quy trình thanh tra hành chính lý luận và thực tiễn

Theo đó “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự qu

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ

Giảng viên hướng dẫn Sinh viên thực hiện

VÕ NGUYỄN NAM TRUNG MSSV: Phạm Văn Minh

Lớp: DT1263B1

Cần Thơ, 12/2014

NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

Lời nói đầu

1.Tính cấp thiết của đề tài

Thanh tra là nội dung không thể thiếu của quản lý nhà nước, là giai đoạn cuối cùng trong chu trình quản lý, có vai trò kiểm định, đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước Trong hoạt động quản lý nhà nước phải có thanh tra và thanh tra phải phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước Ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó phải có thanh tra Quản lý nhà nước mà không có thanh tra là quan liêu, xa rời thực tiễn Thực tế thấy rằng, ở một số địa phương

đã và đang nảy sinh một số tiêu cực trong quá trong quá trình thực hiện chính sách của Đảng và Nhà nước như sa thải người lao động một cách tỳ tiện, rút ruột công trình xây dựng đường cao tốc, cầu treo, hay vụ vị lãnh đạo của huyện nọ dung túng cho khai thác cát lậu xảy ra kéo dài nhiều năm trời mà báo chí đưa tin Qua thanh tra, các cơ quan thanh tra đã phát hiện, xử lý theo thẩm quyền nhiều sai phạm, thu hồi nhiều tài sản cho nhà nước và tập thể Đồng thời kiến nghị với cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách, góp phần phát triển kinh tế và tăng cường trật tự, kỷ cương xã hội

Tuy nhiên, thanh tra lại không theo một quy trình thống nhất, luận cứ khoa học chuẩn nhất mà dựa trên kinh nghiệm thực tế, theo cách mà mỗi cơ quan, đơn vị thanh tra

đã làm mấy chục năm trước dẫn đến hiệu quả của từng cuộc thanh tra bị hạn chế hoặc bị lung túng trong việc triển khai thanh tra Để công tác thanh tra hành chính đạt hiệu cao, đáp ứng được yêu cầu đặt ra cần có một quy trình thống nhất theo quy chuẩn chung Trên

cơ sở đó, Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm chỉ đạo, hướng dẫn toàn bộ quy trình thanh tra, đảm bảo tính quy chuẩn, thống nhất trong hoạt động một cuộc thanh tra đối với tất cả các cơ quan thanh tra trên toàn quốc Thông tư 05/2014/TT-TTCP thay thế Thông tư 02/2010/TT-TTCP quy định về tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác của Đoàn thanh tra

và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra ra đời cũng vì lý do đó Việc quy định trình tự các bước thanh tra có hợp lý, dễ hiểu thì việc áp dụng mới có chất lượng, mang tính đồng bộ, tránh trường hợp Thông tư hướng dẫn một đường, các địa phương làm một nẻo, mỗi nơi làm một kiểu, gây rất nhiều khó khăn trong công tác quản lý chỉ đạo thanh tra cũng như đối với đối tượng thanh tra

Trên cơ sở tìm hiểu về các văn bản liên quan đến hoạt động thanh tra mà đặc biệt là Thông tư 05/2014/TT-TTCP ngày 16/10/2014/TT-TTCP, tác giả quyết định chọn đề tài

“Quy trình thanh tra hành chính – Lý luận và thực tiễn” làm đề tài nghiên cứu của mình

2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

Luận văn tập trung nghiên cứu quy trình tiến hành cuộc thanh tra hành chính trên cơ

sở lý luận và thực tiễn từ đó đưa ra giải pháp hoàn thiện

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

3 Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục tiêu nghiên cứu của luận văn

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là trên cơ sở phân tích, làm rõ những vấn đề lý

luận và thực tiễn, pháp luật về quy trình tiến hành thanh tra hành chính Luận văn đưa ra

giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra hành chính ở Việt Nam

3.2 Nhiệm vụ của luận văn

Để thực hiện mục tiêu nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ sau đây:

Nghiên cứu, làm rõ khái niệm, bản chất, đặc trưng; nguyên tắc, vai trò của thanh tra

hành chính; mức độ hoàn thiện quy trình thanh tra hành chính

Đánh giá quy trình thanh tra hành chính, thực trạng pháp luật về thực hiện quy trình

tiến hành một cuộc thanh tra hành chính để từ đó làm rõ những vướng mắc, bất cập trong

pháp luật về thanh tra hành chính

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

4.1 Cơ sở lý luận

Cơ sở lý luận của luận văn là học thuyết Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà

nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp

quyền, cải cách hành chính

4.2 Phương pháp luận

Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp duy vật biện chứng

của triết học Mác - Lênin cùng với những phương pháp nghiên cứu khác như phương

pháp lịch sử, phương pháp so sánh thống kê, sưu tầm, phân tích và tổng hợp đánh giá

5 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề chung về hoạt động thanh tra hành chính và Quy trình

thanh tra hành chính

Chương 2: Quy trình tiến hành thanh tra hành chính theo quy định hiện hành

Chương 3: Thực trạng và giải pháp trong thực hiện quy trình thanh tra hành chính

của thanh tra tỉnh Đồng Tháp hiện nay

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA

HÀNH CHÍNH VÀ QUY TRÌNH THANH TRA HÀNH CHÍNH

1.1 Một số vấn đề liên quan đến hoạt động thanh tra

1.1.1 Khái niệm thanh tra

Khái niệm thanh tra được hiểu theo nhiều nghĩa ở nhiều cấp độ, phạm vi khác nhau

Theo Đại từ điển tiếng việt thì Thanh tra là sự “điều tra, xem xét để làm rõ sự việc Thanh

tra cũng có nghĩa là chỉ người làm nhiệm vụ thanh tra phải điều tra, xem xét để làm rõ

vụ việc” (1) Thuật ngữ “Thanh tra” được hiểu là việc xem xét tại chỗ các hoạt động của đối tượng thanh tra nhằm xác minh, xử lý những vi phạm của đối tượng này

Thanh tra theo Từ điển tiếng Việt “Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm

của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”(2) Với nghĩa này, thanh tra là sự xem xét và phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, xí nghiệp và xử lý theo quy định của pháp luật Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể là người làm nhiệm vụ thanh tra, Đoàn thanh tra, và thực hiện của mình trong phạm vi pháp luật cho phép Còn tiếp cận ở gốc độ Luật học, từ điển giải thích thuật ngữ Luật học của trường Đại học Luật Hà Nội

định nghĩa “Thanh tra là hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp

luật, nghiệp vụ, kế hoạch nhà nước của cơ quan, tổ chức, cá nhân và giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan, người có thẩm quyền”(3) Theo đó, các cá nhân, tổ chức, cơ quan phải tuân thủ theo quy định của pháp luật trong việc thực thi quyền và nghĩa vụ của mình Đồng thời, họ phải chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan, người

có thẩm quyền nhằm bảo đảm sự công bằng trước pháp luật Các cá nhân, người có thẩm quyền phải thật sự khách quan, dân chủ, công khai, minh bạch trong giải quyết khiếu nại,

tố cáo Theo nghĩa rộng, thanh tra lại được hiểu là một khâu, một giai đoạn trong chu trình quản lý nhà nước, công tác thanh tra, phục vụ mục tiêu quản lý nhà nước Theo nghĩa hẹp thì thanh tra là hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan Thanh tra Nhà nước theo quy định của pháp luật trên lĩnh vực thực hiện chính sách pháp luật, giải quyết khiếu nại tố cáo và phòng chống tham nhũng

Với những nghĩa trên, thanh tra bao hàm trong đó nghĩa kiểm soát nhằm xem xét

và phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định Hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm xác định tính đúng sai của sự việc, những hành vi vi phạm của các tổ chức cá nhân để từ đó

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

đưa ra hướng xử lý theo quy định và kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật của nhà nước Để đảm bảo sự công bằng trong hoạt động thanh tra thì các cơ quan thanh tra phải tiến hành xem xét đánh giá sự việc khách quan, đúng thẩm quyền

Theo Pháp lệnh thanh tra 1990 thì thanh tra được hiểu là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước, là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nuớc, thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa Lần đầu tiên khái niệm thanh tra được định nghĩa trong Luật Thanh tra năm 2004 dưới khái niệm thanh tra nhà nước

Theo đó “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà

nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành” Khoản 1 Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 định nghĩa tương

tự “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật

quy định của cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân” Luật Thanh tra 2010 đưa

ra khái niệm Thanh tra Nhà nước và thanh tra nhân dân Trong đó, Thanh tra Nhà nước bao gồm Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành Công tác thanh tra thường được hiểu gắn liền với chức năng quản lý trật tự xã hội, phòng ngừa các vi phạm pháp luật, tìm ra các sai phạm trong quản lý để hướng chủ thể quản lý làm đúng các quy định của pháp luật Chủ thể của thanh tra là cơ quan quản lý nhà nước Các cuộc thanh tra được tiến hành thông qua Đoàn thanh tra hoặc Đoàn thanh tra liên ngành

Theo quan điểm của tác giả cho rằng: “Thanh tra là hoạt động không thể thiếu

trong quản lý nhà nước, nhằm kiểm tra, xem xét việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nuớc, thực hiện nhiệm vụ đuợc giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân do các cơ quan thanh tra có thẩm quyền thực hiện” Qua thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ

chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan,

tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân

1.1.2 Khái niệm thanh tra hành chính

Theo Luật thanh tra 2010, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan

nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao Ở đây cụm từ “quản lý trực tiếp” trong Luật thanh tra 2004 được thay thế bằng cụm từ “trực thuộc” Điều đó có nghĩa là Luật thanh tra 2004 cho rằng đối tượng thanh tra hành chính có sự lệ thuộc về mặt tổ

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

chức đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thanh tra hành chính Thì đến Luật thanh tra 2010 cho rằng, đối tượng của thanh tra hành chính chịu sự quản lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chứ không lệ thuộc về mặt tổ chức Quy định này đề cao trách nhiệm của cá nhân, người đứng đầu cơ quan, tổ chức

Với khái niệm này, thanh tra hành chính là thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức thuộc phạm vi quản lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, nếu phát hiện có vi phạm thì kiến nghị Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước xử lý Nói khái quát, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra từ trên xuống, hướng vào đối tượng bên trong bộ máy nhằm mục tiêu chung là đánh giá, xem xét trách nhiệm của bộ máy quản lý Nó phân biệt với thanh tra chuyên ngành là hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức cá nhân, trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định

về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó Mục đích là nhằm xem xét, đánh giá trong tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức và cá nhân có tuân thủ các quy định của pháp luật không Mặt khác, nó còn nhằm xem xét, đánh giá về việc thực hiện các nhiệm vụ được giao mang tính kế hoạch, chỉ đạo, điều hành giữa cơ quan cấp trên đối với cấp dưới có được thực hiện đầy đủ, nghiêm túc, đúng đắn hay không

1.1.3 Khái niệm về quy trình thanh tra hành chính

Luật thanh tra 2010 và Nghị định 86/2011/NĐ-CP có một chương riêng về hoạt động thanh tra Nội dung trong chương này là những quy tắc mà trong hoạt động thanh tra, đối tượng thanh tra và cả những người có liên quan phải chấp hành Theo đó muốn tiến hành thanh tra phải có quyết định thanh tra do người có thẩm quyền ban hành Quyết định thanh tra phải ghi rõ nội dung thời hạn thanh tra và xác định rõ người thực hiện Khi thời hạn thanh tra đã hết, nếu cuộc thanh tra chưa kết thúc phải có quyết định kéo dài thời hạn thanh tra Thực hiện quyết định thanh tra là Đoàn thanh tra hoặc Đoàn thanh tra liên ngành Kết thúc cuộc thanh tra, Đoàn thanh tra (Thanh tra viên) phải có báo cáo kết quả thanh tra, kiến nghị về các nội dung đã được thanh tra và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các kết luận, quyết định, các kiến nghị Người ra quyết định thanh tra phải ra kết luận thanh tra Kết luận thanh tra phải xác định rõ đúng, sai; xác định các nguyên nhân khách quan, chủ quan; quy rõ trách nhiệm Tất cả các kết luận đều phải có hồ sơ, tài liệu, chứng cứ, v.v bảo đảm Điều này có nghĩa là bất kỳ một cuộc thanh tra nào trước khi được tiến hành phải xem xét những quy định của pháp luật Xem rõ, pháp luật quy định các bước như thế nào, nội dung của công việc đó ra sao và xử lý những tình huống pháp sinh trong thực tế Đây là bước làm rất quan trọng, đòi hỏi những người tiến hành thanh

tra phải chấp hành nghiêm chỉnh Như vậy, Quy trình thanh tra hành chính là trình tự thủ

tục, nội dung cần phải đảm bảo khi tiến hành một cuộc thanh tra

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

1.2 Các vấn đề chung về hoạt động thanh tra hành chính

1.2.1 Cơ quan có thẩm quyền thanh tra hành chính

Để được thanh tra không phải ai cũng có quyền đó, phải có một cơ quan hay một tổ chức nào đó làm việc này được pháp luật công nhận Đây là trách nhiệm, nghĩa vụ và là

cơ hội để gánh vác trọng trách đại diện cho nhà nước, cho nhân dân thực thi pháp luật đảm bảo sự công minh và bình đẳng của mọi người trước pháp luật Trong thanh tra hành chính cũng vậy, pháp luật đã giao trọng trách này cho Thanh tra Chính phủ và các cơ quan thanh tra khác (thanh tra bộ, thanh tra tỉnh, thanh tra sở, thanh tra huyện) quyết định

và tiến hành Ngoài ra, những vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cơ quan, đơn vị hoặc đối với những vụ việc đặc biệt phức tạp, liên quan đến trách nhiệm của nhiều cấp nhiều ngành thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước (Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, Giám đốc sở) ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra hoặc Đoàn thanh tra liên ngành để thực hiện nhiệm vụ thanh tra Trong hoạt động thanh tra hành chính, cơ quan quản lý nhà nước (hoặc cơ quan thanh tra) có thể thanh tra toàn diện hoạt động của đối tượng thanh tra hoặc chỉ thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ trên một mặt hoạt động nhất định của đối tượng thanh tra

1.2.2 Nội dung, đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính

Có nhiều quan niệm khác nhau về đối tượng của thanh tra hành chính Quan niệm thứ nhất cho rằng, đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính phải là các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước Theo quan niệm, hoạt động thanh tra hành chính sẽ hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật, nhiệm vụ cũng như hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước chứ không hướng vào các đối tượng là các doanh nghiệp

