này, ý đồ của nhà làm luật khi đưa ra khái niệm Việt kiều là dùng để chỉ tất cả người Việt Nam ra nước ngoài dù với bất kì lí do gì thì cũng được nhà nước Việt Nam bảo hộ nếu người đó còn quốc tịch Việt Nam Bởi vì tinh thần của Hiến pháp

này là “Các dân tộc sống trên đất nước Việt Nam đều bình đẳng về quyền lợi và nghĩa vụ”, vì vậy mọi công dân Việt Nam ra nước ngoài đều được nhà nước bảo hộ về quyền

và lợi ích Tiếp theo bản hiến pháp 1959, các bản hiến pháp 1980, 1992, 2013 đều quy định tương tự về vấn đề bảo hộ công dân khi họ đang ở nước ngoài

Bên cạnh các bản hiến pháp, ngày 24 tháng 11 năm 1990 Hội đồng nhà nước ta đã

thông qua pháp lệnh lãnh sự Theo pháp lệnh này, cơ quan lãnh sự thực hiện chức năng bảo hộ công dân được quy định tại khoản 1 điều 2 cụ thể là “Bảo vệ ở nước ngoài quyền

và lợi ích của nhà nước, pháp nhân và công dân Việt Nam” Với quy định này thì đã xác

định được cơ quan có trách nhiệm bảo hộ công dân chính là cơ quan lãnh sự

Đến ngày 15 tháng 12 năm 1993, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã thông qua pháp lệnh về cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài Pháp

lệnh này quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Cơ quan đại diện nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài Trong đó vấn đề bảo hộ công

dân Việt Nam của cơ quan đại diện ngoại giao được nêu tại điều 7: “ Bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích chính đáng của tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và của công dân Việt Nam tại nước tiếp nhận; Bảo hộ quyền lợi chính đáng của người Việt Nam ở