Chuyên đề về luật hành chính việt nam (108 trang)

Từ sự phân tích trên có thể định nghĩa: Luật hành chính là một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật XHCN Việt Nam, là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội

Chương I

Luật hành chính và khoa học luật hành chính

A Luật Hành chính là ngành luật về tổ chức hoạt động quản lý hành chính nhà nước

I - Khái niệm về Luật hành chính

1 Khái niệm chung

Trong khoa học luật hành chính, thuật ngữ "hành chính" được hiểu là sự quản

lý của nhà nước, tức là hành chính công (còn gọi là hành chính nhà nước), xuấthiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước, là quản lý công vụ quốc gia của bộ máyhành chính nhà nước

Quản lý của bộ máy quản lý hành chính nhà nước là sự tác động có tổ chức vàđiều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạtđộng của công dân, cơ quan, tổ chức do các cơ quan hành chính nhà nước từ trungương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của nhà nước,phát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự, trị an, an toàn xã hội, thoả mãnnhững nhu cầu hàng ngày của nhân dân

Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hànhpháp đối với toàn xã hội trong khuôn khổ hệ thống chính trị mà quyền lực nhànước là trung tâm Tuy nhiên, Chính phủ thực hiện chức năng của quyền hành pháp

đó tất yếu phải thông qua một hệ thống tổ chức và thể chế gọi là hành chính nhànước và có sự tham gia của tổ chức xã hội, công dân, cho nên, nói đến quản lýhành chính nhà nước (hay nền hành chính công) theo nghĩa hẹp hơn là quản lý của

bộ máy hành chính nhà nước, là hành pháp hành động

Với ý nghĩa hành pháp là hành động, cơ quan hành chính nhà nước có quyền

ban hành các quy tắc chung và các quyết định hành chính cho phép hoặc mệnh lệnhmột cách đơn phương và đòi hỏi phải chấp hành; có quyền kiểm tra việc thực hiệnpháp luật và các quyết định do nó đưa ra; có quyền xử lý các tình huống quản lýbằng quyền lực cưỡng chế đối với các vi phạm hành chính và trong các trường hợp

cá nhân, tổ chức từ chối thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm phòng ngừa, ngănchặn vi phạm pháp luật cũng như trưng dụng, trưng mua tài sản của tư nhân vì lợiích quốc gia Đó là những quyền hạn thực hiện hàng ngày trong các lĩnh vực củađời sống xã hội với phạm vi đối tượng không được định trước

Muốn thực hiện được những quyền hạn trên cần tổ chức bộ máy và nhân sựthực hiện những hành động hành chính có hiệu lực, hiệu quả Đồng thời, với quyềnlực tự định có tính trội của hành chính nhà nước xuất hiện tuỳ thuộc vào thực tếquản lý Và ai cũng biết rằng, hành chính là thiết chế nắm giữ bộ máy công lựctheo nghĩa cưỡng chế của tổ chức, được quyền ban hành các quy định mà đời sốngcủa nhà nước đòi hỏi hàng ngày, được ưu tiên mở rộng quyền hạn và tăng cườngquyền lực cai quản và nghĩa vụ phục vụ xã hội Vì thế, không thể không đặt hoạtđộng hành chính nhà nước trong sự kiểm soát của các quyền lập pháp, tư pháp và

sự tham gia của các tổ chức xã hội, công dân

Nhưng những hoạt động có tính chất công quyền của cơ quan hành chính nhànước phải chấp nhận bị ràng buộc bởi pháp luật do quyền lực chung - quyền lựcnhà nước ban hành Bộ máy hành chính được toàn quyền hành động cai quản vàphục vụ nhưng phải đặt mình trong khuôn khổ pháp luật, tuân theo pháp luật; được

tự quyết tác động quyền lực vào quyền, tự do, lợi ích chính đáng của dân, nhưngphải bồi thường thiệt hại cho dân trong trường hợp làm tổn hại tới lợi ích hợp phápcủa họ Những quy định theo nguyên lý như thế thuộc nội dung của Luật hànhchính - một ngành luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật xác định nhữngquyền và nghĩa vụ của cơ quan hành chính nhà nước, tức là của Chính phủ, Bộ, cơquan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và hệ thống cơ quan hành chính nhànước ở địa phương, các quyền, nghĩa vụ của các chủ thể khác khi tham gia quan hệpháp luật hành chính

Đặc trưng cơ bản của Luật hành chính là các quy phạm của nó mang tính bắtbuộc, cấm đoán trong điều chỉnh hành vi, thuộc các quy phạm của luật công, khác

với các quy phạm điều chỉnh quan hệ dân sự thuộc hệ thống luật tư Luật hànhchính lồng vào các quan hệ của chính trị, của Luật Hiến pháp để điều chỉnh quan

hệ giữa nhà nước và công dân, giữa quyền lực và tự do, giữa xã hội và cá nhân.Tước bỏ hiệu lực của một số văn bản hành chính không giống như chấm dứt hợpđồng của các cá nhân, pháp nhân Vì thế, chỉ có quyền lực nhà nước mới có thểtước bỏ được hiệu lực của một quyết định hành chính nhà nước Để cho hệ thốnghành pháp đứng đầu là Chính phủ phục tùng các quy phạm pháp luật thì trong mọitrường hợp phải bảo đảm các điều kiện về chính thể nhà nước, uy tín của pháp luật

và sức mạnh của phán quyết của các thẩm phán Vì vậy, Luật hành chính gắn liềnvới lịch sử phát triển của chính trị; chính các quan điểm chính trị được thể hiệntrong đường lối, chính sách và các Hiến pháp là nền tảng triết lý của Luật hànhchính Về căn bản, những triết lý chính trị mà Luật hành chính dựa vào làm cho nộidung của Luật hành chính khá phức tạp Thêm vào đó, sự phong phú của các quan

hệ quản lý và phục vụ còn bổ sung tính đa diện của ngành luật này Tuy nhiên, nóimột cách khái quát, Luật hành chính hướng sự quy định vào các vấn đề chủ yếu: tổchức quản lý hành chính nhà nước và kiểm soát đối với quản lý hành chính nhànước

2 Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính

Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinhtrong tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Những quan hệ xã hội được Luật hành chính điều chỉnh gồm ba nhóm lớn:

- Những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động chấp hành vàđiều hành của các cơ quan hành chính nhà nước Đây là nhóm lớn nhất, cơ bản nhất

Hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

làm nảy sinh nhiều quan hệ xã hội, được tổng hợp lại những nhóm quan hệ xã hộichủ yếu sau đây:

- Nhóm thứ nhất: Những quan hệ xã hội nảy sinh giữa cơ quan hành chính cấptrên và cơ quan hành chính cấp dưới trong quá trình hoạt động quản lý hành chínhnhà nước;

- Nhóm thứ hai: Những quan hệ giữa hai bên đều là cơ quan hành chính cùngcấp, thực hiện các quan hệ phối hợp phục vụ lẫn nhau;

- Nhóm thứ ba: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩmquyền với một bên là các tổ chức sự nghiệp và tổ chức kinh doanh của các thànhphần kinh tế trong xã hội;

- Nhóm thứ tư: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩmquyền với một bên là các tổ chức xã hội và các đoàn thể nhân dân;

- Nhóm thứ năm: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩmquyền và một bên là công dân Đây là nhóm quan hệ phổ biến nhất mà Luật hànhchính điều chỉnh vì đây là mối quan hệ phát sinh hằng ngày, hằng giờ trong cuộcsống

Trong tất cả các quan hệ kể trên có sự tham gia của cơ quan hành chính nhànước được trao thẩm quyền hoặc đại diện cho hành pháp Không có sự tham giacủa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền hoặcđại diện cho quyền hành pháp trong phạm vi quản lý hành chính nhà nước thìkhông thể xuất hiện quan hệ quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điềuchỉnh Do đó, chủ thể bắt buộc trong các quan hệ trên là cơ quan hành chính nhànước, hoặc cá nhân, tổ chức nhân danh quyền hành pháp

3 Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính

Sự điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội trên đây mà Luật hành chính sử dụngchủ yếu bằng phương pháp quyết định một chiều, hay là phương pháp chỉ huy,mệnh lệnh Phương pháp này thể hiện tính chất quyền lực - phục tùng xuất phát từbản chất của quản lý, bởi vì muốn quản lý thì phải có quyền uy Trong quan hệpháp luật hành chính thường thì bên tham gia quan hệ là cơ quan hành chính nhà

nước hoặc người nhân danh quyền hành pháp được giao quyền hạn mang tínhquyền lực nhà nước (ra các quyết định quản lý hành chính nhà nước, kiểm tra hoạtđộng của bên bị quản lý, áp dụng biện pháp cưỡng chế nhà nước khi cần thiết theopháp luật) Còn một bên (đối tượng quản lý bao gồm các cơ quan, xí nghiệp, đơn vị

sự nghiệp, tổ chức xã hội, công dân hoặc cán bộ, công chức dưới quyền) bắt buộcphải thi hành quyết định của quyền hành pháp, phục tùng bên được giao quyền lựcnhà nước Như vậy, các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước làkhông bình đẳng giữa quyền lực nhà nước và phục tùng quyền lực đó Nó là quan

hệ trực thuộc về mặt tổ chức và những quan hệ xuất hiện khi có sự tác động quản

lý vào các đối tượng chịu sự quản lý, nhưng không trực thuộc về tổ chức

Nhưng đôi khi chúng ta cũng bắt gặp trong quan hệ pháp luật hành chínhphương pháp thoả thuận ở đây tồn tại sự thoả thuận của các bên tham gia quan hệ

Ví dụ, trong ban hành các quyết định liên tịch (các bên cùng thỏa thuận ra quyếtđịnh chung như Thông tư liên bộ, Nghị quyết liên tịch giữa Ban Chấp hành Tổngliên đoàn lao động Việt Nam với các cơ quan hành chính nhà nước Trung ương);hoặc khi một cơ quan quản lý trước khi ban hành một quyết định về một vấn đềnào đó, theo pháp luật quy định, phải hỏi ý kiến hoặc thoả thuận với cơ quan khác.Như vậy, có thể nói tồn tại quan hệ pháp luật hành chính ngang Trong trường hợpnày thì quan hệ ngang cũng chỉ là tiền đề cho sự xuất hiện các quan hệ dọc - cácquan hệ xuất hiện trên cơ sở các quyết định được ban hành do thoả thuận Ngoài ra,trong hợp đồng hành chính như hợp đồng thực hiện các công dịch hành chính, hợpđồng với công chức ngoại ngạch tuy có sự thoả thuận, nhưng không có sự bìnhđẳng tuyệt đối về ý chí như trong hợp đồng dân sự, kinh tế Trong hợp đồng hànhchính(1), một bên là cơ quan nhà nước nên có những đặc quyền hành chính, đưa ranhững điều kiện mà bên khác trong quan hệ buộc phải tuân theo

Từ sự phân tích trên có thể định nghĩa: Luật hành chính là một ngành luật

độc lập trong hệ thống pháp luật XHCN Việt Nam, là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội xuất hiện trong quá trình tổ chức và thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của Nhà nước, nói cách khác là các quan hệ xã hội nảy sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Do đó, Luật hành

(1) Thuật ngữ "hợp đồng hành chính" ít được sử dụng trong khoa học pháp lý Việt Nam, tuy vậy trong thực tiễn đã tồn tại loại hình hợp đồng này như: hợp đồng đào tạo, hợp đồng nghiên cứu khoa học

chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước.