Quan niệm thứ hai lại cho rằng, đối tượng thanh tra hành chính bao hàm các tổ chức, doanh nghiệp Theo quan niệm này, qua thanh tra các doanh nghiệp mà đánh giá trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương có liên quan đến sai phạm của doanh nghiệp bị thanh tra Cách quan niệm thứ hai làm cho hoạt động thanh tra bị chồng chéo

và trùng lặp về đối tượng dẫn đến việc buông lỏng sự kiểm tra, giám sát trực tiếp đối với các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước khi thực thi chức trách, nhiệm vụ của mình Luật thanh tra 2010 nêu rõ đối tượng của thanh tra hành chính là các cơ quan, tổ chức cá nhân trực thuộc Theo đó, cơ quan quản lý về chuyên môn có quyền thanh tra, kiểm tra xem cấp dưới của mình hoạt động như thế nào trong việc chấp hành pháp luật, chính sách của nhà nước trong phạm vi chuyên môn thuộc quyền quản lý của các cơ quan

đó Điều này thể hiện ở việc các chủ thể quản lý hành chính căn cứ vào tình hình, đặc điểm của từng đối tượng quản lý để đề ra các biện pháp quản lý thích hợp Chính do sự

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

phức tạp, đa dạng, phong phú của đối tượng quản lý, các chủ thể quản lý phải áp dụng biện pháp giải quyết mọi tình huống phát sinh một cách có hiệu quả nhất Đây là yếu tố

để xác định cơ quan, tổ chức, cá nhân có trực thuộc cơ quan có thẩm quyền quản lý hay không Chẳng hạn như Bộ, cơ quan ngang Bộ tiến hành hoạt động thanh tra đối với các

cơ quan, tổ chức cá nhân, đơn vị chịu sự quản lý trực tiếp của Bộ, cơ quan ngang Bộ; Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tiến hành thanh tra đối với các sở, ngành cấp tỉnh, v.v…

Hoạt động thanh tra thể hiện ở sự kiển tra, đánh giá của cấp trên đối với cấp dưới trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước Đánh giá những hành vi đó phù hợp hay không phù hợp để từ đó đưa ra các biện pháp xử lý kịp thời đảm bảo hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý Toàn bộ việc xem xét, đánh giá, xử lý đó điều căn cứ vào chuẩn mực, chính sách, của Nhà nước Cho nên việc theo dõi, đánh giá, đôn đốc cấp dưới thực hiện nhiệm

vụ qua công tác thanh tra là nội dung hết sức quan trọng

Do vậy, Luật thanh tra 2010 khẳng định nội dung của thanh tra hành chính là xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức và cá nhân trực thuộc

1.2.3 Nguyên tắc tiến hành thanh tra hành chính

Nguyên tắc trong hoạt động thanh tra là những tư tưởng chủ đạo, những tiêu chuẩn hành động mà các cơ quan nhà nước, các tổ chức, công dân cũng như đối tượng của thanh tra phải tuân theo trong quá trình thanh tra Theo Điều 7 Luật Thanh tra 2010 xác

định nguyên tắc hoạt động thanh tra bao gồm: “Tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác,

khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời Không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra” Theo đó, các nguyên tắc cơ bản của thanh tra bao gồm:

Nguyên tắc tuân thủ quy định của pháp luật trong quá trình thanh tra

Trong quá trình thanh tra thì người tham gia cuộc thanh tra phải luôn ý thức và nghĩ rằng mình làm việc này là phục vụ cho Đảng, phục vụ nhân dân, và là người đại diện pháp luật Mọi công việc cần tiến hành trong hoạt động thanh tra phải được thực hiện trên cơ sở những quy định của pháp luật hiện hành về thanh tra Do vậy, người tham gia thanh tra không được lạm dụng quyền của mình mà tiến hành thanh tra vượt quá quy định của pháp luật nhằm che giấu hành vi vi phạm Khi phát hiện sai phạm đến đâu thì nhận xét, đánh giá đến đó trên cơ sở pháp luật, chứng cứ rõ ràng, tránh việc áp đặt ý chí chủ quan của mình cho đối tượng thanh tra Việc thu thập chứng cứ là yếu tố quan trọng

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

nhằm đánh giá, kết luận chính xác và khách quan hơn sau khi đối chiếu với quy định của pháp luật

Theo quy định tại Điều 13 của Luật thanh tra 2010 thì người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn và các thành viên Đoàn thanh tra không vi phạm những điều cấm trong hoạt động thanh tra Còn đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra phải chấp hành nghiêm túc quy định của pháp luật cũng như yêu cầu của Đoàn thanh tra, cơ quan nhà nuớc có thẩm quyền trong công tác thanh tra Các văn bản, tài liệu của đối tượng này cung cấp phải có giá trị pháp lý, theo đúng thể thức quy định Đối với cơ, tổ chức cá nhân

có liên quan và các cơ quan hữu quan phải quan tuân thủ theo pháp luật thể hiện ở việc đáp ứng các yêu cầu liên quan đến cuộc thanh tra theo quy định của pháp luật

Không một cơ quan, tổ chức cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra Việc can thiệt không có căn cứ pháp luật của bất kỳ tổ chức, cá nhân nào diều là bất hợp pháp và tùy theo mức độ nặng nhẹ, bị xử lý theo các quy định của pháp luật Những đòi hỏi trên có nội dung rất rộng, theo đó, từ chương trình, kế hoạch hoạt động của tổ chức thanh tra đến việc ra quyết định thanh tra, cử Đoàn thanh tra, thanh tra viên, …rồi đến việc kết luận, kiến nghị, quyết định, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động thanh tra điều phải tuân thủ các quy định của pháp luật hiện hành

Nguyên tắc chấp hành nghiêm chỉnh quyết định thanh tra

Quyết định thanh tra là văn bản pháp lý có giá trị bắt buộc phải thực hiện theo đúng nội dung, thẩm quyền, phạm vi, đối tượng được ghi trong đó Nội dung nào mới xuất hiện trong quá trình thanh tra phải báo cáo cho người có thẩm quyền để ra quyết định bổ sung

kịp thời “Khi phát hiện sai phạm có dấu hiệu tội phạm thì Trưởng đoàn thanh tra báo

cáo người ra quyết định thanh tra xem xét quyết định” (4) Mục đích của việc chấp hành

nghiêm chỉnh quyết định thanh tra là đảm bảo thời gian hoàn thành cuộc thanh tra theo quy định của pháp luật Kết quả cuộc thanh tra đạt được mục đích, yêu cầu đề ra

Nguyên tắc coi trọng công tác chính trị - tư tưởng

Đây là nhân tố quan trọng để cuộc thanh tra đạt được mục đích, yêu cầu đề ra Thông qua thanh tra công tác tư tưởng - chính trị mà trong nội bộ Đoàn thanh tra có sự đồng thuận và nhất trí cáo Mục đích, nội dung, phương pháp tiến hành, nội quy, v.v… được quán triệt trên cơ sở tập trung dân chủ Vì, thành viên của Đoàn thanh tra gồm nhiều cán bộ, thành viên các ban ngành khác có nhận thức và trình độ khác nhau Để phát huy được hiệu quả của cuộc thanh tra thì công việc trước tiên là phải làm sau giúp cho các thành viên trong đơn vị hiểu rõ mục đích, yêu cầu, nội dung và tầm quan trọng của cuộc thanh tra thông qua việc công bố quyết định thanh tra Đối tượng thanh tra và

(4)

Khoản 2 Điều 26 Thông tư 05/2014/TT-TTCP Quy định về tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác của Đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

đơn vị thanh tra cũng cần nhận thức rõ, đúng, thông suốt về cuộc thanh tra Đây là việc

quan trọng nhằm tránh được sự chống đối, cố tình che giấu những vi phạm cũng như

không hợp tác làm cho cuộc thanh tra chậm tiến độ thực hiện

Nguyên tắc bảo đảm trung thực, khách quan, hợp lý, hợp pháp, dân chủ và kịp thời

H Hoạt động thanh tra là một nội dung của hoạt động quản lý nhà nước Tác động của

nó không những đối với đối tượng thanh tra mà còn tác động trực tiếp hay gián tiếp đối

với xã hội Thông qua thanh tra góp phần chấn chỉnh quản lý, hoàn thiện chính sách, cơ

chế quản lý Theo Hồ Chủ Tịch: “Thái độ của người cán bộ thanh tra phải cẩn thận

Nghe không được thiên lệch, nghe một bên, nên nghe người này, nghe người kia Phải

khách quan Chớ do ý muốn mà suy đoán chủ quan của mình Chống quan liêu: Thanh

tra muốn biết, muốn thấy, muốn hiểu rõ sự thật ở cơ quan, ở địa phương nào đấy phải

đến tận nơi nghe ngóng, tìm tòi, chịu khó Quan liêu sẽ không làm được nhiệm vụ Phải

cẩn thận khách quan, điều tra, nghiên cứu kỹ lưỡng, chịu khó” (5) Vì vậy, bảo đảm tính

chính xác, trung thực, khách quan, hợp pháp và hợp lý là một nguyên tắc cần phải quán

triệt sâu rộng trong đơn vị thanh tra Thanh tra viên có vai trò quan trọng trong việc thu

thập số liệu, chứng cứ là sự thật, chính xác Báo cáo kết quả, kết luận thanhh tra, quyết

định xử lý, đánh giá sự khách quan, đúng với sự thật, không suy diễn áp dặt ý chí chủ

quan, cắt xén, bót méo sự thật nhằm làm cho cuộc thanh tra có giá trị pháp lý và có tác

dụng tích cực đối với công tác quản lý Muốn khách quan trong công tác thanh tra, cán bộ

thanh tra phải có trình độ hiểu biết về chính trị, pháp luật, am hiểu chuyên môn, nghiệp

vụ để có thể độc lập, khách quan trong suy nghĩ cũng như trong hành động của mình

Kết luận thanh ta được xem xét, đánh giá một cách toàn diện, xem xét giải quyết

trong mối quan hệ tổng thể, sát với thực tế đang xảy ra và đặt trong từng thời điểm lịch

sử cụ thể nhất định Quá trình chuyển đổi về cơ chế, chính sách có nhiều sự vật và hiện

tượng mới phát sinh trong thực tiễn phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo tính hợp pháp, vừa

đảm bảo tính hợp lý Khi xem xét những hành vi vi phạm pháp luật hiện hành, Đoàn

thanh tra còn cần phải đặt nó trong hoàn cảnh đang diễn ra, xem nó có phù hợp với đòi

hỏi của thực tiễn này hay không Phân tích sự tác động của các hành vi vi phạm này để

thấy được hậu quả sự tác động của Đồng thời, Đoàn thanh tra cũng cần phải xem xét nó

có đáp ứng được yêu cầu của sự phát triển chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước

không Một kết luận thanh tra chỉ thực sự trung thực, khách quan, có lý, có tình, khi biết

tổng hợp, phân tích các thông tin, tài liệu đã được đối chiếu với quy định của pháp luật

nhưng phải gắn với hoàn cảnh lịch sử cụ thể, xem xét một cách toàn diện nguyên nhân

khách quan và chủ quan bằng quan điểm lịch sử cụ thể Kết luận thanh tra làm rõ đúng

(5)

Một số văn kiện về công tác thanh tra: Huấn thị của Hồ Chủ tịch về công tác thanh tra tại Hội nghị cán bộ thanh

tra toàn miền Bắc ngày 19/04/1957, tr 7- 10

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

hay sai của sự việc so với chuẩn mực do Nhà nước ban hành trong Hiến pháp, Luật, Nghị định, Thông tư, của cơ quan có thẩm quyền ban hành, các cơ chế quản lý của Nhà nước Nguyên tắc không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra

Đây là nguyên tắc mới được bổ sung trong Luật thanh tra 2010 Mục đích là nhằm hạn chế về sự chồng chéo, trùng lấp trong hoạt động thanh tra Theo đó, người ra quyết định thanh tra cần phải xem xét và phối hợp với các cơ quan nhằm tránh sự chồng chéo, trùng lấp về nội dung, thời gian Trong quá trình thanh cần thực hiện đúng kế hoạch thanh tra, đúng quyền hạn, trình tự thủ tục và đúng thời gian, thời hiệu thanh tra

Nguyên tắc không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân

là đối tượng thanh tra

Đây là nội dung hoàn toàn mới được bổ sung vào trong những nguyên tắc của hoạt động thanh tra Nó thể hiện mối quan tâm về việc đảm bảo tính pháp chế và hiệu quả của công tác thanh tra Mục đích cuối cùng của hoạt động thanh tra là đảm bảo sự phát triển

ổn định và lành mạnh Chính vì vậy, hoạt động thanh tra không được cản trở sự hoạt động hợp pháp của các cơ quan, tổ chức các nhân trong xã hội Nhà nước là bộ máy quản

lý xã hội, đồng thời cũng phục vụ xã hội Do đó, nhà nước đảm bảo cho các thanh viên trong xã hội thực hiện đầy đủ các quyền và lợi ích hợp cũng như nghĩa vụ mà pháp luật quy định Các cơ quan thanh tra chỉ tiến hành thanh tra trong phạm vi nội dung ghi trong quyết định thanh tra, không được mở rộng phạm vi thanh tra hoặc kéo dài thời gian thanh tra, v.v Việc kết luận thanh tra phải chính xác, khách quan không vì mục đích cá nhân,

vụ lợi, gây khó khăn, phiền hà, sách nhiễu làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của đối tượng thanh tra

Như vậy, quy định các nguyên tắc hoạt động thanh tra trong Luật Thanh tra là hết sức cần thiết không chỉ giúp cho hoạt động thanh tra được thực hiện một cách nghiêm túc, công khai, minh bạch mà còn giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, nhất là doanh nghiệp không bị ảnh hướng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của mình Bên cạnh đó, nguyên tắc mới được bổ sung không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra là một yêu cầu đòi hỏi từ thực tiễn bất cập trong việc thực hiện Luật thanh tra năm 2004, khi có nhiều hoạt động thanh tra bị trùng lắp về đối tượng, thời gian, gây lãng phí nguồn lực và ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả công tác thanh tra

