tăng cường kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại kho bạc nhà nước huyện yên dũng, tỉnh bắc giang

Tuy nhiên, cũng như tình hình chung trong cả nước, công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tại KBNN ở huyện Yên Dũng, tỉnh Bắc Giang còn nhiều bất cập trong các khâu

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

- -

TRẦN VĂN THIỀU

TĂNG CƯỜNG KIỂM SOÁT THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC HUYỆN YÊN DŨNG, TỈNH BẮC GIANG

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

HÀ NỘI, NĂM 2015

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

- -

TRẦN VĂN THIỀU

TĂNG CƯỜNG KIỂM SOÁT THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC HUYỆN YÊN DŨNG, TỈNH BẮC GIANG

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

MÃ SỐ: 60.34.04.10

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Ngô Thị Thuận

HÀ NỘI, NĂM 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được sử dụng để bảo vệ một học vị nào

Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn đều được chỉ rõ nguồn gốc

Hà Nội, ngày 05 tháng 6 năm 2015

Tác giả luận văn

Trần Văn Thiều

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận văn thạc sĩ quản lý kinh tế của mình, ngoài sự nỗ lực

cố gắng của bản thân, tôi đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình của nhiều cá nhân

và tập thể

Nhân dịp này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới sự giúp đỡ, chỉ bảo tận tình của các thầy, cô giáo bộ môn Phân tích định lượng, khoa Kinh tế và phát triển nông thôn, Học viện Nông nghiệp Việt Nam Đặc biệt tôi xin bày tỏ lòng biết

ơn, sự kính trọng sâu sắc tới cô giáo PGS.TS Ngô Thị Thuận, người đã tận tình chỉ bảo, trực tiếp hướng dẫn tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn này Tôi cũng chân thành cảm ơn các bác, các chú, các anh và các chị trong

Ủy ban Nhân dân huyện Yên Dũng, các phòng ban chức năng của huyện Yên Dũng, Ủy ban Nhân dân xã, thị trấn trong huyện và đặc biệt Ban lãnh đạo, tập thể cán bộ công chức Kho bạc Nhà nước huyện Yên Dũng đã tạo điều kiện giúp

đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và thu thập tài liệu phục vụ luận văn

Qua đây tôi cũng xin bày tỏ lòng biết ơn đối với tất cả các đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã giúp đỡ, động viên, khích lệ tôi trong suốt quá trình học tập

và nghiên cứu

Tôi xin trân trọng cảm ơn !

Hà Nội, ngày 05 tháng 6 năm 2015

Tác giả luận văn

Trần Văn Thiều

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN ii

LỜI CẢM ƠN iii

MỤC LỤC iv

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT vii

DANH MỤC BẢNG viii

DANH MỤC BIỂU ĐỒ VÀ SƠ ĐỒ ix

Phần I MỞ ĐẦU 1

1.1 Tính cấp thiết của đề tài 1

1.2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài 2

1.2.1 Mục tiêu chung 2

1.2.2 Mục tiêu nghiên cứu cụ thể 2

1.3 Câu hỏi nghiên cứu 3

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

1.4.1 Đối tượng nghiên cứu 3

1.4.2 Phạm vi nghiên cứu 4

Phần II CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN 5

2.1 Lý luận về kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN 5

2.1.1 Lý luận cơ bản về vốn đầu tư XDCB 5

2.1.2 Lý luận về kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước 10

2.2.1 Kinh nghiệm kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước của một số nước trên thế giới 29

2.2.2 Thực tiễn kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước của Việt Nam 32

2.2.3 Bài học kinh nghiệm cho Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang và Kho bạc Nhà nước huyện Yên Dũng trong kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 34

2.2.4 Các nghiên cứu trước đây có liên quan 35

Phần III PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 37

3.1 Đặc điểm địa bàn nghiên cứu 37

3.1.1 Đặc điểm cơ bản huyện Yên Dũng 37

3.1.2 Đặc điểm cơ bản Kho bạc Nhà nước huyện Yên Dũng 42

3.2 Phương pháp nghiên cứu 44

3.2.1 Phương pháp tiếp cận 44

3.2.2 Phương pháp thu thập dữ liệu 45

3.2.3 Phương pháp xử lý dữ liệu 45

3.2.4 Phương pháp phân tích thông tin 46

3.2.5 Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu 47

Phần IV KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN 48

4.1 Thực trạng kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước huyện Yên Dũng, tỉnh Bắc Giang 48

4.1.1 Hệ thống tổ chức kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước huyện Yên Dũng 48

4.1.2 Thực trạng thực hiện các nội dung kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước huyện Yên Dũng 54

4.2 Các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước Yên Dũng 69

4.2.1 Đánh giá kết quản và hạn chế trong kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước huyện Yên Dũng 69

4.2.2 Những vấn đề đặt ra cần tăng cường kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước huyện Yên Dũng 77

4.2.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến các bất cập trong kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước huyện Yên Dũng 78

4.3 Giải pháp tăng cường kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước Yên Dũng 80

4.3.1 Căn cứ đề xuất 80

4.3.2 Định hướng kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho

bạc Nhà nước Yên Dũng 83

4.3.3 Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở Kho bạc nhà nước Yên Dũng 85

Phần V KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 99

5.1 Kết luận 99

5.2 Kiến nghị 100

5.2.1 Kiến nghị đối với Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nước 100

5.2.2 Kiến nghị đối với Bộ, ngành, địa phương 101

TÀI LIỆU THAM KHẢO 102

PHỤ LỤC 104

TABMIS Treasury And Budget Management Information System

(Hệ thống thông tin quản lí Ngân sách và Kho bạc)

DANH MỤC BẢNG

3.1 Tình hình nhân khẩu và lao động của huyện Yên Dũng qua 3 năm 2012 -

2014 38

3.2 Tình hình cơ sở hạ tầng nông thôn huyện Yên Dũng năm 2014 39

4.1 Kết quả tiếp nhận và kiểm tra hồ sơ các công trình XDCB tại KBNN Yên

Dũng giai đoạn 2012-2014 58

4.2 Kết quả mở tài khoản thanh toán cho các dự án XDCB giai đoạn

2012-2014 60

4.3 Quy định về mức tạm ứng đối với các nội dung thanh toán 61

4.4 Tình hình tạm ứng vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở KBNN Yên Dũng giai

4.7 Kết quả điều tra các đơn vị sử dụng NSNN về thực trạng kiểm soát thanh

toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN Yên Dũng, tỉnh Bắc Giang 70

4.8 Tổng hợp ý kiến đánh giá của cán bộ tại KBNN Yên Dũng về thực trạng

kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN Yên Dũng 73

4.9 Phân tích ma trận SWOT 81

DANH MỤC BIỂU ĐỒ VÀ SƠ ĐỒ

3.1 Mô hình tổ chức bộ máy Kho bạc Nhà nước Yên Dũng 42

4.1 Hệ thống tổ chức kiểm soát vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc

Phần I

MỞ ĐẦU 1.1 Tính cấp thiết của đề tài

Vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà nước (NSNN) là một nguồn lực tài chính hết sức quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước cũng như từng địa phương Nguồn vốn này không những góp phần quan trọng tạo lập cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, mà còn có tính định hướng đầu tư, góp phần quan trọng vào việc thực hiện những vấn đề xã hội, bảo

vệ môi trường Với vai trò quan trọng như vậy nên từ lâu, kiểm soát vốn đầu tư XDCB từ NSNN đã được chú trọng đặc biệt Nhiều nội dung nguồn vốn này đã được hình thành: từ việc ban hành pháp luật, xây dựng và thực hiện cơ chế, chính sách đến việc xây dựng quy trình, thủ tục cấp phát và sử dụng vốn

Quản lý Nhà nước về sử dụng vốn đầu tư XDCB ở cấp huyện do các cơ quan: Ủy ban Nhân dân(UBND); Hội đồng Nhân dân (HĐND); Kho bạc Nhà nước; Phòng tài chính Trong đó KBNN có nhiệm vụ thực hiện nghiêm các điều quy định về tập trung các khoản thu và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB, đồng thời phải tổ chức công tác kế toán, báo cáo thông tin kịp thời, đầy đủ, chính xác theo yêu cầu mới Từ đó, việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB theo Luật Ngân sách phải được tiếp tục bổ sung, hoàn thiện với yêu cầu của quản lí tài chính tiền tệ trong giai đoạn mới

Huyện Yên Dũng, tỉnh Bắc Giang những năm qua đã có nhiều công trình XDCB từ nguồn vốn NSNN như: Giao thông; thủy lợi; trường; trạm Các công trình này đã góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế của huyện theo hướng công nghiệp hóa và hiện đại hóa Tuy nhiên trong quá trình sử dụng vốn các vấn đề nảy sinh như: sử dụng nguồn vốn sai mục đích, sai nguyên tắc, vi phạm quy trình, sai định mức chi tiêu, làm cho việc sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN kém hiệu quả

Trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN Yên Dũng, tỉnh Bắc Giang đã luôn được quan tâm chú trọng Các cấp chính quyền tỉnh và đặc biệt là hệ thống Kho bạc Nhà nước trên địa bàn đã có

nhiều nỗ lực trong việc triển khai thực hiện cơ chế chính sách chung, cải tiến quy trình, thủ tục cấp phát và sử dụng, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra Góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu từ XDCB từ NSNN theo nhiệm vụ được giao Tuy nhiên, cũng như tình hình chung trong cả nước, công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tại KBNN ở huyện Yên Dũng, tỉnh Bắc Giang còn nhiều bất cập trong các khâu từ khâu cấp phát, sử dụng cho đến thanh quyết toán vốn đầu tư Vì vậy, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN còn hạn chế, tình trạng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB từ NSNN vẫn còn diễn ra thường xuyên

