chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách nhà nước thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện

Trong những năm qua thì vai trò của ngân sách Nhà nước đã được thể hiện rõ trong việc giúp Nhà nước hình thành các quan hệ thị trường, góp phần kiểm soát lạm phát, tỷ lệ lãi suất thích h

Giảng viên hướng dẫn: Sinh viên thực hiện:

LÊ HUỲNH PHƯƠNG CHINH LÂM NGỌC TRÂM

Thời gian thấm thoát trôi nhanh, qua bốn năm học tập, nghiên cứu, rèn luyện

ở trường nhờ có sự chỉ dạy tận tình của quý thầy cô trường Đại học Cần Thơ đặc

biệt là quý thầy cô Khoa Luật đã giúp em có được ngày càng nhiều kiến thức và

những hiểu biết sâu sắc trong học tập cũng như trong thực tiễn cuộc sống Và khi

hoàn thành tốt luận văn này em xin chân thành gửi lời cảm ơn đến:

Trước hết, em xin chân thành cảm ơn ba mẹ, người đã mang đến cho em

cuộc sống, chia sẽ động viên em những lúc khó khăn, tạo mọi điều kiện vật chất và

tinh thần cho em học tập

Xin cảm ơn quý thầy cô đã dạy dỗ em trong suốt bốn năm qua đặc biệt là quý

thầy cô Khoa Luật trường Đại học Cần Thơ đã truyền đạt những kiến thức quý báo

để từ đó em có thể vận dụng những kiến thức ấy vào luận văn của mình

Đặc biệt em xin gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc nhất đến Cô Lê Huỳnh

Phương Chinh đã tận tình hướng dẫn, giải đáp những khó khăn, vướng mắc giúp em

hoàn thành luận văn một cách tốt nhất

Xin cảm ơn tất cả bạn bè, những người đã nhiệt tình giúp đỡ em trong quá

trình thu thập và phân tích tài liệu cũng như những ủng hộ vô giá về mặt tinh thần

Cuối lời xin chúc quý thầy cô trường Đại học Cần thơ cùng quý thầy cô

Khoa Luật, gia đình và bạn bè thân yêu lời chúc sức khỏe, thành công trong học tập

và lao động của mình

Xin thành thật biết ơn!

Cần Thơ, ngày tháng năm 2013

Sinh viên thực hiện

Lâm Ngọc Trâm

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

Cần Thơ, ngày tháng năm 2013 Giảng viên hướng dẫn

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

………

Cần Thơ, ngày tháng năm 2013 Giảng viên phản biện

Chữ viết tắt Tiếng Việt

Danh mục từ viết tắt tiếng Anh

ADB The Asian Development Bank Ngân hàng phát triển Châu Á

UNDP United Nations Development

Programme Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc UNICEF United Nations Children's Fund Quỹ nhi đồng Liên Hợp Quốc

UNFPA United Nations Fund for

Population Activities Quỹ dân số Liên Hợp Quốc

PAM Pluggable Authentication

CBO Congressional Budget Office) Văn phòng ngân sách Quốc hội Mỹ

IBP International Budget Parnership Dự án đối tác ngân sách quốc tế

LỜI NÓI ĐẦU 1

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Phạm vi nghiên cứu 2

3 Mục đích nghiên cứu 2

4 Phương pháp nghiên cứu 2

5 Bố cục của đề tài 2

CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ VẤN ĐỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 4 1.1 Giới thiệu chung về ngân sách Nhà nước 4

1.1.1 Định nghĩa ngân sách Nhà nước 4

1.1.1.1 Về phương diện kinh tế 5

1.1.1.2 Về phương diện pháp lý 6

1.1.2 Đặc điểm của ngân sách Nhà nước 7

1.1.2.1 Ngân sách Nhà nước gắn chặt với quyền lực Nhà nước và được tiến hành theo luật định 7

1.1.2.2 Ngân sách Nhà nước với hoạt động thu, chi được thực hiện chủ yếu theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp 8

1.1.3 Vai trò của ngân sách Nhà nước 8

1.1.3.1 Về mặt kinh tế 8

1.1.3.2 Về mặt xã hội 9

1.1.3.3 Về mặt thị trường 10

1.1.4 Giới thiệu các nguyên tắc thiết lập và vận hành của ngân sách Nhà nước 11

1.1.4.1 Nguyên tắc nhất niên 11

1.1.4.4 Nguyên tắc công khai, minh bạch 14

1.1.4.5 Nguyên tắc thăng bằng 15

1.2 Giới thiệu chung về vấn đề thâm hụt ngân sách Nhà nước 15

1.3 Các yếu tố gây ra thâm hụt ngân sách Nhà nước 18

1.3.1 Do cơ cấu thu chi ngân sách Nhà nước 18

1.3.2 Do chính sách quản lý, điều hành ngân sách Nhà nước 19

1.4 Tác động của thâm hụt ngân sách Nhà nước 21

1.4.1 Tác động tích cực 21

1.4.2 Tác động tiêu cực 22

1.4.2.1 Thâm hụt ngân sách Nhà nước gây ra lạm phát 22

1.4.2.2 Tác động của thâm hụt ngân sách Nhà nước tới cán cân thương mại 22

1.4.2.3 Nợ quốc gia và những bất ổn trong nền kinh tế 23

CHƯƠNG 2 CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH VỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 24 2.1 Quy định pháp luật về cách xác định mức thâm hụt ngân sách Nhà nước 24 2.1.1 Cách xác định mức thâm hụt ngân sách Nhà nước theo thông lệ quốc tế 24

2.1.1.1 Phạm vi tính bội chi ngân sách Nhà nước 24

2.1.1.2 Xác định các khoản thu, chi trong cân đối ngân sách Nhà nước 26

2.1.1.3 Xác định thời gian ghi nhận thu, chi ngân sách Nhà nước 27

2.1.2 Cách xác định mức thâm hụt ngân sách Nhà nước theo quy định pháp luật Việt Nam 28

2.1.3 Mức thâm hụt ngân sách Nhà nước ở Việt Nam 31

2.2 Quy định pháp luật về nguyên tắc kiểm soát thâm hụt ngân sách Nhà nước 32

nước ngoài, tiền vay không được sử dụng cho tiêu dùng chỉ sử dụng cho đầu

tư phát triển 34

2.2.3 Thâm hụt ngân sách địa phương không được tính vào thâm hụt ngân sách Nhà nước 38

2.3 Quy định pháp luật về biện pháp xử lý thâm hụt ngân sách Nhà nước 40

2.3.1 Tăng thuế 40

2.3.2 Vay nợ 43

2.3.2.1 Vay trong nước 43

2.3.2.2 Vay nước ngoài 46

2.3.3 Thắt chặt chính sách tài khóa, cắt giảm chi tiêu công 49

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG VẤN ĐỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC – MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHO VẤN ĐỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 53 3.1 Thực trạng thâm hụt ngân sách Nhà nước ở một số nước trên thế giới và ở Việt Nam 53

3.1.1 Thực trạng thâm hụt ngân sách Nhà nước ở một số nước trên thế giới 53 3.1.2 Thực trạng thâm hụt ngân sách Nhà nước ở Việt nam 55

3.1.2.1 Thành tựu 55

3.1.2.2 Hạn chế 57

3.2 Một số giải pháp khắc phục thâm hụt ngân sách Nhà nước 62

3.2.1 Mục tiêu của việc hoàn thiện chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước 62

3.2.1.1 Điều chỉnh thâm hụt ngân sách Nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội của đất nước 62

3.2.1.2 Điều chỉnh thâm hụt ngân sách Nhà nước để đảm bảo cân bằng thu, chi nhằm ổn định hệ thống chính sách tài khóa 63

3.2.2 Một số giải pháp khắc phục thâm hụt ngân sách Nhà nước 64

3.2.2.1 Tăng cường vai trò quản lý của Nhà nước 64

3.2.2.2 Công khai, minh bạch trong hoạt động thu, chi ngân sách Nhà nước 66

3.2.2.3 Thay đổi phương pháp xác định bội chi, phù hợp thông lệ quốc tế 67

3.2.2.4 Hoàn thiện cơ chế bổ sung cân đối ngân sách nhà nước 69

3.2.2.5 Tăng thu giảm chi, tinh gọn bộ máy Nhà nước 69

KẾT LUẬN 73

TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

LỜI NÓI ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Đại hội Đảng lần thứ VI năm 1986 đã đánh dấu mốc quan trọng trong lịch sử phát triển kinh tế của nước ta Đảng và Nhà nước đã chủ trương chuyển đổi từ nền kinh tế bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Đặc biệt

từ năm 1991 trở đi nền kinh tế nước ta đã thực sự bắt nhịp được theo cơ chế kinh tế mới, đất nước cũng đã có nhiều sự thay đổi và phát triển trên nhiều phương diện, nhất là vai trò quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội của Nhà nước được đề cao hơn bao giờ hết Để đảm trách tốt được vai trò này, Nhà nước cần có những biện pháp và công cụ hữu hiệu để can thiệp vào hoạt động kinh tế Một trong những công