1.2.4 Điều kiện, thời hạn tiến hành thanh tra

1.2.4.1 Điều kiện tiến hành thanh tra hành chính

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

Cấp có thẩm quyền quyết định bằng văn bản Nội dung ghi trong quyết định thanh tra phải được quy định rõ về lĩnh vực thanh tra, phạm vi thanh tra, đối tượng, thời gian, tiến độ thanh tra.Văn bản quyết định thanh tra phải đúng thể thức, chữ ký, đóng dấu, số văn bản, ngày tháng ban hành, cấp quyết định thanh tra, căn cứ ra quyết định thanh tra, đối tượng thanh tra, người có thẩm quyền thực hiện thanh tra và thời hạn thanh tra Phải đảm báo các yếu về lực lượng, kinh phí, phương tiện tiến hành Lực lượng thanh tra bao gồm: Trưởng đoàn thanh tra, các thành viên của Đoàn thanh tra, lưu ý không bố trí người có quan hệ thân tộc, quan hệ kinh tế với đối tượng thanh tra hoặc có liên quan đến nội dung việc thanh tra Phải đảm bảo kinh phí, phương tiện đi lại, ăn ở cho các thành viên của Đoàn thanh tra, tạo điều kiện cho họ hoạt động độc lập, thu thập, xử lý thông tin nhanh, chính xác đảm bảo cho kết quả luận thanh tra có căn cứ vững chắc Như vậy, để một cuộc thanh tra được tiến hành thì cần phải đảm bảo cả hai yếu tố trên Đây là điều kiện cần và đủ để làm cơ sở cho việc thanh tra

1.2.4.2 Thời gian tiến hành một cuộc thanh tra hành chính

Theo quy định tại Điều 45 của Luật thanh tra 2010 thì thời hạn thực hiện một cuộc thanh tra tính từ ngày công bố quyết định thanh tra cho đến khi kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra, trong đó thời hạn cuộc thanh tra được tính như sau:

Cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ tiến hành không quá 60 ngày Trường hợp phức tạp thì có thể kéo dài, nhưng không quá 90 ngày Đối với cuộc thanh tra đặc biệt phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều địa phương thì thời hạn thanh tra có thể kéo dài, nhưng không quá 150 ngày

Cuộc thanh tra do Thanh tra tỉnh, Thanh tra bộ tiến hành không quá 45 ngày, trường hợp phức tạp thì có thể kéo dài, nhưng không quá 70 ngày

Cuộc thanh tra do Thanh tra huyện, Thanh tra sở tiến hành không quá 30 ngày; ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn thanh tra có thể kéo dài, nhưng không quá 45 ngày

Việc kéo dài thời hạn thanh tra do người ra quyết định thanh tra quyết định

Như vậy, thời hạn thanh tra được pháp luật thanh tra quy định chặt chẽ, cụ thể cho mỗi cuộc thanh tra hành chính khác nhau của các cấp, ngành khác nhau, từ Trung ương đến địa phương, nội dung này được quy định cụ thể trong Quyết định thanh tra để các Đoàn thanh tra tổ chức thực hiện Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức thanh tra hành chính trong thời gian qua cho thấy việc nghiên cứu áp dụng quy định về thời hạn thanh tra hành chính của Đoàn thanh tra còn hạn chế:

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

Đó là việc các Đoàn thanh tra hành chính chưa thật sự nghiêm túc, còn kéo dài thời gian ở các khâu tổ chức thanh tra trực tiếp Đặc biệt là chậm trể trong khoảng thời gian tham mưu báo cáo kết quả thanh tra, ban hành kết luận, quyết định sau thanh tra

Việc kéo dài thời gian của Đoàn thanh tra trước hết là sự thiếu nghiêm túc trong việc chấp hành thời hạn thanh tra do pháp luật quy định, làm giảm hiệu quả, hiệu lực thanh tra trực tiếp của mỗi Đoàn thanh tra, ảnh hưởng không tốt đến đối tượng thanh tra

và tiến độ thực hiện kế hoạch chung của cơ quan, đơn vị và toàn ngành

Nguyên nhân này là do thiếu chi tiết, cụ thể, khoa học trong việc xây dựng và phê duyệt đề cương,kế hoạch tiến hành thanh tra dẫn đến việc tổ chức, thực hiện thanh tra trực tiếp găp khó khăn, trở ngại Trong khi đó,Trưởng đoàn thanh tra chưa thật sự phát huy hết chức năng, trách nhiệm của mình trong việc chỉ đạo sát về mặt thời gian đối với các nội dung được phân công cho bộ phận thanh tra viên trực tiếp Việc chỉ đạo của người ra quyết định thanh tra có lúc còn thiếu quyết liệt Mặc khác, đối tượng thanh tra thiếu hợp tác, cố tình trì hoản cung cấp số liệu, tài liệu phục vụ công tác thanh tra Việc xây dựng dự thảo báo cáo kết quả thanh tra, tham mưu, duyệt, ban hành kết luận thanh tra, quyết định xử lý sau thanh tra thiếu tính khoa học, hệ thống Do vậy, thời gian tiến hành thanh tra bị lãng phí rất nhiều ở khâu này Sự không đồng điều của về trình độ của thanh tra viên cũng tác động không nhỏ đến tiến độ thanh tra trực tiếp, kết thúc làm việc tại nơi được thanh tra.Vì vậy, cuộc thanh tra phải tiến hành khẩn trương với nội dung thanh tra rõ ràng, cụ thể, để từ đó được kết luận chính xác, khách quan

Thông thường mỗi cuộc thanh tra điều tiến hành và kết thúc đúng theo quy định của pháp luật Tuy nhiên, đối với những vụ việc phức tạp thì trong thời gian thanh tra theo quy định không thể làm rõ hết được những vấn đề sai phạm của đối tượng thanh tra nên

cần phải gia hạn thêm thời gian thanh tra “Trưởng đoàn thanh tra có văn bản đề nghị

người ra quyết định thanh tra gia hạn thời hạn, thời gian thanh tra Văn bản đề nghị phải nêu rõ lý do, thời gian giai hạn, ý kiến khác nhau của các thành viên Đoàn thanh tra về việc đề nghị gia hạn thanh tra”(6) Căn cứ vào đề nghị của Trưởng đoàn thanh tra, người

ra quyết định thanh tra xem xét để quyết định thời hạn gia hạn thanh tra phù hợp với quy định của pháp luật hoặc không đồng ý cho gia hạn Nếu được gia hạn, Đoàn thanh tra tiếp tục tiến hành khẩn trương, chính xác các công việc còn lại để nhanh chống kết thúc thời gian thanh tra Nếu không được người ra quyết định đồng ý thì phải kết thúc cuộc thanh tra đúng theo thời hạn ghi trong quyết định thanh tra Quyết định gia hạn thời hạn thanh tra phải gửi cho Trưởng đoàn thanh tra, đối tượng thanh tra và các cơ quan hữu quan, tổ chức, các nhân có liên quan Điều này đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai trong quá

(6)

Điều 29 Thông tư 05/2014 Quy định về tổ chức, hoạt động, quan hệ cộng tác của Đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

trình thanh tra Việc gia hạn thời hạn thanh tra giúp cho Đoàn thanh tra có thêm thời gian xác minh vụ việc liên quan đến đối tượng thanh tra, góp phần giải quyết vụ việc đúng người đúng tội, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước Vì thế lòng tin của nhân dân vào hoạt động quản lý của Nhà nước được cũng cố hơn

Tuy nhiên, việc gia hạn này lại có bất cập có lợi cho đối tượng thanh tra là tăng thêm thời gian che giấu hành vi vi phạm pháp luật Lợi dụng sự cho phép gia hạn trong phạm vi thời gian mà pháp luật quy định, các đối tượng thanh tra sẽ cố gắng tìm kiếm, liên lạc, lôi kéo, mua chuộc cán bộ thanh tra và những người khác mà họ cho rằng có khả năng giúp họ bỏ qua hành vi vi phạm Đồng thời, đối tượng thanh tra cũng bị ảnh hưởng tới công việc cũng như tâm lý khi bị thanh tra quá dài Còn đối với Đoàn thanh tra thì đây

là cơ hội để kém dài thời gian, trì quản thanh tra vì mục đích cá nhân nào đó Từ đó, gia hạn thời gian thanh tra tạo tâm lý ỷ lại vào quy định của pháp luật mà Đoàn thanh tra cố tình không thực hiện đúng nhiệm vụ theo thời hạn pháp luật quy định

1.2.5 Nhiệm vụ quyền hạn của những người tiến hành thanh tra

Tham gia vào hoạt quá trình tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra là các chủ thể với

vị trí và vai trò khác nhau Pháp luật hiện hành về thanh tra có những quy định xác định nhiệm, vụ, quyền hạn và nghịa vụ của các chủ thể này trong quá trình thực hiện hoạt động thanh tra nhằm đảm báo thực hiện hiệu quả hoạt động thanh tra Các chủ thể tham gia vào hoạt động thanh tra bao gồm:

Người ra quyết định thanh tra hành chính là Thủ trưởng cơ quan thanh tra, hoặc trong trường hợp cần thiết thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước là người ra quyết định thanh tra và thành lập đoàn thanh tra hoặc cử thanh tra viên chuyên ngành thực hiện thanh tra độc lập Người ra quyết định thanh tra là người có trách nhiệm kết luận về hoạt động thanh tra, làm căn cứ để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đưa ra các quyết định xử lý vụ việc thanh tra Nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra được quy định tại Điều 48 Luật thanh tra 2010 như sau:

Chỉ đạo, kiểm tra, giám sát Đoàn Thanh tra thực hiện đúng nội dung quyết định thanh tra

Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra

Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu đó

Trưng cầu giám định về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra

Yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc sử dụng trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật hoặc để xác

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận hoặc xác mịnh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý

Tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp cua cơ quan, tổ chức và cá nhân

Yêu cầu tổ chức tín dụng tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài khoản phong toả tài khoản đó để phục vụ việc thanh tra khi có căn cứ cho rằng đối tượng thanh tra tảu tán tài sản, không thực hiện quyết định thu hồi tiền, tài sản của Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước hoặc thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước

Kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định ký luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra

Kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ công tác và xử lý đối với cán bộ, công chức cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra

Quyết định xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị người có thẩm quuyền xử lý kết quả thanh tra; kiểm tra đôn đốc thực hiện quyết định xử lý về thanh tra

Quyết định thu hồi tiền tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép bị thất thoát do hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra gây ra

Giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra, các thành viên khác của Đoàn Thanh tra

Đình chỉ, thay đổi Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn Thanh tra khi không đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ hoặc có hành vi vi phạm pháp luật hoặc là người thân thích với đối tượng thanh tra hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể thực hiện nhiệm vụ thanh tra; kết luận về nội dung thanh tra

Chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra khi phát hiện có dấu hiệu của tội phạm, thông báo bằng văn bản cho Viện kiểm sát cùng cấp biết

Mỗi biện pháp được thực hiện phải đặt trong điều kiện nhất định và phải tuân thủ theo quy trình nhất định Điều này có nghĩa là trong quá trình thanh tra từ khi bắt đầu tới khi kết thúc, người ra quyết định thanh tra phải căn cứ vào từng trường hợp cụ thể mà thực hiện các quyền của mình đúng theo quy định của pháp luật Mục đích là phòng ngừa, ngăn chặn tình trạng sử dụng quyền hạn một cách tùy tiện, thiếu căn cứ

Trưởng đoàn thanh tra hành chính là người có vị trí quan trọng trong quá trình hoạt động của Đoàn thanh tra và quyết định chất lượng hoạt động của cuộc thanh tra Luật

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

thanh tra 2010 thay thế luật thanh tra 2004 bổ sung thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn cho

người đứng đầu Đoàn thanh tra: “yêu cầu tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài

khoản phong tỏa tài khoản đó để phục vụ việc thanh tra khi có căn cứ cho rằng đối tượng thanh tra có hành vi tẩu tán tài sản” Theo quy định của Luật Thanh tra thì người ra

quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có quyền yêu cầu tổ chức tín dụng phong tỏa tài khoản khi xét thấy cần thiết

Tuy nhiên, việc áp dụng quy định của Luật Thanh tra trong việc yêu cầu tổ chức tín dụng phong tỏa tài khoản của đối tượng thanh tra là rất khó khăn vì chưa có hướng dẫn

cụ thể Để thực hiện được quyền này trong hoạt động thanh tra, cũng cần phải có văn bản hướng dẫn giữa Thanh tra Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Bên cạnh đó,

“Trưởng đoàn thanh tra phải báo cáo với người ra quyết định thanh tra kết quả thanh tra

và chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực, khách quan của báo cáo đó” Nhiệm

vụ, quyền hạn của trưởng đoàn thanh tra được quy định cụ thể tại điều 46 luật thanh thanh tra 2010 như sau:

Tổ chức, chỉ đạo các thành viên trong Đoàn Thanh tra thực hiện đúng nội dung, đối tượng, thời hạn đã ghi trong quyết định thanh tra

Kiến nghị với người ra quyết định thanh tra áp dụng các biện pháp thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra theo quy định của Luật Thanh tra để bảo đảm thực hiện nhiệm vụ được giao

Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra

Khi thấy cần thiết có thể kiểm kê tài sản liên quan đến nội dung thanh tra của đối tượng thanh tra

Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp, thông tin tài liệu đó

Yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc sử dụng trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn việc vi phạm pháp luật hoặc để xác minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý

Quyết định niêm phong tài liệu của đối tượng thanh tra khi có căn cứ cho rằng có vi phạm pháp luật

Tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt nghiêm trọng đến lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của

cơ quan, tổ chức và cá nhân

Kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra

Thành viên Đoàn Thanh tra hành chính thực hiện nhiệm vụ theo quyết định thanh tra của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước hoặc Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước có thẩm quyền Thành viên Đoàn thanh tra thực hiện việc thẩm tra, xác minh, làm

rõ nội dung các sự việc khiếu nại, tố cáo Trong hoạt động thanh tra, thanh tra viên chỉ tuân theo pháp luật và phải chịu trách nhiệm cá nhân trước pháp luật về kết luận, kiến nghị, quyết định thanh tra của mình Nhiệm vụ, quyền hạn của thành viên Đoàn thanh tra được quy định cụ thể tại Điều 47 Luật thanh tra 2010 như sau:

Thực hiện các nhiệm vụ theo sự phân công của Trưởng đoàn Thanh tra

Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra

Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu đó

Kiến nghị với Trưởng đoàn Thanh tra áp dụng các biện pháp thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng đoàn Thanh tra theo qui định của Luật Thanh tra để đảm bảo thực hiện nhiệm vụ được giao