4 Hệ thống Luật hành chính

Luật hành chính không phải là tập hợp máy móc, giản đơn các quy phạm, mà

là một hệ thống, một chỉnh thể thống nhất các nhóm quy phạm có quan hệ hữu cơvới nhau Các quy phạm Hành chính gồm: các quy phạm vật chất và các quy phạmthủ tục

Các quy phạm vật chất Luật hành chính tạo thành bộ phận luật vật chất Luậthành chính (Luật hành chính theo nghĩa truyền thống)

Các quy phạm thủ tục Luật hành chính tạo thành ngành luật được gọi là Luậtthủ tục hành chính

Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm hai phần: phần chung và phầnriêng

Phần chung bao gồm các quy phạm điều chỉnh các quan hệ có tính chất chung,phát sinh trong mọi lĩnh vực, phạm vi quản lý hành chính nhà nước Các quy phạmcủa phần chung quy định:

- Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, chế độ công vụ vàquy chế cán bộ, công chức nhà nước;

- Sự tham gia của cá nhân, tổ chức vào tổ chức và hoạt động quản lý hànhchính nhà nước;

- Hình thức, phương pháp hoạt động của cơ quan, công sở, công chức nhànước trong thực hiện quyền hành pháp;

- Các phương thức kiểm tra, giám sát đối với hệ thống hành chính nhà nước

để bảo đảm pháp chế, kỷ luật

Phần riêng bao gồm các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý hànhchính nhà nước đối với các lĩnh vực quản lý liên ngành như kế hoạch, giá cả, tàichính, tín dụng, thống kê v.v các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lýđối với các ngành kinh tế quốc dân (công nghiệp, nông nghiệp, thương mại, giaothông vận tải ); các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý văn hoá - xãhội (văn hoá, giáo dục, thể thao, y tế, lao động, bảo hiểm ); các nhóm quy phạm

điều chỉnh hoạt động quản lý trong các lĩnh vực nội vụ, quốc phòng, tư pháp Các quy phạm thủ tục hành chính quy định về các loại thủ tục hành chínhkhác nhau, có nghĩa là quy định trình tự thực hiện các quy phạm vật chất Luật hànhchính, tạo thành ngành luật thủ tục (tố tụng) hành chính(1).

II Nguồn của luật hành chính Việt Nam

1 Khái niệm nguồn của Luật hành chính Việt Nam

Xác định nguồn của Luật hành chính Việt Nam tuỳ thuộc vào quan niệmchung về nguồn của pháp luật Trong các sách, báo khoa học luật học nước ta phổbiến quan niệm coi nguồn của pháp luật là những hình thức biểu hiện bên ngoàicủa pháp luật, nói cách khác là những văn bản pháp luật chứa các quy phạm phápluật Không coi những tiền lệ pháp và tập quán pháp là nguồn của pháp luật Quanniệm như vậy chỉ có tác dụng nhấn mạnh vai trò của những văn bản quy phạmpháp luật trong hệ thống nguồn của pháp luật, nhưng chưa thật đầy đủ và toàn diện.Thực tế ở nước ta trong nhiều trường hợp để quản lý phải dùng đến cả tiền lệ pháp

ở trình độ khái quát, tổng hợp cao dưới hình thức những văn bản hướng dẫn củaToà án nhân dân tối cao có liên quan tới hoạt động hành chính ở nhiều nước đềucoi những tiền lệ pháp là nguồn của Luật hành chính, và coi Luật hành chính làngành luật của những tiền lệ pháp Từ đó có thể coi nguồn của Luật hành chính lànhững hình thức biểu hiện bên ngoài của Luật hành chính, nói cách khác là nhữngvăn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan, người

có thẩm quyền ban hành, trong một số trường hợp còn gồm cả các văn bản hướngdẫn xét xử của Toà án

Do tính chất đa dạng và phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnhvực quản lý hành chính nhà nước nên các quy phạm luật hành chính không nằmtrong một số văn bản nhất định, mà nằm trong rất nhiều văn bản của nhiều cơ quannhà nước Đó là những văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quyền lực nhànước, cơ quan hành chính nhà nước, văn bản liên tịch giữa cơ quan quản lý hành

(1) Thông thường trong các giáo trình Luật hành chính Việt Nam, thủ tục hành chính được xem xét như một chế định luật hành chính Trong chương trình đào tạo cử nhân hành chính, về thủ tục hành chính được nghiên cứu ở môn học khác Vì vậy, trong giáo trình này chúng tôi không đề cập nhiều đến thủ tục hành chính.

chính nhà nước với cơ quan tổ chức xã hội (như công đoàn), văn bản của cơ quan

tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước khiđược nhà nước trao quyền (như văn bản của Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam về

tổ chức quản lý bảo hiểm xã hội và giám sát bảo hộ lao động) và kể cả văn bảnhướng dẫn xét xử của Toà án nhân dân tối cao Nhưng không phải tất cả các vănbản đó, mà chỉ những văn bản chứa các quy phạm pháp luật hành chính nhằm điềuchỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mới

là nguồn của Luật hành chính

Trong các loại văn bản quy phạm pháp luật nói trên, có văn bản vừa chứa quyphạm pháp luật hành chính đồng thời với các quy phạm của các ngành luật khác,nhưng có văn bản chỉ chứa quy phạm pháp luật hành chính

2 Phân loại nguồn Luật hành chính

Có nhiều cách phân loại nguồn của Luật hành chính Mỗi cách phân loại có ýnghĩa lý luận và thực tiễn nhất định

- Theo cấp độ hiệu lực pháp lý của văn bản có:

+ Văn bản luật

+ Văn bản dưới luật

- Theo phạm vi hiệu lực có:

+ Văn bản do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành

+ Văn bản do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành

- Theo chủ thể ban hành văn bản có:

+ Văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Uỷ ban thường vụQuốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp)

+ Văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, các Bộ, cơ quanngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý đối với ngành, lĩnh vực

Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân)

+ Văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản

lý hành chính nhà nước khi được Nhà nước uỷ quyền

+ Văn bản liên tịch (giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa cơ quan nhànước với cơ quan, tổ chức xã hội ).

+ Văn bản do Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân Tối cao, Chánh án Toà ánnhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao ban hành trực tiếpliên quan tới hoạt động quản lý hành chính nhà nước

3 Một số văn bản quy phạm pháp luật - nguồn đặc biệt quan trọng của Luật hành chính

- Hiến pháp là đạo luật cơ bản của toàn bộ hệ thống pháp luật, là nguồn cơbản của Luật hành chính Việt Nam Trong Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi bổsung năm 2001) nhiều quy phạm Hiến pháp là cơ sở, nền tảng hoặc trực tiếp, làquy phạm gốc của Luật hành chính Việt Nam Ví dụ, chương 1 Hiến pháp 1992 vềchế độ chính trị, trong đó có những quy định về những nguyên tắc cơ bản về tổchức, hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị của nước ta,chúng đồng thời cũng là các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước, nguyên tắc

tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước (Điều 4 về vai trò lãnh đạocủa Đảng đối với Nhà nước, đối với xã hội; Điều 5 về quyền bình đẳng giữa cácdân tộc; Điều 6 về nguyên tắc tập trung dân chủ; Điều 7, 8, 9, 10, 11 về dân chủXHCN và thu hút rộng rãi quần chúng nhân dân tham gia quản lý hành chính nhànước, xã hội; Điều 12 về pháp chế XHCN; Chương III về văn hoá, giáo dục, khoahọc, công nghệ; Chương IV về bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa lànhững căn cứ để ban hành các văn bản, các văn bản về quản lý hành chính nhànước trong các lĩnh vực nói trên Chương V về quyền và nghĩa vụ của công dân là

cơ sở của quy chế pháp lý của công dân Luật hành chính cụ thể hoá và bổ sung cácquy định nêu trên tạo thành chế định Luật hành chính về địa vị pháp lý hành chínhcủa công dân Chương VIII về Chính phủ, Chương IX về Hội đồng nhân dân và Uỷban nhân dân, quy định những nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động và thẩmquyền của Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, của Thủ tướngChính phủ, của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, và của Uỷ ban, Chủ tịch Uỷ ban nhândân các cấp

- Luật tổ chức Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông

qua ngày 25 tháng 12 năm 2002, công bố ngày 07 tháng 01 năm 2002 có vị trí đặcbiệt quan trọng trong hệ thống nguồn của Luật hành chính Việt Nam Căn cứ vàochương III của Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi bổ sung từ Điều 109 đến Điều117), Luật tổ chức Chính phủ quy định cụ thể các nguyên tắc tổ chức và hoạt độngcủa Chính phủ, trình tự thành lập, cơ cấu tổ chức, hình thức làm việc, thẩm quyềncủa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhànước, về quan hệ giữa Thủ tướng với Phó Thủ tướng, với các Bộ trưởng, với Uỷban nhân dân cấp tỉnh, nhiệm vụ, quyền hạn và quan hệ của Bộ trưởng, Thủ tướng

cơ quan ngang Bộ và nhiều vấn đề khác liên quan tới địa vị chính trị - pháp lý củaChính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ

Luật tổ chức Chính phủ thực chất là cơ sở tổ chức và hoạt động của toàn bộnền hành chính nhà nước ở nước ta

- Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (được Quốc hội khoá

XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003) có ý nghĩa quan trọng đốivới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môncủa Uỷ ban nhân dân Các quy định trong luật này về Uỷ ban nhân dân chủ yếu tậptrung tại Chương IV đã cụ thể hoá các quy định tương ứng của Hiến pháp 1992 (từĐiều 118 đến Điều 125) Luật này quy định về tổ chức và hoạt động của Uỷ bannhân dân, về nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân trong các lĩnh vực quản lýhành chính nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, nhiềuvấn đề thuộc địa vị pháp lý của Uỷ ban nhân dân, về các cơ quan chuyên mônthuộc Uỷ ban nhân dân về mối quan hệ giữa Uỷ ban, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân vớicác cơ quan nhà nước khác và với các tổ chức xã hội, tổ chức đoàn thể nhân dân ởđịa phương

- Các luật, bộ luật về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vựcnhư Bộ luật hàng hải, Luật báo chí, Luật xuất bản, Luật nghĩa vụ quân sự, Luật sĩquan quân đội nhân dân Việt Nam, v.v là nguồn quan trọng của Luật hành chính,

là cơ sở pháp luật hành chính để quản lý các ngành và lĩnh vực thuộc phần riêngcủa Luật hành chính

- Pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (hoặc của Hội đồngNhà nước), Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước (hoặc Sắc lệnh, Sắc luật của Chủ

tịch nước ban hành trước khi có Hiến pháp 1980) cũng là nguồn quan trọng củaLuật hành chính Trong đó quan trọng đặc biệt là Pháp lệnh Các Pháp lệnh về tổchức bộ máy quản lý hành chính nhà nước như Pháp lệnh về thanh tra Nhà nước,Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh cán bộ, công chức, Pháp lệnh về đolường, tiêu chuẩn chất lượng v.v là những pháp lệnh tiêu biểu cho nguồn củaLuật hành chính.

- Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướngChính phủ (Nghị định, Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Hội đồng Bộtrưởng, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng trước khi

có hiến pháp 1992) là nguồn phổ biến của Luật hành chính Việt Nam Trong đó cácvăn bản quan trọng nhất là những Nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn vàtrách nhiệm quản lý hành chính nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ và các Nghịđịnh hoặc Quyết định về thành lập, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của từng Bộ, cơquan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ ) Các Nghị định của Chính phủ về xửphạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cùng với Pháp lệnh xử lý vi phạm hànhchính nên chế định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính - một chế định rất lớncủa Luật hành chính

- Các quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang

Bộ, (sau đây gọi chung là Bộ trưởng) là công cụ chủ yếu của Bộ trưởng để tổ chức

và chỉ đạo thống nhất các ngành và lĩnh vực quản lý nền kinh tế quốc dân trongphạm vi cả nước

Trong các văn bản của Bộ trưởng thì văn bản liên tịch của các Bộ trưởng có ýnghĩa quan trọng

- Các nghị quyết, thông tư liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với

tổ chức chính trị - xã hội ban hành cũng là nguồn của Luật hành chính, trong một

số trường hợp

- Quyết định, chỉ thị, thông tư của Chánh án toà án nhân dân tối cao, Việntrưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có liên quan chặt chẽ đến quản lý hànhchính nhà nước v.v

- Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân

dân các cấp, có chứa đựng các quy phạm pháp luật hành chính cũng là nguồn củaLuật hành chính Ngoài ra các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhànước theo quy định của Hiến pháp năm 1992, còn có những văn bản ban hànhtrước Hiến pháp vẫn còn hiệu lực pháp lý, thậm chí cả một số sắc luật, sắc lệnh củaChủ tịch nước, Chính phủ Cách mạng Lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam.Phạm vi hiệu lực pháp lý các nguồn của Luật hành chính Việt Nam phụ thuộcvào địa vị chính trị - pháp lý của các chủ thể ban hành văn bản, vào nội dung pháp

lý của từng văn bản giới hạn về thời gian, về lãnh thổ và về đối tượng thi hành củavăn bản đó

4 Hệ thống hoá nguồn Luật hành chính

Luật hành chính ngành luật có khối lượng quy phạm lớn nhất trong hệ thốngpháp luật Việt Nam Thực tế này không chỉ do sự phức tạp và phạm vi điều chỉnhrộng của Luật hành chính, mà còn do rất nhiều cơ quan nhà nước ở các cấp khácnhau có quyền ban hành văn bản chứa đựng các quy phạm của Luật hành chính Từthực tế đó dẫn đến tình trạng là các văn bản - nguồn của Luật hành chính chồngchéo, mâu thuẫn, thiếu đồng bộ, hoặc bỏ trống nhiều vấn đề không được điềuchỉnh Điều này làm ảnh hưởng tới thực hiện, áp dụng chúng, gây ra nhiều khókhăn, vướng mắc trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Vì vậy, công tác

hệ thống hoá nguồn của luật hành chính là vô cùng cấp thiết

Hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính là hoạt động nhằm chấn chỉnh cácquy định của Luật hành chính, đưa chúng vào một hệ thống nhất định

Hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính nhằm: Tạo ra một hệ thống văn bảnpháp luật hành chính hoàn chỉnh, thống nhất, trong đó vai trò của các đạo luật,pháp lệnh ngày càng quan trọng đối với sự điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinhtrong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; khắc phục tình trạng lỗi thời, mâuthuẫn và những lỗ hổng của pháp luật hành chính; làm cho nội dung các quy địnhcủa pháp luật hành chính phù hợp với những nhu cầu của quản lý hành chính nhànước trong nền kinh tế thị trường, có hình thức rõ ràng, dễ hiểu và dễ áp dụng.Hoạt động hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính được thực hiện theo haiphương thức: Tập hợp hoá và pháp điển hoá

- Trước kia, theo Quyết định số 200/TTg ngày 28-12-1992 của Thủ tướngChính phủ về việc xuất bản và phát hành Công báo nước Cộng hoà xã hội chủnghĩa Việt Nam và Thông tư số 145/BT ngày 28-12-1992 của Bộ trưởng, Chủnhiệm Văn phòng Chính phủ hướng dẫn việc xuất bản và phát hành Công báo nướcCộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, ở nước ta văn bản được đăng trên Công báo

có giá trị như văn bản chính thức Công báo đăng các loại văn bản: - Các luật, nghịquyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Biênbản tóm tắt các kỳ họp của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội;

- Các lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

- Các tuyên bố quan trọng của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủtướng Chính phủ;

- Các nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng,quyết định, chỉ thị, thông tư của các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủtrưởng cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý hành chính nhà nước đối vớingành, lĩnh vực trong cả nước;

- Các hiệp định, điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia;

- Các quyết định về nhân sự cấp cao của Nhà nước; về tặng thưởng các danhhiệu vinh dự của Nhà nước Công bố việc phân vạch địa giới hành chính cho một

xã, phường hay một huyện, một tỉnh v.v Công báo không đăng các văn bản cónội dung bí mật quốc gia

Công báo được phát hành theo định kỳ phù hợp với thời gian ban hành vănbản, đăng những văn bản có phạm vi hiệu lực rộng đối với nhiều chủ thể và một sốloại văn bản cá biệt cụ thể quan trọng do Thủ tướng ban hành Công báo được xuấtbản mỗi tháng 6 số và một số mục lục công báo cuối năm, được phát hành rộng rãiphục vụ tất cả các cơ quan, đoàn thể, lực lượng vũ trang, tổ chức kinh tế - xã hội vàcông dân, các cơ quan ngoại giao, tổ chức quốc tế, tổ chức kinh tế nước ngoài tạiViệt Nam Nhưng Công báo không phải là kết quả công tác tập hợp hoá Đó chỉ làhình thức công bố chính thức văn bản pháp luật Hiện nay, Công báo được quyđịnh tại Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23-3-2004 của Chính phủ về Côngbáo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Theo nghị định này thì Công báo

được hiểu là:

"ấn phẩm thông tin pháp lý chính thức của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủnghĩa Việt Nam do Chính phủ thống nhất quản lý; có chức năng công bố các vănbản pháp luật và thời điểm có hiệu lực của các văn bản đó theo quy định của phápluật, các Điều ước quốc tế các bên thoả thuận không công bố hoặc không đượcphép công bố theo quyết định của các cơ quan có thẩm quyền; thông tin, phổ biếnvăn bản pháp luật do các cơ quan, tổ chức và người có thẩm quyền của Nhà nướcCộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành (sau đây gọi tắt là cơ quan có thẩmquyền) (Điều 2 của Nghị định 104/2004/NĐ-CP)

Công báo được xuất bản ở Trung ương và ở các tỉnh, thành phố trực thuộcTrung ương (sau đây gọi là cấp tỉnh); được phát hành rộng rãi cho mọi đối tượng

sử dụng

Công báo bao gồm: Công báo in và Công báo điện tử Công báo xuất bản ởTrung ương có Phụ trương Công báo

Nguyên tắc đăng văn bản trên Công báo bao gồm:

- Công báo đăng toàn văn, chính xác, đầy đủ, kịp thời các văn bản pháp luật

do cơ quan có thẩm quyền ban hành

- Công báo không đăng những văn bản bí mật nhà nước thuộc danh mục bímật nhà nước theo quy định của pháp luật

Các văn bản đăng trên Công báo ở Trung ương gồm có:

- Các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ở Trung ươngban hành

- Các quyết định của cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật; cácvăn bản cá biệt; văn bản có giá trị pháp lý khác do cơ quan có thẩm quyền quyếtđịnh

- Các Điều ước quốc tế đã có hiệu lực đối với Nhà nước Cộng hoà xã hội chủnghĩa Việt Nam như quy định tại khoản 1 Điều 2 của Nghị định này

- Phụ trương Công báo được phát hành kèm Công báo, đăng các dự thảo vănbản pháp luật khi được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định đăng để

lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Các văn bản đăng trên Công báo xuất bản ở cấp tỉnh gồm có:

- Các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dâncấp tỉnh, cấp huyện ban hành

- Các quyết định của cơ quan có thẩm quyền xử lý các văn bản trái pháp luật;các văn bản cá biệt; văn bản có giá trị pháp lý khác do Chủ tịch Uỷ ban nhân dâncấp tỉnh, cấp huyện quyết định

- Được đăng lại các văn bản pháp luật đã công bố trên Công báo nước Cộnghoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam do các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương banhành về địa phương mình

Về giá trị pháp lý của văn bản trên Công báo, Nghị định 104/2004/NĐ-CPquy định: "Văn bản pháp luật đăng trên Công báo có cùng giá trị với các văn bảngốc; là văn bản chính thức duy nhất cùng văn bản gốc để đối chiếu và sử dụngtrong mỗi trường hợp khi có sự khác biệt giữa văn bản đăng trên Công báo và vănbản có từ các nguồn khác hoặc khi có sự tranh chấp về pháp lý" (Điều 7 Nghị định104/2004/NĐ-CP)

Như vậy, các văn bản pháp luật do các nhà xuất bản, các cơ quan thông tin đạichúng in, xuất bản không có cùng giá trị pháp lý khi được đăng trên Công báo màchỉ có giá trị tham khảo

Việc đăng Công báo do các cơ quan Công báo chịu trách nhiệm

Cơ quan Công báo bao gồm cơ quan công báo ở Trung ương và cơ quan Côngbáo ở cấp tỉnh, là cơ quan được giao nhiệm vụ tiếp nhận, đăng kí, hệ thống, lưu trữ,phổ biến văn bản pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền ban hành gửi đến; tổchức xuất bản, phát hành Công báo

Các văn bản pháp luật là nguồn của Luật hành chính được tập hợp theo vấn

đề, theo ngành, theo từng cơ quan ban hành v.v phát hành thành những tuyển tập.Tuỳ theo mục đích của cơ quan, của người thực hiện việc tập hợp mà số lượng vănbản, loại văn bản, các phần của từng văn bản được đưa vào các tuyển tập có khácnhau Hiện nay có khá nhiều tuyển tập các văn bản nguồn của Luật hành chính

- Pháp điển hoá là hình thức hệ thống hoá pháp luật quan trọng nhất Phápđiển hoá gắn liền với tập hợp hoá Công tác này có ý nghĩa bảo đảm pháp chế, thihành và áp dụng đúng đắn pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc đào tạo, bồidưỡng cán bộ pháp lý, cán bộ hành chính Nhà nước Đồng thời công tác này thúcđẩy sự phát triển của khoa học luật hành chính Bởi vì kết quả pháp điển hoá là mộtbước phát triển, hoàn thiện của pháp luật Khác với hoạt động tập hợp hoá, phápđiển hoá chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện Do tính đa dạng, phứctạp, các quan hệ do Luật hành chính điều chỉnh, không thể pháp điển hoá toànngành luật như luật hình sự, dân sự, lao động, v.v , mà chỉ có thể pháp điển hoátừng vấn đề, từng loại chế định Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháplệnh thanh tra, Luật khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh hải quan, Bộ luật hàng hải, Luậtnghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân v.v