cụ quan trọng đó chính là ngân sách Nhà nước Trong những năm qua thì vai trò của ngân sách Nhà nước đã được thể hiện rõ trong việc giúp Nhà nước hình thành các quan hệ thị trường, góp phần kiểm soát lạm phát, tỷ lệ lãi suất thích hợp để từ đó làm lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, đảm bảo sự ổn định và phát triển của nền kinh tế Tuy nhiên bên cạnh những mặt tích cực đó thì việc chi nhiều, thu ít, sử dụng ngân sách Nhà nước chưa đúng cách, đúng lúc, sự yếu kém trong việc quản lí thu chi ngân sách đã dẫn đến tình trạng thâm hụt ngân sách Nhà nước Đây được xem là vấn đề nan giải mà có thể nói chưa có một giải pháp nào hữu hiệu nhất để chống lại

nó bởi vì hầu hết những giải pháp đưa ra đều để lại những hệ lụy về sau Quản lý thâm hụt NSNN không những chỉ liên quan đến lòng tin của người dân đối với Nhà nước về việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn đầu tư cho phát triển kinh tế xã hội mà còn tác động đến cuộc chiến chống tham nhũng, lãng phí, lạm phát, đồng thời còn ảnh hưởng đến cuộc sống của thế hệ mai sau Thực tế đó cho thấy chúng ta cần phải

có cái nhìn sâu sắc hơn về NSNN và tình trạng thâm hụt NSNN vì ảnh hưởng của thâm hụt NSNN đến các hoạt động kinh tế - xã hội là hết sức to lớn Vậy thế nào là thâm hụt NSNN, nguyên nhân nào dẫn đến thâm hụt NSNN, ảnh hưởng của thâm hụt NSNN đến tình hình kinh tế - xã hội, thực trạng ra sao và Nhà nước ta có các biện pháp nào để xử lý thâm hụt NSNN? Trong thời gian tới để đạt được mục tiêu phát triển kinh tế cao và ổn định thì liệu nước ta có chấp nhận một mức bội chi ở

mức cao hay không? Trước những vấn đề trên người viết quyết định chọn đề tài

“Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước – Thực

trạng và một số giải pháp hoàn thiện” làm đề tài nghiên cứu cho luận văn tốt

nghiệp đại học của mình

3 Phạm vi nghiên cứu

Thâm hụt ngân sách Nhà nước là một vấn đề rất rộng và phức tạp Nhưng do hạn chế về thời gian nghiên cứu nên trong luận văn của mình người viết chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề sau:

- Giới thiệu những vấn đề chung về ngân sách Nhà nước và thâm hụt ngân sách Nhà nước

- Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước

- Thực trạng thâm hụt ngân sách Nhà nước ở Việt Nam và những đề xuất nhằm giảm thâm hụt ngân sách Nhà nước để ổn định nền kinh tế vĩ mô

4 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình thực hiện đề tài nghiên cứu luận văn của mình, người viết đã

sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khoa học như: so sánh, phân tích và đánh giá, thống kê, thu thập tài liệu để thể hiện nội dung luận văn của mình mang tính chất của một đề tài nghiên cứu khoa học Thêm vào đó, người viết đã sử dụng những kiến thức được học trong nhà trường, cùng với việc nghiên cứu các tài liệu

có liên quan như: sách, báo, tạp chí, internet và những số liệu thực tế Tuy nhiên do kiến thức còn nhiều hạn chế nên việc nghiên cứu và trình bày đề tài khó tránh khỏi

những thiếu sót Kính mong nhận được sự đóng góp ý kiến của quý thầy cô và bạn

bè để luận văn được hoàn thiện hơn

- Chương 3: Thực trạng vấn đề thâm hụt ngân sách Nhà nước – Một số giải

pháp cho vấn đề thâm hụt ngân sách Nhà nước ở Việt Nam

CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ VẤN ĐỀ

THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Giới thiệu chung về ngân sách Nhà nước

1.1.1 Định nghĩa ngân sách Nhà nước

Từ “ngân sách” xuất phát từ thuật ngữ “budget” - một từ tiếng Anh thời trung

cổ, dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó có chứa những khoản tiền cần thiết cho những khoản chi tiêu công cộng Dưới chế độ phong kiến, chi tiêu của nhà vua cho mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt, xây dựng đường xá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự tách biệt nhau Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghị viện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ

đó nảy sinh thuật ngữ ngân sách Nhà nước (NSNN).1

Thuật ngữ NSNN được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia Có quan điểm cho rằng: “NSNN là chương trình tài chính chính yếu của Chính phủ Tài liệu này tập trung các dự liệu thu và chi trong khoảng thời gian của tài khóa, bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện tài trợ các hoạt động ấy”2

thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước3 Trong đó NSNN bao gồm các khoản thu, chi được xác định như sau:

+ Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.4

+ Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.5

Những cơ quan có thẩm quyền quyết định trong lĩnh vực NSNN đó là Quốc hội, Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ, chính quyền địa phương, các đơn vị

dự toán ngân sách Nhiệm vụ của những cơ quan này là xây dựng và thực hiện NSNN hiệu quả nhằm quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản của Nhà nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại

NSNN được ghi nhận là bảng kế hoạch tài chính liên quan đến ngân sách của một quốc gia Chúng ta có thể xem xét thuật ngữ “NSNN” từ hai phương diện:

1.1.1.1 Về phương diện kinh tế

Xét từ góc độ kinh tế, NSNN được hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định để thực hiện trong năm ngân sách NSNN là một bảng kế hoạch tài chính của một quốc gia, thông qua hành vi kinh tế là xác lập nội dung thu, chi liên quan đến ngân quỹ của Nhà nước Do đó, phải được Quốc hội với tư cách là người đại diện cho toàn thể nhân dân trong quốc gia đó quyết định trước khi Chính phủ đem ra thi hành trên

3 Điều 1 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002

4 Khoản 1 Điều 2 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002

5 Khoản 2 Điều 2 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002

thực tế, để đảm bảo cho việc thu, chi NSNN có hiệu quả và phù hợp với người dân Ngoài ra, Quốc hội còn là người giám sát Chính phủ trong quá trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bảng quyết toán hàng năm do Chính phủ đệ trình khi năm ngân sách kết thúc

Trên thực tế, NSNN tồn tại dưới dạng vật chất là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước Quỹ tiền tệ này gắn liền với việc đảm bảo cho chức năng, nhiệm

vụ của tất cả các cơ quan chính quyền Nhà nước các cấp Đó là nguồn vốn, kinh phí hay những khoản tiền cụ thể mà Nhà nước tập trung được vào tay mình sau khi tham gia vào quá trình phân phối của cải trong xã hội

Mỗi dự toán NSNN chỉ được dùng cho một năm, do đó cần phải được thiết lập sao cho phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của năm đó Do vậy, trong quá trình soạn thảo dự toán NSNN, các cơ quan có thẩm quyền không những phải xử lý tốt các thông tin kinh tế, chính trị, xã hội hiện tại mà còn phải dự toán trước tình hình trong tương lai, không chỉ ở Việt Nam mà còn ở các nước khu vực

và trên thế giới

1.1.1.2 Về phương diện pháp lý

Ở phương diện pháp lý, NSNN thể hiện sự phân chia quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc kiểm soát quá trình thực hiện NSNN Theo Điều 1 Luật ngân sách Nhà nước 2002 quy định:

“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”

Như vậy, xét theo phương diện pháp lý thì NSNN không những là một bảng

kế hoạch tài chính lớn nhất của quốc gia mà còn là một đạo luật đặc biệt sau khi bảng kế hoạch tài chính được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua Đạo luật này đặc biệt ở trình tự ban hành và hiệu lực thời gian

Về trình tự ban hành, quá trình lập dự toán NSNN có sự tham gia của cả hai

cơ quan lập pháp và hành pháp theo một trình tự, thủ tục luật định Bản dự toán

NSNN sẽ được tổng hợp bởi cơ quan chuyên trách là Bộ Tài chính với vai trò là cơ quan chuyên môn giúp việc trong lĩnh vực tài chính của Chính phủ, sau đó được Chính phủ trình lên Quốc hội biểu quyết thông qua Ở Việt Nam Bộ Tài chính phối hợp với một số cơ quan Nhà nước khác có liên quan như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Ủy ban ngân sách của Quốc hội khi tổng hợp kế hoạch tài chính quốc gia Các cơ quan này tuy có chức năng, nhiệm vụ, chuyên môn khác nhau nhưng khi tham gia vào quá trình soạn thảo NSNN thì đều có chung bổn phận là xây dựng một dự toán NSNN hiệu quả nhất và có tính khả thi trong thực tế Đây là điểm khác biệt của đạo luật ngân sách so với các đạo luật khác Đạo luật thông thường sẽ được thực hiện thông qua cơ quan lập pháp là Quốc hội và trước khi công bố cần có Chủ tịch nước ký quyết định thi hành, không có sự tham gia của

cơ quan hành pháp

Điểm khác biệt thứ hai của NSNN khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua để trở thành đạo luật ngân sách thường niên là hiệu lực về thời gian NSNN chỉ có giá trị trong thời hạn một năm, hay còn gọi là “năm ngân sách” (Financial Year) Ở Việt Nam, hiệu lực về thời gian của đạo luật ngân sách thường niên được xác định rõ là một năm được bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 126, còn các đạo luật khác chỉ hết hiệu lực khi có văn bản pháp luật mới ban hành thay thế Do đó NSNN còn được gọi là “đạo luật ngân sách dành cho mỗi năm” hiển thị các khoản thu, chi tiền tệ trong kế hoạch tài chính quốc gia đã được Quốc hội biểu quyết thông qua

