Tổ chức trách nhiệm giải trình tại địa bàn phường (trường hợp thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường tại thành phố Hồ Chí Minh)

Lưnh th đô thành đ c chia thành qu n, ph ng, khóm, liên gia.

L I CAM OAN

Tôi xin cam đoan lu n v n này hoàn toàn do tôi th c hi n Các đo n trích d n và s

li u s d ng trong lu n v n đ u đ c d n ngu n và có đ chính xác cao nh t trong

ph m vi hi u bi t c a tôi Lu n v n này không nh t thi t ph n ánh quan đi m c a

Tr ng i h c Kinh t thành ph H Chí Minh hay Ch ng trình gi ng d y kinh t

Fulbright

Ng i cam đoan

TÓM T T

Thành ph H Chí Minh (TP.HCM) là m t đô th tr Trong l ch s , vùng đ t này luôn là

trung tâm phát tri n kinh t xã h i c a khu v c phía Nam, đ c t ch c mô hình qu n lý v i

nh ng đ c thù riêng bi t, nh n m nh đ n tính g n nh và linh ho t cho phù h p v i nh p đ

phát tri n và đ c đi m dân c

Sau n m 1975, mô hình chính quy n 3 c p đ c áp d ng trong thành ph Theo th i gian, m t

s b t c p b t đ u b c l nh h ng đ n kh n ng qu n lỦ c s h t ng, quy ho ch, cung c p

d ch v đô th th ng nh t trên toàn lãnh th thành ph Nhu c u dân ch c ng đòi h i t ch c

b máy hi n th i c a thành ph c ng ph i thay đ i cho phù h p Vì l đó, TP.HCM đư đ xu t

mô hình chính quy n đô th m t c p, các đ n v hành chính lãnh th nh huy n, qu n, ph ng

ch là nh ng đ n v hành chính tr c thu c

xu t c a TP.HCM đi u ch nh tr c ti p vào t ch c b máy chính quy n Vì huy n, qu n,

ph ng ch là đ n v hành chính nên t i đó s không t ch c các c quan H i đ ng nhân dân (H ND) Tuy nhiên, H ND là thi t ch giám sát y ban nhân dân (UBND), b ng c ch cân

b ng quy n l c, t o nên đi u g i là trách nhi m gi i trình c a c quan hành chính Do đó, khi

th c hi n thí đi m không t ch c H ND huy n, qu n, ph ng, h th ng chính tr ph i tìm ra

nh ng thi t ch đ m nh n thay vai trò giám sát c a H ND

TP.HCM các thi t ch c a h th ng chính tr nh M t tr n t qu c (MTTQ), quy ch dân

ch c s (DCCS) đư nhanh chóng l p vào kho ng tr ng c a H ND

MTTQ thông qua vi c l y phi u tín nhi m đ i v i các ch c danh lưnh đ o trong UBND và t p

h p ý ki n nhân dân đư t o ra quy n l c giám sát khá m nh S li u t i ph ng B n Nghé cho

th y MTTQ đ m nh n h u h t ho t đ ng c a H ND ph ng Dù v y, tính đ i di n c a

MTTQ không cao do t ch c này không ph i là y tr c a nhân dân

Quy ch dân ch c s (DCCS) đ c bi t đ n qua kh u hi u ắDân bi t, dân bàn, dân làm, dân

ki m tra” N i lên trong quy ch DCCS là các T dân ph qua vi c truy n t i ti ng nói giám

sát chính quy n c a nhân dân Dù v y, v n ch a th kh ng đ nh DCCS s đ m b o trách

nhi m gi i trình c a UBND ph ng, b i vì v n còn kho ng cách gi a quan đi m v l i ích

riêng c a c ng đ ng v i l i ích chung c a xã h i

Qua m t n m thí đi m, h th ng chính tr c p c s c a TP.HCM khá n đ nh Có v chính sách thí đi m đư đi đúng h ng Tuy nhiên, đ đám b o trách nhi m gi i trình c a UBND c

s , v n c n nh ng h tr t c p Trung ng trong vi c đi u ch nh quy đ nh hi n hành đ i v i