Hiện nay nhà nước ta đang đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, đổi mới chi tiêu công, thực hành tiết kiệm và chống thất thoát, lãng phí thì việc hoàn thiện chi tiêu công nói chung và công tác tăng cường kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại KBNN là một đòi hỏi bức xúc Việc tìm kiếm những giải pháp tăng cường kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại KBNN là vấn đề rất cấp thiết

Là một cán bộ đang làm việc trong ngành Kho bạc với mong muốn góp phần công sức nhỏ bé của mình vào việc kiểm soát chặt chẽ, tiết kiệm và sử dụng

có hiệu quả NSNN nói chung và cho lĩnh vực kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB nói riêng tại huyện Yên Dũng, tỉnh Bắc Giang Chúng tôi chọn nghiên

cứu đề tài: “Tăng cường kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại

Kho bạc Nhà nước huyện Yên Dũng, tỉnh Bắc Giang”

1.2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

1.2.1 Mục tiêu chung

Trên cơ sở đánh giá thực trạng, các yếu tố ảnh hưởng mà đề xuất các giải pháp tăng cường kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN nhằm sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư XDCB ở huyện Yên Dũng, tỉnh Bắc Giang

1.2.2 Mục tiêu nghiên cứu cụ thể

- Hệ thống hóa lý luận và thực tiễn về tăng cường kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN

- Đánh giá thực trạng kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN huyện Yên Dũng những năm qua

- Phân tích yếu tố ảnh hưởng tới công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN huyện Yên Dũng

- Đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN huyện Yên Dũng trong các năm tới

1.3 Câu hỏi nghiên cứu

Để thực hiện các mục tiêu nghiên cứu trên, các câu hỏi nghiên cứu trong đề tài này là:

(1) Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN có đặc điểm, nội dung và sử dụng các công cụ nào?

(2) Thực trạng kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tại KBNN trên địa bàn huyện Yên Dũng, tỉnh Bắc Giang trong giai đoạn

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

1.4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đề tài tập trung nghiên cứu các hoạt động kiểm soát thanh toán vốn đầu tư đối với các dự án xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN tại KBNN huyện Yên Dũng thể hiện ở các đối tượng sau:

- Các công trình XDCB của huyện(Đường giao thông, thủy lợi….)

- Các nguồn vốn đầu tư từ NSNN

- Đơn vị khai thác, sử dụng công trình XDCB

- Đơn vị theo dõi, giám sát, thanh toán(KBNN)

- Các cơ quan tổ chức có liên quan

- Cơ chế, chính sách

1.4.2 Phạm vi nghiên cứu

+ Về không gian: đề tài được tiến hành trên phạm vi toàn huyện Yên

Dũng, tỉnh Bắc Giang, đi sâu vào khảo sát các dự án xây dựng thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nước

+ Về thời gian:

- Dữ liệu được sử dụng cho việc đánh giá thực trạng công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB được thu thập chủ yếu trong 03 năm từ năm 2012 đến năm 2014

- Các dữ liệu sơ cấp được thu thập năm 2014

- Giải pháp tăng cường kiểm soát thanh toán đầu tư XDCB được áp dụng cho giai đoạn từ 2015 – 2020

+ Về nội dung:

Tập trung đánh giá thực trạng, kết quả, vướng mắc, yếu tố ảnh hưởng trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của một số công trình, từ đó đề ra các nhóm giải pháp cho việc hoàn thiện kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB trong giai đoạn từ 2015 – 2020

Phần II

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN 2.1 Lý luận về kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN

2.1.1 Lý luận cơ bản về vốn đầu tư XDCB

2.1.1.1 Các khái niệm cơ bản

a Vốn đầu tư

Theo cách hiểu phổ biến hiện nay thì đầu tư là hoạt động bỏ vốn để xây dựng công trình, thành lập doanh nghiệp hay hình thành các tài sản tài chính Là một phạm trù kinh tế, vốn đầu tư đã được các nhà kinh tế học đề cập dưới nhiều góc độ nghiên cứu khác nhau Dưới góc độ tài chính - tiền tệ vốn đầu tư là tổng số tiền biểu hiện nguồn gốc hình thành của tài sản được đầu tư trong kinh doanh để tạo ra thu nhập và lợi tức Dưới góc độ là nhân tố đầu vào vốn đầu tư là một trong ba yếu tố đầu vào phục vụ cho sản xuất (lao động, đất đai, vốn) Theo Luật Đầu tư (2005) của Việt Nam vốn đầu tư là tiền và tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc đầu tư gián tiếp Như vậy, cho đến nay có nhiều cách định nghĩa khác nhau, cách hiểu khác

nhau về khái niệm vốn đầu tư Trong nghiên cứu này chúng tôi cho rằng “vốn đầu tư là biểu hiện bằng tiền tất cả những nguồn lực bỏ vào quá trình tái sản xuất xã hội nhằm hình thành nên tài sản sản xuất trong tương lai”

b Vốn đầu tư xây dựng cơ bản

XDCB là hoạt động xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, các công trình quan trọng của một quốc gia như đường sá, cầu cống, bến cảng, hầm mỏ, nhà máy điện,… các nhà xưởng, máy móc thiết bị của các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh, các công trình nhà ở của dân cư, các hoạt động trồng rừng, nuôi trồng thuỷ hải sản…

Đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư hướng đến mục đích tạo dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật cho các hoạt động sản xuất và kinh doanh, nâng cao năng lực sản xuất cho từng ngành và toàn bộ nền kinh tế quốc dân, tạo điều kiện phát triển sức sản xuất và tăng thu nhập quốc dân, tăng cường tích luỹ, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân lao động, đáp ứng yêu cầu cơ bản về các mặt

chính trị, KT-XH của sự phát triển đất nước.(Quốc hội, 2005)

Thống nhất với các khái niệm về vốn đầu tư và đầu tư XDCB nêu trên, ở đây vốn đầu tư XDCB được hiểu là chi phí xây dựng các công trình nhằm đạt được những mục tiêu mà nhà đầu tư mong muốn Hay nói cách khác, vốn đầu tư XDCB là những chi phí để xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại và khôi phục các tài sản cố định Vốn đầu tư XDCB là căn cứ để xác định giá trị tài sản cố định Quy mô và tốc độ của vốn đầu tư XDCB quyết định quy mô tài sản cố định trong nền kinh tế quốc dân, tạo ra cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế, qua đó đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế của quốc gia

c Vốn đầu tư XDCB từ NSNN

“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong 1 năm để hoàn thành công việc theo chức năng nhiệm vụ của Nhà nước” (Quốc hội, 2002) NSNN

được hình thành từ các khoản thu NSNN bao gồm: thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật Chi NSNN bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển

Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là khoản vốn ngân sách được Nhà nước dành cho đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn và các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của Luật Ngân sách (Quốc hội, 2002)

2.1.1.2 Đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng cơ bản

Từ quan niệm về vốn đầu tư XDCB từ NSNN, có thể thấy nguồn vốn này

có hai nhóm đặc điểm cơ bản: gắn với hoạt động đầu tư XDCB và gắn với NSNN

Gắn với hoạt động đầu tư XDCB: nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để

đầu tư phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế Khác với các loại đầu tư như đầu

tư chuyển dịch, đầu tư cho dự phòng, đầu tư mua sắm công v.v Đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư vào máy móc, thiết bị, nhà xưởng, kết cấu hạ tầng Đây là hoạt động đầu tư phát triển, đầu tư cơ bản và chủ yếu có tính dài hạn (Quốc hội, 2005)

Gắn với hoạt động NSNN: vốn đầu tư XDCB từ NSNN được và sử dụng

đúng luật, theo các quy trình rất chặt chẽ Khác với đầu tư trong kinh doanh, đầu

tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo lập môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp (Quốc hội, 2002)

Từ những đặc điểm chung đó, có thể đi sâu phân tích một số đặc điểm cụ thể của vốn đầu tư XDCB từ NSNN như sau:

Thứ nhất, vốn đầu tư XDCB từ ngân sách gắn với hoạt động NSNN nói

chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với và sử dụng vốn theo phân cấp

về chi NSNN cho đầu tư phát triển Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng

và thanh quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ, theo luật định, được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền (chủ yếu là Hội đồng Nhân dân tỉnh) phê duyệt hàng năm

Thứ hai, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho

các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường

Thứ ba, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư và dự án,

chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và dự án đầu tư với các khâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, kết thúc dự án Các dự án này có thể được hình thành dưới nhiều hình thức như:

- Các dự án về điều tra, khảo sát để lập quy hoạch như các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ, ngành, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, quy hoạch ngành được Chính phủ cho phép

- Dự án đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội như đường giao thông, mạng lưới điện, hệ thống cấp nước v.v

- Dự án cho vay của Chính phủ để đầu tư phát triển một số ngành nghề, lĩnh vực hay sản phẩm

- Dự án hỗ trợ các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật

Thứ tư, vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng Căn cứ tính chất, nội dung,

đặc điểm của từng giai đoạn trong quá trình đầu tư XDCB mà người ta phân thành các loại vốn như: vốn để thực hiện các dự án quy hoạch, vốn để chuẩn bị đầu tư, vốn thực hiện đầu tư Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có thể được sử dụng cho đầu tư xây mới hoặc sửa chữa lớn; xây dựng kết cấu hạ tầng hoặc mua sắm thiết bị