III Luật hành chính trong hệ thống pháp luật Việt Nam

1 Vai trò của Luật hành chính

Trong ba quyền của Nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) thì quyền hànhpháp được thực hiện bằng hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động chấphành và điều hành) là một quyền rất quan trọng Khác với hai loại hoạt động khác,hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện thường xuyên, liên tục, nódiễn ra hàng ngày, hàng giờ, được thực hiện chủ yếu bởi một hệ thống cơ quanđông đảo nhất về số lượng cũng như về biên chế đội ngũ cán bộ, công chức nhànước từ cấp Trung ương đến từng xã, phường, đơn vị cơ sở, nhằm đảm bảo quản lýtoàn diện mọi lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội của đấtnước Hoạt động quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh Bảnthân điều này đã chứng tỏ Luật hành chính có vị trí, vai trò điều chỉnh quan trọng.Vai trò của Luật hành chính thể hiện ở tầm quan trọng của các vấn đề mà nó điềuchỉnh:

Thứ nhất, các quy phạm hành chính quy định cụ thể các nguyên tắc quản lý

hành chính nhà nước XHCN Việt Nam, các hình thức áp dụng cụ thể các nguyêntắc ấy trong tổ chức và hoạt động quản lý cơ chế bảo đảm thực hiện các nguyên tắcấy

Thứ hai, các quy phạm của Luật hành chính điều chỉnh mọi vấn đề về tổ chức

và hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước Việc điều chỉnh mộtcách khoa học, chính xác các vấn đề về trình tự thành lập, tổ chức bộ máy, giải thểcác cơ quan đó cũng như các yếu tố quan trọng của địa vị pháp lý các cơ quan nàynhư chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trình tự thành lập, sắp xếp lại, giải thể vàphân cấp quản lý đối với các xí nghiệp, cơ quan tổ chức, cơ sở, quan hệ qua lạigiữa chúng với nhau hoặc với các cơ quan quyền lực xét xử và kiểm sát, có ýnghĩa quan trọng nhằm bảo đảm sự hoạt động nhịp nhàng, đồng bộ, có hiệu quảcủa các cơ quan, đơn vị ấy và Nhà nước nói chung

Thứ ba, Luật hành chính quy định về cán bộ, công chức nhà nước trong việc

thực hiện công vụ Cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước

là một chủ thể quan trọng của quản lý hành chính nhà nước, trực tiếp hoặc gián tiếpthực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước Là đội ngũ đông đảogấp nhiều lần so với tổng số cán bộ công chức trong biên chế của hệ thống cơ quanquyền lực, kiểm sát và xét xử Về cơ bản, thì chế độ phục vụ Nhà nước của đội ngũcán bộ này (tức là vấn đề tuyển dụng, thuyên chuyển, đề bạt, đào tạo bồi dưỡng vềchuyên môn, khen thưởng, chế độ trách nhiệm, v.v ) cũng như của đội ngũ côngchức trong hệ thống cơ quan quyền lực, xét xử và kiểm sát là do Luật hành chínhđiều chỉnh

Thứ tư, tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội, thu hút nhân dân tham gia

vào quản lý hành chính nhà nước là một hình thức quan trọng, đồng thời với việcphải phân định rõ chức năng của Nhà nước và của tổ chức xã hội Điều đó chỉ cóthể ấn định được bởi những quy định của Luật hành chính

Thứ năm, Luật hành chính có vai trò cụ thể hoá, chi tiết hoá quy định của

quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng thời còn quy định bổ sung nhữngquyền và nghĩa vụ mới trong nhiều lĩnh vực Mặt khác, luật hành chính còn định ra

cơ chế thực hiện, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ bản cũng như không cơ bảncủa công dân, quy định các biện pháp xử lý hành chính đối với các hành vi xâmphạm tới quyền tự do của công dân mà chưa tới mức là tội phạm hình sự

Thứ sáu, Luật hành chính là ngành luật quy định về hành động hành chính Nó

định ra những giới hạn, những hình thức và phương pháp tác động của các cơ quan

quản lý hành chính nhà nước đối với những đối tượng bị quản lý Các quy định này

là kết quả của sự tìm kiếm các phương án tác động tối ưu, có ý nghĩa rất quan trọngbảo đảm hiệu quả hoạt động của mọi mắt xích trong cơ chế quản lý hành chính nhànước về kinh tế, văn hoá - xã hội và hành chính - chính trị

Luật hành chính cũng quy định có tính chất bắt buộc chung (như quy tắc bảo

vệ sức khoẻ, vệ sinh dịch tễ, bảo vệ thiên nhiên, môi trường, giao thông, phòngcháy chữa cháy ) có ý nghĩa to lớn bảo đảm sự hoạt động đúng đắn của các đốitượng bị quản lý như xí nghiệp, cơ quan, tổ chức cơ sở; bảo vệ tính mạng và sứckhoẻ cho con người, bảo vệ và bảo tồn môi trường, tạo điều kiện sống và làm việcbình thường cho người lao động Luật hành chính còn điều chỉnh hoạt động kiểmtra, giám sát thực hiện các quy tắc bắt buộc chung ấy và quy định các biện pháp xử

lý hành chính đối với người vi phạm chúng, trình tự và thủ tục xử phạt Trườnghợp vi phạm nghiêm trọng các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự.Hoạt động hành chính và hoạt động của đối tượng bị quản lý phải tuân theo thủ tục

do Luật hành chính quy định Do vậy, ngành luật này có vai trò lớn trong cải cáchthủ tục hành chính nhà nước

Thứ bảy, Luật hành chính còn quy định về tổ chức và hoạt động quản lý hành

chính trong các ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội

Luật hành chính quy định trình tự kế hoạch hoá quá trình phát triển kinh tế

-xã hội, phân phối các nguồn dự trữ vật chất, điều chỉnh công tác vật giá, tiêu chuẩn

đo lường chất lượng và kỹ thuật nhà nước, quá trình áp dụng các thành quả tiến bộkhoa học - kỹ thuật và điều chỉnh bản thân hoạt động nghiên cứu khoa học, pháttriển công nghệ

Ngoài những vấn đề có tính liên ngành kể trên thì Luật hành chính là công cụđiều chỉnh chủ yếu trong nhiều ngành kinh tế, văn hoá - xã hội, hành chính - chínhtrị cụ thể, trong một số vấn đề ở một số ngành còn là công cụ duy nhất (ví dụ: Chế

độ phục vụ nhà nước của lực lượng vũ trang nhân dân chỉ do những văn bản củaLuật hành chính quy định như: Luật sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, Luậtnghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân Việt Nam, v.v ) Luật hành chínhđặt ra những quy chế đặc biệt bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự xã hội (như quychế biên giới quốc gia, quy chế bảo vệ tài liệu bí mật Nhà nước, quy chế sử dụng

vũ khí, súng săn, chế độ quản lý hộ khẩu, quy chế người nước ngoài và ngườikhông có quốc tịch, v.v ) Từ đó càng thấy rõ vai trò quan trọng của Luật hànhchính trong quản lý mọi mặt đời sống xã hội nói chung và bảo vệ đất nước, giữ gìn

an ninh chính trị và trật tự xã hội nói riêng

Tóm lại, phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính rất rộng lớn, bao gồm cáclĩnh vực của đời sống xã hội Bằng phương pháp điều chỉnh bắt buộc và cấm đoánkết hợp với trao quyền, tạo khuôn khổ pháp lý, Luật hành chính có vai trò to lớnbảo đảm trật tự hoá các quan hệ xã hội và hoạt động phục vụ công cho đời sốngcông dân

2 Quan hệ của Luật hành chính với các ngành luật khác trong hệ thống pháp luật

a) Luật hành chính có liên quan mật thiết với Luật nhà nước (còn gọi là

Luật Hiến pháp)

Luật nhà nước có vị trí chủ đạo trong hệ thống pháp luật Nhà nước ta, vì cácquan hệ xã hội mà Luật nhà nước điều chỉnh là cơ bản nhất, quan trọng nhất Luậtnhà nước quy định các chính sách cơ bản của Nhà nước trong lĩnh vực đối nội vàđối ngoại, chế độ kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội, các nguyên tắc tổ chức vàhoạt động của hệ thống chính trị xã hội Việt Nam, cơ sở quan hệ giữa Nhà nước vàcông dân (quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, quốc tịch), thiết lập hệ thống bộmáy nhà nước, những nét cơ bản của địa vị pháp lý của chúng (vị trí, chức năng,thẩm quyền), chế độ bầu cử đại biểu của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội vàHội đồng nhân dân các cấp) Như vậy, đối tượng điều chỉnh của Luật nhà nướcrộng hơn đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính Hiến pháp là văn bản cơ bảnchứa các quy phạm pháp luật nhà nước Hiến pháp và các văn bản khác của Luậtnhà nước quy định những vấn đề có tính nguyên tắc làm cơ sở, nền tảng cho hoạtđộng quản lý Luật hành chính cụ thể hoá, chi tiết hoá và bổ sung các quy định củaLuật nhà nước, đặt ra cơ chế bảo đảm thực hiện chúng, đặc biệt là những quy định

về tổ chức, hoạt động bộ máy hành chính nhà nước, về các quyền, tự do của côngdân

b) Luật hành chính liên quan chặt chẽ với Luật dân sự

Luật hành chính cũng như Luật dân sự điều chỉnh các quan hệ tài sản Nhưngquan hệ tài sản do Luật hành chính điều chỉnh bằng phương pháp quyền lực - phụctùng vì tài sản trong quản lý hành chính nhà nước là cộng sản, còn quan hệ tài sảntrong Luật dân sự có tính chất bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ pháp luậtdân sự

Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệtài sản bằng cách ra quyết định mang tính chất quyền lực nhà nước để phân phối tàisản cho các cơ quan quản lý cấp dưới, các tổ chức kinh tế, quyết định chuyển giaotài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyếtđịnh tịch thu, kê biên tài sản hoặc phạt tiền Nhưng trong điều kiện đổi mới cơ chếquản lý hiện nay thì các cơ quan quản lý nhà nước thường điều chỉnh quan hệ tàisản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn chấtlượng, về cơ chế định giá Trên cơ sở các quyết định quản lý hành chính nhà nước(mà hình thức, trình tự xây dựng và ban hành chúng do Luật hành chính điềuchỉnh) đối tượng bị quản lý ký kết các hợp đồng dân sự về sản xuất, mua bán sảnphẩm, v.v Trong hoạt động này công dân cũng có thể tham gia, nhất là trong nềnkinh tế nhiều thành phần như hiện nay Các hợp đồng dân sự về sử dụng điện,nước, nhà ở và các dịch vụ công cộng khác giữa các cơ quan quản lý với công dânhay với các cơ quan, tổ chức khác cũng căn cứ vào các quy định của Luật hànhchính

Trong nhiều trường hợp, như trên đã nói, các cơ quan quản lý hành chính nhànước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự Nhưng ở đây, các cơquan đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng Nhà nước,không phải là chủ thể của hoạt động chấp hành và điều hành, mà với tư cách mộtpháp nhân - chủ thể của pháp luật dân sự Ví dụ, cơ quan quản lý có thể ký kết hợpđồng thuê hoặc cho thuê nhà cửa, địa điểm, điện thoại, mua thiết bị máy móc vàcác hàng tiêu dùng, v.v

c) Luật hành chính quan hệ hữu cơ với Luật lao động

Nhiều quy phạm của Luật hành chính và Luật lao động xen kẽ, phối hợp để

điều chỉnh cùng một vấn đề cá biệt, cụ thể, đặc biệt là những vấn đề liên quan tớihoạt động công vụ, lao động của cán bộ, công chức nhà nước.