H ND thành ph , MTTQ các c p c ng nh quy ch DCCS v quy n giám sát ng th i, trong các t ch c nh MTTQ, H ND thành ph , T dân ph c ng ph i có nh ng h ng đi

thích h p nh m gia t ng vai trò trong t ch c trách nhi m gi i trình hành chính c a đ a

ph ng

M C L C

L I CAM OAN i

TÓM T T ii

M C L C iv

B ng ch vi t t t vi

Danh m c hình vii

A.Ph n m đ u: 1

Ch ng 1: c thù c a CQ T và chính sách thí đi m không t ch c H ND c p huy n, qu n, ph ng 5

1.1 ô th và chính quy n đô th 5

1.1.1 ô th 5

1.1.2 Chính quy n đô th 6

1.2 T ch c chính quy n t i đô th qua các giai đo n l ch s 7

1.2.1 Giai đo n 1945 ậ 1954 7

1.2.2 Giai đo n 1954 ậ 1975 8

1.2.3 Giai đo n 1975 đ n nay 9

1.2.4 Mô hình CQ T tr c n m 1975 t i Sài Gòn 10

1.3 án CQ T và đ xu t không t ch c H ND c p huy n, qu n, ph ng 12

1.3.1 Nh ng h n ch c a mô hình chính quy n 3 c p t i TP.HCM 12

1.3.2 án CQ T 14

Ch ng 2: T ch c TNGT t i đ a bàn ph ng khi không t ch c H ND huy n, qu n, ph ng 17

2.1 Trách nhi m gi i trình 17

2.1.1.Khái ni m 17

2.1.2 V n đ t ch c TNGT v i vi c không t ch c H ND huy n, qu n, ph ng 19

2.2 T ch c TNGT t i đ a bàn ph ng khi không t ch c H ND ph ng 20

2.2.1 S chuy n giao quy n l c giám sát bên trong b máy chính quy n 21

2.2.2 Quy n l c giám sát bên ngoài b máy chính quy n 26

2.3.T ch c TNGT trên đ a bàn ph ng B n Nghé sau m t n m không t ch c H ND

ph ng 30

2.3.1 Gi i thi u chung v ph ng B n Nghé 30

2.3.2 Các thi t ch giám sát UBND tr c và sau thí đi m không t ch c H ND huy n, qu n, ph ng n m 2009 32

2.3.3 ánh giá ho t đ ng giám sát 33

Ch ng 3: Ki n ngh chính sách 37

3.1 Nâng cao vai trò giám sát c a MTTQ ph ng 37

3.2 Gia t ng quy n l c và trách nhi m c a H ND thành ph 38

3.3 T ng c ng Pháp l nh DCCS t i đ a ph ng 40

B K t lu n 42

Danh m c tài li u tham kh o 44

PH L C 49

Ph l c 1: ánh giá báo cáo t ng k t n m 2008 c a H ND và t ng k t n m 2010 c a MTTQ ph ng B n Nghé 49

Ph l c 2: TDP giám sát thi công 52

Ph l c 3: X lý vi ph m c a h th ng hành chính 53

UBND y ban nhân dân

UNDP Ch ng trình phát tri n Liên hi p qu c

XHCN Xã h i ch ngh a

WB Ngân hàng th gi i

Danh m c hình

Trang Hình 1.1 T ch c chính quy n t i Sài Gòn ậ TP.HCM qua các th i k 12 Hình 1.2 Mô hình chính quy n tr c và sau thí đi m không t ch c H ND

A.Ph n m đ u:

1 B i c nh chính sách:

Cu i n m 2008, Qu c h i Vi t Nam thông qua chính sách thí đi m không t ch c H i đ ng nhân dân (H ND) huy n, qu n, ph ng (g i chung là chính sách thí đi m) t i 10 t nh, thành

trong c n c b ng Ngh quy t 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 Ngh quy t này ra đ i cùng

lúc v i th o lu n v chính quy n đô th (CQ T) t i thành ph H Chí Minh (TP.HCM) Gi m

b t đi thi t ch H ND t i nh ng đ n v hành chính lãnh th trung gian, ng i ta hy v ng b

máy s g n nh h n, phù h p v i m c tiêu c i cách hành chính

T i TP.HCM, quá trình th c hi n chính sách không ch d ng l i m t cu c th nghi m c a

Trung ng mà còn g n v i cu c th nghi m v mô hình qu n lý c a chính quy n thành ph