1.1.2 Đặc điểm của ngân sách Nhà nước

NSNN có những đặc điểm riêng biệt để có thể phân biệt với ngân sách gia đình, ngân sách các doanh nghiệp, các tổ chức chính trị - xã hội và các đoàn thể khác

1.1.2.1 Ngân sách Nhà nước gắn chặt với quyền lực Nhà nước và được tiến hành theo luật định

6 Điều 14 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002

NSNN là một bảng kế hoạch tài chính khổng lồ cần phải có sự biểu quyết thông qua của Quốc hội trước khi nó được đưa vào áp dụng trong thực tế7 Đặc điểm này cho thấy việc thiết lập NSNN không chỉ là vấn đề nghiệp vụ kinh tế (việc lập dự toán các khoản thu và chi phát sinh trong một năm) mà nó còn là vấn đề pháp

lý Mọi kế hoạch chi tiêu liên quan đến việc duy trì chức năng, nhiệm vụ của bộ máy Nhà nước đều phải trải qua quá trình xem xét, biểu quyết thông qua tại Quốc hội Điều này tương tự như trình tự ban hành luật và thông qua nghị quyết của Quốc hội Đây là điểm khác biệt giữa NSNN với các loại ngân sách khác chẳng hạn ngân sách gia đình, ngân sách doanh nghiệp,… Những loại ngân sách này chỉ phản ánh các hành vi thuần túy kinh tế (mang tính chất kỷ thuật tài chính) như lập dự trù kế hoạch thu chi tiền tệ trong phạm vi nhỏ mà không cần phải đệ trình cho một cơ quan lập pháp nào phê chuẩn trước Trong khi đó, NSNN không chỉ đơn thuần phản ánh hành vi kinh tế mà còn phản ánh hành vi pháp lý của các chủ thể có thẩm quyền Ngoài ra NSNN đặt ra yêu cầu lập dự trù các khoản chi sẽ thực hiện trong tương lai, trách nhiệm của cơ quan lập pháp và hành pháp liên quan đến việc quyết định thi hành bản dự toán đó, đảm bảo nền kinh tế phát triển ổn định và bền vững

Quá trình tạo lập và sử dụng quỹ NSNN chính là quá trình phân phối lại lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể tham gia phân phối, trong đó Nhà nước điều tiết một phần lợi ích kinh tế từ các chủ thể tham gia phân phối là các tổ chức và

cá nhân trong xã hội Tuy nhiên, trong thực tế không phải tất cả các tổ chức, cá nhân trong xã hội đều sẵn sàng chia sẽ lợi ích của mình cho Nhà nước Do vậy, để đảm bảo tính thống nhất, kỷ cương trong đời sống kinh tế xã hội để Nhà nước hoàn thành chức năng của mình thì các khoản thu, chi NSNN phải được thể hiện bằng quyền lực của Nhà nước tức là luật pháp

1.1.2.2 Ngân sách Nhà nước với hoạt động thu, chi được thực hiện chủ yếu theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp

Tính chất không hoàn trả trực tiếp trong hoạt động thu, chi NSNN được thể hiện trên các khía cạnh sau:

7 Điều 15 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002

Thứ nhất, sự chuyển giao thu nhập của xã hội vào quỹ NSNN chủ yếu thông

qua hình thức thuế Đó là hình thức thu – nộp bắt buộc, không mang tính hoàn trả trực tiếp Có nghĩa là mức thu nhập mà người nộp chuyển giao cho Nhà nước không hoàn toàn dựa trên mức độ lợi ích mà người nộp thuế thừa hưởng từ những dịch vụ

và hàng hóa công cộng do Nhà nước cung cấp Ngược lại, người nộp thuế cũng không có quyền đòi hỏi Nhà nước cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng trực tiếp cho mình mới nộp thuế cho Nhà nước

Thứ hai, mọi người dân sẽ nhận được một phần các hàng hóa, dịch vụ công

cộng mà Nhà nước đã cung cấp cho cả cộng đồng Phần giá trị mà người đó được hưởng không nhất thiết tương đồng với khoản đóng góp mà họ đã nộp vào NSNN

1.1.3 Vai trò của ngân sách Nhà nước

1.1.3.1 Về mặt kinh tế

Trong thời kinh tế kế hoạch hóa tập trung, cùng với việc Nhà nước can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất kinh doanh, vai trò của NSNN trong việc điều chỉnh các hoạt động trở nên hết sức thụ động NSNN hầu như chỉ là một cái túi đựng sổ thu để rồi thực hiện việc bao cấp tràn lan cho các hoạt động sản xuất kinh doanh thông qua cấp vốn cố định, vốn lưu động, cấp bù lỗ, bù giá, bù lương,… Trong điều kiên đó, hiệu quả của các khoản thu, chi NSNN không được coi trọng và tất yếu, tác động của NSNN đến các hoạt động kinh tế nhằm điều chỉnh các hoạt động đó và thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế là hết sức hạn chế

Chuyển sang cơ chế thị trường, thông qua chế độ đầu tư vốn dưới hình thức cấp phát trực tiếp hoặc tín dụng ưu đãi, sử dụng chính sách chi NSNN và cơ chế động viên các nguồn thu vào NSNN, Nhà nước tạo điều kiện xây dựng kết cấu hạ tầng, thành lập các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt, kích thích sự hình thành và phát triển các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác Trên cơ sở

đó Nhà nước thực hiện cơ cấu kinh tế mới có định hướng xã hội chủ nghĩa kích thích sự phát triển sản xuất và chống độc quyền Thông qua việc điều hòa các nguồn tài chính giữa các vùng kinh tế, các ngành kinh tế, thông qua việc hướng dẫn, kích

thích hay hạn chế sản xuất, tiêu dùng bằng các chính sách thuế, tài chính, NSNN có thể điều tiết thu nhập của các chủ thể khác nhau trong xã hội, xử lý mối quan hệ giữa tích lũy, đầu tư và tiêu dùng, điều chỉnh giá cả, ổn định thị trường, chống lạm phát8

1.1.3.2 Về mặt xã hội

Trong thời kinh tế kế hoạch hóa tập trung, tính chất bao cấp tràn lan cho mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội đã hạn chế đáng kể vai trò của NSNN trong việc giải quyết các vấn đề xã hội Trong thời kỳ này, mọi sự ưu tiên, ưu đãi của Nhà nước đều được dành cho khu vực Nhà nước Những chế độ bao cấp về nhà ở, cung cấp lương thực, thực phẩm, hàng tiêu dùng với giá thấp,… đã gây ra tâm lí sùng bái biên chế Nhà nước, tâm lí trông chờ, ỷ lại vào Nhà nước Điều đó một mặt làm giảm hiệu quả công tác, hiệu quả tiền vốn, mặt khác vừa tác động ngược chiều tới việc bảo đảm công bằng xã hội Bên cạnh đó, sự bao cấp tràn lan cho các hoạt động sự nghiệp song lại thiếu sự tính toán hợp lý về phạm vi, mức độ và hiệu quả của nó cũng dẫn đến những hạn chế trong việc thực hiện các mục tiêu về mặt xã hội

Trong giai đoạn hiện đại, khi mô hình tập trung bao cấp không còn được áp dụng việc giải quyết các vấn đề xã hội, sự tồn tại và hoạt động có hiệu quả của bộ máy Nhà nước, lực lượng quân đội, công an, sự phát triển của các hoạt động xã hội,

y tế, văn hóa vẫn có ý nghĩa quyết định và đặt ra yêu cầu đối với Nhà nước Việc thực hiện các nhiệm vụ này về cơ bản thuộc về Nhà nước và không vì mục tiêu lợi nhuận Việc sử dụng những dịch vụ kể trên được phân chia giữa những người tiêu dùng nhưng nguồn tài trợ để thực hiện các nhiệm vụ đó lại được cấp phát từ NSNN Như vậy, trong việc thực hiện các nhiệm vụ có tính chất chung toàn xã hội, NSNN

có vai trò quan trọng hàng đầu Bên cạnh đó, cùng với việc thực hiện các nhiệm vụ

có tính chất chung toàn xã hội, hàng năm Chính phủ vẫn có sự chú ý đặc biệt cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp nhất Chúng ta có thể thấy điều đó thông qua các loại trợ giúp trực tiếp được giành cho những người có thu nhập thấp hoặc có hoàn cảnh đặc biệt như chi về trợ cấp xã hội, các loại trợ giúp gián tiếp dưới hình thức trợ

8 Nguyễn Hữu Tài, Giáo trình Lý thuyết Tài chính-tiền tệ, NXB thống kê Hà Nội năm 2002, tr.49

giá cho các mặt hàng thiết yếu (lương thực, điện, nước,…), các khoản chi phí để thực hiện chính sách dân số, chính sách việc làm, các chương trình quốc gia lớn về chống mù chữ, chống dịch bệnh, các chi phí cho việc cung cấp các hàng hóa khuyến dụng, hàng hóa công cộng,… Tuy rằng mọi tầng lớp dân cư đều được hưởng các dịch vụ này, nhưng hiện nay ở nước ta tỷ lệ người nghèo còn chiếm phần lớn trong dân cư nên phần được hưởng của người nghèo cũng lớn hơn