Kiến nghị xử lý các vấn đề khác liên quan tới nội dung thanh tra

Báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao với Trưởng đoàn thanh tra và chịu trách nhiệm trước Trưởng đoàn thanh tra và trước pháp luật về tính chính xác, trung thực, khách quan của nội dung đã báo cáo

1.2.6 Nhiệm vụ, quyền hạn của đối tượng thanh tra

Quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra được quy định tại Điều 57 và Điều 58 của Luật Thanh tra 2010 Về cơ bản, quyền và nghĩa vụ này được kế thừa từ Luật Thanh tra năm 2004: quyền giải trình những vấn đề có liên quan đến nội dung thanh tra; khiếu nại về quyết định, hành vi của người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên; và yêu cầu bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật

Quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra thể hiện quan điểm mọi cơ quan, tổ chức

và cá nhân điều bình đẳng trước pháp luật Trong thời gian cơ quan có thẩm quyền thanh tra, đối tượng đượ thanh tra có quyền chứng minh cho các cơ quan có thẩm quyền về việc làm đúng đắn của mình hoặc có biện pháp bảo vệ tích cực như khiếu nại, tố cáo đối với những quyết định không đúng, hành vi lộng quyền, vi phạm pháp luật từ phía người tiến hành thanh tra Tuy nhiên, đối tượng thanh tra không có quyền khiếu nại quyết định thanh tra, vì hoạt động thanh tra là một khâu của quá trình quản lý nhà nước, quyết định

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

thanh tra nhằm thực hiện quyền quản lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các

cơ quan, tổ chức và cá nhân thuộc quyền quản lý của mình

Mặc khác, đối tượng thanh tra có nghĩa vụ, trách nhiệm nhất định về những hành vi

vi phạm pháp luật, gây hậu quả nghiêm trọng mà mình đã làm Đối tượng thanh tra phải tuân thủ pháp luật, phải chấp hành việc thanh tra, kiểm tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thanh tra Chấp hành nghiêm túc các yêu cầu Đoàn thanh tra Hợp tác với Đoàn thanh tra Không che giấu khuyết điểm, sai phạm Thông tin, tài liệu, báo cáo của đối tượng thanh tra cung cấp, biên bản hội nghị, giám định, kiểm kê, v.v…nhất thiết phải là văn bản có giá trị pháp lý, có đầy đủ các yếu tố như ngày lập văn bản, chữ ký, họ tên, đóng đấu (nếu có) Nếu là văn bản sao chụp phải công chứng, chứng thực hoặc người sau lục đóng đấu ký tên Mục đích là để xác định văn bản của đối tượng thanh tra cung cấp có đúng sự thật và có giá trị hay không

Việc quy định về quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra xuất phát từ yêu cầu tăng cuờng tính chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ trong hoạt động thanh tra, không làm cản trở hoạt động bình thường của đối tư ợng thanh tra

1.3 Khái quát chung về quy trình thanh tra hành chính

1.3.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng quy trình thanh tra

Thanh tra là chức năng thiết yếu của nhà nước nhằm điều chỉnh, uốn nắm hoạt động của các tổ chức, cá nhân địa phương cho phù hợp với quy định của pháp luật Đồng thời,

nó điều chỉnh cơ chế, chính sách chưa hợp lý, góp phần giúp cho bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, tránh sơ cứng, rập khuôn, máy móc, trì truệ

Nội dung thanh tra thường phức tạp, đòi hỏi người tiến hành thanh tra phải có chuyên môn nghiệp vụ sâu, quan điểm lập trường vững vàng, nghiêm túc và tư duy phán xét sự việc khách quan, chính xác Trong khi đó, đối tượng thanh tra là chủ thể quản lý

Họ bình đẳng với thanh tra trước pháp luật Nếu Đoàn thanh tra có vi phạm pháp luật, họ

có quyền khiếu nại, tố cáo những hành vi sai phạm của cán bộ thanh tra Họ là chủ thể quản lý nên họ có kinh nghiêm quản lý, ứng xử và có mối quan hệ rộng đối với ngành cũng như ngoài xã hội Họ luôn tìm mọi cách để chống lại các nội dung thanh tra cũng như lôi kéo, mua chuộc hoặc cố tình cản trở Đoàn thanh tra làm nhiệm vụ Nếu không có bước đi cụ thể thì Thanh tra viên, Đoàn thanh tra sẽ bị động khi tiến hành thanh tra và mang lại kết quả không như mong muốn

Nhiều năm qua, tổ chức và hoạt động thanh tra có bước tiến rất đáng kể, thể hiện bằng Pháp lệnh Thanh tra 1990, Luật thanh tra 2004, Luật thanh tra 2010, Luật khiếu nại

2011, Luật Tố cáo 2011, và một số văn bản pháp quy hướng dẫn Tuy nhiên, bản thân hoạt động thanh tra chậm đổi mới về phương thức, hoạt động thụ động, thiếu sự nhạy bén

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

với tình hình biến đổi của yêu cầu quản lý Tình hình trên có nhiều nguyên nhân, nhưng nguyên nhân quan trọng là lực lượng thanh tra chưa đủ mạnh về chất và lượng Đồng thời, chưa có một quy định nào trong, một thời gian bao lâu thì một đơn vị phải được thanh tra, kiểm tra Để khắc phục vấn đề đó, chúng ta cần phải tuyển dụng những người

có năng lực, có đức có tài, có chính sách đãi ngộ thích hợp Có thể quy định rõ trong thời hạn 3 hoặc 5 năm gì đó cơ quan, đơn vị phải đuợc thanh tra, kiểm tra ít nhất 1 lần Trong khi đó, các Đoàn thanh tra thường không được sự chỉ đạo sát sâu của người ra quyết định thanh tra một cách kịp thời, thường xuyên Do vậy, hoạt động của mỗi Đoàn thanh tra thường có tính tự phát, đi đến đâu làm đến đó

Đi cùng với sự phát triển của đất nuớc, hệ thống thanh tra ngày càng khẳng định vai trò và vị thế của mình đối với quá trình quản lý Tổ chức thanh tra nói chung đã có những đóng góp cho sự phát triển đất nước Qua thanh tra nhiều vụ vi phạm, sai sót đã kịp thời

xử lý Kiến nghị, xử lý nhiều tổ chức, cá nhân vi phạm “Trong 3 năm (2011-2013),

Thanh tra Chính phủ đã tiến hành 90 cuộc thanh tra hành chính, ban hành 63 kết luận thanh tra, qua kết luận 63 cuộc thanh tra đã phát hiện vi phạm về kinh tế số tiền là 56.718 tỷ đồng, 9.843 ha đất các loại; kiến nghị thu hồi về ngân sách nhà nước 20.858 tỷ

đồng, kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý số tiền 35.959 tỷ đồng, kiến

nghị các tổ chức kiểm điểm trách nhiệm đối với tập thể, cá nhân có vi phạm; chuyển cơ quan điều tra xem xét, xử lý 33 vụ việc Riêng năm 2013, Thanh tra Chính phủ tiến hành

48 cuộc thanh tra, phát hiện vi phạm số tiền 7.443 tỷ đồng, kiến nghị thu hồi 911 tỷ đồng, kiến nghị xuất toán, loại khỏi giá trị quyết toán và xử lý khác 6.532 tỷ đồng, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền thu hồi 198 ha đất, chuyển cơ quan điều tra xử lý 9 vụ; Thanh tra các bộ, ngành, địa phương triển khai 8.873 cuộc thanh tra, phát hiện vi phạm số tiến là 4.115 tỷ đồng, kiến nghị thu hồi về cho Nhà nước 2.797 tỷ đồng, 3.030 ha đất, đã thu hồi

783 tỷ đồng, 216 ha đất, kiến nghị loại khỏi giá trị quyết toán và kiến nghị các cấp có thẩm quyền xem xét, xử lý 1.318 tỷ đồng, kiến nghị xử lý hành chính 1.586 tập thể, 2.675

cá nhân, chuyển cơ quan điều tra xử lý hình sự 63 vụ việc, 75 người”(7) Nếu nhìn vào kết quả của hoạt động thanh tra hành chính phản ánh trong các báo cáo này, chúng ta thấy hoạt động thanh tra hành chính chỉ tập trung vào việc phát hiện các vi phạm pháp luật, kiến nghị thu hồi tiền, tài sản, xử lý hành vi vi phạm Trong khi đó, hiện nay những tiêu cực của xã hội đã và đang tấn công vào hệ thống cơ quan nhà nước, trong đó có các cơ quan thực thi pháp luật, gây ra những tác hại không nhỏ đến công tác quản lý cũng như lòng tin của nhân dân đối với Đảng bị giảm sút Trong hoạt động thanh tra không phải là

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

không có những cán bộ đã bị xử lý vi phạm trong quá trình thực thi nhiệm vụ Nếu xảy ra tiêu cực, nhất là tệ nạn hối lộ và nhận hối lộ thì hoạt động thanh tra sẽ không khách quan, thiếu chính xác và công bằng

Tất cả nguyên nhân trên là do chưa có quy trình hợp lý và cách làm thiết thực

1.3.2 Quy định của pháp luật hiện nay về quy trình thanh tra hành chính

Từ khái niệm quy trình thanh tra hành chính như trên thì để tiến hành một cuộc thanh tra phải đảm bảo được các yêu cầu về nội dung, hình thức, phương thức tiến hành Tuy nhiên, việc làm này rất khó, vì mỗi nơi có những các thực hiện khác nhau, mà chủ yếu là dựa trên kinh nghiệm là chính Do vậy, có nơi thì thanh tra không đến nơi do yếu khách quan, có nơi lại lúng túng không biết xây dựng và tiến hành thanh tra như thế nào cho hợp lý Kết quả là nhiều cuộc thanh tra được tiến hành thanh tra như nấm mọc sau mưa nhưng hiệu quả mang lại không như mong muốn

Để đáp ứng yêu cầu thực tiễn đang đặt ra đối với hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, Luật thanh tra 2010 đã lựa chọn sửa đổi những vấn đề bất cập, bổ sung những quy định mới để làm rõ hơn hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành Tại Mục I quy định chung, điều chỉnh những nội dung hết sức quan trọng, cơ bản trong hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, đó là Định hướng chương trình thanh tra, công khai kết luận thanh tra, xử lý hành vi không thực hiện yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra, xử lý hành vi vi phạm pháp luật của những người thực thi quyền thanh tra Theo quy định của Luật thanh tra 2010, thì đây chỉ là những bước tiến hành mang tính chất cơ bản nhất, khái quát nhất chứ chưa phải là một quy trình cụ thể để tiến hành một cuộc thanh tra Đến Nghị định 86/2011/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thanh tra 2010 đã dành riêng Mục 1 Chương III để hướng dẫn hoạt động thanh tra hành chính Về cơ bản, đã nêu được cách thức tiến hành thanh tra hành chính, nhưng chưa đầy đủ và chi tiết

Trên cơ sở đó, Thanh tra chính phủ đã ban hành Thông tư số 02/2010/TT-TTCP ngày 02/03/2010 chi tiết và cụ thể hóa quy định về quy trình tiến hành một cuộc thanh tra, hướng dẫn thực hiện trên toàn quốc Quy trình thanh tra này là một chuẩn mực, thước

đo quy định về trình tự, thủ tục cần phải đảm bảo trong quá trình tiến hành một cuộc thanh tra Nó bao gồm các bước cụ thể như sau: chuẩn bị thanh tra, tiến hành thanh tra và kết thúc thanh tra để phục vụ hoạt động quản lý Quy trình này quy định cụ thể các bước, các trình tự, thời gian thực hiện các công đoạn trong quá trình thanh tra Qua đó sẽ giúp cho Trưởng đoàn, người ra quyết định thanh tra và Thủ trưởng cơ quan thanh tra xác định trách nhiệm, trình tự thực hiện một cuộc thanh tra theo đúng quy định của pháp luật Tuy nhiên, quy trình này được xây dựng để hướng dẫn Luật thanh tra năm 2004 Thực tế, Luật thanh tra năn 2010 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011 lại chưa Thông tư mới

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

hướng dẫn về quy trình thanh tra Do đó, thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tư số 05/ 2014/TT-TTCP quy định về tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác của Đoàn thanh tra

và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra có hiệu lực vào ngày 01/12/2014, hướng dẫn cho Luật thanh tra 2010 và thay thế cho Thông tư 02/2010/TT-TTCP có nhiều điểm bất cập nhất là các quy định về khảo sát, nắm tình hình để ban hành quyết định thanh tra; xây dựng, phê duyệt kế hoạch tiến hành thanh tra; xây dựng đề cương để đối tượng thanh tra báo cáo; thu thập thông tin, tài liệu

Theo đó, đối với trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra, Thông tư 05/2014/ TT-TTCP quy định rõ hơn về thủ tục thực hiện quyền trong quá trình thanh tra Khi thực hiện quyền thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra áp dụng các thủ tục theo quy định Trường hợp xét thấy cần bảo đảm nguyên trạng tài liệu như quy định tại Điều 36 Nghị định 86/2011/NĐ-CP thì Trưởng đoàn thanh tra ra quyết định niêm phong tài liệu Trường hợp cần kiểm kê tài sản như quy định tại Điều 37 Nghị định 86/2011/NĐ-CP thì Trưởng đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra quyết định kiểm kê tài sản

Trường hợp cần tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp như quy định tại Điều 40 Nghị định 86/2011/NĐ-CP thì Trưởng đoàn thanh tra đề nghị người ra quyết định thanh tra ra quyết định tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp Nếu cần đình chỉ công tác và

xử lý đối với cán bộ, công chức, viên chức cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra thì người ra quyết định thanh tra kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ công tác đối với cán bộ, công chức, viên chức vi phạm Xử lý sai phạm được phát hiện khi tiến hành thanh tra

Về công bố quyết định thanh tra, Thông tư quy định, chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày ký quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm công bố quyết định thanh tra với đối tượng thanh tra Khi tiến hành thanh tra, nếu phát hiện có sai phạm đến mức phải xử lý ngay thì Trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra phải lập biên bản về việc sai phạm để làm cơ sở cho việc xử lý Khi phát hiện có dấu hiệu tội phạm thì Trưởng đoàn thanh tra báo cáo người ra quyết định thanh tra xem xét, quyết định