Thứ năm, nguồn hình thành vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm cả nguồn

bên trong quốc gia và bên ngoài quốc gia Các nguồn bên trong quốc gia chủ yếu

là từ thuế và các nguồn thu khác của Nhà nước như bán tài nguyên, cho thuê tài sản quốc gia, thu từ các hoạt động kinh doanh khác Nguồn từ bên ngoài chủ yếu từ nguồn vay nước ngoài, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và một số nguồn khác

Thứ sáu, chủ thể sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng, bao gồm

cả các cơ quan nhà nước và các tổ chức ngoài nhà nước, nhưng trong đó đối tượng sử dụng nguồn vốn này chủ yếu vẫn là các tổ chức nhà nước

2.1.1.3 Vai trò của vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước

Một là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc xây

dựng và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng chung cho đất nước như giao thông, thuỷ lợi, điện, trường học, trạm y tế… Thông qua việc duy trì và phát triển hoạt động đầu tư XDCB, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân

và tổng sản phẩm xã hội thuận lợi, tạo sự lan toả đầu tư và phát triển kinh doanh, thúc đẩy phát triển xã hội

Hai là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc chuyển

dịch cơ cấu kinh tế, hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hoá và phân công lao động xã hội Chẳng hạn, để chuyển dịch mạnh cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá đến năm 2020, Đảng và Nhà nước chủ trương tập trung vốn đầu tư vào những ngành, lĩnh vực trọng điểm, mũi nhọn như

công nghiệp dầu khí, hàng không, hàng hải, đặc biệt là giao thông vận tải đường

bộ, đường sắt cao tốc, đầu tư vào một số ngành công nghệ cao Thông qua việc phát triển kết cấu hạ tầng để tạo lập môi trường

Ba là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò định hướng hoạt động đầu tư

trong nền kinh tế Việc Nhà nước bỏ vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng và các ngành, lĩnh vực có tính chiến lược không những có vai trò dẫn dắt hoạt động đầu

tư trong nền kinh tế mà còn góp phần định hướng hoạt động của nền kinh tế Thông qua đầu tư XDCB vào các ngành, lĩnh vực khu vực quan trọng, vốn đầu tư

từ NSNN có tác dụng kích thích các chủ thể kinh tế, các lực lượng trong xã hội đầu tư phát triển sản xuất - kinh doanh, tham gia liên kết và hợp tác trong xây dựng hạ tầng và phát triển kinh tế - xã hội Trên thực tế, gắn với việc phát triển

hệ thống điện, đường giao thông là sự phát triển mạnh mẽ các khu công nghiệp, thương mại, các cơ sở kinh doanh và khu dân cư

Bốn là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò quan trọng trong việc giải

quyết các vấn đề xã hội như xoá đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa Thông qua việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, các cơ sở sản xuất - kinh doanh

và các công trình văn hoá, xã hội góp phần quan trọng vào việc giải quyết việc làm, tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ở nông thôn, vùng sâu, vùng xa (Quốc hội, 2002)

2.1.1.4 Phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

Căn cứ vào nguồn hình thành, tính chất vốn và mục tiêu đầu tư, người ta phân chia thành các nhóm chủ yếu sau (Quốc hội, 2002):

Một là, nhóm vốn đầu tư XDCB tập trung của NSNN Nhóm này lại bao gồm:

vốn XDCB tập trung, vốn sự nghiệp có tích chất đầu tư xây dựng, vốn đầu tư cho các chương trình mục tiêu, vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB

- Vốn XDCB tập trung: là loại vốn lớn nhất về cả quy mô và tỷ trọng Việc thiết lập cơ chế chính sách vốn đầu tư XDCB chủ yếu hình thành từ loại vốn này

và sử dụng một cách rộng rãi cho nhiều loại vốn khác

- Vốn sự nghiệp có tích chất đầu tư xây dựng: Hàng năm ngân sách có bố trí vốn để phát triển một số sự nghiệp như giao thông, địa chất, đường sắt, nhưng

việc sử dụng vốn này lại bố trí cho một số công trình xây dựng hoặc sửa chữa công trình nên được áp dụng cơ chế như vốn đầu tư XDCB

- Vốn cho các chương trình mục tiêu: Hiện có 10 chương trình mục tiêu quốc gia và hàng chục chương trình mục tiêu khác

- Vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB: loại vốn này thuộc ngân sách cấp xã với quy mô không lớn, đầu tư chủ yếu cho các công trình ở xã Tuy nhiên, việc nguồn vốn này cũng áp dụng cơ chế vốn như đối với các loại vốn XDCB tập trung khác, tuy nhiên có một số chi tiết linh hoạt và đơn giản hơn

Hai là, nhóm vốn đầu tư XDCB từ NSNN dành cho chương trình mục tiêu

đặc biệt như: Chương trình đầu tư cho xã nghèo đặc biệt khó khăn (Chương trình 135); Chương trình 134 đầu tư cho đồng bào dân tộc thiểu số; Chương trình 5 triệu ha rừng (Chương trình 661)

Ba là, nhóm vốn vay, bao gồm vay trong nước và vay nước ngoài Nguồn

vay vốn vay trong nước chủ yếu là trái phiếu chính phủ (vay trong nước của nhân dân để đầu tư vào giao thông, thủy lợi, giáo dục, y tế) Nguồn vốn vay ngoài nước chủ yếu là vay các tổ chức tài chính, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và một số nguồn vay khác

Bốn là, nhóm vốn đầu tư theo cơ chế đặc biệt như đầu tư cho các công trình

an ninh quốc phòng, công trình khẩn cấp (chống bão lũ), công trình tạm

2.1.2 Lý luận về kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước

2.1.2.1 Khái niệm

Đầu tư XDCB là một dạng đầu tư công, do đó phải chịu sự của nhiều cơ quan khác nhau nhằm đảm bảo quá trình đầu tư được thực hiện theo chế độ, chính sách của Nhà nước, hướng đến các mục tiêu Nhà nước mong muốn, đồng thời vốn nhà nước phải được sử dụng tiết kiệm và hiệu quả Trong hệ thống các

cơ quan đầu tư XDCB từ NSNN, KBNN giữ vai trò vừa là thủ quỹ, vừa là người giám sát cuối cùng trước khi tiền của NSNN được đưa ra khỏi kho quỹ của Nhà nước Theo đó, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN là việc KBNN căn cứ vào các quy định hiện hành của Nhà nước, thực hiện việc kiểm soát các

hồ sơ, chứng từ do chủ đầu tư gửi đến, xác định số chấp nhận tạm ứng hoặc thanh toán, sau đó thực hiện tạm ứng hoặc thanh toán vốn cho các dự án, công trình theo số đã được KBNN chấp nhận(Quốc hội, 2002)

Về mặt nghiệp vụ, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB, trước hết là kiểm tra xem chủ đầu tư đã sử dụng tiền của Nhà nước theo đúng chế độ hay không KBNN không trực tiếp giám định công trình để lấy căn cứ thanh toán vốn đầu tư, mà thường sử dụng kết quả giám định của các cơ quan khác làm căn cứ kiểm soát Kết quả giám định đó là bộ hồ sơ thanh toán Độ trung thực và chính xác của bộ hồ sơ do người lập hồ sơ chịu trách nhiệm KBNN căn cứ theo những quy định của Nhà nước về bộ hồ sơ hợp chuẩn để làm căn cứ phê chuẩn thanh toán Nếu bộ hồ sơ thiếu hoặc sai so với quy định thì KBNN kiến nghị chủ đầu tư hoàn chỉnh trước khi chấp nhận thanh toán Nếu chủ đầu tư không chấp nhận hoàn chỉnh hồ sơ thì KBNN không thanh toán Nếu KBNN, thông qua việc kiểm tra hồ sơ, phát hiện gian lận thì có thể kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử

lý Nói cách khác, kiểm tra bộ hồ sơ thanh toán xem có đúng chế độ chính sách của nhà nước hay không để chấp nhận hoặc không chấp nhận thanh toán tiền cho chủ đầu tư là nội dung then chốt của kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN của KBNN (KBNN, 2012)

Kiểm soát thanh toán không phải là công cụ riêng có của Nhà nước, mà bất

kỳ thành phần kinh tế nào, cá nhân nào khi thực hiện hoạt động kinh tế, thanh toán tiền cũng phải kiểm soát để đảm bảo đồng tiền bỏ ra hợp lý nhất, tiết kiệm nhất với mục đích cuối cùng là sử dụng hiệu quả tiền của mình Riêng đối với kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB, để đảm bảo vốn đầu tư được tách biệt với người ra quyết định đầu tư, người cấp vốn và người sử dụng vốn, KBNN được giao trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ này Do vậy, vốn đầu tư XDCB chỉ là một trong nhiều chức năng của KBNN Để thực hiện nhiệm vụ này, KBNN phải

có bộ phận phụ trách và phải được bố trí những cán bộ có trình độ chuyên môn cao, nhất là có sự am hiểu nhất định về dự án đầu tư, về chế độ, chính sách của Nhà nước trong lĩnh vực tài chính công, về nghiệp vụ kiểm tra, giám sát tài chính

2.1.2.2 Sự cần thiết kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN

Thứ nhất, đầu tư XDCB liên quan tới nhiều cấp, nhiều ngành với khoản

mục chi đầu tư XDCB chiếm tỷ trọng rất lớn trong ngân sách một quốc gia Chi đầu tư đóng vai trò quan trọng trong quá trình phát triển đất nước, qua đó đã tạo

ra cơ sở vật chất cho nền kinh tế quốc dân, góp phần vào việc tăng trưởng kinh tế đất nước Với tầm quan trọng như vậy, thì việc đảm bảo cho những khoản chi đầu tư được thực hiện đúng chức năng, mục đích, không gây lãng phí là một yêu cầu quan trọng