Bên cạnh các khoản chi NSNN cho việc thực hiện các vấn đề xã hội, thuế cũng được sử dụng để thực hiện vai trò tái phân phối thu nhập, đảm bảo công bằng

xã hội Việc kết hợp giữa thuế trực thu và thuế gián thu, một mặt vừa tăng cường các khoản thu cho NSNN, mặt khác vừa nhằm điều tiết thu nhập của tầng lớp có thu nhập cao, điều tiết tiêu dùng, đảm bảo thu nhập hợp lý của các tầng lớp người lao động

1.1.3.3 Về mặt thị trường

Trước đây, sự đơn điệu về chế độ sở hữu, bó khung trong hai hình thức quốc doanh và tập thể đã dẫn đến sự phát triển yếu ớt của các quan hệ thị trường Bên cạnh đó, cơ chế kinh tế chỉ huy (bằng các mệnh lệnh hành chính) với việc Nhà nước quyết định giá cả của các hàng hóa, dịch vụ, chỉ định nơi cung cấp vật tư, tiêu thụ sản phẩm,… cũng đã làm cho các quan hệ thị trường kém phát triển Trong cơ chế

đó, sự vận động của giá cả, chi phí thoát ly quan hệ cung - cầu của thị trường, sự biến động của chúng được che dấu bởi sự bao cấp của Nhà nước, vì vậy vai trò của NSNN đối với các quan hệ thị trường trở nên lu mờ là điều tất yếu

Trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, giá cả chủ yếu phụ thuộc vào quan hệ cung cầu hàng hóa trên thị trường Do đó để ổn định giá cả, Chính phủ có thể tác động vào cung hoặc cầu hàng hóa trên thị trường Sự tác động này không chỉ được thực hiện thông qua thuế mà còn được thực hiện thông qua chính sách chi tiêu của NSNN Bằng nguồn cấp phát của chi tiêu NSNN hàng năm, các quỹ dự trữ Nhà nước về hàng hóa và tài chính được hình thành Trong trường hợp thị trường có nhiều biến động, giá cả lên quá cao hoặc xuống quá thấp, nhờ lực lượng dự trữ hàng hóa và tiền Chính phủ có thể điều hòa quan hệ cung cầu hàng hóa, vật tư để bình ổn

giá cả trên thị trường, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và ổn định sản xuất Chính phủ cũng có thể sử dụng NSNN nhằm khống chế và đẩy lùi lạm phát một cách có hiệu quả thông qua việc thực hiện chính sách thắt chặt NSNN, nghĩa là cắt giảm các khoản chi tiêu NSNN, chống tình trạng bao cấp, lãng phí trong chi tiêu, đồng thời

có thể tăng thuế tiêu dùng để hạn chế cầu, mặt khác có thể giảm thuế với đầu tư, kích thích sản xuất phát triển để tăng cung Ngoài ra việc Chính phủ phát hành các công cụ nợ để vay nhân dân nhằm bù đắp thiếu hụt của NSNN cũng góp phần to lớn vào việc làm giảm tốc độ lạm phát trong nền kinh tế quốc dân9

Cơ sở hình thành nguyên tắc nhất niên:

9 Nguyễn Hữu Tài, Giáo trình Lý thuyết Tài chính-tiền tệ, NXB thống kê Hà Nội năm 2002, tr.50

10 Năm 1689, Quốc hội Anh áp dụng nguyên tắc nhất niên vào trong quản lý ngân sách Nhà nước (Tài chính

công, Tủ sách Đại học Sài gòn, năm 1975, tập 2, tr.7-8.)

Cơ sở chính trị: Sự phát triển của xã hội theo thể chế nền dân chủ chính trị,

thực hiện ngân sách nhất niên là để tạo điều kiện cho Quốc hội và công chúng kiểm soát tình hình thu, chi tài chính công được đều đặn và sát thực Mỗi năm Chính phủ thu bao nhiêu và chi vào cái gì, Quốc hội và công chúng đều phải biết Thực hiện nguyên tắc này sẽ làm gia tăng quyền lực mạnh mẽ của Quốc hội trong việc kiểm soát Chính phủ

Cơ sở tài chính: Quản lý NSNN phải xác định thời gian khởi đầu và kết thúc

để giúp cho Chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia, qua đó

có biện pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công Nói chung, sự giới hạn NSNN hàng năm với dự toán các khoản thu, chi chặt chẽ là nhằm làm cho nền tài chính công trở nên minh bạch và quản lý có trật tự11

Tuy nhiên việc quyết định và thực hiện NSNN chịu ảnh hưởng của nhiều yếu

tố khác nhau mà pháp luật cũng như các dự toán ngân sách của mỗi quốc gia không thể nào dự liệu hết được, vì thế vẫn luôn luôn tồn tại các trường hợp phá vỡ nguyên tắc Đối với nguyên tắc nhất niên, có thể tồn tại một số trường hợp phá vỡ nguyên tắc, đó là các trường hợp Quốc hội không thể họp được mỗi năm một lần, như khi

có chiến tranh hoặc thiên tai gây ảnh hưởng đặc biệt nghiêm trọng và kéo dài hoặc một số nguyên nhân đặc biệt khác

1.1.4.2 Nguyên tắc tập trung, dân chủ

Theo Điều 3 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 quy định :

“NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, công khai, minh bạch”

Thể hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trước hết là việc ban hành các quy định của pháp luật để điều chỉnh về quản lý và sử dụng NSNN do cơ quan quyền lực cao nhất đại diện cho mọi tầng lớp nhân dân quyết định, đó là Quốc hội Nguyên tắc tập trung, dân chủ còn thể hiện từ việc phân cấp ngân sách của Trung ương và NSĐP NSĐP cũng phân theo ba cấp là tỉnh, huyện và xã Các cấp ngân sách có tính

11 GS TS Dương Thị Bình Minh, Tài chính công, NXB Tài chính 2005, tr.35-36

độc lập tương đối với nhau, do đó căn cứ vào nguồn dự toán thu, chi hàng năm được Quốc hội quyết định ở Trung ương và Hội đồng nhân dân các cấp tại địa phương Việc quản lý, sử dụng ngân sách từng cấp được áp dụng phù hợp theo nhiệm vụ, yêu cầu và phù hợp từng cấp quản lý và sử dụng theo quy định của pháp luật về NSNN

1.1.4.3 Nguyên tắc toàn diện

Mọi khoản thu và chi đều phải ghi và thể hiện rõ ràng trong bản dự toán NSNN hàng năm đã được Quốc hội quyết định; không được phép để ngoài bản dự toán NSNN bất kỳ một khoản thu chi nào dù là nhỏ nhất; Các khoản thu và chi không được phép bù trừ cho nhau mà phải thể hiện rõ ràng từng khoản thu và mỗi khoản chi trong mục lục NSNN được duyệt, không được phép dùng riêng một khoản thu cho một khoản chi cụ thể nào mà mọi khoản thu đều đuợc dùng để tài trợ cho mọi khoản chi Khi áp dụng nguyên tắc này cần tính đến việc phải tuân thủ nguyên tắc: các khoản đi vay để bù đắp bội chi NSNN không được sử dụng để chi tiêu dùng mà chỉ được sử dụng để chi cho đầu tư phát triển Tức là nếu phát sinh bội chi thì số vay nợ để bù đắp bội chi không được phép vượt quá số tiền dành cho chi đầu tư phát triển, cũng có nghĩa là nếu phát sinh bội chi thì không được phép sử dụng tiền vay nợ bù đắp bội chi vào mục đích chi dùng thường xuyên Nếu sử dụng tiền vay nợ vào chi dùng thường xuyên thì khả năng xảy ra phá sản quốc gia là rất lớn

Trong thực tế, vì mọi khoản thu, chi của NSNN phải tập trung, đầy đủ, kịp thời đúng tiến độ nên gây ra tình trạng bó buộc đơn vị thực hiện NSNN trong quá trình thu chi dẫn đến việc sử dụng NSNN không hiệu quả, làm mất đi tính chủ động của các đơn vị thụ hưởng NSNN trong quá trình thi hành Điều đó đã dẫn đến những trường hợp "phá vỡ" nguyên tắc, hay chính xác hơn là sự áp dụng linh hoạt

để đạt hiệu quả cao trong thực tế Theo quy định thì vốn vay chỉ được dùng cho chi đầu tư phát triển, nhưng trong thực tế, vốn vay này vẫn có thể được Chính phủ linh hoạt sử dụng cho sinh hoạt nhưng sau đó phải hoàn trả ngay cho mục tiêu chi đầu tư phát triển Cũng theo nguyên tắc này thì các đơn vị thụ hưởng NSNN phải nộp về

kho bạc Nhà nước tất cả các khoản thu được từ mọi hoạt động của đơn vị rồi sau đó mới được cấp kinh phí trong NSNN để phục vụ cho nhu cầu chi của mình Tuy nhiên, như vậy là tốn kém, không hiệu quả và không cần thiết, nên trong thực tế, đơn vị đó có thể giữ lại các khoản thu được để tự chi tiêu trong hoạt động của mình, nếu thiếu có thể được cấp bổ sung, và mọi hoạt động đó phải được hạch toán, quyết toán và báo cáo lên cơ quan quản lý ngân sách Đây thực chất là quan hệ phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập trong cơ chế kinh tế thị trường Các đơn vị có hoạt động sự nghiệp có các khoản thu phí và lệ phí, nguồn thu này một phần các đơn vị làm nghĩa vụ tài chính đối với NSNN, một phần trang trải các khoản chi tiêu của mình để giảm bớt gánh nặng cho NSNN