N u nhìn vào l ch s phát tri n c a Sài Gòn ậ TP.HCM t lúc còn là đô th thu c đ a c a

Pháp, có l chính quy n TP.HCM có lý l cho đ xu t v mô hình qu n tr đ c thù

B đi m t c quan quy n l c Nhà n c nh H ND t i đ a bàn c s - đ a bàn có m i liên h

tr c ti p, xuyên su t v i nhân dân - ng i ta lo ng i v kho ng tr ng c a dân ch , s gây xáo

tr n xã h i M t khác, t ch c l i chính quy n v i ch m t H ND c p thành ph , t nh đ ng ngh a v i vi c th a nh n mô hình chính quy n đ a ph ng 3 c p đư áp d ng h n 30 n m t i

Vi t Nam không còn phù h p v i th c ti n phát tri n n a N u chính sách thí đi m thành công

t t đ p, nh ng nguyên t c c n b n v t ch c chính quy n trong Hi n pháp (HP) s ph i s a

l i Nhi u cu c tranh lu n v vi c b hay không b H ND t i đ a bàn huy n, qu n, ph ng đư

di n ra trong ngh tr ng Qu c h i, c ng nh trên các di n đàn báo chí

Cu c tranh lu n càng nóng lên sau khi các báo cáo t ng k t m t n m th c hi n thí đi m đ u

nh n đ nh: chính sách m i góp ph n t ng c ng dân ch tr c ti p, n đ nh kinh t -xã h i M t

s ý ki n cho r ng các nh n đ nh có ph n nóng v i, ch a đ lu n c khoa h c, thi u logic

(Nguy n H ng, 2010) ầ

Vì v y, trong khuôn kh m t bài t p t ng k t khóa h c, bài nghiên c u này đánh giá tình hình

ho t đ ng sau m t n m không t ch c H ND huy n, qu n, ph ng t i TP.HCM thông qua đánh giá s li u th c t t i đ a bàn ph ng B n Nghé, thu c Qu n 1 (Q.1), TP.HCM nh m tìm

hi u nh ng lỦ do đ TP.HCM đ xu t mô hình t ch c CQ T, c ng nh nh ng c ch đ gia

t ng quy n l c giám sát các c quan hành chính khi c quan dân c là H ND không còn đ c

t ch c

2 V n đ chính sách:

Trách nhi m gi i trình (TNGT) ắAccountability” là m t khái ni m m i đ c du nh p vào Vi t

Nam Hi n nay v n ch a có m t đ nh ngh a th ng nh t v thu t ng này TNGT, g n v i các

c quan n m gi quy n l c nhà n c mà b n ch t là: Nhân dân đư giao quy n cho các cá

nhân, t ch c thì các cá nhân, t ch c đó ph i nhân danh quy n l c y đem l i nh ng giá tr

công cho h N u ng i n m quy n không hoàn thành nhi m v , h ph i ch u trách nhi m, và

nh ng quy n l c l i cho ng i khác TNGT g n v i nguyên t c ắquy n l c ph i đ c đ i

tr ng b i quy n l c” hay là c quan n m gi quy n l c ph i đ c giám sát b i m t quy n l c khác, đ s c làm cho c quan quy n l c ph i tuân theo nh ng nguyên t c công đ c giao phó

Tr c khi th c hi n chính sách thí đi m, c ch cân b ng quy n l c t i đ a bàn ph ng đ c

t ch c gi a 2 c quan H ND và y ban nhân dân (UBND) Ngoài ra, UBND ph ng còn b

giám sát b i M t tr n t qu c (MTTQ) ph ng và c dân sinh s ng trên đ a bàn qua quy ch

dân ch c s (DCCS) Nh ng H ND ph ng v n là m t c quan chính danh, đ m nh n các

y tr quy n l c c a nhân dân trong vi c giám sát nhánh hành pháp Vì th , khi không t ch c

H ND, các c quan đ m trách ch c n ng giám sát ph i có đ quy n l c đ bu c UBND đ a

ph ng ph i có trách nhi m trong th c thi công v Nghiên c u t ch c TNGT t i đ a bàn

ph ng g n v i vi c đánh giá n ng l c c a các c quan trên khi chính sách thí đi m đ c tri n

khai

3 M c tiêu nghiên c u:

N u xem xét th ch nh nh ng mô hình t ch c có trí nh và thói quen l p l i các truy n

th ng thì các đ xu t chính sách m i đ u ph i b t ngu n t nh ng th ch c TP.HCM là m t

thành ph tr , t ng đ c áp d ng các mô hình t ch c CQ T đ c thù d i th i thu c đ a, nên