Thứ hai, đó là khả năng có hạn của NSNN, đặc biệt đối với tình trạng

thường xuyên bị thâm hụt ngân sách của nước ta Khi nguồn thu của NSNN còn rất hạn hẹp mà nhu cầu chi cho phát triển kinh tế - xã hội lại lớn, ngày càng tăng cao Do đó việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN là một trong những mối quan tâm hàng đầu của Đảng và Nhà nước hiện nay Thực hiện tốt công tác này

có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, nhằm tập trung các nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia

Thứ ba, cơ chế kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB trong nhiều năm

qua đã được thường xuyên sửa đổi và hoàn thiện Nhưng vẫn chỉ quy định được những vấn đề chung mang tính chất nguyên tắc, chưa thể bao quát hết được những phát sinh trong quá trình thực hiện Mặt khác, cùng với sự phát triển của

xã hội, các nghiệp vụ chi cũng ngày càng trở nên đa dạng và phức tạp hơn Do

đó, cơ chế kiểm soát nhiều khi không thể theo kịp những biến động thực tế của các hoạt động đầu tư đang diễn ra Từ đó tạo ra nhiều kẽ hở và bất cập Do đó, việc không ngừng cải tiến, bổ sung kịp thời để cơ chế kiểm soát được ngày càng hoàn thiện, phù hợp và chặt chẽ hơn cũng là một nhu cầu cấp bách

Thứ tư, là trình độ cũng như ý thức của các đơn vị sử dụng vốn đầu tư

XDCB từ NSNN Các đơn vị này lợi dụng sơ hở trong cơ chế, chính sách tìm cách để sử dụng hết nguồn kinh phí càng nhanh, càng tốt, đặc biệt là hiện tượng chạy kinh phí cuối năm Bên cạnh đó, thiếu sót và sai phạm cũng thường diễn ra, những hiện tượng như hồ sơ không đầy đủ, không hợp pháp, hợp lệ cũng như sai

định mức đơn giá theo quy định là không quá xa lạ Những hiện tượng này nếu không ngăn chặn, tất yếu sẽ dẫn tới tiêu cực, sử dụng sai vốn, gây thất thoát cho Ngân sách

Thứ năm, với một nước nhỏ đang trong quá trình mở cửa hội nhập với nền

kinh tế thế giới, nhiều khoản chi cho hoạt động đầu tư là sử dụng nguồn vốn vay

từ các quốc gia và tổ chức nước ngoài Do đó việc kiểm tra, kiểm soát việc chi trả các khoản chi này tới từng đối tượng là hết sức cần thiết, để đám bảo kỉ cương tài chính cũng như uy tín của đất nước

Với những lý do trên, cần thiết phải có cơ quan chức năng có thẩm quyền độc lập khách quan đứng ra để thực hiện kiểm tra, kiểm soát đối với hoạt động thu chi của các đơn vị này Qua đó phát hiện và chấn chỉnh kịp thời các gian lận, sai phạm, sai sót và lãng phí có thể xảy ra trong việc sử dụng Ngân sách, để đảm bảo các khoản chi này được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả Vì vậy, việc kiểm tra kiểm soát chi NSNN qua KBNN là cần thiết và ngày càng được hoàn thiện để phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội ngày càng phát triển

2.1.2.3 Nguyên tắc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn Ngân sác Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước

Nguyên tắc kiểm soát chi đầu tư XDCB phải xuất phát từ các nguyên tắc chung về và cấp phát vốn đầu tư XDCB của NSNN(Quốc hội, 2002).Đó là:

- Đúng đối tượng

- Thực hiện nghiêm trình tự XDCB, đầy đủ thiết kế theo dự toán được duyệt

- Theo mức độ hoàn thành kế hoạch và trong phạm vi dự toán được duyệt

- Giám đốc bằng đồng tiền mọi giai đoạn của đầu tư

Nguyên tắc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN qua hệ thống KBNN như sau:

- Tài liệu, hồ sơ chứng từ chi đầu tư do Chủ đầu tư gửi KBNN phải đảm bảo đúng quy định

- Các dự án phải có đủ thủ tục đầu tư và xây dựng, có kế hoạch vốn hàng năm và có đủ điều kiện được chi (Thành lập ban dự án; mở tài khoản, đấu thầu, chỉ định thầu; điều kiện tạm ứng, thanh toán vốn)

- Các chủ đầu tư, ban dự án phải mở tài khoản tại KBNN nơi thuận tiện cho việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của KBNN và thuận tiện cho giao dịch của chủ đầu tư Thủ tục mở tài khoản theo quy định của Bộ Tài chính và hướng dẫn của KBNN

- Trong quá trình kiểm soát nếu phát hiện quyết định của các cấp có thẩm quyền trái với quy định hiện hành, phải có văn bản gửi cấp có thẩm quyền đề nghị xem xét lại và nêu rõ ý kiến đề xuất Nếu quá thời hạn đề nghị mà không nhận được trả lời thì được quyền giải quyết theo đề xuất của mình Nếu được trả lời mà xét thấy không thoả đáng thì vẫn phải giải quyết theo ý kiến của cấp có thẩm quyền; đồng thời phải báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cao hơn và báo cáo cơ quan Tài chính để xem xét, xử lý

- Cán bộ kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB của KBNN khi kiểm soát vốn cho dự án phải đảm bảo đúng quy trình và không gây phiền hà, sách nhiễu, cửa quyền đối với chủ đầu tư Khi cần thiết phải chủ động báo cáo xin ý kiến lãnh đạo để phối hợp với chủ đầu tư nắm tiến độ dự án để đôn đốc, hướng dẫn chủ đầu

tư hoàn thiện hồ sơ, thủ tục thanh toán

- Chủ đầu tư là chủ tài khoản cấp phát vốn đầu tư tại KBNN, nên Chủ đầu

tư phải lập, ký chứng từ thanh toán vốn đầu tư: Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư; Giấy rút vốn đầu tư; Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư, kể cả trường hợp chủ đầu tư thuê tổ chức tư vấn dự án

- Số vốn thanh toán cho từng công việc, hạng mục công trình không được vượt dự toán hoặc giá trúng thầu, tổng dự toán của dự án Tổng số vốn thanh toán cho dự án không được vượt tổng mức đầu tư đã được phê duyệt Trường hợp số vốn thanh toán vượt kế hoạch vốn cả năm đã được bố trí, KBNN phải phối hợp với chủ đầu tư để thu hồi số vốn đã thanh toán vượt kế hoạch

- Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình, KBNN không chịu trách nhiệm về các vấn đề này KBNN căn cứ vào hồ sơ thanh toán và thực hiện thanh toán theo hợp đồng

2.1.2.4 Những yêu cầu đối với kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn Ngân sác Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước

- Khai thác tối đa vốn từ nguồn NSNN cho đầu tư XDCB Việc để tỷ lệ chi cũng như quy mô bao nhiêu để đầu tư XDCB trong dự toán là một bài toán khó phải giải quyết nhiều mâu thuẫn: Mâu thuẫn giữa tích luỹ và tiêu dùng, giữa trước mắt và lâu dài, giữa cung và cầu… việc phân bố lại nguồn vốn đầu tư XDCB cần coi trọng nguyên tắc thị trường để sử dụng có hiệu quả hơn vốn đầu

tư XDCB NSNN

- Bố trí vốn đầu tư XDCB hợp lý, điều này đòi hỏi khi tính toán phân khai ngân sách cho từng dự án, từng lĩnh vực, từng địa phương phải khắc phục các tồn tại hạn chế lâu nay, tính toán đổi mới cơ cấu phù hợp, không quá tập trung, nhưng không được dàn trải Khi phân bổ phải xem xét xuất phát từ chủ trương, định hướng, phân tích các quan hệ tỷ lệ liên quan đến đầu tư XDCB Không coi nhẹ giai đoạn nào nhất, các giai đoạn chuẩn bị đầu tư lâu nay thường được triển khai vội vàng, thiếu căn cứ khoa học Khắc phục hạn chế nảy sinh trong thực tế lâu nay, cơ cấu lại ngân sách theo hướng tăng chi đầu tư phát triển nhưng không làm giảm chi thường xuyên (ảnh hưởng đến cung cấp dịch vụ công, lương cán bộ công chức giảm), xoá bỏ bao cấp, trợ cấp dành vốn đầu tư XDCB NSNN chủ yếu cho hạ tầng kinh tế - xã hội, tiếp tục phân cấp XDCB để khai thác sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn

- Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Kho bạc Nhà Nước phải đúng luật và chống thất thoát, lãng phí: Vốn cho từng dự án phải kiểm soát chặt chẽ, giải ngân kịp thời đúng chế độ, đúng thời gian quy định, tăng cường kiểm tra giám sát và đánh giá kết quả Mặt khác, khối lượng công việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB là rất lớn, phải qua nhiều cơ quan, đơn vị, nhiều khâu và lệ thuộc vào hàng loạt chế độ chính sách quy định của Nhà nước do đó việc xác định chức năng nhiệm vụ phải rõ ràng, khoa học, phân công phối hợp chặt chẽ, thống nhất, có nguyên tắc, đúng luật thì mới nâng cao được hiệu quả (Quốc hội, 2002)

2.1.2.5 Đối tượng kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn Ngân sác Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước

Các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN theo quy định của Luật NSNN (2002)

và quy chế đầu tư và xây dựng đều phải chịu sự kiểm soát thanh toán vốn đầu tư

XDCB theo cơ chế, chế độ quy định của Bộ Tài chính và hướng dẫn của KBNN

TW Cụ thể:

- Các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn thuộc các lĩnh vực:

+ Giao thông, thuỷ lợi, giáo dục đào tạo, y tế;