1.1.4.4 Nguyên tắc công khai, minh bạch

Điều 13 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 quy định :

“Dự toán, quyết toán, kết quả kiểm toán quyết toán NSNN, ngân sách các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được NSNN hổ trợ phải công bố công khai Quy trình, thủ tục thu, nộp, miễn, giảm, hoàn lại các khoản thu, cấp phát

và thanh toán ngân sách phải được niêm yết rõ ràng tại nơi giao dịch”

Nguyên tắc công khai minh bạch12 xuất phát từ xu hướng mở rộng chế độ dân chủ trong hệ thống chính trị Người dân có nghĩa vụ đóng thuế cho Nhà nước, ngược lại họ có quyền yêu cầu Chính phủ phải công khai, minh bạch tình hình thu, chi NSNN để đánh giá mức độ hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc sử dụng nguồn lực tài chính công13 Đây là nguyên tắc có tính chi phối và ngự trị trong tất cả các hoạt động về NSNN Thể hiện ở những khâu như: lập dự toán thu, chi NSNN hàng năm, phê duyệt dự toán, quyết toán NSNN, chế độ về kiểm toán và công tác thanh kiểm tra Tất cả đều được sự giám sát, kiểm tra của nhân dân thông qua cơ quan đại diện là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp trong việc chấp hành NSNN

12 Điều 3 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002

13 GS TS Dương Thị Bình Minh, Tài chính công, NXB Tài chính 2005, tr.44

1.1.4.5 Nguyên tắc thăng bằng

Nguyên tắc thăng bằng xuất hiện khá sớm trong lịch sử của nền tài chính công của nhiều quốc gia trên thế giới Đầu tiên sự thăng bằng được triết lý cổ điển quan niệm là tất cả các khoản chi trong tài khoản NSNN đều phải cân bằng với tất

cả các khoản thu có trong tài khoản NSNN Tuy nhiên quan điểm này lại không phù hợp, không có tính khách quan và thiếu sự chính xác Các nhà khoa học đương đại cho rằng thăng bằng ngân sách sẽ không hoàn toàn đồng nghĩa với sự cân bằng giữa tổng thu và tổng chi mà thực chất đó là tổng thu hoa lợi so với tổng chi có tính chất phí tổn, có nghĩa là: nếu tổng các khoản thu có tính chất hoa lợi lớn hơn tổng chi có tính chất phí tổn thì khi đó NSNN sẽ có thặng dư (bội thu ngân sách); ngược lại, nếu tổng các khoản thu có tính chất hoa lợi nhỏ hơn tổng các khoản chi có tính chất phí tổn thì ngân sách sẽ lâm vào tình trạng thâm hụt (bội chi ngân sách) Quan điểm này cũng được ghi nhận trong Luật ngân sách Nhà nước năm 2002:

“NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách” 14

1.2 Giới thiệu chung về vấn đề thâm hụt ngân sách Nhà nước

 Định nghĩa thâm hụt ngân sách Nhà nước

Trong tác phẩm “Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu, của Nhà nước”, Ăng-ghen đã chỉ ra rằng:

“Nhà nước là sản phẩm của đấu tranh giai cấp Nhà nước xuất hiện với tư cách là quyền lực công, đứng ra quản lý, duy trì và phát triển đất nước Để làm được điều này Nhà nước cần nguồn lực tài chính Bằng quyền lực của mình, Nhà nước quy định các khoản thuế bắt buộc các tổ chức dân cư đóng góp, bên cạnh đó

là các khoản thu khác như phí, lệ phí, bán tài sản trong nước, vay nợ trong và ngoài nước,… tạo nên các khoản thu của Nhà nước Đồng thời Nhà nước cũng có những

14 Điều 8 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002

khoản chi cần thiết về quân sự, nhà tù, công trình công cộng, chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển… tạo nên các khoản chi của Nhà nước Thu là tiền đề và giới hạn của chi do đó vấn đề cân đối NSNN vô cùng quan trọng Nếu tổng thu NSNN lớn hơn hoặc bằng với tổng chi thì đó là kết quả thật lý tưởng NSNN sẽ thặng dư được

sử dụng để chi đầu tư phát triển hoặc tăng dự trữ tài chính và không được sử dụng

để chi thường xuyên Điều gì sẽ xảy ra nếu tổng các khoản chi của Nhà nước lớn hơn tổng các khoản thu? Lúc đó, bội chi NSNN sẽ xuất hiện”.15

Thâm hụt NSNN hay còn gọi là bội chi NSNN là hai cách gọi khác nhau của cùng một hiện tượng khi tổng chi tiêu của NSNN vượt quá các khoản thu không mang tính hoàn trả (thu trong cân đối) của NSNN Khi nói đến bội chi NSNN tức là các khoản chênh lệch thiếu giữa tổng các nguồn thu so với tổng các khoản chi của NSNN trong một năm Tuy nhiên vấn đề quy định các khoản thu, chi NSNN để xác định bội chi ở mỗi quốc gia thường không hoàn toàn giống nhau Ta ký hiệu:

T: Thu NSNN

G: Chi tiêu của Chính phủ

B: Hiệu số giữa thu và chi NSNN

Nếu căn cứ vào nguồn gốc của thâm hụt thì thâm hụt NSNN được chia làm 2 loại:

+ Thâm hụt cơ cấu: Là các khoản thâm hụt được quyết định bởi những chính

sách tùy biến của Chính phủ như quy định thuế suất, trợ cấp bảo hiểm xã hội hay quy mô chi tiêu cho giáo dục, quốc phòng Khi Nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu dùng sẽ làm tăng mức thâm hụt NSNN Ngược lại, thực

15 GS TS Dương Thị Bình Minh, Tài chính công, NXB Tài chính 2005, tr.30

hiện chính sách giảm đầu tư và tiêu dùng của Nhà nước thì mức thâm hụt NSNN sẽ

giảm bớt Mức thâm hụt do tác động của chính sách cơ cấu thu, chi gây ra gọi là

thâm hụt cơ cấu

+ Thâm hụt chu kỳ: Là các khoản thâm hụt gây ra bởi chu kỳ kinh tế, nghĩa là

bởi mức độ cao hay thấp của sản lượng và thu nhập quốc dân Ở giai đoạn khủng

hoảng làm cho thu nhập của Nhà nước co lại, nhưng nhu cầu chi lại tăng lên để giải

quyết những khó khăn mới về kinh tế và xã hội, điều đó làm cho mức bội chi NSNN

tăng lên Ở giai đoạn kinh tế phồn thịnh, thu của Nhà nước sẽ tăng lên, trong khi chi

không phải tăng lên tương ứng, điều đó làm giảm mức bội chi NSNN

Hai loại thâm hụt trên đây được nảy sinh từ quan điểm của tài chính công hiện

đại Quan điểm này cho rằng: một phần NSNN có tính chất cơ cấu hay là chủ động,

được xây dựng do những chính sách chủ động (như các loại thuế, các khoản chi an

sinh xã hội, chi quốc phòng,…) Song một phần lớn của NSNN lại mang tính chu kỳ

hay bị động do NSNN phụ thuộc vào tình trạng của chu kỳ kinh doanh (ảnh hưởng

đến tổng thuế được động viên, ảnh hưởng đến những khoản trợ cấp xã hội nếu nền

kinh tế bị đình đốn)

Ở đây chúng ta cần chú ý để phân biệt bội chi NSNN với một khái niệm khác

thường hay nhầm lẫn với nó, đó chính là khái niệm tạm thời thiếu hụt NSNN Theo

quy định tại Khoản 1 Điều 4 Nghị định 60/2003/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật

ngân sách Nhà nước:

“Bội chi NSNN là bội chi ngân sách Trung ương được xác định bằng chênh

lệch thiếu giữa tổng số chi ngân sách Trung ương với tổng số thu ngân sách Trung

ương của năm ngân sách”

Còn tình trạng tạm thời thiếu hụt NSNN xảy ra do nguồn thu chậm hoặc do

nhu cầu chi trong cùng thời điểm dẫn đến mất cân đối tạm thời về quỹ ngân sách

Việc giải quyết tình trạng bội chi NSNN thường được xử lý bằng việc vay vốn ở cả

trong nước và vay vốn nước ngoài hoặc phát hành tiền Hơn nữa, bội chi NSNN

được xác định vào cuối năm ngân sách khác với tạm thời thiếu hụt NSNN là việc

Nhà nước không có khả năng chi trả tại một thời điểm nhất định trong năm ngân sách và thông thường tình trạng này sẽ được giải quyết bằng cách tạm ứng từ Ngân hàng Nhà nước Việt Nam16 Ngoài ra cần chú ý rằng trong khi bội chi NSNN chỉ xảy ra ở ngân sách Trung ương thì việc tạm thời thiếu hụt NSNN có thể xảy ra ở tất

cả các cấp ngân sách, từ ngân sách Trung ương cho đến NSĐP

1.3 Các yếu tố gây ra thâm hụt ngân sách Nhà nước

Thâm hụt NSNN do rất nhiều nguyên nhân, và có sự ảnh hưởng khác nhau đến sự cân đối vĩ mô của nền kinh tế Về cơ bản, tình trạng thâm hụt NSNN gồm

các nguyên nhân chính sau:

1.3.1 Do cơ cấu thu chi ngân sách Nhà nước

Trên thực tế thì có một số trường hợp thâm hụt NSNN là do Nhà nước cố ý tạo ra để kích cầu nền kinh tế Trong đời sống của một nước, kinh tế quyết định tài chính, còn tài chính có tác động mạnh mẽ trở lại đối với kinh tế Lý thuyết cổ điển

đã chỉ ra, muốn thăng bằng NSNN trong giai đoạn suy thoái thì hoặc giảm chi, hoặc tăng thu Hai phương pháp này khiến cho nền kinh tế đã trì trệ lại càng trì trệ thêm

Để tránh ảnh hưởng đó, người ta đã hy sinh thăng bằng ngân sách, chi tiêu ra nhiều hơn để khơi mào cho sự phục hồi kinh tế NSNN bơm tiền ra, có ảnh hưởng đối với nền kinh tế như là một động cơ phụ Khi nền kinh tế đã phục hồi trở lại thì Chính phủ phải để cho nó tự vận hành và có thể để cho động cơ phụ này nghỉ hoạt động Đây gọi là chính sách ngân sách cố ý thiếu hụt Tuy nhiên khi thực hiện chính sách này phải nắm được những giới hạn của nó, không được vĩnh viễn và phải được theo dõi chặt chẽ Sự cố ý thiếu hụt có tác dụng thúc đẩy một nền kinh tế ra khỏi tình trạng đình trệ Song, khi nền kinh tế đã bắt đầu chuyển động thì Nhà nước phải giảm dần những chi phí đầu tư, dần dần tăng thu để làm cho NSNN trở lại thế thăng bằng.17

16 Khoản 2 Điều 23 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002

17 Giáo trình quản lý tài chính công, Học viện Tài chính, NXB Tài chính 2005, tr.312

Bên cạnh đó sự mất cân đối giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên là

một trong những nguyên nhân gây áp lực cho NSNN Chú trọng cho chi đầu tư phát triển là cần thiết, song do cơ chế quản lý NSNN theo đầu vào nên chưa tạo được sự phối hợp cân đối giữa chi đầu tư phát triển và chi thuờng xuyên, dẫn đến tình trạng thiếu linh hoạt trong sự điều phối nguồn lực trong nội bộ các ngành: có ngành chi đầu tư phát triển quá cao so với những khoản chi thuờng xuyên cần thiết; ngược lại đối với một số ngành khác Chính sự thiếu phối hợp này đưa đến hiệu quả chi thấp Chẳng hạn như, sự bất cập và chậm trễ trong hoạt động bảo duỡng, cải tạo hệ thống thủy lợi và thoát nuớc đã làm xói mòn hiệu quả của nguồn vốn phân bổ trong lĩnh vực nông nghiệp Xu huớng phổ biến hiện nay là chú trọng quá mức tới việc xây mới trong khi không quan tâm đúng mức tới việc bảo duỡng và duy trì hệ thống tuới tiêu hiện có; trong khi đó, hoạt động bảo duỡng và quản lý hệ thống thủy lợi và tuới tiêu không chỉ tạo ra nhiều việc làm mà còn giúp nâng cao năng suất nông nghiệp

Một nguyên nhân nữa khiến cho NSNN bị thâm hụt là do thất thu thuế Thuế

là nguồn thu chính và bền vững nhất cho NSNN bên cạnh các nguồn thu khác như tài nguyên thiên nhiên, doanh nghiệp Nhà nước, vay nợ, nhận viện trợ,… Tuy nhiên, do hệ thống pháp luật nước ta còn nhiều bất cập, sự quản lý chưa chặt chẽ đã tạo kẻ hở cho các cá nhân, tổ chức lợi dụng để trốn thuế, gây thất thu một lượng đáng kể cho NSNN Bên cạnh đó việc giảm thuế và miễn thuế một mặt giúp các doanh nghiệp có thêm nguồn vốn đầu tư, duy trì và mở rộng sản xuất Tuy nhiên, việc miễn thuế, giảm thuế hoặc chậm thu làm ảnh hưởng tới các khoản chi ngân sách khác có thể gây thâm hụt NSNN

1.3.2 Do chính sách quản lý, điều hành ngân sách Nhà nước

Chất luợng của đầu tư công là một chỉ báo then chốt cho sự thành công của Chính phủ trong cải cách Những nguời hay nhóm có thế lực chính trị thuờng lợi dụng các dự án đầu tư công để trục lợi cá nhân và trở nên giàu có một cách bất chính Khi đầu tư công trở thành đối tuợng của các hành vi trục lợi thì một mặt mục tiêu của dự án đầu tư không đuợc thực hiện, đồng thời gánh nặng chi phí sẽ đuợc dặt lên vai của nguời dân và của nền kinh tế Các khoản chi đầu tư phát triển còn

mang tính dàn trải, hiệu quả kém, biểu hiện rõ nhất là trong lĩnh vực xây dựng cơ bản Việc phân bổ chi đầu tư của ngân sách chưa hợp lý, chưa tính đến mục tiêu phát triển công nghệ, tăng năng suất lao động mà chạy theo số lượng nên hiệu quả đầu tư chậm phát huy Công tác kiểm tra, giám sát lỏng lẻo đã dẫn đến tình trạng tham ô, thất thoát vốn đầu tư xây dựng cơ bản phổ biến trong thời gian qua18 Quá nhiều tiền đuợc chi cho các dự án thâm dụng vốn và hàng nhập khẩu, nhưng lại không đóng góp đúng mức cho tăng truởng kinh tế Quá nhiều tiền đuợc chi cho các doanh nghiệp lớn của Nhà nuớc với mục đích đầu cơ Việc chi tiêu xây dựng cơ sở

hạ tầng công cộng thì không đuợc ưu tiên đúng mức đã gây lãng phí nguồn NSNN

và kiềm hãm sự phát triển của các vùng, miền, là nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt NSNN

Thêm vào đó quy mô chi tiêu công của Chính phủ quá lớn và ngày càng tăng làm cho thâm hụt NSNN ngày càng trở nên trầm trọng Trong nền kinh tế thị trường, chi tiêu công có vai trò rất rõ nét thông qua các khoản chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng như: đường xá, cảng, sân bay, điện, kênh đập tưới tiêu nước, viễn thông, nước sạch, bảo vệ môi trường, viễn thông, trường học, bệnh viện,… Chất lượng của hàng hóa công này giúp cho người ta hiểu được tại sao quốc gia này thành công trong phát triển kinh tế, quốc gia khác lại thất bại trong việc tạo ra nhiều nguồn vốn và đa dạng hóa sản xuất, phát triển mậu dịch, khống chế dân số, đẩy lui đói nghèo hoặc làm sạch môi trường19

Sở dĩ chi tiêu công có sự tăng lên là vì vai trò của Nhà nước ngày càng mở

rộng Sự mở rộng này là do Nhà nước phải gánh vác thêm những nhiệm vụ mới

Khu vực tư sẽ cung cấp những hàng hóa công cho xã hội với cơ chế “người hưởng

tự do không phải trả tiền” Thêm vào đó, sự phát triển của nền kinh tế sẽ có nhiều nhu cầu mới xuất hiện mà khu vực tư sẽ không thể tham gia vì không có lời, hoặc không đủ nguồn lực để thực hiện hoạt động sản xuất Vì vậy, Nhà nước cần có sự can thiệp và tham gia vào việc sản xuất những loại hàng hóa đó Sự gia tăng chi tiêu

công còn bắt nguồn từ sự thay đổi phong tục và tư tưởng mà các nhà kinh tế gọi là

sự “xã hội hóa các rủi ro” Đáng lý ra mỗi cá nhân trong xã hội phải cố gắng đối phó với mọi rủi ro bằng sự phòng hờ, lo xa của riêng mình, nhưng do không đủ khả năng hoặc không nhận thức trách nhiệm, nên dần dần người ta đã chuyển sang vai của Nhà nước Nghĩa là, Nhà nước phải đứng ra bảo hiểm, phụ cấp lương và tái phân phối các gánh nặng đó cho toàn thể xã hội để đảm bảo mức sống tối thiểu của mỗi công dân20

Tăng chi tiêu của Chính phủ một mặt giúp nền kinh tế tăng trưởng tạm thời trong ngắn hạn, nhưng lại tạo ra những nguy cơ bất ổn lâu dài như lạm phát và rủi

ro tài chính do sự thiếu hiệu quả của các khoản chi tiêu công và thiếu cơ chế giám sát đảm bảo sự hoạt động lành mạnh của hệ thống tài chính Đa số các nhà kinh tế thường thống nhất rằng chi tiêu của Chính phủ một khi vượt quá một ngưỡng nào

đó sẽ làm cản trở tăng trưởng kinh tế do gây ra phân bổ nguồn lực một cách không hiệu quả dẫn đến thâm hụt NSNN và gây ra lạm phát