Nội dung của văn bản cá biệt của các cơ quan quản lý trong lĩnh vực quan hệlao động do Luật lao động quy định, còn trình tự ban hành chúng thuộc về Luậthành chính Ví dụ, người công dân có một số điều kiện cần thiết có thể ký hợpđồng lao động với cơ quan nhà nước (các điều kiện đó và trình tự ký hợp đồng, nộidung hợp đồng lao động do Luật lao động quy định), nhưng thủ trưởng cơ quan làngười ra quyết định cuối cùng về việc nhận người vào làm việc (hình thức quyếtđịnh, trình tự ban hành quyết định do Luật hành chính quy định) Cán bộ, côngchức, người lao động nói chung có quyền nghỉ ngơi theo quy định của Luật laođộng, nhưng quyền đó được thực hiện nhờ có quyết định của thủ trưởng cơ quan,giám đốc xí nghiệp Vì vậy, nhiều khi quan hệ pháp luật hành chính là phươngtiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động Nhưng ngược lại, có khi quan hệ phápluật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính Ví dụ, người côngdân ký hợp đồng lao động với xí nghiệp, là thành viên của tập thể lao động xínghiệp, được quyền tham gia vào quản lý xí nghiệp, quản lý hành chính nhà nướcvới tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó

Nhà nước thông qua các cơ quan của mình tiến hành kiểm tra, giám sát côngtác bảo hộ lao động và quy tắc an toàn lao động Hoạt động này do Luật hành chínhquy định, nhưng bản thân các quy tắc bảo hộ và an toàn lao động là thuộc phạm viđiều chỉnh của Luật lao động

Luật hành chính và Luật lao động cũng điều chỉnh chế độ phục vụ, hoạt độngcông vụ nhà nước ở đây rất khó phân biệt các quy phạm của hai ngành luật, chúngđan xen vào nhau Dù là cán bộ, công chức nhà nước nhưng trong nhiều trườnghợp vẫn có thể ký những hoạt động lao động Các điều kiện cơ bản để được tuyểndụng và biên chế Nhà nước, quyền được nghỉ ngơi, được trả lương phù hợp vớithành quả lao động, được dưỡng bệnh, trách nhiệm bồi thường khi gây thiệt hại chotài sản nhà nước hoặc trách nhiệm khi vi phạm kỷ luật lao động do Luật lao độngđiều chỉnh Nhưng trình tự thực hiện các vấn đề này do quy phạm luật hành chínhquy định Trong nhiều trường hợp, các quy phạm pháp luật hành chính do các cơquan quản lý ban hành quy định điều kiện và thủ tục cụ thể thực hiện các quyền và

chế độ khác do pháp luật lao động quy định.

Có một số vấn đề trong chế độ phục vụ Nhà nước chỉ do Luật hành chính điềuchỉnh Ví dụ, thủ tục phong quân hàm, cấp bậc, ngạch bậc trong một số lĩnh vực,ngành quản lý hành chính nhà nước; hoặc chế độ phục vụ Nhà nước của đại bộphận các cán bộ, chiến sĩ trong các lực lượng vũ trang thuộc Bộ Quốc phòng, BộCông an hay khi bổ nhiệm các chức vụ lãnh đạo trong bộ máy hành chính

d) Luật hành chính quan hệ rất chặt chẽ với Luật tài chính

Luật tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạtđộng tài chính của Nhà nước, trước hết là quan hệ về thu chi ngân sách, phân phốinguồn vốn của Nhà nước (chủ yếu mang tính chất tiền tệ) tức là nguồn thu nhậpquốc dân

Luật tài chính và Luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính công,một bộ phận hoạt động chấp hành và điều hành và đều sử dụng phổ biến phươngpháp mệnh lệnh Do đó, có quan điểm cho rằng, Luật tài chính là một bộ phận củaLuật hành chính nhưng do tính chất quan trọng đặc biệt của nhóm quan hệ xã hội

về hoạt động tài chính nên được tách ra thành một ngành độc lập

Nhưng thực chất, Luật tài chính có nguồn gốc không chỉ từ Luật hành chính,

mà còn từ Luật nhà nước và một phần nhỏ từ Luật dân sự Luật nhà nước quy địnhcác chính sách và những vấn đề cơ bản về hoạt động tài chính của Nhà nước Cácnguyên tắc của Luật dân sự được áp dụng trong bản thân một số hoạt động tàichính như tín dụng, thuế còn Luật tài chính đa phần là điều chỉnh bản thân cácquan hệ tài chính (như tín dụng, ngân sách, thuế, v.v ) một dạng đặc biệt của quan

hệ kinh tế liên quan đến việc sử dụng nguồn tiền của Nhà nước

Các quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền của các cơ quan quản lý côngtác tài chính (ví dụ: Bộ Tài chính) đồng thời là quy phạm của Luật hành chính vàcủa Luật tài chính Cho nên, để phân biệt, thì cần xem xét quy phạm cụ thể nào xácđịnh nội dung các quyết định của các cơ quan tài chính - đó là quy phạm Luật tàichính Còn quy phạm nào quy định vấn đề tổ chức cơ cấu bộ máy và tổ chức côngtác của các cơ quan đó - thì đó là quy phạm luật hành chính - một loại cơ quanquản lý hành chính nhà nước

Ngoài ra Luật hành chính còn quy định cơ chế kiểm toán nhằm đảm bảo sựđúng đắn trong các quan hệ tài chính do Luật tài chính điều chỉnh.

e) Luật hành chính liên quan chặt chẽ với Luật hình sự

Luật hình sự xác định hành vi nào là tội phạm và quy định biện pháp hìnhphạt tương ứng được áp dụng đối với tội phạm ấy, điều kiện và thủ tục áp dụng.Còn Luật hành chính quy định nhiều quy tắc có tính bắt buộc chung (quy tắcgiao thông, vệ sinh, phòng cháy chữa cháy), quy tắc quản lý hành chính nhà nước,lưu thông hàng hoá, văn hoá phẩm Trong một số trường hợp khi vi phạm các quytắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của Luật hình sự (do táiphạm, vi phạm nhiều lần, hoặc vi phạm đã gây ra hay có thể gây ra hậu quả nghiêmtrọng)

Quy phạm luật hành chính quy định hành vi nào là vi phạm hành chính, nhưngnhiều hành vi trong số đó rất khó phân biệt với tội phạm Vì vậy, muốn xác địnhhành vi nào là tội phạm hay hành vi nào là vi phạm hành chính thì cần phân tíchđồng thời các quy phạm tương ứng của cả hai ngành luật Cần lưu ý rằng, tội phạmkhác với vi phạm hành chính ở mức độ và tính chất nguy hiểm cho xã hội cao hơn

Do đó, hình phạt khác với những hình thức phạt và biện pháp cưỡng chế khác màLuật hành chính quy định áp dụng đối với chủ thể thực hiện vi phạm hành chính.Trình tự thủ tục xử lý và chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và tộiphạm cũng khác nhau

g) Luật hành chính cũng có mối liên hệ với Luật đất đai

Luật đất đai là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước, với tư cách làchủ sở hữu duy nhất đối với đất đai, và người sử dụng đất đai Đó là những quan hệliên quan đến đất đai - khách thể của quyền sở hữu, sử dụng và bảo vệ của Nhànước

Các quan hệ đó xuất hiện do kết quả của quá trình quốc hữu hoá đất đai đúngmục tiêu, hợp lý và có hiệu quả kinh tế cao

Trong quan hệ Luật đất đai, Nhà nước có tư cách vừa là chủ sở hữu vừa làngười thực hiện quyền lực nhà nước Quan hệ đất đai chỉ xuất hiện, thay đổi hoặc

chấm dứt khi có quyết định của cơ quan quản lý hành chính nhà nước giao đất chongười sử dụng.

Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước giám sát người sử dụng đất đaiđúng mục đích, bảo đảm hiệu quả kinh tế, giữ gìn độ phì nhiêu của đất trồng trọt,v.v Trong những trường hợp do luật định có quyền đơn phương thu hồi đất, xửphạt hành chính người sử dụng đất vi phạm quy định của Luật đất đai Người sửdụng trong quan hệ đất đai là người chấp hành quyền lực nhà nước Như vậy, Luậthành chính là phương tiện thực hiện Luật đất đai, bảo đảm, bảo vệ các quan hệ doLuật đất đai điều chỉnh

Tóm lại, là một bộ phận trong hệ thống pháp luật, Luật hành chính có mối liên

hệ chặt chẽ với các ngành luật khác; đồng thời nó cũng được phân biệt với các cơcấu thành hệ thống pháp luật bởi tính chất quan hệ xã hội và cách thức mà nó điềuchỉnh Đặc trưng cơ bản nhất để phân biệt Luật hành chính với các ngành luật khác

là tính chất quyền lực - phục tùng của quan hệ xã hội do Luật hành chính điềuchỉnh Và từ đó, các quy phạm luật hành chính nhằm buộc và cấm đoán, cho phép

và định hướng cho hành vi quản lý và hành vi phục tùng sự quản lý Tuy nhiên, từhành chính cai trị chuyển sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ công cho xã hội làtiền đề để bổ sung cho Luật hành chính những quy phạm mới mang tính chất hợpđồng hành chính trong dịch vụ công

B - Khoa học luật hành chính Việt Nam

I - Quan niệm về khoa học luật hành chính Việt Nam

Khoa học Luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý chuyên ngành gồm

một hệ thống những luận thuyết khoa học, những khái niệm, phạm trù, quan niệm

về ngành Luật hành chính, được phân bổ, sắp xếp theo một trình tự lôgic nhất định cấu thành khoa học Luật hành chính Khoa học Luật hành chính cũng giống như mọi ngành khoa học khác luôn biến đổi phát triển.

1 Đối tượng nghiên cứu Khoa học Luật hành chính

Khoa học Luật hành chính có đối tượng nghiên cứu rộng lớn, nhưng chủ yếulà:

- Những vấn đề của Lý luận quản lý hành chính nhà nước có liên quan chặtchẽ tới ngành Luật hành chính (như nội dung, vị trí của quản lý hành chính nhànước trong cơ chế quản lý xã hội; quan hệ của quản lý hành chính nhà nước vớiquyền lực nhà nước và các dạng hoạt động khác của nhà nước; cơ cấu, bản chất,chức năng, phương pháp thực hiện, các nguyên tắc chính trị và tổ chức của quản lýhành chính nhà nước, v.v );

- Hệ thống quy phạm luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội trong cácngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; các vấn đề hoàn thiện các chế địnhpháp luật hành chính, hệ thống hoá và pháp điển hoá Luật hành chính; vấn đề hiệuquả của quy phạm Luật hành chính;

- Vấn đề nội dung pháp lý, cơ cấu, tương quan giữa các yếu tố nội tại của cácquan hệ pháp luật hành chính (như bản chất quyền lực, tính đơn phương, tính trựcthuộc, chiều ngang của quan hệ pháp luật hành chính ), quan hệ và cơ chế bảođảm quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính

- Nghiên cứu các chủ thể của Luật hành chính trên cơ sở những quy định củaLuật hành chính (quy chế pháp lý hành chính của các chủ thể), cũng đồng thời làcác chủ thể của quản lý hành chính, vấn đề phân chia địa giới hành chính, phân cấpquản lý

- Các hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, quyết địnhquản lý hành chính nhà nước, thủ tục hành chính, cưỡng chế hành chính nhà nước,trách nhiệm hành chính;

- Các phương thức kiểm soát đối với hoạt động hành chính nhà nước

- Cơ sở pháp luật hành chính đối với tổ chức và hoạt động quản lý hành chínhnhà nước trong các ngành và lĩnh vực như hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá -

xã hội

- Tài phán hành chính

Trên cơ sở nghiên cứu và phát hiện những quy luật điều chỉnh pháp luật hànhchính đối với các quan hệ trong lĩnh vực nhà nước, khoa học Luật hành chính đềxuất những kiến nghị khoa học đổi mới tổ chức bộ máy và phương thức hoạt độngcủa bộ máy hành chính nhà nước, đáp ứng những nhiệm vụ ngày càng to lớn và

phức tạp của quản lý hành chính nhà nước khi chuyển sang nền kinh tế nhiều thànhphần, vận động theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước.