+ Các trạm, trại thú y, động, thực vật nghiên cứu giống mới và cải tạo giống; + Xây dựng các công trình văn hoá, xã hội, thể dục - thể thao, phúc lợi công cộng;

+ Nhà nước, khoa học - kỹ thuật;

+ Trồng rừng đầu nguồn, rừng phòng hộ, vườn Quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, bảo vệ môi trường sinh thái khu vực, vùng lãnh thổ

- Các dự án quốc phòng, an ninh không có khả năng thu hồi vốn

- Hỗ trợ các dự án của các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần thiết

có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật

- Các dự án được bố trí bằng vốn chi sự nghiệp trong dự toán NSNN để sửa chữa, cải tạo, mở rộng, nâng cấp các cơ sở vật chất hiện có, có giá trị từ 100 triệu đồng trở lên, nhằm phục hồi hoặc tăng giá trị tài sản cố định (bao gồm cả việc xây dựng mới các hạng mục công trình trong các cơ sở đã có của các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp

- Các dự án đầu tư khác theo quyết định của Chính phủ

2.1.2.6 Nội dung kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước

Nội dung kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN phụ thuộc vào chủ thể kiểm soát và cấp kiểm soát Ở cấp địa phương (tỉnh), kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB bao gồm các nội dung kiểm soát chủ yếu như: kiểm soát

hồ sơ pháp lý ban đầu, kiểm soát cấp phát và kiểm soát sử dụng vốn đầu tư; kiểm soát thanh toán và quyết toán vốn đầu tư

a Kiểm soát hồ sơ pháp lý ban đầu

Căn cứ vào hồ sơ đề nghị thanh toán của CĐT gửi đến Kho bạc kiểm tra, kiểm soát theo các điều kiện thanh toán được quy định trong hợp đồng kinh tế (số

lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán và các điều kiện thanh toán) và giá trị từng lần thanh toán làm thủ tục thanh toán cho CĐT CĐT chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình Kho bạc chỉ kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp trên hồ sơ thanh toán và không chịu trách nhiệm về những vấn

đề trên

KBNN thực hiện kiểm soát thanh toán theo nguyên tắc “thanh toán trước, kiểm soát sau” cho từng lần thanh toán và “kiểm soát trước, thanh toán sau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng Căn cứ vào nguyên tắc này, KBNN hướng dẫn cụ thể phương thức kiểm soát thanh toán trong hệ thống KBNN, đảm bảo tạo điều kiện thuận lợi cho CĐT, nhà thầu và thực hiện đúng quy định của Nhà nước KBNN tiến hành kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ trong quá trình thanh toán dựa trên nguyên tắc(KBNN, 2012)

Kiểm tra tính đầy đủ của hồ sơ dự án và chứng từ thanh toán như: số lượng của hồ sơ, chứng từ; chứng từ có đúng mẫu biểu và có đầy đủ nội dung, chữ ký, con dấu không; kiểm tra các nội dung của hợp đồng kinh tế; kiểm tra về trình tự thời gian của toàn bộ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo từng giai đoạn thực hiện dự án

Kiểm tra sự đầy đủ của hồ sơ: Đủ về số lượng các loại hồ sơ theo quy định Kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ: Hồ sơ phải được lập đúng mẫu quy định (trường hợp có mẫu được cấp có thẩm quyền ban hành); Chữ ký, đóng dấu của người, cấp có thẩm quyền; Các hồ sơ phải được lập, ký duyệt theo đúng trình tự đầu tư XDCB - chỉ tiêu này được phản ảnh về mặt thời gian trên các hồ sơ

Kiểm tra tính thống nhất về nội dung giữa các hồ sơ, đảm bảo sự trùng khớp các hạng mục, nội dung đầu tư trong trong dự toán chi phí với các hạng mục đầu tư trong báo cáo khả thi báo cáo đầu tư đã được phê duyệt

Kiểm tra việc áp dụng định mức đơn giá XDCB trong dự toán công trình Đây là khâu quan trọng, là cơ sở để thanh toán từng lần được nhanh chóng, đảm bảo đúng thời gian quy định Đối với những nội dung chưa có định

mức, đơn giá thì phải được Bộ Xây dựng thỏa thuận về định mức đơn giá xây dựng và phê duyệt dự toán

b Cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

Sau khi vốn đầu tư XDCB được giao, dự toán được phân bổ, thì khâu tiếp theo là cấp phát vốn, bao gồm lập kế hoạch cấp phát và tiến hành cấp phát vốn đầu tư theo dự toán được duyệt Cấp phát vốn đầu tư XDCB từ NSNN liên quan tới năm cơ quan ở các cấp gồm: Bộ Tài chính, bộ chủ quản và ban dự án của Bộ, KBNN trung ương và KBNN nơi giao dịch Ở địa phương, việc cấp phát vốn đầu

tư XDCB liên quan tới UBND, Sở Tài chính, ban dự án và KBNN

Vốn đầu tư XDCB từ NSNN được cấp phát theo hai hình thức chủ yếu đó là cấp phát hạn mức kinh phí và cấp phát lệnh chi tiền Cấp phát hạn mức kinh phí

là phương thức cấp phát phổ biến nhất từ năm 2005 về trước nhằm thực hiện cấp phát kinh phí thường xuyên cho các cơ quan hành chính sự nghiệp Theo đó, hàng tháng hoặc quý, cơ quan tài chính cấp phát hạn mức kinh phí cho đơn vị sử dụng theo kế hoạch chi NSNN Căn cứ vào hạn mức kinh phí được cấp, đơn vị làm thủ tục lĩnh tiền tại KBNN hoặc làm thủ tục chuyển trả tiền cho đơn vị đã cung cấp hàng hoá dịch vụ Cuối năm, nếu không sử dụng hết thì hạn mức kinh phí bị huỷ bỏ

Phương thức này có ưu điểm là việc chi xuất quỹ NSNN tương đối phù hợp với tiến trình chi tiêu của đơn vị thụ hưởng, tiền thuộc NSNN ít bị nhàn rỗi tại cơ quan đơn vị hay tồn ngân khoản tiền gửi tại KBNN hay Ngân hàng thương mại trong khi tồn quỹ NSNN có hạn (thu trừ chi) Tuy nhiên, nhược điểm lớn nhất của phương thức này là việc cấp phát qua nhiều khâu trung gian (phân phối lại hạn mức của đơn vị dự toán cấp 1 và cấp 2) Nhiều trường hợp phân phối lại hạn mức không còn đúng với mục đích ban đầu cơ quan tài chính cấp cho đơn vị và

để phát sinh tiêu cực trong quá trình phần phối lại hạn mức kinh phí

Cấp phát lệnh chi tiền được áp dụng cho các khoản chi không thường xuyên như: cấp vốn lưu động, cấp phát vốn đầu tư XDCB, các chương trình mục tiêu, chi an ninh kinh tế… Về nguyên tắc, phương thức này áp dụng cho nhiều việc đã hoàn thành hoặc ứng trước cho nhiều công việc đang thực hiện, những khoản chi

nhất định đã ghi trong dự toán NSNN có tính chất pháp lý bắt buộc phải thi hành

Ưu điểm của phương thức này là việc cấp phát và hạch toán khá thuận lợi, có đối tượng, mục đích chi tiêu rõ ràng cụ thể Song nó lại có nhiều nhược điểm như sau:

- Trong hoạt động thực tiễn việc cấp phát ngân sách hầu hết là tạm ứng nhưng không có điều kiện ràng buộc mà chỉ là tạm ứng theo kế hoạch cấp phát chứ không sát tiến độ công việc

- KBNN không kiểm soát nội dung các khoản chi được cấp bằng lệnh chi tiền mà chỉ thực hiện xuất quỹ NSNN chi trả Tạm ứng qua nhiều khoản trung gian thường dễ gây thất thoát, tiêu cực và tiền ngân sách nhà nước thường tạm thời nhàn rỗi nhưng nằm ngoài quỹ NSNN Nhiều khoản kinh phí ngân sách cấp phát không sử dụng hết trong năm lại được chuyển sang năm sau chi tiếp (trái với thể lệ tài chính ngân sách hiện hành) thậm chí các khoản sử dụng không hết có thể đem cho vay, tạm ứng, ứng trước sai mục đích và hơn nữa quyết toán chi NSNN không còn chính xác (vì còn tồn đọng) Hiệu quả sử dụng NSNN do vậy

bị hạn chế

c Thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN

Thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN liên qua tới 3 cơ quan chức năng gồm: ban quản lý dự án, KBNN nơi giao dịch và đơn vị cung cấp hàng hoá dịch

vụ (nếu là mua sắm công)

Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB là việc kiểm tra, xem xét các căn

cứ, điều kiện cần và đủ theo quy định của Nhà nước để xuất quỹ NSNN chi trả theo yêu cầu của chủ đầu tư các khoản kinh phí thực hiện dự án Do vốn đầu tư XDCB từ NSNN chi cho các dự án có nội dung khác nhau (quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, giải phóng mặt bằng, thực hiện đầu tư, chi phí dự án…) nên đối tượng và tính chất đặc điểm các khoản chi này không giống nhau, theo đó yêu cầu hồ sơ thủ tục, mức tạm ứng, thanh toán vốn và tham gia xử lý công việc cũng như quy trình kiểm soát thanh toán vốn sẽ có những điểm khác nhau, tương ứng phù hợp với nội dung từng loại dự án Các quy liên quan đến thanh toán vốn đầu tư gồm

ba nhóm: quy định về hồ sơ, thủ tục; quy định về tạm ứng và trách nhiệm thanh toán; quy định về thời gian từng giai đoạn