1.4 Tác động của thâm hụt ngân sách Nhà nước

Thâm hụt NSNN có thể ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực đến nền kinh tế của một nước tùy theo tỉ lệ thâm hụt và thời gian thâm hụt

1.4.1 Tác động tích cực

Thực tế cho thấy thâm hụt NSNN không phải lúc nào cũng ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế Nếu thâm hụt NSNN ở mức độ vừa phải thì lại có tác dụng kích thích sản xuất phát triển Vì vậy, các quốc gia có nền kinh tế phát triển cũng chỉ cố gắng thu hẹp thâm hụt NSNN chứ không loại trừ hoàn toàn Còn các nước đang phát triển thì luôn luôn muốn giữ thâm hụt NSNN ở một mức độ phù hợp để khuyến khích sản xuất và tiêu dùng

Sự thiếu hụt NSNN trong những năm qua được sử dụng như một công cụ trong chính sách tài khóa để kích thích sự tăng trưởng kinh tế Chúng ta có thể dễ

20TS Sử Đình Thành, Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu công

củaViệt Nam, NXB Tài chính-2005, tr.14-15

dàng nhận ra điều này thông qua cân đối NSNN hàng năm Về nguyên tắc, sau khi lấy tổng thu trừ đi tổng chi trong năm sẽ xác định được số thặng dư hoặc thiếu hụt NSNN trong năm Tuy nhiên, khi cân đối ngân sách chúng ta thường xác định số bội chi trước (thông thường tương đương với mức Quốc hội cho phép) và nguồn còn lại được Quốc hội cho phép chuyển nguồn sang năm sau Đây là chính sách ngân sách thận trọng khi áp dụng lý thuyết bội chi một cách chủ động và điều đó không gây xáo trộn trong chính sách kinh tế vĩ mô, nhưng phải cân nhắc và kiểm tra xem toàn bộ số bội chi có được sử dụng để chi đầu tư phát triển cho các dự án trọng điểm và hiệu quả qua đó tạo thêm công ăn việc làm, tạo đà cho nền kinh tế phát triển, tăng khả năng tăng thu NSNN trong năm sau hay không

1.4.2 Tác động tiêu cực

1.4.2.1 Thâm hụt ngân sách Nhà nước gây ra lạm phát

Chính những yếu kém trong NSNN (thu NSNN không đủ chi và bù đắp thâm hụt NSNN không chỉ phải vay trong và ngoài nước mà còn phải lấy từ nguồn tiền phát hành) là một yếu tố quan trọng gây nên lạm phát21

Nhìn vào những nước đã từng trải qua lạm phát cao sẽ thấy rằng, lạm phát ở những nước này thường là hệ quả của việc in tiền nhằm tài trợ cho thâm hụt NSNN Như vậy, thâm hụt NSNN cao và lâu dài tất yếu dẫn tới việc Nhà nước buộc phải phát hành thêm tiền để tài trợ thâm hụt, và điều này, đến lượt nó, dẫn tới lạm phát22

Mà tác hại của lạm phát là rất lớn như phân phối lại thu nhập và của cải một cách ngẫu nhiên, gây biến dạng về cơ cấu sản xuất và làm việc trong nền kinh tế,… Như vậy, nghĩa là thâm hụt NSNN gián tiếp gây ra các tác động trên làm tổn hại đến nền kinh tế

1.4.2.2 Tác động của thâm hụt ngân sách Nhà nước tới cán cân thương mại

Hiệu số giữa xuất khẩu và nhập khẩu trong khoản giao dịch còn gọi là cán cân thương mại Các hoạt động xuất và nhập hàng hóa không chỉ được đánh giá

21 Theo PGS, TS Lê Quốc Lý, Vụ trưởng Vụ Tài chính – Tiền tệ (Bộ Kế hoạch và Đầu tư)

22 Vũ Thành Tự Anh, Giảm thâm hụt NSNN để khôi phục sự ổn định vĩ mô, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7

(123) tháng 5 năm 2008, tr.54

thông qua số lượng mà còn được đánh giá thông qua tỷ lệ trao đổi Tỷ lệ trao đổi ở đây là tỉ số giữa giá hàng xuất khẩu của một nước và giá hàng nhập khẩu của bản thân nước đó Như vậy, nếu như giá xuất khẩu tăng lên một cách tương đối so với hàng nhập khẩu thì cán cân thương mại sẽ được tăng cường theo hướng tích cực và ngược lại (nếu như khối lượng hàng không thay đổi)

Như đã phân tích ở trên, tình trạng thâm hụt NSNN sẽ làm cho lãi suất thị trường tăng Lãi suất tăng làm cho giá trị đồng nội tệ tăng giá, giá hàng hóa trong nước theo đó cũng tăng làm giảm lượng hàng xuất khẩu Trong khi tương ứng, hàng hóa của đất nước khác sẽ rẻ tương đối so với nước đó, dẫn tới việc tăng lượng hàng nhập khẩu Vì vậy, thâm hụt NSNN sẽ gây ra tình trạng nhập siêu: nhập vào lớn hơn xuất ra, việc sử dụng hàng hóa sản xuất trong nước bị hạn chế, sản xuất gặp nhiều khó khăn, tác động không ít tới sự tăng trưởng kinh tế

1.4.2.3 Nợ quốc gia và những bất ổn trong nền kinh tế

Quy mô nợ công của Chính phủ tùy thuộc vào số nợ vay là để tài trợ cho tiêu dùng hay đầu tư và hiệu quả của việc đầu tư đó đến đâu Nếu Chính phủ chấp nhận bội chi để tài trợ cho các dự án có hiệu quả, có khả năng sinh lời trong dài hạn, thì chính lợi tức từ dự án lại tạo ra và làm tăng nguồn thu trong dài hạn cho NSNN, giúp NSNN trả đuợc gốc và lãi cho các khoản vay tài trợ bội chi trong quá khứ Truờng hợp bội chi NSNN được sử dụng cho mục đích tiêu dùng tức thời thì phần lớn ảnh huởng của nó chỉ tác động đến tổng cầu trong ngắn hạn (tại thời điểm bội chi xảy ra), và trong dài hạn nó không tạo ra một nguồn thu tiềm năng cho NSNN

mà chính nó làm nặng nề hơn khoản nợ công trong tương lai

Tóm lại, NSNN có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước Ở chương này, luận văn đã xây dựng được khái niệm, đặc điểm, vai trò cũng như các nguyên tắc cơ bản của NSNN đồng thời cũng đưa ra khái niệm, nguyên nhân, tác động của thâm hụt NSNN đối với nền kinh tế để trên cơ sở đó, chúng ta có một cái nhìn tổng quát về tầm quan trọng của việc phân tích các quy định của pháp luật về NSNN nói chung và thâm hụt NSNN nói riêng

CHƯƠNG 2 CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH VỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1 Quy định pháp luật về cách xác định mức thâm hụt ngân sách Nhà nước

2.1.1 Cách xác định mức thâm hụt ngân sách Nhà nước theo thông lệ quốc tế

Về mặt kỹ thuật, NSNN có bội chi hay không, bội chi nhiều hay ít, còn tùy thuộc vào cách đo lường bội chi NSNN Ở mỗi nước có thể tồn tại một cách hiểu về bội chi NSNN khác nhau Theo cẩm nang thống kê tài chính Chính phủ (GFS) do quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) ban hành có ba yếu tố ảnh huởng đến kết quả đo lường bội chi NSNN:

+ Phạm vi tính bội chi NSNN

+ Việc xác định các khoản thu, chi trong cân đối NSNN

+ Thời gian ghi nhận thu – chi NSNN.23

2.1.1.1 Phạm vi tính bội chi ngân sách Nhà nước

Phạm vi tính bội chi NSNN là khuôn khổ giới hạn để đo lường, xác định khu vực nào sẽ nằm trong vùng tính toán bội chi Hiện nay, theo thông lệ quốc tế có 3 phạm vi tính bội chi NSNN đó là:

 Bội chi ngân sách toàn diện;

 Bội chi ngân sách Chính phủ;

i) Bội chi ngân sách toàn diện

Theo Ngân hàng thế giới (WB), phạm vi ngân sách là ngân sách toàn diện, nghĩa là tất cả các khoản thu, chi của Nhà nước bao phủ cho toàn bộ khu vực công