đ xu t v mô hình chính quy n m t c p c a TP.HCM, ngoài vi c đáp ng yêu c u phát tri n,

còn có m i liên h v i nh ng kinh nghi m l ch s

Trên c s tìm hi u các mô hình t ch c chính quy n t i Vi t Nam, c ng nh t i riêng

TP.HCM, bài nghiên c u h ng đ n tìm hi u đ c thù CQ T có nh h ng th nào đ n đ

xu t không t ch c H ND huy n, qu n, ph ng c a TP.HCM

Bên c nh đó, thông qua xem xét các quy đ nh c a pháp lu t và phân tích s li u ho t đ ng c a

H ND, MTTQ và s tham gia c a ng i dân tr c và sau th i đi m n m 2009 t i đ n v

ph ng B n Nghé, bài nghiên c u mong mu n đánh giá kh n ng t ch c TNGT c a các c

quan này đ i v i UBND ph ng sau khi th c hi n thí đi m

ô th Vi t Nam (khác ph ng Tây) ban đ u là các trung tâm hành chính, n i vua chúa, các

t ng l p quan l i sinh s ng D n d n, chúng đ c b sung thêm nh ng ch c n ng th ng m i,

d ch v và đ c g i là ắthành th ” (khu dân c có thành l y b o v , có thêm ch ), ắđô th ”

(trung tâm hành chính b sung thêm ch ), ắthành ph ” (có thêm ki u c trú theo hàng, dưy,

ngoài ch c n ng còn có thêm buôn bán và công s ) (Nguy n Minh Hòa, 2005)

Có nhi u cách đ phân lo i đô th

Ng i ta có th phân bi t đô th v i nh ng đ c tính c a m t c ng đ ng đa d ng, có ngu n g c khác nhau, có c c u xã h i ngh nghi p đ c thù, có c u trúc qu n lý hành chính v i s phân

c p quy n l c và trách nhi m qu n lỦ đ c pháp lu t quy đ nh, có s phân t ng trong xã h i

do kho ng cách v thu nh p, s phân b c trú nh t đ nh trong không gian đô th ( H u,

2008)

Ng i ta c ng có th d a vào 2 tiêu chí ch ch t là: k t t và Ng ng dân s đ xem xét

đô th k t t là bi u hi n m c đ t p trung c a các công trình k t c u h t ng ậ k thu t

nhà v i m t đ cao h n h n khu v c nông thôn, th m chí k sát nhau Ng ng dân s là s

dân t i thi u c trú trong ranh gi i đô th (Nguy n Quang Ng c, 2010, tr.10)

Ngh đ nh s 72/2001/N -CP ngày 5/10/2001 chia đô th thành 6 lo i khác nhau c tr ng

c a m i lo i đô th d a vào s l ng dân c , lao đ ng phi nông nghi p, h t ng c s , m t đ

c trúầ

Nhìn chung, đ c tính đ phân bi t đô th v i vùng không ph i đô th đ u d a vào m c đ t p

trung c a dân c , c s h t ng ậ k thu t, t l c a ngành công nghi p và d ch v ô th có

quy mô dân s l n, là n i sinh s ng và ho t đ ng c a nh ng t ng l p dân phi nông nghi p,

ho t đ ng kinh t ch y u d a trên th ng m i và d ch v T ng l p th dân s ng t p trung

trong không gian h p c a đô th , song ý th c cá nhân l i phát tri n v i trình đ dân trí cao, xác

l p t th đ c l p trong giao d ch v i chính quy n H th ng h t ng kinh t k thu t đô th

đ c t ch c thi t k , xây d ng th ng nh t xu t phát t nhu c u quy ho ch phát tri n kinh t

xã h i trên vùng lãnh th r ng l n

1.1.2 Chính quy n đô th

CQ T g n v i vùng lãnh th có dân c đông đúc, k t c u h t ng hoàn ch nh, kinh t công

nghi p, d ch v phát tri n ậ t ng ng v i thu t ng đô th T ch c b máy CQ T vì th c n đáp ng các yêu c u sau:

+ Phù h p v i h t ng kinh t k thu t đô th

+ Phù h p v i đ c tr ng k t c u và ho t đ ng c a c dân đô th

+ Phù h p v i h t ng d ch v đô th

(theo Nguy n Quang Ng c, 2010, tr.24-26)

CQ T khác chính quy n nông thôn Tuy nhiên, thu t ng CQ T ch a t ng đ c đ c p đ n

trong lu t v t ch c b máy nhà n c Vi t Nam Trong các v n b n lu t hi n hành ch y u

đ c p đ n thu t ng ắChính quy n Trung ng” và ắChính quy n đ a ph ng” Chính quy n

đ a ph ng t ng ng v i các c p lãnh th hành chính nh t nh - huy n - xã ho c thành ph -

qu n - ph ng Trong vi c phân chia này, các c p lãnh th hành chính nh thành ph - qu n -

ph ng có nhi u đ c tr ng v đô th Nh ng mô hình t ch c b máy t i nh ng c p hành

chính lãnh th mang đ c tr ng đô th không khác so v i khu v c không ph i đô th nh t nh -

huy n - xã Chính quy n các c p là ch nh th c a 2 lo i c quan: c quan quy n l c nhà n c (H ND) và c quan hành chính nhà n c (UBND) T i nh ng c p trung gian gi a Trung

ng và c s nh thành ph - qu n, t nh - huy n còn bao g m c c quan t pháp (Tòa án nhân dân) và c quan ki m sát (Vi n ki m sát nhân dân) Do s phân c p chính quy n t ng

ng v i c p hành chính nên m t s v n b n sau này th ng nh m l n gi a thu t ng chính

quy n đ a ph ng v i đ n v hành chính Nh ng hành chính ch là m t b ph n c a chính

quy n các c p

Thu t ng CQ T m i xu t hi n g n đây, nh t là sau khi có đ xu t c a chính quy n TP.HCM

v mô hình qu n lý m i, đáp ng nhu c u phát tri n kinh t xã h i c a thành ph

CQ T đ c hi u là b máy qu n lý nh ng th dân và đi u hành đ i s ng xã h i trong tr ng thái bình th ng b ng các công c khác nhau nh lu t pháp, tuyên truy n (Nguy n Minh Hòa, 2007) Dù không đ c p đ n thu t ng CQ T, nh ng trong l ch s n c ta có nh ng giai đo n

đô th đư thi t l p đ c b máy qu n lý c a mình Vì v y, tìm hi u cách th c t ch c chính

quy n, nh t là chính quy n trong các đô th n c ta qua các giai đo n l ch s s cung c p

thêm cho chúng ta nh ng góc nhìn khác v đ xu t mô hình qu n lỦ đ c thù c a TP.HCM

1.2 T ch c chính quy n t i đô th qua các giai đo n l ch s

1.2.1 Giai đo n 1945 ậ 1954

Mô hình t ch c chính quy n c a các vùng đô th và nông thôn đ c phân bi t b ng S c l nh

63/SL ngày 22/11/1945 t ch c các H ND và y ban hành chính (UBHC) và S c l nh 77/SL

ngày 21/12/1945 t ch c chính quy n nhân dân các th xã và thành ph

i u 3, S c l nh 77/SL quy đ nh: ắ m i thành ph s đ t 3 th c quan: H i đ ng nhân dân

thành ph , y ban hành chính thành ph và y ban hành chính khu ph ”

Nh v y, t i nh ng đ n v hành chính lãnh th nh thành ph , chính quy n ch có m t c p

Ho t đ ng qu n lỦ hành chính đ c phân c p cho UBHC khu ph Trong khi đó, nh ng vùng

lãnh th không ph i đô th s t ch c b máy chính quy n nh sau: 2 c p xã và t nh có

H ND và UBHC, các c p huy n và k ch có UBHC ( i u 1, S c l nh 63/SL)