Thứ nhất, quy định về hồ sơ thủ tục Quy định về hồ sơ, thủ tục có phân biệt

theo từng loại vốn đầu tư:

- Đối với vốn đầu tư dự án quy hoạch và chuẩn bị đầu tư chia ra làm 2 giai đoạn Giai đoạn nộp hồ sơ tài liệu ban đầu gồm các tài liệu mở tài khoản, văn bản phê duyệt đề cương, dự toán chi phí (bước này chưa có dự án), văn bản lựa chọn nhà thầu, hợp đồng kinh tế Giai đoạn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành yêu cầu bổ sung các hồ sơ giấy đề nghị thanh toán (tạm ứng), giấy rút vốn đầu tư, bảo lãnh tạm ứng (nếu tạm ứng), bản xác định giá trị khối lượng công việc hoàn thành (nếu là thanh toán)

- Đối với vốn thực hiện đầu tư (hồ sơ tài liệu cũng yêu cầu tương tự) song giai đoạn này đã có dự án hoặc báo cáo kinh tế kỷ thuật xây dựng công trình được duyệt Trường hợp vốn ODA: phải có bản dịch tiếng Việt dự án, hiệp định tín dụng, bảo lãnh hợp đồng Trường hợp có công tác rà phá bom mìn phải có thêm văn bản lựa chọn đơn vị thực hiện, quyết định phê duyệt dự toán, hợp đồng giữa chủ đầu tư và đơn vị nhận thầu

- Đối với vốn đền bù giải phóng mặt bằng: Người ta phân ra hai loại Nếu công tác GPMB là một hạng mục trong dự án đầu tư XDCB thì cần gửi phương

án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được duyệt Nếu công tác GPMB là dự án độc lập, dự án thành phần thì được quy định chặt chẽ theo một dự án riêng

- Đối với chi phí dự án: Phải có dự toán được duyệt (đối với dự án trên 7 tỷ đồng) và việc được chia theo 2 nhóm: các ban chuyên trách (nhóm I) hoặc kiêm nhiệm (nhóm II) để yêu cầu các hồ sơ và cách thức thực hiện (tạo nguồn, thanh toán và quyết toán)

Thứ hai, quy định về mức tạm ứng, trách nhiệm thanh toán vốn Trước đây,

việc tạm ứng vốn các dự án đầu tư từ NSNN được xác định tối đa cho từng loại

dự án, loại nguồn vốn Gói thầu theo hình thức chỉ định thầu không được tạm ứng vốn NSNN nên nhà thầu phải bỏ vốn tự có hoặc vay ngân hàng để triển khai thực hiện Hiện tại, triển khai thực hiện Nghị định 112/2009/NĐ-CP của Chính phủ việc tạm ứng vốn đầu tư XDCB các dự án nguồn NSNN thực hiện theo Thông tư 86/2011/TT-BTC ngày 17/06/2011 của Bộ Tài chính, mức ứng vốn các

dự án đầu tư XDCB từ nguồn NSNN căn cứ theo nguồn vốn, tính chất dự án để xác định mức ứng tối thiểu sau khi ký hợp đồng Cụ thể là:

- Đối với gói thầu thi công xây dựng: Giá trị gói thầu dưới 10 tỷ đồng tạm ứng mức tối thiểu 20% giá trị hợp đồng; giá trị gói thầu từ 10 tỷ đồng đến dưới

50 tỷ đồng, mức tạm ứng tối thiểu 15% giá trị hợp đồng; giá trị gói thầu từ 50 tỷ đồng trở lên, mức tạm ứng tối thiểu 10% giá trị hợp đồng

- Đối với gói thầu mua sắm thiết bị, tuỳ theo giá trị hợp đồng, mức tạm ứng vốn do nhà thầu và chủ đầu tư thỏa thuận trên cơ sở tiến độ thanh toán trong hợp đồng nhưng tối thiểu bằng 10% giá trị hợp đồng

- Đối với gói thầu hoặc dự án thực hiện theo hợp đồng tổng thầu: Tạm ứng vốn cho việc mua sắm thiết bị căn cứ vào tiến độ cung ứng trong hợp đồng (như quy định tạm ứng cho thiết bị) Các công việc khác như thiết kế, xây dựng, mức tạm ứng tối thiểu 15% giá trị hợp đồng

- Đối với các hợp đồng tư vấn, mức tạm ứng vốn theo thỏa thuận trong hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu nhưng tối thiểu là 25% giá trị hợp đồng Đối với vốn dự án, mức tạm ứng được thực hiện theo dự toán và theo yêu cầu công việc

- Vốn tạm ứng cho công việc đền bù GPMB được thực hiện theo kế hoạch vốn GPMB cả năm đã được bố trí

- Đối với các dự án cấp bách như xây dựng và tu bổ đê điều, công trình vượt

lũ, thoát lũ, đầu tư giống, các dự án khắc phục ngay hậu quả bão lụt thiên tai, mức vốn tạm ứng tối thiểu 50% giá trị hợp đồng

- Đối với một số cấu kiện, bán thành phẩm trong xây dựng có giá trị lớn phải được sản xuất trước để đảm bảo tiến độ thi công và một số loại vật tư phải

dự trữ theo mùa do chủ đầu tư thống nhất với nhà thầu

Việc tạm ứng vốn cho các loại hợp đồng nói trên thuộc trách nhiệm của chủ đầu tư Trường hợp chủ đầu tư và nhà thầu thoả thuận có bảo lãnh tiền tạm ứng thì nhà thầu phải có khoản tiền bảo lãnh tạm ứng Mức vốn tạm ứng không vượt

kế hoạch vốn hàng năm đã bố trí cho gói thầu Riêng đối với dự án ODA, nếu kế hoạch vốn hàng năm thấp hơn nguồn vốn ngoài nước thì mức tạm ứng không vượt nguồn vốn ngoài nước

Việc thu hồi vốn tạm ứng theo các công việc đã được tạm ứng ở trên được thực hiện qua các lần thanh toán khối lượng hoàn thành của hợp đồng, bắt đầu thu hồi từ lần thanh toán đầu tiên và thu hồi hết khi thanh toán khối lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng Mức thu hồi từng lần do chủ đầu tư thống nhất với nhà thầu để xác định

Chủ đầu tư chịu trách nhiệm trước pháp luật về giá trị đề nghị thanh toán với tổ chức cấp phát, cho vay Trong quá trình thanh toán vốn đầu tư XDCB nếu phát hiện những sai sót, bất hợp lý về giá trị đề nghị thanh toán của chủ đầu tư thì

tổ chức cấp phát cho vay phải thông báo ngay với chủ đầu tư để chủ đầu tư giải trình, hoàn thiện hồ sơ

Thứ ba, quy định về thời gian tạm ứng và thanh toán vốn đầu tư XDCB

NSNN Thời hạn được quy định rõ đối với chủ đầu tư và các cơ quan cấp phát

- Đối với chủ đầu tư, trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày nhà thầu nộp hồ sơ

đề nghị thanh toán hợp lệ, chủ đầu tư phải hoàn thành các thủ tục và chuyển đề nghị thanh toán tới cơ quan cấp phát, cho vay vốn Trong năm kết thúc xây dựng hoặc năm đưa công trình vào sử dụng, chủ đầu tư phải thanh toán cho nhà thầu giá trị công việc hoàn thành trừ khoản tiền giữ lại bảo hành công trình theo quy định

- Đối với các cơ quan cấp phát cho vay vốn trong thời hạn 5 ngày làm việc (đối với hồ sơ tạm ứng); 7 ngày làm việc (đối với hồ sơ thanh toán) kể từ khi nhận đủ hồ sơ, chứng từ do chủ đầu tư gửi đến, KBNN thực hiện kiểm tra theo chế độ quy định và hoàn thành thủ tục thanh toán cho đơn vị được hưởng trên cơ

sở kế hoạch được giao

d Quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

Vốn đầu tư XDCB từ NSNN được quyết toán theo hai hình thức là quyết toán niên độ và quyết toán công trình, dự án hoàn thành

- Quyết toán niên độ NSNN: Do là vốn đầu tư từ NSNN việc phải theo chu trình ngân sách, trong chu trình đó có các giai đoạn lập, quyết định và phân bổ ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách nhà nước Quyết toán niên độ vốn đầu tư NSNN là việc xác định, tổng hợp toàn bộ số thực chi trong năm ngân sách vào cuối năm ngân sách, thời gian tổng hợp số liệu từ 01/01 năm

thực hiện cho đến hết 31/1 năm sau Nội dung các báo cáo quyết toán theo đúng quy định của Bộ Tài chính, phù hợp với nội dung kế hoạch dự toán được duyệt, đối chiếu nguồn vốn cho từng công trình, dự án và theo đúng mục lục ngân sách nhà nước (Quốc hội, 2002)

Yêu cầu quyết toán theo niên độ: Tất cả các khoản thuộc ngân sách năm trước nộp trong năm sau phải ghi vào ngân sách năm sau Các khoản chi ngân sách năm trước chưa thực hiện chỉ được đưa vào kế hoạch năm sau khi được cơ quan có thẩm quyền quyết định Mặt khác các khoản thu không đúng theo quy định của pháp luật phải được hoàn trả lại, những khoản phải thu nhưng chưa thu phải trưng thu đầy đủ cho NSNN Những khoản chi không đúng quy định của pháp luật phải được thu hồi cho NSNN Quyết toán này có ý nghĩa quan trọng trong điều hành NSNN cho hoạt động của Nhà nước và chỉ đạo điều hành vốn đầu tư XDCB từ NSNN