23 Báo cáo nghiên cứu, Mối quan hệ giữa thâm hụt NSNN với các chỉ số kinh tế vĩ mô ở Việt Nam – Thực

trạng và giải pháp, Hà Nội, tháng 10/2011

Khu vực công bao gồm: Chính phủ; Các cấp chính quyền địa phương; Ngân hàng Trung ương Trong đó, Chính phủ bao gồm: các đơn vị của Chính phủ ở các cấp Trung ương hoặc địa phương; tất cả các quỹ bảo hiểm xã hội hoạt động ở các cấp và tất cả các tổ chức phi lợi nhuận, phi thị trường chịu sự kiểm soát và nhận tài trợ của Chính phủ Tất cả các đơn vị, tổ chức này nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN quyết định và trong trường hợp vỡ nợ Nhà nước phải trả nợ thay cho các tổ chức đó Như vậy, khi các thể chế trong khu vực công vỡ nợ, hoặc không vỡ nợ nhưng khi cần thanh toán trong trường hợp muốn tái cấu trúc lại các thể chế này, thì trách nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về Chính phủ Và khi đó, khoản thanh toán nợ này nếu thực tế phát sinh trong năm thì được tính vào chi NSNN của năm thanh toán Do đó, theo WB bội chi ngân sách toàn diện bao gồm mức bội chi được xác định cho toàn bộ khu vực công Đây là thước đo rộng nhất để xác định mức bội chi NSNN

ii) Bội chi ngân sách Chính phủ

Khác với Ngân hàng thế giới, Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) lại cho rằng để phân biệt chính sách tài khóa với chính sách tiền tệ, đồng thời làm cơ sở đối chiếu giữa thống kê tài chính tiền tệ với thống kê tài chính Chính phủ thì phạm vi xác định bội chi chỉ nên giới hạn trong khu vực Chính phủ Khái niệm Chính phủ gồm tất cả các cấp chính quyền mà không bao gồm hoạt động ngân hàng Trung ương, cho dù nó có trực thuộc Chính phủ hay không24 Tại mỗi cấp chính quyền, bên cạnh quỹ NSNN còn có các quỹ tài chính Nhà nước ngoài ngân sách và quỹ hoạt động bảo hiểm xã hội Các quỹ này được trợ cấp một phần lớn từ NSNN

Do vậy, bội chi ngân sách Chính phủ theo nghĩa rộng là số bội chi của các cấp chính quyền với các hoạt động với sự hỗ trợ hoặc bao cấp của NSNN cho tất cả các quỹ nói trên Nhưng nếu hiểu theo nghĩa hẹp, bội chi ngân sách Chính phủ chỉ bao gồm bội chi của các cấp chính quyền liên quan đến hoạt động của quỹ NSNN

Một số quốc gia khi tính bội chi NSNN chỉ tính bội chi liên quan đến hoạt động NSNN do chính quyền Trung ương trực tiếp thực hiện Đi đôi với quan điểm này là việc không cho phép NSĐP bội chi Cách xác định phạm vi tính bội chi ngân sách hẹp như vậy là nhằm thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể trong điều kiện năng lực quản lý có nhiều hạn chế Luật ngân sách Nhà nước Việt Nam năm 2002 hiểu theo nghĩa này Theo khoản 1 Điều 4 Nghị định 60/2003/NĐ-CP Quy định chi tiết

và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước thì bội chi NSNN là bội chi NSTW được xác định bằng chênh lệch thiếu giữa tổng số chi NSTW và tổng số thu NSTW của năm ngân sách

2.1.1.2 Xác định các khoản thu, chi trong cân đối ngân sách Nhà nước

Theo Cẩm nang Thống kê tài chính Chính phủ (GFS) do Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) ban hành, khái niệm thu và chi ngân sách có thể được khái quát như sau:

+ Thu NSNN bao gồm các khoản thu vào quỹ NSNN mà khoản thu đó không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp Thu trong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các khoản vay trong và ngoài nước

+ Chi NSNN là các khoản chi ra từ NSNN đuợc đảm bảo bằng các nguồn thu NSNN trong cân đối Điều này cũng có nghĩa là những khoản chi của Nhà nước nhưng do các nguồn khác đảm nhiệm thì không tính vào chi trong cân đối NSNN Chi NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay Chi trả lãi tiền vay cần được xếp vào chi NSNN vì nó là hệ quả của việc điều hành chính sách NSNN có bội chi

và được chính nguồn thu trong cân đối NSNN đảm bảo.25

25 Báo cáo nghiên cứu, Mối quan hệ giữa thâm hụt NSNN với các chỉ số kinh tế vĩ mô ở Việt Nam – Thực

trạng và giải pháp, Hà Nội, tháng 10/2011

Đến đây chúng ta có thể đưa ra một cách tóm tắt báo cáo về NSNN hàng năm theo thông lệ quốc tế như sau:

A Thu thường xuyên (thuế, phí, lệ phí)

B Thu về vốn (bán tài sản Nhà nước)

C Bù đắp bội chi

 Viện trợ

 Lấy từ nguồn dự trữ

 Vay thuần (=vay mới-trả nợ gốc)

D Chi thường xuyên

E Chi đầu tư

F Cho vay thuần (=cho vay mới-thu

cụ thể trong mục 2.1.2

2.1.1.3 Xác định thời gian ghi nhận thu, chi ngân sách Nhà nước

Việc phân định thời gian ghi nhận thu, chi NSNN hợp lý sẽ giúp cho Chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia, qua đó có biện pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công Trên thực tế, xác định thời gian ghi nhận thu – chi NSNN tùy thuộc vào quy tắc kế toán

26 Dương Đăng Chinh-TS Phạm Văn Khoan, Giáo trình quản lý tài chính công, NXB Tài chính năm 2005,

tr 313

Chính phủ được áp dụng là kế toán thực thu - thực chi hay kế toán dồn tích Với kế toán thực thu – thực chi, nghiệp vụ kinh tế phát sinh chỉ được ghi chép vào sổ sách

kế toán khi thực sự có phát sinh thu chi tiền tệ Trong khi đó, với kế toán dồn tích thì bất kỳ nghiệp vụ kinh tế nào phát sinh cũng phải được ghi nhận đúng với bản chất của vấn đề Và chính qui tắc kế toán đuợc áp dụng sẽ ảnh hưởng đến kết quả đo lường bội chi NSNN trong từng tài khóa

- Quy tắc kế toán nào được sử dụng sẽ phụ thuộc vào:

+ Việc xác định vai trò của Nhà nước;

+ Mục đích chính trị và mục đích sử dụng báo cáo;

+ Mục tiêu của Chính sách tài khóa;

+ Năng lực quản lý của các cấp chính quyền;

+ Bối cảnh kinh tế - xã hội

2.1.2 Cách xác định mức thâm hụt ngân sách Nhà nước theo quy định pháp luật Việt Nam

Bội chi NSNN đã tồn tại khá lâu trong nền tài chính nước ta, ngay từ khi chưa có luật điều chỉnh Những quy định trong văn bản Luật 1996 và 1998 chưa cụ thể hóa được vấn đề bội chi NSNN Từ khi áp dụng Luật ngân sách Nhà nước năm

2002 cách tính số bội chi NSNN có sự thay đổi quan trọng:

“Bội chi NSNN là số bội chi NSTW, được xác định bằng chênh lệch thiếu giữa tổng số chi NSTW và tổng số thu NSTW của năm ngân sách” 27

 Trong đó tổng thu và tổng chi NSTW được xác định như sau:

- Các khoản thu của NSTW: NSTW nắm giữ các nguồn thu quan trọng nhất

và đảm đương các nhiệm vụ chi chủ yếu của quốc gia Các khoản thu của NSTW gồm hai nhóm lớn là các khoản thu được tập trung vào NSTW và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa NSTW và NSĐP

27 Xem Điều 4, Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật ngân sách Nhà nước năm 2002

+ Các khoản thu Trung ương được hưởng toàn bộ gồm những khoản thu từ các loại thuế gián thu có liên quan đến hàng hóa xuất nhập khẩu; từ thuế đánh vào thu nhập của các đơn vị hạch toán toàn ngành; từ các khoản thuế và thu từ dầu khí;

từ tiền thu hồi vốn, thu hồi tiền cho vay của NSTW, thu nhập từ vốn góp của Nhà nước và từ tiền viện trợ không hoàn lại cho Chính phủ Việt Nam

+ Các khoản thu Trung ương và địa phương được hưởng theo tỷ lệ phần trăm gồm các loại thuế gián thu không liên quan đến hàng hóa xuất nhập khẩu; một vài loại thuế trực thu như thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao và phí xăng dầu

* Các khoản chi của NSTW

Các khoản chi của NSTW gồm: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ của Chính phủ, chi viện trợ, chi cho vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của Trung ương và chi bổ sung cho NSĐP Ngoài ra, pháp luật còn cho phép ngân sách cấp trên chi bổ sung cho những cấp ngân sách có khó khăn khi phát sinh các nhiệm vụ quan trọng, cấp thiết mà sau khi đã tận dụng mọi khả năng về kinh phí của cấp mình mà vẫn chưa đáp ứng được

Khái niệm và cách tính thâm hụt NSNN ở Việt Nam còn nhiều điểm khác biệt so với thông lệ quốc tế Điều này xuất phát từ cách phân loại, phương pháp hạch toán NSNN của Việt Nam trong một số nội dung còn chưa theo chuẩn mực chung được nhiều nước áp dụng - Cẩm nang Thống kê tài chính Chính phủ (GFS) Những sự khác biệt đáng chú ý là:

+ Trong tổng chi NSNN của Việt Nam có tính các khoản trả nợ gốc28

, trong khi đó theo thông lệ quốc tế, chi NSNN để xác định thâm hụt chỉ bao gồm trả nợ lãi, không bao gồm trả nợ gốc Đây chính là điểm mấu chốt làm cho số liệu về thâm hụt NSNN của Việt Nam được tính toán và công bố có sự khác biệt với cách tính thâm hụt NSNN theo thông lệ quốc tế Có thể thấy theo quy định hiện hành của Việt Nam chi NSNN đối với các khoản vay gốc được thực hiện hai lần Lần thứ nhất sử dụng

28 Khoản 3 Điều 31 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002