Trong trường hợp người ra quyết định thanh tra quyết định chuyển hồ sơ vụ việc có dấu hiệu tội phạm sang cơ quan điều tra thì Trưởng đoàn thanh tra chỉ đạo tập hợp hồ sơ, tài liệu để chuyển cơ quan điều tra Việc bàn giao hồ sơ vụ việc có dấu hiệu tội phạm sang cơ quan điều tra phải được lập thành biên bản Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày

ký kết luận thanh tra, người ra quyết định thanh tra có trách nhiệm thực hiện việc công khai quyết định thanh tra theo quy định Trên đây là những quy định mới về trình tự thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

Dựa quy trình chung này, các địa phương phải tự xây dựng cho mình một quy trình thanh tra hợp lý phù hợp với ngành của mình cũng như điều kiện thực tế của điạ phương Quy trình thanh tra hành chính được xây dựng dựa trên những trình tự thủ tục của thông

tư 05/2014, Luật thanh tra 2010 và nghị định 86/2011/NĐ-CP hướng dẫn Luật Thanh tra

2010 cùng với và các văn bản hướng dẫn thi hành khác Trong quá trình xây dựng quy trình thanh tra hành chính phải tuyệt đối tuân thủ theo quy định này về trình tự thủ tục, thời gian và phương pháp tiến hành, cũng như quyền và nghĩa vụ trong quá trình thanh tra

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

CHƯƠNG 2 QUY TRÌNH TIẾN HÀNH MỘT CUỘC THANH TRA HÀNH CHÍNH

THEO QUY ĐỊNH HIỆN HÀNH

2.1 Quy trình tiến hành cuộc thanh tra hành chính theo quy định hiện hành

Trên cơ sở các quy định của Luật Thanh tra và khoa học về nghiệp vụ thanh tra cũng như thực tiễn công tác thanh tra, một cuộc thanh tra thông thường được tiến hành theo ba bước gồm: chuẩn bị thanh tra, tiến hành thanh tra và kết thúc thanh tra Sự phân chia thành các bước như vậy chỉ mang tính chất tương đối vì các bước này có mối liên hệ biện chứng với nhau

Những vấn đề mà pháp luật quy định về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra là những quy tắc chỉ đạo và tiêu chuẩn hành động mà hoạt động thanh tra đòi hỏi người quản lý thanh tra, người thực hiện nhiệm vụ thanh tra, đối tượng thanh tra và cả những người có liên quan phải chấp hành Chính vì vậy, khi tiến hành thanh tra cần phải bảo đảm thực hiện theo đúng những thủ tục và trình tự nhất định mà pháp luật đã quy định

2.1.1 Chuẩn bị điều kiện cần thiết để tiến hành thanh tra

2.1.1.1 Xác định c ác vấn đề trọng tâm trong thanh tra hành chính

Xác định đúng vấn đề là yếu tố căn bản để có giải pháp, giải quyết hợp lý, hữu hiệu Muốn vậy, chúng ta cần tránh nhìn nhận vấn đề một chiều chỉ dựa theo ý muốn chủ quan của mình mà cần xem xét, hình dung vấn đề theo nhiều cách, từ những góc nhìn khác nhau Trong thanh tra cũng vậy, những vấn đề phát sinh từ những nhiệm vụ trọng tâm trong công tác quản lý nhà nước của các cấp, các ngành là yêu cầu cấp thiết Nó phát sinh trong các công việc cụ thể phù hợp với pháp luật và chương trình kế hoạch công tác định

kỳ của đơn vị Tuy nhiên, cũng còn tùy thuộc vào quan điểm của lãnh đạo cơ quan Trong công tác, nếu lãnh đạo có tầm nhìn chiến lược sẽ có những cách suy nghĩ đột phá để đưa

cơ quan mình đi lên, vững mạnh Ngược lại, chính tầm nhìn yếu kém của người lãnh đạo

cơ quan sẽ làm cho đơn vị ngày càng không phát huy được hiệu quả quản lý

Mặc khác, trong cùng một thời điểm có nhiều vấn đề ảnh hưởng sâu sắc đến quản lý nhà nước cần được thanh tra Nhưng, số lượng người trong cơ quan thanh tra có hạn nên không thể nào tiến hành thanh tra hết được những những vấn đề này, có chăng nửa thì chỉ thanh tra được những vấn đề nỗi cộm, nóng bỏng nhất Thông thường, cơ quan thanh tra

sẽ gặp khó khăn trong việc thiếu thông tin và thông tin không đủ độ tin cậy Người tiến hành thanh tra thường có những nhiệm vụ khác nhau trong quản lý nhà nước, chỉ am hiểu một số lĩnh vực nào đó Do vậy, người lãnh đạo phải biết lựa chọn những vấn đề trọng tâm, bức xúc nhất cần được thanh tra cũng như những ai thích hợp cho việc tiến hành thanh tra

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

Trong khi đó, số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo của người dân ngày càng tăng lên cùng với sự phát triển của xã hội Đây là vấn đề đòi hỏi người lãnh đạo cơ quan thanh tra nói riêng và Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước nói chung cần phải xem ở góc độ thận trọng Vì, một khi quyền và lợi ích hợp pháp của người dân được đảm bảo thì vai trò của pháp luật mới thật sự phát huy hết ý nghĩa và tác dụng của nó Thông qua đơn thư, khiếu nại, tố cáo của công dân nhằm xác định rõ đối tượng, phạm vi và những nội dung cần thanh tra để từ đó xây dựng kế hoạch thanh tra Cơ quan thanh tra cũng cần nắm bắt các thông tin về số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo phát sinh ở một thời điểm nhất định của địa phương, ngành, đơn vị, qua đó sẽ biết rõ số vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết và kết quả giải quyết Đánh giá ưu khuyết điểm, nguyên nhân tồn tại trong công tác xét giải quyết khiếu nại, tố cáo ở địa phương, ngành, đơn vị trực thuộc, số lượng đơn thư vượt cấp trong từng thời kỳ và quá trình phân loại, hướng dẫn của cấp mình đối với địa phương, ngành, đơn vị chuẩn bị thanh tra

Vấn đề xuất phát từ yêu cầu của các tổ chức Đảng, Quốc hội, Hội đồng nhân dân, các cơ quan khác của nhà nước, cơ quan công luận, tổ chức đoàn thể xã hội Xuất phát từ yêu cầu này, các cơ quan quản lý nhà nước sẽ sớm phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm kịp thời, hiệu quả Đây là nguồn thông tin đáng tin cậy, góp phần quan trọng trong công tác quản lý và điều hành của cơ quan quản lý nhà nước Thực tế những năm qua, tiến nói của báo chí, các Đoàn thể có sức lan tỏa cao và sự tác động mạnh, góp phần vào việc giám sát thực thi pháp luật của Nhà nước

Vấn đề xuất phát từ chính cơ quan thanh tra phát hiện vụ việc có dấu hiệu vi phạm

2.1.1.2.Thu thập thông tin, tài liệu, nắm tình hình để ban hành quyết định thanh tra

Bất kỳ một cuộc thanh tra hành chính nào trước khi được triển khai thực hiện điều phải có quyết định thanh tra do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước hay Thủ trưởng cơ quan thanh tra ký quyết định ban hành Trên cơ sở kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt, hoặc do yêu cầu của cấp trên, yêu cầu công tác giải quyết đơn khiếu nại tố cáo mà Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước hay Thủ trưởng cơ quan thanh tra ra quyết định nội dung yêu cầu cuộc thanh tra.Trong trường hợp cần thiết có liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp, với những vấn đề nhại cảm thì người ra quyết định thanh tra cần phải chỉ đạo thu thập thông tin, tài liệu nắm tình hình trước khi ra quyết định thanh tra bằng văn bản Mục đích là nhằm ra quyết định thanh tra đúng trọng tâm, trọng điểm, góp phần quan trọng vào việc thành công đối với mỗi cuộc thanh tra Thực tiễn những năm qua hiệu quả của cuộc thanh tra phụ thuộc rất lớn vào các thông tin, tài liệu ban đầu

Yêu cầu của thu thập thông tin, tài liệu ban đầu phải nhanh gọn, không kéo dài và

phải đi sát vào nội dung cần thanh tra “ không quá 15 ngày làm việc kể” từ ngày giao

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

nhiệm vụ khảo sát, nắm tình hình(8) Qua thu thập thông tin, nắm tình hình, những thông tin, tài liệu thu thập được là những thông tin, tài liệu ban đầu để có những nét khái quát

về hoạt động của đối tượng thanh tra Từ đó, có thể đưa ra nhận định về những vấn đề nổi cộm, có khả năng sai phạm hoặc có dấu hiệu sai phạm cần đi sâu, tập trung tiến hành thanh tra là cơ sở để xây dựng kế hoạch tiến hành thanh tra và xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo Công chức hoặc tổ công tác được giao nhiệm vụ thu thập thông tin, tài liệu nắm tình hình tại đơn vị, cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thực hiện quyền của mình trong phạm vi nhiệm vụ được giao Tránh gây khó khăn, phiền hà, sách nhiễu cho cơ quan, tổ chức cá nhân được yêu cầu cung cấp thông tin; chậm nhất 05 ngày trước khi kết thúc nhiệm vụ, người được giao nhiệm vụ nắm tình hình phải báo cáo bằng văn bản về kết quả mà mình thực hiện cho người giao nhiệm vụ Nội dung báo cáo kết quả nắm tình hình phải khái quát được chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, kết quả hoạt động của đối tượng được dự kiến thanh tra Báo cáo phải nêu rõ những vấn đề nỗi cộm có dấu hiệu sai phạm, đề xuất nội dung và phương pháp tiến hành thanh tra Chính vì thu

thập thông tin, nắm tình hình để quyết định thanh tra có vai trò quan trọng nên “cơ quan

thanh tra nhà nước có trách nhiệm thường xuyên thu thập thông tin về việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phamvi thẩm quyền thah tra để phuc vụ quản lý nhà nước về công tác thanh tra và hoạt động thanh tra”(9) Có quan điểm cho rằng việc chỉ đạo thu thập thông tin, nắm tình hình không hoàn toàn là nội dung chỉ đạo của người ra quyết định thanh tra Ví dụ như A là Thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước B có thể chỉ đạo hoạt động việc thu thập thông tin, nắm tình hình, trên cơ sở đó giao cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước C quyết định thành lập Đoàn thanh tra Lại có quan điểm khác cho rằng, chỉ đạo việc thu thập thông tin, nắm tình hình không phải là nội dung chỉ đạo của người ra quyết định thanh tra đối với Đoàn thanh tra vì thời điểm này Đoàn thanh tra chưa được thành lập Các quan điểm này có khía cạnh hợp lý về lý thuyết nhưng thiếu yếu tố thực tiễn Việc thu thập thông tin, nắm tình hình thường gắn với việc tiến hành thanh tra Cấp nào thu thập thông tin, tài liệu, nắm tình hình thì cấp đó thành lập Đoàn thanh tra Cán bộ nào được giao thu thập thông tin, tài liệu, nắm tình hình thường sẽ tham gia Đoàn thanh tra Thu thập thông tin, tài liệu, nắm tình hình được quy định là một khâu trong quy trình tiến hành một cuộc thanh tra, thuộc giai đoạn chuẩn bị thanh tra Nếu tách nội dung chỉ đạo hoạt động thu thập thông tin, tài liệu, nắm tình hình ra khỏi nội dung chỉ đạo của người ra quyết định thanh tra đối với Đoàn thanh tra thì thiếu đi sự toàn diện của một cuộc thanh tra Ngược lại, cũng có những vướng mắc nhất định như các quan điểm nêu trên đã đề cập Do vậy,

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

có thể coi đó là nội dung chỉ đạo của người ra quyết định thanh tra với những luận cứ nêu trên và để đi đến kiến nghị, làm rõ vấn đề này trong những nghiên cứu tiếp theo

2.1.1.3 Ban hành quyết định thanh tra

Người ra quyết định thanh tra có vai trò rất quan trọng để bảo đảm cho cuộc thanh tra đạt hiệu quả cao Vì vậy để ra một quyết định thanh tra sát đúng với thực tế thì người

ra quyết định thanh tra phải nêu rõ căn cứ pháp lý để ban hành quyết định, nội dung, phạm vi, thời hạn thanh tra, quyết định Trưởng đoàn, các thành viên, nhiệm vụ, quyền hạn Đoàn thanh tra, nghĩa vụ trách nhiệm đối tượng thanh tra Đây là công việc mở đầu cho bất kỳ một hoạt động thanh tra nào Lẽ dĩ nhiên, hoạt động thanh tra chỉ được tiến hành trên cơ sở có quyết định thanh tra của người có thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật Quyết định thanh tra là cơ sở pháp lý để cơ quan có thẩm quyền tiến hành thanh tra Theo quy định tại Điều 38 Luật thanh tra 2010, người ra quyết định thanh tra phải căn cứ vào kế hoạch thanh tra để ra quyết định thanh tra Trong trường hợp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước yêu cầu hoặc phát hiện dấu hiệu vi phạm hoặc yêu cầu của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng thì người ra quyết định thanh tra ra quyết định thanh tra đột xuất Hoạt động thanh tra luôn xác định bởi yêu cầu của công tác quản lý Vì vậy, đối tượng và nội dung của cuộc thanh tra rất đa dạng Trong khi đó, lực lượng thanh tra có hạn nên phải chọn nội dung thanh tra phù hợp, vấn

đề bức xúc, thiết thực nhất phục vụ yêu cầu quản lý để ra quyết định thanh tra

Đối với việc ra quyết định thanh tra hành chính theo kế hoạch:

Căn cứ kế hoạch thanh tra, Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh thanh tra các cấp, các ngành ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn Thanh tra để thực hiện nhiệm vụ thanh tra Đối với vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cơ quan, đơn vị; căn cứ kế hoạch thanh tra, Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn Thanh tra để thực hiện nhiệm vụ thanh tra Đối với vụ việc đặc biệt phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cấp, nhiều ngành; căn cứ kế hoạch thanh tra, Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện tra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn Thanh tra liên ngành để thực hiện nhiệm vụ thanh tra

Thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp có trách nhiệm phê duyệt chương trình, kế hoạch thanh tra Thanh tra theo kế hoạch có tác dụng tạo điều kiện thuận lợi để Đoàn thanh tra có sự chuẩn bị một cách tốt nhất cho việc thanh tra về lực lượng tiến hành, thời gian, tài liệu liên quan, thu thập thông tin, khảo sát thực tế v.v… nhằm bảo đảm cho cuộc thanh tra đạt hiệu quả cao nhất Một cuộc thanh tra được thực hiện khi xác định được phạm vi, đối tượng, nội dung, nghiệp vụ thanh tra và nhiều nội dung khác của

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

nghiệp vụ thanh tra Tuy đã có chương trình thanh tra nhưng thanh tra là vấn đề rất rộng

Vì vậy, ở từng thời điểm phải chọn được các vấn đề trọng tâm, trọng điểm Chọn nội dung đúng, vừa rút ngắn thời gian thanh tra, vừa có tác dụng thiết thực cho công tác quản

lý Ngược lại sẽ mất thời gian, gây tốn kém, ảnh hưởng đến quá trình quản lý, làm mất lòng tin của đối tượng thanh tra và dư luận xã hội, có khi phản tác dụng đối với công tác thanh tra Nội dung thanh tra được chọn phải là những lĩnh vực có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch của ngành, của địa phương hoặc những vấn đề bức xúc mà lãnh đạo ngành, địa phương và nhân dân quan tâm

Nếu là thanh tra đột xuất thì phải căn cứ vào yêu cầu của Thủ trưởng cơ quan quản

lý Nhà nước, yêu cầu giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc dấu hiệu vi phạm pháp luật đã phát hiện được để ban hành quyết định thanh tra

Đối với việc ra quyết định thanh tra hành chính đột xuất:

Thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật; theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng hoặc do Thủ trưởng quan quản lý nhà nước cùng cấp giao

Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh Thanh tra các cấp, các ngành ra quyết định thanh tra đột xuất, thành lập Đoàn Thanh tra để thực hiện nhiệm vụ thanh tra và gửi quyết định thanh tra đột xuất đến Thủ trưởng cơ quan quản lư nhà nước cùng cấp để báo cáo Đối với vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cơ quan, đơn vị thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra đột xuất, thành lập Đoàn thanh tra để thực hiện nhiệm vụ thanh tra Đối với vụ việc đặc biệt phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cấp, nhiều ngành thủ Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra đột xuất và thành lập Đoàn Thanh tra liên ngành để thực hiện nhiệm vụ thanh tra

Thanh tra đột xuất thường gắn với những vấn đề cấp thiết, bức xúc nhằm kịp thời phát hiện, chấn chỉnh những sai phạm để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước Đây là đòi hỏi tất yếu của thực tiễn, vì vậy các cơ quan thanh tra không chỉ chủ động tổ chức tốt các cuộc thanh tra theo kế hoạch mà còn kịp thời triển khai nhanh các cuộc thanh tra theo yêu cầu đột xuất Có như vậy thì mới nhanh chóng phát hiện để ngăn chặn và xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật

Hoạt động thanh tra chỉ được thực hiện khi có quyết định thanh tra và những người

có thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra “Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước ra

quyết định thanh tra và thành lập Đoàn Thanh tra để thực hiện quyết định thanh tra; khi xét thấy cần thiết thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra và

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

thành lập Đoàn Thanh tra”(10) Quyết định thanh tra chủ yếu do Thủ trưởng cơ quan thanh tra ban hành Quy định này đề cao và tăng cường tính tích cực, chủ động theo chức năng của các cơ quan thanh tra nhà nước Đoàn thanh tra bao gồm, Trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên và các thành viên khác

Trường hợp vụ việc phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp hoặc ảnh hưởng lớn đến tình hình chính trị - xã hội ở địa phương, bộ ngành hoặc vì lý do cần thiết khác thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thể tự mình ra quyết định thanh tra hoặc trên cơ sở đề nghị của cơ quan thanh tra Để ban hành quyết định thanh tra thì người ra quyết định thanh tra cần làm cho mọi thành viên của Đoàn thanh tra hiểu rõ nguồn gốc căn cứ ban hành quyết định thanh tra, xác định nội dung trọng tâm, trọng điểm trong kế hoạch phát triển kinh tế-

xã hội thuộc quyền quản lý nhà nước của mình để tiến hành thanh tra đạt kết quả tốt Quyết định thanh tra phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng thể thức

Một vấn đề khác cũng đáng quan tâm, đó là việc tiến hành thanh tra trên diện rộng, thanh tra những vụ việc phức tạp thì cần phải tập huấn, xây dựng và thống nhất cơ chế làm việc của Đoàn thanh tra cho các thành viên nhằm giúp họ thống nhất cao về quan điểm, yêu cầu của cuộc thanh tra, bồi dưỡng thêm kỉ năng, kiến thức, nghiệp vụ, kinh nghiệm trong thanh tra Đồng thời, giúp họ nâng cao trách nhiệm, tính thống nhất, đảm bảo bí mật cần thiết trong quá trình thanh tra

Căn cứ vào kết quả thu thập thông tin, tài liệu, nắm tình hình (nếu có) và chương trình, kế hoạch đã được phê duyệt, Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, Thủ trưởng

cơ quan quản lý nhà nước giao nhiệm vụ soạn thảo quyết định thanh tra cho cá nhân, đơn

vị chuyên môn của mình làm Theo đó, nội dung quyết định thanh tra quy định cụ thể tại Điều 44 Luật thanh tra 2010 là:

Căn cứ pháp lý để thanh tra: Cơ sở pháp luật, kế hoạch thanh tra, yêu cầu của Thủ truởng cơ quan quản lý nhà nước, v.v…

Phạm vi thanh tra, đối tượng, nội dung thanh tra: thanh tra từ thời điểm nào, thanh tra cơ quan, tổ chức nào, thanh tra vấn đề gì, Đoàn thanh tra làm nhiệm vụ gì, phương pháp tiến hành như thế nào, v.v…

Thời hạn thanh tra: việc xác định cụ thể thời hạn tiến hành thanh tra là điều rất quan trọng, giúp cho Đoàn thanh tra thấy được khoảng thời gian để thực hiện nhiệm vụ được giao Đồng thời, nó phòng ngừa các tình huống phát sinh dẫn đến kéo dài thời gian tiến hành Thời hạn này tính từ ngày công bố quyết định thanh tra đến khi kết thúc vụ việc thanh tra tại nơi được thanh tra và phải ghi rõ trong quyết định thanh tra

(10)

Điều 43 Luật Thanh tra 2010

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

Trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên và các thành viên khác: quyết định phải ghi rõ

ai làm Trưởng đoàn, phó đoàn (nếu có), làm nhiệm vụ gì Việc xác định rõ tư cách của các thành viên sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức hoạt động thanh tra Ngoài ra,

nó còn giúp cho Đoàn thanh tra và đối tượng thanh tra thấy được quyền và nghĩa vụ của mình trong quá trình tiến hành Quyết định thanh tra do Đoàn thanh tra tiến hành hoạt động thanh tra thực hiện

Như vậy, hoạt động thanh tra hành chính chỉ được tiến hành khi có quyết định bằng văn bản của người có thẩm quyền và việc tiến hành thanh tra phải thành lập Đoàn, trong

đó có Trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên và các thành viên khác Người ban hành quyết định thanh tra đồng thời phê duyệt kế hoạch thanh tra Nếu thanh tra có nội dung đơn giản, đột xuất thì quyết định thanh tra được ban hành trước khi có kế hoạch thanh tra Trong trường hợp này, Trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên, người được giao nhiệm vụ thanh tra phải xây dựng kế hoạch thanh tra trình người ra quyết định thanh tra phê duyệt Người ra quyết định thanh tra có trách nhiệm ký quyết định thanh tra và chậm nhất

là 05 ngày, kể từ ngày ký quyết định thanh tra, thì quyết định thanh tra phải gửi cho đối utợng thanh tra, trừ trường hợp đột xuất Quyết định thanh tra phải được công bố chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày ký quyết định thanh tra

2.1.1.3 Xây dựng và phê duyệt kế hoạch tiến hành thanh tra

Kế hoạch tiến hành cuộc thanh tra là thể hiện phương án để Đoàn thanh tra triển khai lực lượng thực hiện quyết định Đồng thời, nó là căn cứ để người ra quyết định thanh tra kiểm tra, theo dõi tiến độ thực hiện hoạt động thanh tra Sau khi thu thập thông tin, tài liệu, Trưởng đoàn tập hợp lại thành hồ sơ của vụ việc Sau đó, Đoàn thanh tra họp

và nghiên cứu kỹ quyết định thanh tra, xử lý tốt các thông tin thu thập được, và xây dựng

dự thảo kế hoạch thanh tra Kế hoạch phải cụ thể hóa mục đích, yêu cầu, nội dung, đối tượng, những trọng tâm và trọng điểm, bố trí lực lượng tiến hành và phương pháp tiến hành, chế độ báo cáo, thời hạn kết thúc, kinh phí, phương tiện vật chất cho cuộc thanh tra Kế hoạch tiến hành thanh tra là tài liệu nội bộ của Đoàn thanh tra(11) Nội dung của kế hoạch thanh tra như sau:

Phần mở đầu: tóm tắt nội dung của quyết định thanh tra Nêu một số đặc điểm của đơn vị liên quan tới cuộc thanh tra

Phần thứ hai: phân bố thời gian hợp lý cho cuộc thanh tra bao gồm thời gian chuẩn

bị, thời gian tiến hành và thời gian kết thúc

Phần trọng tâm: phân chia lực lượng thực hiện nhiệm vụ

(11)

Điều 22 Nghị định 86/2011/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thanh tra

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

Lực lượng của Đoàn là cán bộ, thanh tra viên có nghiệp vụ được trưng dụng vào Đoàn thanh tra (không phải là những có quan hệ nghiệp vụ và quan hệ tình cảm đối với đối tượng thanh tra và Đoàn thanh tra) Dự kiến kế hoạch tài chính cho Đoàn

Chuẩn bị cơ sở vật chất tài chính, các thủ tục hành chính, các văn bản liên quan đến cuộc thanh tra

Phân công lực lượng phải ưu tiên cho những trọng tâm, trọng điểm để hoàn thành nhiệm vụ theo tiến độ đã đề ra Đối với những cuộc thanh tra phức tạp thì cần xây dựng hai kế hoạch thanh tra bao gồm kế hoạch thanh tra và kế hoạch phối hợp thanh tra Trong kế hoạch tiến hành thanh tra phải dự kiến các tình huống có thể xảy ra và các biện pháp xử lý như tài liệu để xem xét không đủ, cán bộ nhân viên liên quan đến cuộc thanh tra ốm đau hoặc đi công tác dài ngày, đối tượng thanh tra có thể có những hành vi đối phó chống lại hoạt động thanh tra,v.v Mục đích là đảm bảo cho hoạt động thanh tra đạt hiệu quả cao nhất Công việc chuẩn bị càng cụ thể, chu đáo thì hiệu quả thực hiện hoạt động càng cao Công việc này bao gồm kiểm tra hoàn tất các thủ tục hành chính, điều kiện vật chất, phương tiện, tài liệu cần thiết và tập huấn nghiệp vụ để chuẩn bị tiến hành hoạt động thanh tra

Dù kế hoạch thanh tra có kỷ tới đâu đi chăng nữa thì trong quá trình thanh tra cũng phát sinh những vấn đề ngoài ý nuốn Do vậy, Trưởng đoàn thanh tra cần phải nhạy bén, nắm bắt tình hình kịp thời, báo cáo người ra quyết cho định thanh tra điều chỉnh kế hoạch thích hợp

Sau khi dự thảo luận kế hoạch thanh tra được xây dựng, Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm họp Đoàn thanh tra để thảo luận dự thảo kế hoạch tiến hành thanh tra và trình người ra quyết định xem xét, phê duyệt Nội dung cần thảo luận bao gồm mục đích yêu cầu nội dung của cuộc thanh tra Trình tự các bước tiến hành thanh tra và phương pháp cụ thể tiến hành thanh tra Trách nhiệm cụ thể của mỗi người được phân công Nguyên tắc, mối quan hệ phối hợp giữa các bộ phận và cá nhân trong công tác

Yêu cầu đặt ra là mọi người phải nắm vững mục đích, yêu cầu, nội dung, nhiệm vụ chung cũng như nhiệm vụ riêng của từng bộ phận và cá nhân Đồng thời qua đó, mỗi thành viên có những góp ý bổ sung, hoàn chỉnh bản kế hoạch thanh tra của Đoàn Những

ý kiến khác nhau phải được báo cáo người ra quyết định thanh tra xem xét trước khi phê duyệt Nếu kế hoạch được phê duyệt thì kế hoạch đó được triển khai thực hiện Nếu kế hoạch chưa đạt yêu cầu thì Đoàn thanh tra phải bổ sung theo sự góp ý của người ra quyết định thanh tra rồi mới trình phê duyệt và triển khai thực hiện

Đặc thù của thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách,

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

pháp luật, nhiện vụ, quyền hạn được giao nên nhiệm vụ thanh tra thường rất đa dạng Trong khi đó, thành phần tham gia Đoàn thanh tra còn bao gồm cán bộ có trình độ khác nhau, thuộc nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị ngành khác nhau Theo quy định tại Điều 23 Nghị định 86/2011/NĐ-CP của Chính phủ, sau khi kế hoạch tiến hành cuộc thanh tra được phê duyệt, Trưởng đoàn tổ chức họp Đoàn để quán triệt kế hoạch thanh tra, phân công nhiệm vụ cho các thành viên của Đoàn nhằm mục đích thống nhất quan điểm, phương pháp và cách thức tiến hành

Khi cần thiết nên tập huấn nghiệp vụ cho thành viên Đoàn thanh tra Đây là vấn đề cần tiến hành nghiêm túc, vì nó giúp cho thành viên Đoàn thanh tra bổ sung thêm kiến thức về cơ chế quản lý, căn cứ pháp luật có liên quan đến nội dung thanh tra Khi tập huấn nghiệp vụ Trưởng đoàn thành tra cần soạn thảo tài liệu tập huấn nghiệp vụ Nội dung của tập huấn là quán triệt mục đích, yêu cầu, nội dung quyết định thanh tra và kế hoạch tiến hành thanh tra Nghiên cứu các chính sách pháp luật, cơ chế quản lý các lĩnh vực liên quan đến nội dung thanh tra Tìm hiểu tình hình hoạt động của đối tượng thanh tra về nội dung được thanh tra Các vấn đề khác (nếu có)