- Quyết toán công trình, dự án hoàn thành: Khi công trình, dự án hoàn thành bàn giao sử dụng, chủ đầu tư có trách nhiệm lập báo cáo quyết toán công trình hoàn thành trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Quyết toán vốn đầu tư công trình hoàn thành là việc xác định chi phí hợp pháp (chi phí đưa vào công trình hình thành tài sản), chi phí không vào công trình (duyệt bỏ do bất khả kháng) trong quá trình đầu tư để đưa vào khai thác sử dụng Đó là chi phí nằm trong tổng mức đầu tư, đúng thiết kế dự toán được duyệt, đúng định mức, chế độ tài chính

kế toán và đúng hợp đồng đã ký, được nghiệm thu và các quy định khác của Nhà nước có liên quan

Nội dung quyết toán này xác định tính pháp lý hồ sơ văn bản và các số liệu vốn đầu tư thực hiện đầu tư từ khi khởi công cho đến khi kết thúc dự án, công trình có phân khai vốn đầu tư theo nguồn hình thành; tính chất sản phẩm dự án: xây dựng, thiết bị v.v…

Yêu cầu đối với việc quyết toán là xác định tính hợp pháp và rõ ràng, do vậy, các khoản chi sai phải được xuất toán và thu hồi cho NSNN, công nợ phải rõ ràng, xác thực; số liệu phản ánh hàng năm và luỹ kế có chứng từ hồ sơ hợp pháp

hợp lệ kèm theo Trách nhiệm báo cáo quyết toán hoàn thành do các chủ đầu tư đảm nhiệm, thời gian hoàn thành dài hay ngắn tuỳ theo nhóm dự án

Ý nghĩa: Quy trình thẩm tra phê duyệt quyết toán loại trừ các chi phí không hợp pháp, hợp lệ cho NSNN Sau quyết toán số liệu này là căn cứ để ghi chép hạch toán hình thành tài sản nhà nước đưa vào sử dụng đồng thời, giải quyết các vấn đề liên quan đến quy trình đầu tư một dự án như: thanh toán, tất toán tài khoản, xác định công nợ, báo cáo hoàn công trước cấp có thẩm quyền Tạo điều kiện làm căn cứ cho việc đánh giá hiệu quả quá trình đầu tư và có giải pháp khai thác sử dụng dự án, công trình sau ngày hoàn thành

2.1.2.7 Các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản

từ Ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước

Có nhiều nhân tố tác động đến kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại KBNN, bao gồm từ chủ trương, chiến lược đầu tư; các chủ thể đầu tư;

cơ chế, chính sách vốn đầu tư; hệ thống kiểm tra, kiểm soát vốn đầu tư Cụ thể như sau:

Một là, chủ trương và chiến lược, quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản Chủ

trương, chiến lược và quy hoạch đầu tư có vai trò định hướng đầu tư rất quan trọng, tác động đến đầu tư của quốc gia, từng vùng, ngành, lĩnh vực và thậm chí từng dự án đầu tư và vốn đầu tư Các chủ trương đầu tư XDCB tác động đến cơ cấu đầu tư và việc lựa chọn hình thức đầu tư Đây là vấn đề tương đối lớn về học thuật và liên quan đến thông tin và nhận thức của các cấp lãnh đạo nhất là khi vận dụng vào cụ thể Khi nói về cơ cấu đầu tư là nói phạm trù phản ánh mối quan

hệ về chất lượng và số lượng giữa các yếu tố của các hoạt động đầu tư cũng như các yếu tố đó với tổng thể các mối quan hệ hoạt động trong quá trình sản xuất xã hội

Hai là, cơ chế, chính sách liên quan đến vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại

KBNN Đây là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến huy động và sử dụng vốn đầu tư XDCB, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư XDCB Các thể chế, chính sách này được bao hàm trong các văn bản pháp luật như: như Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, các Luật thuế v.v Ngoài ra, cơ chế, chính sách còn được thể hiện

trong các văn bản dưới luật về vốn XDCB, các chính sách đầu tư và các quy chế, quy trình, thông tư về đầu tư và vốn đầu tư

Cơ chế vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại KBNN là một bộ phận hợp thành của cơ chế kinh tế, tài chính nói chung Đây là hệ thống các quy định về nguyên tắc, quy phạm, quy chuẩn, giải pháp, phương tiện để làm chế tài nhằm thực hiện

có hiệu quả các mục tiêu đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra Ngược lại, nó sẽ cản trở và kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, các kế hoạch phát triển của Nhà nước Cơ chế đúng đắn phải được xây dựng trên những nguyên tắc cơ bản như:

- Phải có tư tưởng quan điểm xuất phát từ mục tiêu chiến lược được cụ thể hóa thành lộ trình, bước đi vững chắc

- Phải tổng kết rút kinh nghiệm cập nhật thực tiễn và phải tham khảo thông

lệ quốc tế

- Minh bạch, rõ ràng, nhất quán, dễ thực hiện, công khai hóa và tương đối

ổn định

- Bám sát trình tự đầu tư và xây dựng từ huy động, quy hoạch, chuẩn bị đầu

tư, thực hiện và kết thúc bàn giao sử dụng bảo đảm đồng bộ, liên hoàn

Ba là, hệ thống định mức, đơn giá trong XDCB Đây là yếu tố quan trọng

và là căn cứ tính toán về mặt kinh tế tài chính của dự án Nếu xác định sai định mức đơn giá thì cái sai đó sẽ được nhân lên nhiều lần trong các dự án, mặt khác cũng như các sai lầm của thiết kế, khi đã được phê duyệt, đó là những sai lầm lãng phí hợp pháp và rất khó sửa chữa

Nguyên tắc chủ yếu và yêu cầu chi phí đầu tư xây dựng công trình là tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài thời gian xây dựng công trình Tổng mức đầu tư là chi phí tối đa mà chủ đầu tư được phép sử dụng để đầu tư xây dựng công trình thể hiện bằng biểu thức sau:

TMĐT ≥ GTDT ≥ GQT + CSD

Trong đó: TMĐT - tổng mức đầu tư xây dựng công trình; GTDT - dự toán

công trình (hoặc tổng dự toán các công trình); GQT - giá quyết toán công trình; CSD - các chi phí đưa công trình vào khai thác, sử dụng (Chính phủ, 2009) Trong thực tế, có nhiều dự án không đảm bảo yêu cầu về quy tắc chung nêu trên do nhiều nguyên nhân Có những dự án, chi phí xây dựng vượt tổng mức từ vài chục phần trăm đến vài lần Đến nay việc chi phí xây dựng ở Việt Nam hầu như chưa bảo đảm được nguyên tắc khống chế bằng tổng mức chủ yếu do các nguyên nhân: trượt giá nguyên vật liệu xây dựng; chủ chủ đầu tư thiếu thông tin xác đáng về suất đầu tư, định mức kinh tế - kỹ thuật (lạc hậu, thiếu); các xảo thuật của các nhà thầu tìm cách thắng thầu với giá thấp và tìm cách duyệt bổ sung; do phương pháp định giá chưa dựa trên cơ sở giá trị trường làm ngưỡng giá; nhiều định mức, đơn giá hiện đã lạc hậu, thiếu căn cứ khoa học, không đồng

bộ, không sát thực tế

Bốn là, các chủ thể và phân cấp vốn đầu tư XDCB từ NSNN Sản phẩm

XDCB được hình thành thông qua nhiều khâu tác nghiệp tương ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn nên hiệu quả của đồng vốn vị nhiều chủ thể chi phối Đặc điểm nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn đầu tư XDCB của NSNN nói lên tính phức tạp của và sử dụng vốn Chủ thể ở đây bao gồm cả chủ thể vĩ mô và chủ thể vi mô (từng dự án) Chủ thể vĩ mô bao gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước theo từng phương diện hoạt động của dự án Chủ thể vi

mô bao gồm chủ đầu tư, chủ dự án, các nhà thầu Đối với các dự án nhà nước,

“người có thẩm quyền quyết định đầu tư” xuất hiện với 2 tư cách: tư cách vĩ mô

dự án và tư cách chủ đầu tư – vi mô dự án Với các tư cách này “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” quyết định nhiều vấn đề mà chủ đầu tư trong các dự án khác (không sử dụng NSNN) quyết định Với tư cách chủ đầu tư, họ phải ra nhiều quyết định để hiệu quả tài chính dự án là lớn nhất Với tư cách nhà nước,

họ phải ra quyết định để hiệu quả kinh tế quốc dân là cao nhất Nhiệm vụ khó khăn của “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” là kết hợp hiệu quả này Tuy nhiên, chủ đầu tư (thay mặt nhà nước) sẽ là người mua hàng của các chủ thầu, doanh nghiệp xây dựng, tư vấn (chủ thể thứ 3) Các doanh nghiệp này lại phải hoạt

động trên quy luật thị trường, vừa bị khống chế bởi lợi nhuận… để tồn tại, vừa bị khống chế chất lượng sản phẩm xây dựng, hàng hóa, dịch vụ theo yêu cầu của chủ đầu tư trên cơ sở của các bản thiết kế, dự án và các điều khoản hợp đồng

Trong nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB của NSNN cần xác định rõ trách nhiệm của “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư”, sự thành công hay thất bại của một dự án nhà nước là thành tích và trách nhiệm của hai cơ quan này Trong việc phân định quyền hạn và trách nhiệm giữa chủ đầu tư

và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” người ta thường đi theo hướng: những quyết định quan trọng thuộc về “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” đồng thời mở rộng quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư Theo hướng này việc phân cấp các dự án đầu tư cũng căn cứ vào đặc điểm, tính chất, quy mô của từng dự án để phân cấp quyết định đầu tư cho hệ thông các ngành các cấp bảo đảm nguyên tắc chủ động, sáng tạo cho cơ sở, vừa bảo đảm cho hệ thống bộ máy hoạt động đồng đều, đúng chức năng và mang lại hiệu quả cao