Đồng thời, khoa học Luật hành chính Việt Nam có nhiệm vụ cấp thiết làmsáng tỏ nhiều vấn đề lý luận cơ bản của Luật hành chính với tư cách một môn học

để làm cơ sở cho hoạt động giảng dạy trong các trường và khoa luật của các trườngđào tạo, bồi dưỡng công chức hành chính nhà nước, đặc biệt là hệ thống các kháiniệm và phạm trù khoa học được sử dụng trong môn học đó

2 Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu khoa học Luật hành chính

Phương pháp luận của khoa học Luật hành chính là lập trường xuất phát vàquan điểm tiếp cận để nghiên cứu ngành Luật hành chính và những vấn đề quản lýhành chính liên quan trực tiếp với ngành luật đó

Cơ sở phương pháp luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là chủ nghĩaMác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh Để nghiên cứu và phát hiện quy luật tácđộng điều chỉnh của Luật hành chính đối với các quan hệ xã hội không thể khôngvận dụng những quy tắc cơ bản, các phạm trù, khái niệm của chủ nghĩa Mác -Lênin cũng như những khái niệm chính trị học, hành chính học hiện đại Chúngcho phép nhận thức và thấu hiểu bản chất cũng như đặc điểm riêng của sự pháttriển Luật hành chính nói chung và từng chế định của Luật hành chính nói riêng,quan hệ chặt chẽ giữa nó với các ngành luật khác, triển vọng phát triển và hoànthiện ngành luật này

Trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ ChíMinh, khoa học Luật hành chính áp dụng các phương pháp nhận thức khoa học cụthể như: trừu tượng khoa học, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương phápquy nạp và diễn dịch, phương pháp phân tích thuần tuý quy phạm pháp luật sosánh, nghiên cứu xã hội cụ thể (phương pháp xã hội học cụ thể), hệ thống, thống

kê, v.v

Cơ sở lý luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh Các tác phẩm kinh điển của C.Mác và Ph.Ăngghen về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa là nền tảng lý luận cho khoa

-học Luật hành chính Việt Nam như: Hệ tư tưởng Đức, Tuyên ngôn Đảng cộng sản.

Đặc biệt, cơ sở lý luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là các tác phẩmcủa V.I Lênin và kinh nghiệm được đúc kết từ hoạt động thực tiễn, quản lý hànhchính nhà nước công nông đầu tiên dưới sự lãnh đạo của V.I.Lênin Có giá trị trực

tiếp đối với khoa học Luật hành chính là các tác phẩm như: Nhà nước cách mạng;

Những nhiệm vụ trước mắt của chính quyền Xô Viết; Ghi chép về quy tắc quản lý các cơ quan Xô Viết; Chúng ta phải tổ chức lại bộ kiểm tra công nông như thế nào; Thà ít mà tốt; Pháp chế và song trùng trực thuộc; v.v Trong các tác phẩm

này, Lênin đã đưa ra những quan điểm lý luận quan trọng nhất của khoa học Luậthành chính Xô Viết Đối với khoa học Luật hành chính Việt Nam, những tác phẩm,bài nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật và pháp chế, về nhiệm

vụ, chức năng của chính quyền các cấp, về bộ máy nhà nước, về cán bộ, về quan hệcủa chính quyền và cán bộ với quần chúng cũng như những văn bản pháp luật đượcban hành từ những năm đầu của Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà có ý nghĩađặc biệt quan trọng Chính trong di sản quý báu đó chúng ta tìm thấy sự vận dụngsáng tạo và thực tiễn Việt Nam những nguyên lý của chủ nghĩa Mác - Lênin và disản trí tuệ nhân loại về tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước và sự điềuchỉnh pháp luật hành chính đối với các quan hệ xã hội

Nguồn tư liệu quan trọng của khoa học Luật hành chính Việt Nam là các nghịquyết của Đảng Cộng sản Việt Nam vạch ra chủ trương, đường lối, chính sách,những nguyên tắc cơ bản và biện pháp chủ yếu nhằm đổi mới, hoàn thiện bộ máyhành chính nhà nước, trong đó có các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc củaĐảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI, lần thứ VII, lần thứ VIII, lần thứ IX và cácnghị quyết Trung ương Đảng Đặc biệt, chủ trương đổi mới và tăng cường hiệu lựccủa bộ máy hành chính nhà nước nói chung, thực hiện cuộc cải cách lớn đối với bộmáy hành chính nhà nước và tăng cường quản lý hành chính nhà nước bằng phápluật nói riêng và đặt cơ sở cho một bước phát triển rất quan trọng của khoa họchành chính và Luật hành chính Việt Nam

Trong các nguồn của khoa học Luật hành chính, còn có: các bản Hiến phápViệt Nam 1946, 1959, 1980, 1992 và các văn bản pháp luật có liên quan; các tácphẩm của các nhà lãnh đạo Đảng và Nhà nước ta; các tác phẩm của các luật gia,

các nhà hành chính học.

Những thành tựu lý luận của khoa học Luật hành chính thế giới, trước hết làcủa các nước xã hội chủ nghĩa có ý nghĩa quan trọng đối với lý luận Luật hànhchính Việt Nam Hệ thống các khái niệm, phạm trù, quan điểm của khoa học Luậthành chính Việt Nam bắt nguồn từ những kết luận khoa học của lý luận Luật hànhchính của xã hội chủ nghĩa

Đồng thời, không thể không tham khảo, tiếp thu những yếu tố hợp lý của khoahọc Luật hành chính của các nước có chế độ chính trị xã hội khác nhau, rằng đó làtri thức chung của nhân loại, nhất là những luận thuyết về tổ chức bộ máy hànhchính Nhà nước, về quản lý hành chính như Nhà nước pháp quyền, phân lập cácquyền hành chính học phát triển v.v

II - Mối quan hệ giữa khoa học luật hành chính và các khoa học xã hội

Khoa học Luật hành chính có quan hệ mật thiết với nhiều ngành khoa họcpháp lý và khoa học xã hội khác Các kết luận và luận điểm khoa học của lý luận

về nhà nước và pháp luật, của khoa học luật nhà nước cũng như những luận điểm,khái niệm, phạm trù của triết học nói chung, kinh tế chính trị học, hành chính họcv.v là cơ sở lý luận của khoa học hành chính

Khoa học Luật hành chính có quan hệ đặc biệt mật thiết với khoa học quản lý,như là một bộ phận cấu thành của nó Khoa học quản lý nghiên cứu các quan hệquản lý Do tính chất của quan hệ quản lý nên nó có phạm vi rất rộng Cũng vì vậy,quan hệ quản lý được rất nhiều ngành khoa học khác nhau nghiên cứu dưới nhữnggóc độ khác nhau Tập hợp tất cả các bộ phận nghiên cứu về hoạt động quản lý củanhiều ngành khoa học lại tạo thành khoa học quản lý Khoa học quản lý đượcnghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau: triết học, chính trị học, kinh tế học, điềukhiển học, luật học, hành chính học v.v Như vậy, khoa học quản lý là khoa họcmang tính tập hợp, đa ngành

Ngày nay, do sự phức tạp và tính không xác định về đối tượng của khoa họcquản lý nhà nước nên nhiều khi người ta đã đồng nhất khoa học quản lý nhà nướcvới khoa học luật hành chính Khoa học "lý luận quản lý nhà nước" là khoa họcmang tính tổng hợp mà khoa học luật hành chính có liên quan chặt chẽ Song cần

phân biệt hai loại khoa học này.

Lý luận quản lý nhà nước là một khoa học tổng hợp nghiên cứu bản thân hoạtđộng quản lý nhà nước Hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện dưới nhiềugóc độ, khía cạnh: chính trị, kinh tế, pháp luật, đạo đức, tâm lý, tổ chức - kỹ thuật Bởi vậy, cần có quan điểm tổng thể để tìm phương án kết hợp chặt chẽ mọi nhân tố

ấy trong quản lý nhà nước, xuất phát từ đó mà hình thành khoa học lý luận của nhànước Khoa học quản lý nhà nước nghiên cứu các quan hệ quản lý nhà nước nóichung, trong đó có quan hệ mang tính tổ chức - pháp lý, nhưng có quan hệ khôngmang tính chất đó, có nghĩa là có những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh

và có những quan hệ xã hội không được pháp luật điều chỉnh

Còn khoa học Luật hành chính nghiên cứu bản thân hệ thống quy phạm luậthành chính và các quan hệ mang tính chất tổ chức - pháp lý hành chính trong quản

lý hành chính nhà nước, tức là các quan hệ pháp luật hành chính (quan hệ quản lýđược các quy phạm luật hành chính điều chỉnh)

Hai khoa học có mối quan hệ mật thiết cũng như hệ thống quy phạm luật hànhchính liên quan với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bởi quá trình xây dựng

tổ chức bộ máy quản lý được điều chỉnh bằng quy phạm luật hành chính, nhưngkhông thể đồng nhất chúng Cần nhìn thấy sự khác nhau giữa công cụ điều chỉnh

và đối tượng điều chỉnh Đôi khi vẫn có những khoảng trống trong sự điều chỉnhpháp luật hoạt động quản lý thậm chí có mâu thuẫn giữa thực tiễn quản lý và hệthống quy phạm Ngoài ra các quan hệ quản lý hành chính nhà nước còn được điềuchỉnh bởi các nghị quyết, chỉ thị của Đảng, các quy phạm đạo đức, tập quán Mặtkhác, khi xem xét sự điều chỉnh của nhà nước với hoạt động quản lý hành chínhnhà nước, hay có thể nói sự điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước từbên ngoài, thì quản lý hành chính nhà nước không chỉ được điều chỉnh bởi quyphạm Luật hành chính, mà còn bởi các quy phạm Luật lao động, Luật tài chính,Luật nhà nước, Luật hợp tác xã, và thậm chí cả Luật đất đai, Luật hôn nhân giađình, v.v Đồng thời, Luật hành chính điều chỉnh không chỉ hoạt động quản lý, mà

cả hoạt động bị quản lý Vì vậy, Luật hành chính không điều chỉnh toàn bộ hoạtđộng quản lý, tuy nó là công cụ điều chỉnh rất quan trọng

Sự liên quan chặt chẽ với nhau của hai khoa học này còn thể hiện ở chỗ, các

luận điểm khoa học của lý luận quản lý hành chính nhà nước là một trong những cơ

sở phương pháp luận trực tiếp nhất của khoa học Luật hành chính Mặt khác, làmột khoa tổng hợp, lý luận quản lý hành chính nhà nước sử dụng những thành tựu

lý luận của khoa học Luật hành chính Và cả hai khoa học đều sử dụng vào mụcđích của mình những phạm trù chung nhất của khoa học quản lý được ngành điềukhiển học xây dựng nên