Căn cứ kế hoạch tiến hành thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra chỉ đạo các thành viên Đoàn thanh tra xây dựng kế hoạch thực hiện nhiệm vụ phân công và báo cáo với Trưởng đoàn thanh tra Thời gian xây dựng và phê duyệt kế hoạch tiến hành thanh tra do người ra quyết định, nhưng không quá 05 ngày kể từ ngày ký quyết định Trường hợp, đột xuất thì thời hạn không quá 03 ngày

2.1.1.4 Xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo

Căn cứ vào nội dung, kế hoạch tiến hành thanh tra, Đoàn thanh tra thống nhất đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo Đoàn thanh tra có trách nhiệm xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo theo sự chủ trì của trưởng Đoàn thanh tra Đề cương yêu cầu báo cáo phải được Trưởng đoàn gửi trước cho đối tượng thanh tra bằng văn bản ít nhất 5 ngày, trước khi công bố quyết định thanh tra để đối tượng có thời gian chuẩn bị báo cáo theo nội dung, cách thức mà Đoàn yêu cầu

Báo cáo theo đề cương của Đoàn thanh tra là yêu cầu bắt buộc đối với đối tượng thanh tra Báo cáo của đơn vị là văn bản có giá trị pháp lý được lưu trữ trong hồ sơ Thanh tra Qua báo cáo giúp cho Đoàn thanh tra nắm được tình hình, đặc điểm của đơn vị Từ

đó mà xác định trọng tâm, trọng điểm của các nội dung cần thanh tra, cụ thể làm căn cứ đánh giá sự trung thực của đối tượng thanh tra Do vậy, khi xây dựng đề cương thanh tra cần phải gợi ra những vấn đề thật sát, liên quan đến nội dung thanh tra, báo cáo thanh tra phải có số liệu cụ thể và tự nhận xét ưu, khuyết điểm có biện pháp khắc phục Đồng thời, Trưởng đoàn cũng phải nêu rõ cách thức báo cáo và thời gian nộp báo cáo thanh tra cụ thể, rõ ràng Báo cáo của đối tượng cần ngắn gọn tập trung vào những gợi ý của Đoàn

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

thanh tra, tránh tình trạng sa vào kể lể, báo cáo một cách qua loa, hoặc dây dưa không báo cáo

Yêu cầu của một đề cương cần phải gợi ra những điểm thật sát với nội dung của cuộc thanh tra Qua báo cáo của đối tượng thanh tra, có thể nắm tổng quát đặc điểm, tình hình, bối cảnh lịch sử cụ thể Từ đó, phân tích nguyên nhân khách quan, chủ quan của sự việc Đó là một trong nhũng căn cứ quan trong giúp cho kết luận thanh tra không sai lệch, phiến diện Không tiết lộ những vấn đề vi phạm của đối tượng mà Đoàn thanh tra nắm được, cũng như kế hoạch thanh tra để hạn sự bao che, chống đối của đối tượng Yêu cầu từng đoàn viên thanh tra xây dựng kế hoạch thanh tra riêng cho mình truớc khi thực hiện nhiệm vụ Khi xây dựng kế hoạch phải chỉ ra nội dung, cơ bản gồm: xây dựng văn bản kết luận thanh tra, thông qua kết luận thanh tra và hợp Đoàn rút kinh nghiệm, bàn giao hồ

sơ vào lưu trữ

2.2.2 Tổ chức thực hiện thanh tra

Quy trình tiến hành một cuộc thanh tra gồm nhiều giai đoạn Các giai đoạn này có mối quan hệ mật thiết với nhau Chúng bổ sung cho nhau trong việc thực hiện một cuộc thanh tra Trong đó, giai đoạn tổ chức thực hiện thanh tra là yếu tố quyết định sự thành công trong thanh tra Khi thực hiện giai đoạn thực hiện thanh tra thì ý nghĩa của sự chuẩn

bị mới được bộc lộ

Bước tiến hành thanh tra là bước hiện thực hoá giai đoạn chuẩn bị, đánh giá giai đoạn chuẩn bị đã tốt hay chưa Giai đoạn này thực hiện mục tiêu của cuộc thanh tra, như tìm ra những sai phạm của đối tượng được thanh tra Đặc biệt, khi tiến hành thanh tra không chỉ thực hiện được mục tiêu cuộc thanh tra mà còn rút ra được nhiều bài học Đó

là những bài học về kỹ năng thanh tra, thu thập thông tin, kinh nghiệm làm việc với đối tượng thanh tra

Hơn nữa giai đoạn tiến hành thanh tra là sự quyết định cho giai đoạn kết thúc thanh tra Trong giai đoạn này có kết luận thanh tra mà kết luận này phải dựa vào báo cáo kết quả thực hiện thanh tra Giai đoạn thực hiện thanh tra nhanh hay chậm cũng như đạt kết quả tốt hay xấu sẻ ảnh hưởng tới giai đoạn kết thúc thanh tra Không có giai đoạn thực hiện thanh tra thì không có giai đoạn kết thúc

Hoạt động thanh tra chủ yếu thông qua hoạt động của Đoàn thanh tra, thanh tra viên

và người được giao nhiệm vụ thanh tra độc lập Trong đó, hoạt động của Đoàn thanh tra

là thường xuyên và chủ yếu thông qua quy trình thanh tra để đưa tới kết luận thanh tra

Do vậy, nếu thực hiện tốt giai đoạn tiến hành thanh tra sẽ không chỉ có ý nghĩa lớn đối với quy trình thanh tra, và xa hơn nữa là hoạt động quản lý nhà nước

Trên cơ sở quyết định thanh tra, Đoàn thanh tra chịu trách nhiệm tổ chức hoạt động

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

thanh tra Căn cứ vào kế hoạch hoặc đề cương thanh tra, Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên lần lượt tiến hành công việc của mình

2.2.2.1 Gửi và công bố quyết định thanh tra

Công việc chuẩn cho cuộc thanh tra đã xong, Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm thông báo cho đối tượng thanh tra biết về việc thanh tra cơ quan, đơn vị mình mình bằng văn bản Nếu cần thiết, người ra quyết định thanh tra hoặc người được ủy quyền sẽ thông báo dến đối tượng thanh tra về việc công bố quyết định thanh tra Trong thông báo gửi cho đối tượng thanh tra cần nêu rõ thời gian, địa điểm công bố quyết định và thành phần tham dự Mục đích là giúp cho đối tượng thanh tra có thời gian chuẩn bị, không bị động khi tiếp đoàn thanh tra Thành phần tham dự buổi công bố quyết định thanh tra bao gồm đại diện lãnh đạo cơ quan chủ trì thanh tra, Đoàn thanh tra, Thủ trưởng cơ quan, tổ chức,

cá nhân là đối tượng thanh tra Khi cần thiết có thể mời thêm đại diện của các tổ chức ban ngành khác có liên quan tham dự nhằm đảm bảo tính công khai và dân chủ, đảm bảo được quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức và cá nhân được thanh tra

Sau khi ra quyết định thanh tra “Trưởng đoàn thanh tra phải gửi quyết định thanh

tra cho cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra Việc gửi quyết định thanh tra phải được tiến hành trong khoảng thời gian 5 ngày, kể từ ngày ký quyết định”(12) Đối với các cuộc thanh tra đột xuất thì không áp dụng qui định nêu trên Vì thanh tra đột xuất

là những cuộc thanh tra mà cơ quan tiến hành không thể dự tính trước, thường xuất phát

từ yêu cầu khách quan của hoạt động quản lý nhà nước, yêu cầu của việc xử ý kịp thời đối với hành vi vi phạm của đối tượng hoặc yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo Phiên làm việc đầu tiên của Đoàn thanh tra với đối tượng thanh tra có nội dung chủ yếu là công bố quyết định thanh tra, thống nhất giữa Đoàn thanh tra và đối tượng thanh tra về quan điểm, nhận thức, mục đích, yêu cầu, nội dung cuộc thanh tra, về quyền hạn và

nghĩa vụ của các bên trong quá trình thanh tra theo quy định của pháp luật “Chậm nhất là

15 ngày kể từ ngày ký quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm công

bố quyết định thanh tra với đối tượng thanh tra” (13) và “Quyết định thanh tra phải được

công bố chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày ra quyết định thanh tra Việc công bố quyết định thanh tra phải được lập thành văn bản”(14) Người công bố quyết định thanh tra là Trưởng đoàn thanh tra Trưởng Đoàn công bố quyết định thanh tra phải công bố nguyên văn, nêu rõ giải thích và báo cáo nội dung, yêu cầu kế hoạch cuộc thanh tra Việc công bố quyết định phải lập thành văn bản Văn bản đó phải có chức ký xác nhận của các bên,

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

Đoàn thanh tra và đối tượng thanh tra Văn bản công bố quyết định thanh tra là tài liệu của hồ sơ cuộc thanh tra

Khi công bố quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra phải nêu rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn Thanh tra, thời hạn thanh tra, quyền và trách nhiệm của đối tượng thanh tra, dự kiến kế hoạch làm việc của Đoàn Thanh tra với đối tượng thanh tra và những nội dung khác liên quan đến hoạt động của Đoàn Thanh tra

Quy định công bố quyết định thanh tra trong vòng 15 ngày đã đảm bảo lợi ích , quyền và trách nhiệm của đối tượng thanh tra Đồng thời, Đoàn thanh tra có thời gian thực thi đúng quy trình thanh tra Đăc biệt, với cuộc thanh tra ở xa thì việc quy định thời gian công bố này sẽ giúp cho Đoàn thanh tra thực hiện đúng trình tự các bước và tránh được sai sót Đây là quy định rất quan trọng, vì nó là mốc thời gian để tính thời hạn tiến hành một cuộc thanh tra

Với thời gian công bố là 15 ngày, là điều kiện để đối tượng Thanh tra có thể báo cáo chi tiết về những nội dung theo đề cương mà Trưởng đoàn thanh tra đã yêu cầu Tuy nhiên, khi tiến hành công bố quyết định thanh tra còn những bất cập như là thời gian quá dài nếu thực thi đúng theo quy định sẽ tạo điều kiện cho đối tượng thanh tra chuẩn bị mọi mặt như: hồ sơ, giấy tờ, chứng từ, hóa đơn…giả tạo thay thế hay làm mới lại để đối phó công tác thanh tra Một số vụ việc thanh tra đáng lẽ chỉ cần một thời gian ngắn là hoàn thành xong nhưng cơ quan tiến hành thanh tra lại ỷ vào quy định của luật để kéo dài thời gian gây lãng phí thời gian và rườm rà về thủ tục Cho nên, để hạn chế tình trạng này, pháp luật thanh tra cần quy định rõ thời gian công bố quyết định thanh tra theo lĩnh vực, theo vụ việc tránh những hạn chế như đã nêu trên

Như vậy, việc công bố quyết định Thanh tra đã và đang được thực hiện theo Luật Thanh tra 2010 Nghị định số 41/2005/NĐ-CP hướng dẫn thi hành luật Thanh tra 2004 cũng đã được thay thế bằng Nghị định 86/2011//NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của luật Thanh tra 2010 Hiện nay, việc công bố quyết định Thanh tra được áp dụng đúng theo quy định của luật Và việc công bố quyết định Thanh tra được tiến hành công bố trong vòng 15 ngày làm việc trong tuần, kể từ ngày ký không kể ngày lễ và thứ bảy, chủ nhật

2.2.2.2 Thanh tra trực tiếp tại nơi được thanh tra

Là trình tự tiến hành chuộc thanh tra nhằm mục đích giúp cho tiến trình thanh tra không bị gián đoạn bởi yếu tố khách quan Đồng thời, đối tượng thanh tra nắm được trình

tự tiến thành thanh tra của Đoàn thanh tra và thực nhiện nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật Công việc thanh tra thông thường được tiến hành trong giờ hành chính tại

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

nơi thanh tra Trường hợp khác phải sự đồng ý của người có thẩm quyền Nội dung tiến hành thanh tra hiện nay là:

Nghe đối tượng thanh tra trực tiếp báo cáo bằng văn bản theo đề cương đã gửi trước Mục đích nhằm đánh giá khái quát việc thực hiện pháp luật của đối tượng thanh tra theo nội dung quyết định thanh tra Đồng thời, Đoàn thanh tra có cơ sở ban đầu để đánh giá sự trung thực của đối tượng thanh tra Trưởng đoàn thanh tra yêu cầu Thủ trưởng cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân là đối tượng thanh tra báo cáo về những nội dung theo đề cương đã yêu cầu

Đối tượng thanh tra báo cáo với Đoàn thanh tra bằng văn bản theo đề cương Đoàn thanh tra yêu cầu (có ký tên, đóng dấu) Thủ trưởng đơn vị được thanh tra trực tiếp báo cáo trước hội nghị công bố quyết định thanh tra Các bộ phận khác có liên quan như phòng, ban đơn vị trực thuộc có thể báo cáo bổ sung nếu cần Sau khi nghe báo cáo việc thực thi pháp luật của đối tượng thanh tra Đoàn thanh tra phải căn cứ vào báo cáo của đối tượng thanh tra mà nghiên cứu, phân tích, báo cáo của đối tượng thanh tra Sau đó, Đoàn khai thác làm rõ những mâu thuẫn giữa sự việc với quy định quản lý của nhà nước, những vấn đề có dấu hiệu vi phạm nhưng cần đi sâu nghiên cứu

Đoàn thanh tra cần tập trung thanh tra chi tiết đúng trọng tâm, trọng điểm Trọng tâm là lựa chọn việc quan trọng nhất mà làm, thực hiện được việc này thì kết luận có sức thuyết phục hơn và đi đúng hướng Chọn đúng vấn đề bức xúc nhất sẽ góp phần tăng hiệu quả quản lý Trọng điểm là xác định những “nút” quan trọng, mà ở đó những vấn đề phát sinh đuợc giải quyết, tháo gỡ kịp thời sẽ khắc phục được những sai lầm, khuyết điểm, giúp hoàn thành tốt công việc được giao Đồng thời, Đoàn thanh tra cũng có thể chất vấn thêm những vấn đề cần thiết để đối tượng thanh tra trả lời trên cơ sở quy định của pháp luật Nội dung câu hỏi chất vấn phải có trọng tâm để đối tượng thanh tra trả lời Đoàn thanh tra phải chủ động trong việc chấp vấn Sau đó, nếu Đoàn thanh tra cảm thấy cần thiết sẽ yêu đối tượng thanh tra tiếp tục bổ sung, hoàn chỉnh báo cáo Nội dung này cũng phải được ghi trong biên bản làm việc của Đoàn thanh tra