Năm là, hệ thống kiểm tra, giám sát sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN Hệ

thống kiểm tra giám sát có vai trò và tác dụng tích cực trong sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN Đây là một chức năng quan trọng của nhà nước, là một nội dung của công tác Đồng thời là phương pháp bảo đảm việc tuân thủ theo pháp luật của các chủ thể và các bên liên quan Tác động cơ bản là phòng ngừa, ngăn chặn và xử

lý các vi phạm pháp luật Qua các cuộc thanh tra khả năng cũng sẽ phát hiện những sai sót, kẻ hở của cơ chế chính sách góp phần hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách

Hệ thống này chủ yếu các nội dung kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát Kiểm tra là xem xét đánh giá, chủ thể rộng, mục đích là uốn nắn, chấn chỉnh đối tượng có thứ bậc Thanh tra là xem xét việc làm tại chỗ của cơ quan, địa phương nhân danh quyền lực nhà nước Nhằm phòng ngừa, phát hiện ngăn chặn và xử lý các vi phạm pháp luật Kiểm toán là đánh giá nhận xét tính đúng đắn trung thực của báo cáo tài chính, quyết toán, đánh giá tuân thủ pháp luật, hiệu quả hiệu lực trong sử dụng tài chính Giám sát là theo dõi một hoạt động và buộc đối tượng phải làm theo một tiêu chuẩn, nguyên tắc nhất định

Xây dựng cơ bản là một lĩnh vực phức tạp về mặt kỹ thuật Về mặt vốn đầu

tư XDCB nguồn NSNN có nhiều lợi ích đan xen, ràng buộc, được coi là mảnh đất nhiều tiêu cực, nhiều tổ chức nhiều người (kể cả những người đã nghỉ hưu) đều hay can thiệp vào công việc này với nhiều hình thức phi hành chính như thư tay, điện thoại làm cho nguồn lực dễ bị chi phối, bẻ ghi, lãng phí, thất thoát, xem thường các quy định pháp luật, cơ chế chính sách, phát sinh nhiều cách lách luật và vận dụng cục bộ gây phương hại đến lợi ích nhà nước Đây là một lĩnh vực rất cần có vai trò của kiểm tra giám sát mới có thể, sử dụng vốn tốt Trong các kênh của thông tin để nắm bắt đối tượng : kiểm tra, báo cáo, thanh tra, khiếu nại tố cáo, giám sát xã hội thì kênh thanh tra kiểm tra có độ tin cậy cao nhất (báo cáo tin cậy thấp, khiếu nại tố cáo và giám sát xã hội: độ phân tán cao…), dễ phát hiện tiêu cực (nhất là kiểm tra đột xuất) Tuy nhiên, muốn nâng cao kết quả công tác này phải hết sức coi trọng nguyên tắc: khách quan chính xác, trung thực; công khai minh bạch và phải tuân theo pháp luật

Sáu là, trình độ chuyên môn của cán bộ KSC: Con người luôn là yếu tố có tầm quan trọng đặc biệt đối với mọi hoạt động Nếu cán bộ có năng lực chuyên môn tốt sẽ loại trừ được các thiếu sót và sai phạm trong các hồ sơ thanh toán, cũng như trợ giúp, cung cấp đầy đủ thông tin cho các cấp lãnh đạo và đơn vị sử dụng NSNN nói chung, cũng như vốn đầu tư nói riêng Nếu năng lực chuyên môn kém, tất yếu sẽ không thể hoàn thành tốt công tác được giao, không phát hiện ra sai phạm và gây thất thoát cho Nhà nước Do đó việc tăng cường bồi dưỡng cho lực lượng cán bộ phải luôn luôn là mối quan tâm thường xuyên

Bảy là, trang thiết bị cơ sở vật chất - kĩ thuật: Kiểm soát chi NSNN qua

KBNN đòi hỏi yêu cầu hiện đại hóa về công nghệ Nhất là trong hoàn cảnh hiện nay, khi khối lượng vốn giải ngân qua KBNN ngày càng lớn và nhiều thì việc phát triển ứng dụng công nghệ sẽ giúp tiết kiệm thời gian giải quyết công việc, đảm bảo công việc được diễn ra nhanh chóng, tiết kiệm, chính xác và thống nhất

Do đó, việc xây dựng một cơ sở vật chất kĩ thuật công nghệ hoàn chỉnh cho toàn

bộ hệ thống KBNN là một đòi hỏi tất yếu

2.2 Thực tiễn kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước trên thế giới và ở Việt Nam

2.2.1 Kinh nghiệm kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước của một số nước trên thế giới

Trên thế giới, hệ thống Kho bạc đảm nhận nhiều khâu quyết định của hệ thống ngân sách Các chức năng chủ yếu của Kho bạc bao gồm phân bổ ngân sách và ngân quỹ trong ngân sách năm, lập kế hoạch tài chính, kiểm soát quá trình chi tiêu, ngân quỹ của Chính phủ, tài sản và nợ, hạch toán kế toán và kiểm toán nội bộ việc chấp hành ngân sách Để ngân sách hiệu quả đòi hỏi Chính phủ phải có các thể chế và cơ chế vững chắc để có thể đảm đương được những chức năng này Hệ thống ngân sách là tập trung hoàn thành bốn mục tiêu chính là:

Kiểm soát tài chính vĩ mô: Tổng nguồn tài chính được giữ ở mức bền vững và

có thể được điều chỉnh trong trường hợp có tác động xấu từ bên ngoài

Kiểm soát tài chính vi mô: Các khoản chi cho các tổ chức, các chương trình và các đơn vị được phân phối hợp lý và số lượng có thể kiểm soát được khi

hệ thống đang phải chịu sức ép

Hiệu quả phân bổ ngân sách: các nguồn tiền được đưa đến nơi có giá trị cao nhất và có thể được tái phân phối nếu cần thiết Hiệu quả chi phí: Các chi phí của giao dịch dịch vụ đặc biệt của Chính phủ được hạn chế tối đa và phương thức phân phối có thể được cập nhật khi cần thiết(KBNN, 2010)

Mô hình Kho bạc Nhà nước Cộng hòa Pháp

So sánh các mô hình KBNN được công nhận là hiệu quả như Pháp, Nauy, Nga, Nam Phi, Brazil, Bulgaria cho thấy mô hình tổ chức và hoạt động của KBNN Việt Nam hiện nay đang áp dụng tương tự KBNN Cộng hòa Pháp (KBNN, 2010)

Pháp có hệ thống KBNN rất rộng với nhiều chi nhánh ở tất cả các vùng, hầu hết các chức năng Kho bạc được Tổng cục kế toán cộng thuộc Bộ Tài chính đảm nhận, nhưng Tổng cụ Kho bạc thuộc Bộ Tài chính phối hợp chặt chẽ với Tổng cục kế toán công để ngân quỹ và nợ Kho bạc chịu trách nhiệm về toàn bộ

các khoản chi tiêu ngân sách ở cả chính quyển trung ương và địa phương đối với một số ngoại tệ không đáng kể

Trách nhiệm của Kho bạc Pháp trong kiểm soát chi đầu tư XDCB đó là:

Tham gia Ủy ban đấu thầu để nắm và kiểm tra ngay từ đầu giá trúng thầu Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, kiểm tra chứng từ chấp nhận thanh toán theo đề nghị của chủ đầu tư, để khi nhà thầu nhận được tiền, thu hồi vốn đã tạm ứng theo tỷ lệ

Kiểm soát khối lượng thực hiện so với khối lượng trong hồ sơn trúng thầu Nếu khối lượng phát sinh ≤ 5% giá trị hợp đồng, đề nghị chủ đầu tư và nhà thầu

ký bổ sung các điều khoản của hợp đồng Nếu vượt quá 5% giá trị hợp đồng, chủ đầu tư có trách nhiệm lập hồ sơ gửi kiểm soát viên tài chính kiểm tra để trình ủy ban đấu thầu phê chuẩn và làm căn cứ xin bổ sung kinh phí vào dự toán chi tiêu năm sau

Kho bạc chỉ thanh toán từng lần hay lần cuối cùng trên cơ sở biên bản nghiệm thu khối lượng của chủ đầu tư với nhà thầu trong phạm vi hợp đồng thầu công đã được xác định đã ký kết và đơn giá trúng thầu được kiểm soát viên tài chính kiểm tra

Các khoản chi tiêu của dự án đều được kiểm soát viên tài chính (đặt tại Bộ hoặc địa phương) kiểm tra tính hợp lệ hợp phát trước khi chuyển chứng từ ra Kho bạc thanh toán cho người thụ hưởng

Kho bạc Pháp không tham gia hội đồng nghiệm thu và không chịu trách nghiệm về khối lượng do nhà thầu thực hiện, nghiệm thu của chủ đầu tư

Khi kết thúc hợp đồng, Kho bạc có trách nghiệm giữ 5% giá trị hợp đồng thực hiện bảo hành công trình của nhà thầu trên tài khoản đặc biệt tại Kho bạc; Khi kết thúc thời hạn bảo hành, trên cơ sở cam kết của hai bên về nghĩa vụ bảo hành, Kho bạc tiến hành trích tài khoản đặc biệt trả cho nhà thầu (trường hợp không xẩy ra hỏng hóc trong thời gian bảo hành) hoặc chi trả tiền sửa chữa theo

dự toán được xác định giữa hai bên nhà thầu và đơn vị sửa chữa (số còn lại chuyển nhà thầu) Số tiền bảo hành công trình không được tính trong thời gian tạm giữ ở tài khoản đặc biệt tại Kho bạc (KBNN,2010)