Khoa học Luật hành chính là hệ thống những vấn đề nghiên cứu được sắp xếptheo trật tự lôgic chặt chẽ, trên cơ sở quan hệ nội tại giữa các chế định pháp luậthành chính Tuy có quan hệ chặt chẽ với ngành luật hành chính nhưng Khoa họcLuật hành chính không đồng nhất với ngành Luật hành chính Do đó không đồngnhất giữa Luật hành chính là một ngành khoa học, với Luật hành chính là mộtngành luật trong hệ thống các ngành luật Việt Nam Luật hành chính với tư cáchmột ngành luật chỉ là một trong những đối tượng nghiên cứu của khoa học Luậthành chính Vì vậy, cần phân biệt Luật hành chính với tư cách là một khoa học vớiLuật hành chính với tư cách một môn học trong chương trình đào tạo cử nhân hànhchính, cử nhân luật Khái niệm môn học hẹp hơn khoa học Môn Luật hành chínhkhông bao gồm tất cả các tri thức về Luật hành chính, mà chỉ bao gồm hệ thốngkiến thức của khoa học này được sắp xếp theo một chương trình cụ thể phù hợp vớimột đối tượng học viên, cán bộ nghiên cứu và thực tiễn nào đó

Để phục vụ cho công tác đào tạo cử nhân hành chính, cao học quản lý nhànước, chương trình môn học Luật hành chính gồm 5 phần: Khái quát chung về Luậthành chính; Chủ thể Luật hành chính; Cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hànhchính; Kiểm soát đối với hoạt động hành chính Nhà nước; Tài phán hành chính

Chương II

quy phạm pháp luật hành chính và quan hệ pháp luật hành chính

I - Khái niệm, nội dung và đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính

Tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ mọi cơ quan, tổ chức và công dân thuộcđối tượng thực hiện quy định của quy phạm có nghĩa vụ thực hiện, nếu không tựgiác thực hiện, hoặc việc áp dụng các biện pháp tổ chức và giáo dục khác có hiệuquả thì nhà nước có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm sự thihành Các quy phạm pháp luật hành chính, giống mọi quy phạm pháp luật khác làthường được áp dụng nhiều lần Cũng có loại quy phạm luật hành chính được ápdụng một lần, nhưng hiệu lực của nó không phụ thuộc vào sự thực hiện (đó làtrường hợp của các quy phạm về tổ chức cơ cấu cơ quan hành chính nhà nước,quyết định ban hành một bản điều lệ, quy chế, hay quyết định thay đổi phạm vihiệu lực hoặc bãi bỏ các quy phạm đang tồn tại, v.v Ví dụ, Chính phủ dùng Nghịđịnh để ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ (Nghị định 11/CP ngày 24-01-

1998 của Chính phủ ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ) Do đó, ba tínhchất, hoặc là ba đặc điểm bên ngoài của quy phạm luật hành chính và quy phạmpháp luật nói chung kể trên có thể đồng thời có ở một loại quy phạm này, nhưng ởquy phạm khác chỉ có hai hoặc ba đặc điểm đó Không nhất thiết phải có đầy đủ bađặc điểm mới là một quy phạm pháp luật nói chung, hoặc mới là quy phạm pháp

luật hành chính nói riêng Quy phạm luật hành chính điều chỉnh một tổng thể quan

hệ xã hội phát sinh, phát triển trong việc tổ chức quản lý nền kinh tế quốc dân, mọimặt hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội và hành chính - chính trị bằng cáchđịnh ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ có quan hệ tương hỗ với nhau cho nên cácbên tham gia vào quá trình quản lý trong tất cả mọi lĩnh vực của cuộc sống Nóicách khác, quy phạm luật hành chính định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp

lý của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính Các chủ thể này là cơ quannhà nước, người có chức vụ, tổ chức xã hội, công dân Bởi vậy, nếu không có vaitrò điều chỉnh của quy phạm luật hành chính thì không có thể hình dung được bằngcách nào có thể bảo đảm cho hoạt động quản lý diễn ra một cách đúng đắn, phùhợp quy luật khách quan, rành mạch trong tất cả mọi mắt xích của hệ thống quản

lý Vì vậy, quy phạm luật hành chính là công cụ pháp luật cần thiết và rất quantrọng trong tay nhà nước cùng với các phương tiện khác như chính sách, kế hoạch,tài chính, giá cả, tiền lương để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chínhnhà nước

Các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý được quy định trong quy phạmluật hành chính có đặc trưng là đều xuất phát từ địa vị pháp lý hành chính của cácchủ thể đó do Hiến pháp và luật định Vì vậy, trong các quan hệ luật hành chính,chủ thể tham gia bắt buộc với tư cách đại diện của Nhà nước có quyền hạn mangtính nhà nước chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước Trong chừng mực nhấtđịnh, các cơ quan nhà nước khác hoặc tổ chức xã hội cũng trở thành chủ thể bắtbuộc trong các quan hệ luật hành chính khi được pháp luật trao quyền thực hiệncác chức năng quản lý hành chính nhà nước Quy phạm luật hành chính quy định

cụ thể, chi tiết hoặc bổ sung cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích của các bên kháctrong quan hệ luật hành chính, nhất là của công dân

Để thực hiện nhiệm vụ là chủ thể bắt buộc của quan hệ luật hành chính, phápluật quy định thẩm quyền (quyền và nghĩa vụ) của các chủ thể bắt buộc, đồng thờiquy định trách nhiệm tương ứng của nó Đây là vấn đề mang tính nguyên tắc đểngăn ngừa khả năng lạm quyền, vi phạm quyền tự do công dân Nhưng đối với bất

kỳ chủ thể nào, quyền phải được quy định phù hợp với các nghĩa vụ của nó Ví dụ:khi quy định quyền xử phạt đối với các hành vi vi phạm hành chính của các cơ

quan hành chính nhà nước thì đồng thời, pháp luật cũng quy định nghĩa vụ phảituân theo các quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính Ngoài ra, quyền củachủ thể này cần phù hợp với nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể khác Và khôngchỉ chủ thể bắt buộc trong quan hệ luật hành chính, mà các chủ thể không bắt buộccũng có quyền đòi hỏi yêu cầu chủ thể kia thực hiện những hành vi nhất định doquy phạm luật hành chính quy định (ví dụ: quyền tố cáo, quyền khiếu nại của côngdân).

2 Đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính

Luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản

lý hành chính nhà nước bằng phương pháp mệnh lệnh, quyền lực phục tùng Vìvậy, đa phần quy phạm luật hành chính mang tính mệnh lệnh, tức là quy định cách

xử sự cần phải tuân theo Nếu không thi hành, phải chịu trách nhiệm trước Nhànước Hơn nữa, một số biện pháp trách nhiệm được quy định trực tiếp trong quyphạm luật hành chính

Tính mệnh lệnh được thể hiện trong các quy phạm luật hành chính khônggiống nhau:

- Có loại quy phạm bắt buộc trực tiếp phải hành động hoặc cấm hành động,theo một cách thức nhất định trong một điều kiện nhất định

- Có loại quy phạm cho phép ta lựa chọn một trong những phương án hành vinhất định do quy phạm đã quy định trước

- Có loại quy phạm trao khả năng hành động theo xét đoán của mình, tức làthực hiện hoặc không thực hiện các hành động do quy phạm đó xác định Loại quyđịnh này phổ biến trong những trường hợp sử dụng các quyền chủ thể của các chủthể quản lý hành chính nhà nước Ví dụ, công dân có thể sử dụng hoặc không sửdụng quyền khiếu nại đối với hành vi mà họ cho rằng là không đúng đắn, là viphạm quyền tự do, lợi ích của mình do người hoặc cơ quan có thẩm quyền gây ra

Do đó, tương ứng với các mức độ biểu hiện của tính mệnh lệnh này mà ta có cácloại quy định bắt buộc, quy phạm cho phép và quy phạm trao quyền Như vậy, yếu

tố mệnh lệnh tồn tại ở đại bộ phận các quy phạm luật hành chính, nhưng mức độthì khác nhau

Tuỳ thuộc vào vấn đề, ngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mà sựkết hợp các loại quy phạm này khác nhau nhằm thực hiện mục đích điều chỉnh Vídụ: trong lĩnh vực bảo đảm trật tự an toàn xã hội thì đặc trưng là các quy phạmcấm, bên cạnh đó còn thường sử dụng các quy phạm trao quyền cho các cơ quan, tổchức có nhiệm vụ bảo vệ trật tự an toàn xã hội và quy phạm giới thiệu, kiến nghịbiện pháp, hình thức có thể áp dụng Trong lĩnh vực kinh tế thì đặc trưng là quyphạm trao quyền kết hợp hài hoà với quy phạm cấm.

Những lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích công dân thường đặctrưng là quy phạm bắt buộc hành động (các cơ quan có thẩm quyền chỉ được phéphành động theo cách thức nhất định mà Luật hành chính đã quy định) Trong điềukiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ngày nay, khi mà phương pháp điều chỉnhluật: được làm tất cả, trừ những điều luật cấm ngày càng được coi trọng, thì tronglĩnh vực điều chỉnh pháp luật hành chính cũng cần quan niệm và tận dụng đúng đắntrong từng trường hợp cụ thể công chức chỉ được làm những gì mà luật cho phép

Về nguyên tắc, công chức thứ nhất chỉ áp dụng đối với vấn đề quy định quyền tự

do và nghĩa vụ công dân, các đơn vị, tổ chức kinh tế cơ sở Đối với cơ quan nhànước phương pháp thứ hai là chủ yếu, bởi đó là chủ thể có quyền hạn mang tínhquyền lực nhà nước, có nghĩa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền chỉ đượclàm những gì mà pháp luật cho phép, đồng thời không thể từ chối chậm trễ thựchiện các quyền đó Có như vậy mới bảo đảm được pháp chế, kỷ luật, lợi ích củaNhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong quản lý hành chính nhànước

II - Cơ cấu quy phạm luật hành chính

Cơ cấu quy phạm luật hành chính, cũng như cơ cấu quy phạm pháp luật nóichung, bao gồm hai bộ phận: giả định và hệ quả (hệ quả có thể là quy định hoặcchế tài)(1)

Giả định là phần của quy phạm nêu rõ những điều kiện thực tế mà nếu cóchúng thì mới có thể thi hành hoặc áp dụng những quy phạm đó Nó trả lời nhữngcâu hỏi: Ai? Khi nào? Trong những hoàn cảnh, điều kiện nào?

(1) Có quan điểm khác cho rằng quy phạm pháp luật gồm ba bộ phận: giả định, quy định, chế tài.

Quy định là phần của quy phạm đặt ra quy tắc hành vi, tức là nội dung quyền

và nghĩa vụ, trình tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ Nó trả lời câu hỏi: Phải làmgì? Được làm gì? Làm như thế nào?

Chế tài là phần quy phạm chỉ rõ các biện pháp tác động của Nhà nước đối vớichủ thể vi phạm phần quy định của quy phạm, nó trả lời câu hỏi: hậu quả gì nếukhông làm đúng những quy định của Nhà nước?