Tiến hành thu thập, mượn một số tài liệu có liên quan để kiểm tra chất lượng và phải lập thành biên bản ghi rõ số lượng, ngày tháng mượn Nếu, Đoàn thanh tra phát hiện

ra các tài liệu không đúng theo quy định của pháp luật hoặc đối tượng có hành vi làm tổn hại đến lợi ích quốc gia, lợi ích tổ chức, cá nhân, bí mật nhà nước thì lập biên bản thu giữ

và báo cho cấp có thẩm quyền(15) Ngược lại “phải trả hồ sơ, tài liệu cho đối tượng thanh

tra chậm nhất là kết thúc thanh tra trực tiếp”(16) Trong khi mượn tài liệu, Đoàn thanh tra

(15) (16)

Khoản 2 Điều 26, Khoản 2 Điều 23 Thông tư 05/2014/TT-TTCP Quy định về tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác của Đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

phải gìn giữ cẩn thận, tránh mất mát hư hỏng và phải giữ bí mật tài liệu

Sau khi thực hiện việc công bố quyết định thanh tra phải tiến hành các nghiệp vụ khác như nghiệp vụ thanh tra, kiểm tra Quá trình thực hiện các nghiệp vụ thanh tra, kiểm tra là rất quan trọng nhằm thu thập chứng cứ, bảo đảm kết luận cuộc thanh tra được chính xác, khách quan Trên cơ sở báo cáo của đơn vị và các tài liệu thu thập được, Đoàn viên của Đoàn thanh tra tiến hành công việc được giao theo sự phân công ban đầu Đoàn thanh tra tiếp tục yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thêm các tài liệu có liên quan đến nội dung cuộc thanh tra, và phải kiểm tra xem nó có đáp ứng yêu cầu, theo quy định của pháp luật không Việc quản lý, khai thác, sử dụng tài liệu thanh tra thực hiện theo quy định của pháp luật về thanh tra và pháp luật khác có liên quan Nếu Đoàn thanh tra phát hiện có sai phạm thì tiến hành lập biên bản xác nhận và đính kèm theo hồ sơ thanh tra để làm căn cứ đánh giá kết luận cuộc thanh tra

Khi tiến hành kiểm tra cần lập biên bản rõ từng nội dung thanh tra và yêu cầu đối tượng thanh tra ký xác nhận để xây dựng chứng cứ một cách toàn diện Các cơ quan có thẩm quyền giải quyết muốn chứng minh làm sáng tỏ vấn đề phải căn cứ vào chứng cứ Trên mỗi phương diện, lĩnh vực khái niệm chứng cứ được hiểu theo nhiều cách khác

nhau: “Chứng cứ là những gì có thật, được thu thập theo trình tự do Bộ luật này quy định

mà Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát và Toà án dùng làm căn cứ để xác định có hay không

có hành vi phạm tội, người thực hiện hành vi phạm tội cũng như những tình tiết khác cần thiết cho việc giải quyết đúng đắn vụ án” (17) Như vậy, chứng cứ trong tố tụng hình sự là

phương tiện chứng minh tội phạm Bộ luật tố tụng hình sự cũng quy định quá trình chứng minh phải tiến hành qua các bước: thu thập chứng cứ, kiểm tra chứng cứ và đánh giá chứng cứ Quá trình chứng minh này phải tuân theo trình tự, thủ tục chặt chẽ trên cơ sở pháp luật hình sự, tố tụng hình sự, ý thức pháp luật và niềm tin nội tâm của những Điều tra viên, Kiểm sát viên, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân để đánh giá các chứng cứ một cách khách quan, toàn diện, đầy đủ và đúng pháp luật Bộ Luật Tố tụng Dân sự cũng quy

định về khái niệm chứng cứ như sau: “Chứng cứ trong vụ việc dân sự là những gì có thật được đương sự và cá nhân, cơ quan, tổ chức khác giao nộp cho Tòa án hoặc do Tòa án

thu thập được theo trình tự, thủ tục do Bộ luật này quy định mà Tòa án dùng làm căn cứ

để xác định yêu cầu hay sự phản đối của đương sự là có căn cứ và hợp pháp hay không

cũng những tình tiết khác cần thiết cho việc giải quyết đúng đắn vụ việc dân sự” (18) Pháp

luật tố tụng dân sự, quy định các đương sự có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ và chứng minh để bảo vệ quyền lợi của mình Như vậy, khác với tố tụng hình sự, các cá nhân, tổ chức là các bên đương sự trong các vụ án dân sự có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ để

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

chứng minh cho các yêu cầu của mình hoặc phản bác yêu cầu của bên kia Khi cần thiết, thì Toà án có thể thu thập thêm chứng cứ để đảm bảo cho việc giải quyết vụ án được chính xác

Trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo chứng cứ được hiểu: là những gì có thật, có từ trước, có nguồn theo quy định của pháp luật, có liên quan đến giải quyết khiếu nại, tố cáo, một cuộc thanh tra được người có thẩm quyền dùng làm căn cứ

để xác định có hay không có hành vi vi phạm cũng như các tình tiết khác cần thiết cho việc kết luận, kiến nghị giải quyết chính xác, khách quan về một vụ việc cụ thể Như vậy, trong hoạt động thanh tra hành chính, có thể nêu ra khái niệm chứng cứ được như

sau:“Chứng cứ trong hoạt động thanh tra là những gì có thật, có liên quan đến hoạt động thanh tra, dùng làm căn cứ để xác định sự thật của vụ việc, kết luận về hành vi vi

phạm, chủ thể vi phạm” Đoàn thanh tra cần thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ một

cách toàn diện thì mới có cơ sở kết luận sự việc chính xác, khách quan Đồng thời, chứng

cứ làm căn cứ chứng minh, bảo vệ cho các kết luận, kiến nghị xử lý của Đoàn thanh tra được vững chắc hơn Một chứng cứ đúng phải đảm bảo 3 yếu tố là khách quan, hợp pháp

và có liên quan đến việc thanh tra

Tính khách quan của chứng cứ thể hiện ở chỗ có thật, phù hợp với các tình tiết

diễn biến của vụ việc đã xảy ra Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác - LêNin thì hiện thực khách quan là cơ sở của nhận thức, nhận thức là sự phản ánh thế giới khách quan Do vậy, những sự kiện tài liệu dùng làm căn cứ để chứng minh bắt buộc phải là những sự kiện, tài liệu thực tế Những sự kiện, tài liệu này tồn tại độc lập với ý thức của con người, chúng không thể là những tài liệu bị xuyên tạc, bị bóp méo hay do tưởng tượng suy diễn phỏng đoán theo chủ quan Mỗi sự kiện và hành vi bao giờ cũng để lại những dấu vết nhất định Nếu người vi phạm cố tình làm giả, sai lệch chứng cứ, thì việc làm giả sai lệch

sự thật đó không phản ánh đúng thực tiễn và diễn biến của vụ việc trong nội dung cần thanh tra hoặc giải quyết khiếu nại, tố cáo

Tính hợp pháp của chứng cứ thể hiện ở việc chứng cứ được chứa đựng ở những

nguồn và thu thập bằng biện pháp được pháp luật quy định Nếu tính khách quan và liên quan của chứng cứ là sự vận động nội tại của những sự vật, hiện tượng thì tính hợp pháp của chứng cứ phản ánh sự nhận thức chủ quan đối với các quy luật khách quan của các sự vật, hiện tượng Xuất phát từ cơ sở lý luận về nhận thức của chủ nghĩa duy vật biện chứng, hệ thống pháp luật ở nước ta quy định sự kiện, tài liệu được coi là chứng cứ phải được phản ánh ở những nguồn và thu thập bằng các biện pháp mà pháp luật quy định

Mỗi chứng cứ phải được thu thập theo đúng quy định của pháp luật mới có giá trị pháp lý Khi nghiên cứu chứng cứ để chứng minh cho một nội dung, vụ việc cần xem nguồn của chứng cứ được thu thập bằng biện pháp nào Nếu áp dụng biện pháp thu thập

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

chứng cứ đúng thì chứng cứ mới có giá trị chứng minh Ngược lại nếu áp dụng biện pháp thu thập chứng cứ không đúng như: áp đặt, gợi ý cho đối tượng thì những sự kiện, tài liệu được rút ra từ những lời khai, lời giải trình, trả lời chất vấn, báo cáo đó không có giá trị chứng minh Để đảm bảo tính hợp pháp, chứng cứ thu thập phải được thể hiện bằng biên bản Biên bản phải ghi rõ ngày, tháng, năm, nội dung, thành phần, có chữ ký của Thanh tra viên và đối tượng thanh tra Tất cả các công việc thực hiện trong thanh tra đều phải được ghi chép đầy đủ cả về nội dung và thể thức văn bản

Tính liên quan thể hiện qua các sự vật, hiện tượng có thật tồn tại khách quan chỉ

được coi là chứng cứ khi có liên quan đến nội dung vụ việc phải nghiên cứu xem xét, khi

nó chứng minh cho vấn đề cần biết nhưnh chưa biết trong nội dung vụ việc giải quyết, xử

lý Trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo những vấn đề cần biết thuộc về đối tượng chứng minh của nội dung, vụ việc bao gồm: sự việc, con người, các tình tiết và những vấn đề khác có liên quan Tài liệu nào chứng minh cho một số các vấn đề phải chứng minh đó có liên quan đến nội dung, vụ việc thì được coi là chứng cứ Như vậy, tính liên quan của chứng cứ thể hiện ở mối liên hệ khách quan, cơ bản của chứng cứ với

cứ trong nội dung cuộc thanh tra hay không Tính liên quan là thuộc tính không thể thiếu được của chứng cứ Một sự kiện, tài liệu để được coi là một chứng cứ bắt buộc phải có đầy đủ ba thuộc tính khách quan, liên quan và hợp pháp Các thuộc tính của chứng cứ là một thể thống nhất luôn gắn chặt với nhau một cách hữu cơ Mỗi thuộc tính có một vị trí riêng trong chứng cứ, ảnh hưởng đến tính chính xác, hiệu quả của chứng cứ Một trong

ba thuộc tính của chứng cứ không đảm bảo sẽ làm ảnh hưởng đến giá trị chứng minh của chứng cứ Vì vậy, khi tiến hành thu thập chứng cứ trong hoạt động thanh tra cần phải đảm bảo đầy đủ, hiệu quả các thuộc tính của chứng cứ

Để làm được vấn đề này, Đoàn thanh tra cần phải sâu chuỗi các chứng cứ, nội dung báo cáo có liên quan Đảm bảo tính khách quan, toàn diện từ những nguồn khác nhau, đúng thủ tục mà pháp luật quy định Các chứng cứ phải được thu thập bằng những biện pháp do pháp luật quy định và do người có thẩm quyền thực hiện mới bảo đảm chứng có giá trị chứng minh Chỉ thu thập chứng cứ tại trụ sở, cơ quan, đơn vị hoặc nơi xảy ra sự việc Không những trên cơ sở các chứng cứ mà trước khi kết luận các vấn đề Đoàn thanh

Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

tra cần tổ chức nghe ý kiến phản ánh của quần chúng và công luận báo chí, nghe ý kiến các cơ quan chức năng, và ý kiến cơ quan cấp trên trực tiếp để có cơ sở xem xét các vấn

đề kết luận thanh tra

Kiểm tra hồ sơ, tài liệu có liên quan đển có cơ sở xác minh, đối chiếu với các thông tin có liên quan đến nội dung thanh tra Từ đó, đánh giá được việc thực hiện của đối tượng, kiến nghị những biện pháp phòng ngừa cũng như ngăn chặn những sai phạm, sữa đổi chính sách Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra cần áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền để thu thập các thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra Trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra có trách nhiệm nghiên cứu, phân tích, đánh giá các thông tin tài liệu đã thu thập được Sau đó tiến hành kiểm tra, xác minh các thông tin, tài liệu đó khi cần thiết làm cơ sở để kết luận các nội dung thanh tra Việc kiểm tra, xác minh thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra phải lập thành biên bản Nội dung phải ghi đầy đủ kết quả kiểm tra từng phần việc Phân tích trên cơ sở những chứng cứ thực tiễn để so sánh với quy định của pháp luật và rút ra những nhận xét là đúng, chưa đúng, mức độ sai phạm, tác hại của vi phạm, v.v…để từ đó quy trách nhiệm

cụ thể cho cá nhân, tập thể

Trong một số trường hợp cần thiết, "Đoàn thanh tra phải quan hệ với các cơ quan,

tổ chức hoặc đơn vị quản lý chuyên ngành của đối tượng thanh tra để tìm hiểu thêm những vấn đề có liên quan đến nội dung thanh tra" (19) Làm việc với các cơ quan có liên quan, các đơn vị trực thuộc để có cơ sở đánh giá đối tượng một cách chính xác, khách quan Nhưng trên thực tế công tác này chưa được chú trọng bởi nhiều lý do: sự khó khăn trong việc quan hệ gặp gỡ để tìm hiểu của các cơ quan chức năng khác nhau, sự chay lười, ỷ lại của các thanh tra viên, v.v Kết quả làm việc trong quá trình thanh tra bao giờ cũng phải được thể hiện bằng văn bản Biên bản được đọc lại cho đối tượng thanh tra

nghe và họ được yêu cầu ký tên vào biên bản

Trong quá trình tiến hành thanh tra, "các thành viên của Đoàn thanh tra phải báo

cáo tiến độ thực hiện nhiệm vụ của mình theo kế hoạch hoặc yêu cầu của Trưởng đoàn thanh tra bằng văn bản"(20) Báo cáo của từng thành viên sẽ đảm bảo đầy đủ kết quả hoạt động nghiệp vụ của từng người Báo cáo thể hiện được khả năng tổng hợp, đánh giá của từng thành viên trong Đoàn Đồng thời, Trưởng đoàn thanh tra nắm bắt được tình hình công việc và có đề nghị hợp lý với người ra quyết định thanh tra chẳng hạn như đề nghị gia hạn thời gian thanh tra, v.v Việc báo cáo tiến độ thực hiện nhiệm vụ thanh tra giúp cho Trưởng đoàn thanh tra cũng như người ra quyết định thanh tra không mắc phải

(19)(20)

Điểm c Khoản 5 Điều 16, Khoản 1 Điều 27 Thông tư số 05/2014/TT-TTCP