Song, quy phạm luật hành chính có những đặc điểm riêng

Giả định của quy phạm luật hành chính có thể mang tính xác định tuyệt đối(ví dụ: Công dân Việt Nam từ đủ 18 tuổi trở lên thì ) hoặc tương đối, có nghĩa cácđiều kiện để áp dụng quy phạm được mô tả dưới dạng chung, việc quyết định ápdụng hay không áp dụng của quy phạm phụ thuộc vào xét đoán của cơ quan cóthẩm quyền Ví dụ, phần giả định trong Điều 43 Pháp lệnh xử lý vi phạm hànhchính ghi: Trong trường hợp cần ngăn chặn kịp thời vi phạm hành chính hoặc đểbảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính, người có thẩm quyền có thể Chúng tathường gặp trong các quy phạm luật hành chính loại giả định phức tạp, nêu nhiềuhoàn cảnh, điều kiện, hơn nữa, tính chính xác lại thấp do tính phức tạp của hoạtđộng quản lý Vì vậy, nâng cao tính xác định của phần giả định là một vấn đề cầnquan tâm trong việc hoàn thiện Luật hành chính

Quy định là phần trọng tâm, phần cơ bản của quy phạm luật hành chính Đặctrưng của quy phạm luật hành chính là tính mệnh lệnh dưới các hình thức cấm, chophép, trao quyền, buộc phải thực hiện một hành vi nhất định và chủ yếu được thểhiện trong phần quy định của quy phạm luật hành chính Trong nhiều văn bản Luậthành chính, tuyệt đại bộ phận các điều khoản chỉ nêu phần quy định, còn giả địnhhoặc ngụ ý, hoặc chỉ được ghi chung ở một số ít điều (ví dụ: Các văn bản về thẩmquyền của các cơ quan quản lý)

Còn chế tài của quy phạm luật hành chính thường không có mặt bên cạnhphần giả định hoặc quy định, trừ một số ít loại văn bản có những quy định chung

về chế tài (ví dụ: Điều 39 quy định về xử phạt của Pháp lệnh thanh tra, ban hành29-3-1990) và các quy định về xử phạt của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính;ban hành ngày 2-7-2002 Phần chế tài của quy phạm luật hành chính, trong đa sốcác trường hợp, không những không nằm trong cùng một điều khoản, một chương,

mục hay trong một văn bản với phần quy định hoặc giả định của nó, mà thậm chícòn gặp ở các văn bản thuộc ngành Luật lao động, Luật hình sự Bởi vậy, nếu viphạm phần quy định của quy phạm luật hành chính, ngoài các biện pháp cưỡng chếhành chính (trong đó có biện pháp xử phạt hành chính) còn có thể áp dụng các biệnpháp trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm vật chất, trách nhiệmcông vụ Chế tài của quy phạm luật hành chính còn có thể được thể hiện bằng cácbiện pháp tác động xã hội, trách nhiệm chính trị và đạo đức (ví dụ: Trách nhiệmcủa Chính phủ với nhân dân, trách nhiệm về phẩm chất cán bộ, v.v ).

Cũng như phần giả định, việc tăng cường tính chuẩn xác, rõ ràng, cụ thể chophần quy định và chế tài của quy phạm luật hành chính nước ta là vấn đề cấp thiết.Đặc biệt là phần chế tài, bởi còn hay gặp những lĩnh vực chỉ có những chế tàichung (thường gặp ở các văn bản như Pháp lệnh thanh tra, Luật hải quan, Pháplệnh xử lý vi phạm hành chính và v.v ), còn biện pháp trách nhiệm cụ thể gì ápdụng đối với vi phạm cụ thể nào thì còn để trống nhiều Việc quy định quá nhiềunhững trách nhiệm chính trị, đạo đức, xã hội chung cũng sẽ ảnh hưởng tiêu cực đếnvấn đề bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước

III - Phân loại quy phạm pháp luật hành chính

Luật hành chính, một ngành luật lớn trong hệ thống pháp luật Việt Nam, cácquy phạm luật hành chính có đặc điểm là nằm rải rác trong các văn bản do các cơquan nhà nước Trung ương và địa phương ban hành

Việc phân loại quy phạm luật hành chính dựa vào nhiều căn cứ khác nhau

1 Dưới góc độ nội dung và hình thức thủ tục

Quy phạm luật hành chính được chia thành: quy phạm vật chất và quy phạmthủ tục Quy phạm vật chất là quy phạm trả lời câu hỏi cần phải làm gì, cần tuânthủ quy tắc hành vi nào Còn quy phạm thủ tục trả lời câu hỏi phải làm như thếnào, các quy tắc đó được thực hiện theo trình tự nào

Như vậy, Luật hành chính chia thành hai bộ phận: các quy phạm vật chất vàcác quy phạm thủ tục luật hành chính

Mỗi bộ phận bao gồm các chế định khác nhau Mỗi chế định gồm một nhóm

quy phạm điều chỉnh nhóm các quan hệ xã hội giống nhau về nội dung và tính chất.

a) Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm các chế định sau:

- Về nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước;

- Về địa vị pháp lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước;

- Về địa vị pháp lý hành chính của các đối tượng bị quản lý - các đơn vị cơ sở

xí nghiệp, công ty, cơ quan tổ chức sự nghiệp

- Về địa vị pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội, tổ chức quần chúng;

- Về công vụ, công chức nhà nước;

- Về địa vị pháp lý hành chính của công dân;

- Về hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước;

- Về quyết định hành chính nhà nước;

- Về cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính;

- Về kiểm soát đối với hoạt động hành chính;

- Về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

Các chế định về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực tạothành phần riêng của Luật hành chính như: quản lý nhà nước về y tế, văn hoá - xãhội; về an ninh - quốc phòng; về tài chính; về nông nghiệp; về công nghiệp; vềgiao thông vận tải

b) Các quy phạm thủ tục Luật hành chính

Quy phạm thủ tục Luật hành chính là một bộ phận quan trọng của Luật hànhchính Quy phạm thủ tục là phương tiện để đưa các quy phạm nội dung của Luậthành chính và một số ngành luật khác vào cuộc sống Vì vậy, có thể nói quy phạmthủ tục phát sinh trên cơ sở quy phạm nội dung Tuy vậy, quy phạm thủ tục có sựphân biệt với quy phạm nội dung bởi nó có đối tượng và phạm vi điều chỉnh riêng.Quy phạm thủ tục hành chính rất đa dạng, nhưng căn cứ vào nội dung có thểphân ra thành các nhóm:

- Quy định các nguyên tắc thủ tục hành chính và thẩm quyền của các cơ quan

tiến hành thủ tục;

- Quy định quyền của các bên tham gia thủ tục;

- Quy định trình tự tiến hành thủ tục và nội dung, hình thức giấy tờ, công vănthích ứng;

- Quy định thủ tục thông qua quyết định phù hợp với từng loại thủ tục hànhchính, truyền đạt đến người thi hành, việc thực hiện và trình tự khiếu nại, giảiquyết khiếu nại các quy định đã ban hành

Căn cứ vào mục đích của các quy phạm thủ tục, có thể phân thành:

- Các quy định trình tự tiến hành giải quyết các công việc liên quan tới quyềnchủ thể của các tổ chức và công dân

- Các quy định trình tự tiến hành các hoạt động thuộc quan hệ nội bộ của các

cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan nhà nước khác

Các quy phạm thủ tục hành chính là bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện cácquy phạm nội dung Thiếu các quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung được ápdụng thiếu thống nhất, dễ dẫn đến tình trạng mất trật tự quản lý Vì vậy, phươnghướng hoàn thiện pháp luật hành chính Việt Nam phải chú ý tới hoàn thiện hệthống quy phạm thủ tục hành chính

Tương ứng với từng loại quy phạm thủ tục hành chính là các loại thủ tục hànhchính khác nhau Có ba nhóm thủ tục hành chính: thủ tục nội bộ, thủ tục liên hệ vàthủ tục văn thư

* Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ

quan, công sở nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhànước nói chung Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quannhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan nhànước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác giữa chính quyền cấptỉnh với các bộ, cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp trên Đây là vấn đềđược quy định còn lỏng lẻo và những thủ tục đang có hiệu lực chưa được thi hànhnghiêm Vì thế, có thể tìm thấy những thủ tục hành chính trong các mối quan hệtrên còn rườm rà, không trật tự và thậm chí sai các nguyên tắc của quan hệ hànhchính

Thủ tục tiến hành những công việc quan hệ nội bộ các cơ quan nhà nước,gồm:

- Thủ tục ban hành quyết định chủ đạo;

- Thủ tục ban hành quyết định quy phạm;

- Thủ tục ban hành quyết định cá biệt cụ thể có tính chất nội bộ như:

+ Thủ tục khen thưởng, kỷ luật;

+ Thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ, công chức nhà nước

* Thủ tục hành chính liên hệ là thủ tục tiến hành giải quyết các công việc liên

quan đến: tự do, quyền và lợi ích hợp pháp, phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt cáchành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sảncủa công dân và tổ chức của công dân Thủ tục hành chính kể trên có đặc điểm cơbản là cơ quan hành chính và cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiệnquyền lực nhà nước bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết cáccông việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lýcủa công dân và tổ chức

Thủ tục hành chính liên hệ rất đa dạng

Trước hết, về thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân và tập thểcông dân Trong nhiều trường hợp, công dân muốn thực hiện các hành vi phải xinphép Nhà nước Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành xét và giảiquyết các đơn xin đó bằng các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt chophép Và quá trình giải quyết đó phải theo trình tự thủ tục nhất định, có thể gọi đây

là thủ tục cho phép

Thứ hai, khi công dân hoặc tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay

cố tình không chịu thi hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước thì các cơquan hành chính hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền được thực hiện các biệnpháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi hành bằng quyết định quản lý hànhchính nhà nước có tính cách ra lệnh và các hành vi hành chính trực tiếp Quá trình

đó phải theo các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định Thủ tục cưỡng chế thihành và xử phạt cần phải có giới hạn và điều kiện để tránh lạm quyền, xâm phạmđến tự do, quyền lợi hợp pháp của công dân

Thứ ba, trong một số trường hợp luật định, cơ quan hành chính có thẩm quyềnđược thực hiện quyền trưng thu (trong tình thế cấp bách), trưng mua (trong trườnghợp cần ưu tiên vì lợi ích công cộng) Trong tình thế cấp bách, chính quyền cần sựhợp tác của dân về nhân lực, nhưng cũng có lúc chính quyền gặp sự bất hợp tác Đểkhắc phục trở ngại đó, nhằm thực hiện nghĩa vụ công cộng, pháp luật cho phépchính quyền được thực hiện đặc quyền trưng dụng Còn để thực hiện một chínhsách, một phương án ưu tiên phục vụ công cộng, chính quyền cần làm chủ một sốbất động sản Nhưng nếu áp dụng phương pháp thông dụng là mua lại mà tư nhânkhông muốn bán thì vì lợi ích công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được sửdụng một đặc quyền cưỡng chế tư nhân nhượng quyền sở hữu bất động sản Đó làquyền trưng mua.

Cả hai trường hợp trên phải thực hiện theo một trình tự đã được pháp luật quyđịnh Đó là thủ tục trưng dụng và trưng mua

Các thủ tục thuộc nhóm này gồm:

- Thủ tục xem xét kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân;

- Thủ tục giải quyết các yêu cầu của các cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước

- Thủ tục áp dụng các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn hành chính

- Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính;

- Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính như: Thủ tục giáo dục tại

xã, phường, thị trấn; Thủ tục đưa vào trường giáo dưỡng; Thủ tục đưa vào cơ sởgiáo dục; Thủ tục áp dụng quản chế hành chính