B máy t ch c chính quy n t i các thành ph trong giai đo n 1945 ậ 1954 có s k th a chính sách đ a ph ng phân quy n t th i Pháp thu c đó, các thành ph quan tr ng v kinh

t t i Vi t Nam bao g m Hà N i, H i Phòng, à N ng, Sài Gòn, Ch L n đ c xây d ng quy

ch qu n lỦ đ c thù t ng đ ng nh thành ph c a Pháp, v i 2 lo i c quan là c quan quy t

ngh và c quan ch p hành hoàn toàn do dân c (V Qu c Thông, 1968) C ng i Pháp và

chính ph n c Vi t Nam dân ch c ng hòa giai đo n 1945 đ u hi u r ng không th b t đô th

m c chung chi c áo cai tr nh các t nh nông thôn

1.2.2 Giai đo n 1954 ậ 1975

Mô hình t ch c chính quy n t i các đô th trong giai đo n này b t đ u có s thay đ i Chính

quy n thành ph đ c t ch c thành 2 c p g m c p thành ph và c p khu ph Chính quy n

t nh l i chia thành 3 c p: t nh - huy n - xã Xu th này phù h p v i quan đi m c a HP 1959

nh n m nh ắH ND là c quan quy n l c nhà n c đ a ph ng” thay cho quan đi m

ắH ND là c quan thay m t cho nhân dân đ a ph ng” b n HP 1946 V i vi c xác l p

thêm các c p chính quy n, b máy qu n lỦ nhà n c ti p nh n thêm nhi u c quan dân c m i

t i các đ n v hành chính lãnh th tr c kia không thành l p, v i suy ngh càng nhi u H ND

thì quy n l c nhân dân càng đ c t ng c ng

CQ T và nông thôn đ c phân bi t b i s khác bi t v s l ng c p chính quy n trong m t

vùng lãnh th hành chính và khác bi t v ch c n ng, nhi m v c a chính quy n khu ph M c

dù là m t c p chính quy n, nh ng khu ph v n ch u s ch đ o, đi u hành t chính quy n

thành ph i u này th hi n qua vi c Lu t t ch c H ND và UBHC các c p n m 1962 không

ghi nh n quy n ban hành v n b n pháp quy nh m qu n lý tr t t tr an và v sinh chung trên

đ a bàn c a chính quy n khu ph

1.2.3 Giai đo n 1975 đ n nay

V i m c tiêu ắn m v ng chính quy n vô s n, phát huy quy n làm ch t p th c a nhân dân

lao đ ng…”, các v n b n lu t th i gian này, mà c th là HP 1980 đư đ cao các hình th c s

h u t p th , c ng nh vai trò c a các H i đ ng b tr ng và H i đ ng Nhà n c; Qu c h i

n m gi quy n l c tuy t đ i; các quy n l p pháp và hành pháp thì g n nh nh p làm m t T

duy này ch u nh h ng đáng k c a mô hình t ch c Nhà n c Xô Vi t (Nguy n Th H i,

2005)

V m t t ch c chính quy n, khu v c đô th và nông thôn trong giai đo n này hoàn toàn gi ng

nhau T n m 1980, h th ng chính quy n Vi t Nam g m 4 c p Bên d i chính quy n trung

ng là chính quy n đ a ph ng 3 c p hoàn ch nh, bao g m 2 lo i c quan là H ND và

UBND cùng m t s c quan khác nh Tòa án, Vi n ki m sát, các đoàn th cùng tham gia vào

b máy hành chính

Thu t ng ắđ n v hành chính t ng đ ng” l n đ u đ c s d ng trong HP 1980, khi n các

v n b n lu t sau này có xu h ng đem các c p chính quy n thành ph , qu n, ph ng (t ng

đ ng v i t nh, huy n, xư) g i chung là chính quy n c p t nh, c p huy n, c p xư ây là b c lùi trong t duy hay c ng chính là h qu c a vi c l y đ a bàn nông thôn làm chu n cho xây

d ng b máy chính quy n trên các vùng lưnh th khác nhau Áp đ t b máy qu n lỦ t p trung quan liêu bao c p, không còn c ch kích thích các thành ph h t nhân phát tri n, các đô th

đ c thù tr c đây mi n B c, mi n Trung, mi n Nam c ng không tránh kh i vi c ph i ch y theo k ho ch phát tri n ch quan, ho c âm th m th c hi n các bi n pháp c i cách n danh ắc

ch xé rào”

K t lu n

B máy CQ T đư t ng xu t hi n trong l ch s n c ta Dù các v n b n lu t v t ch c chính quy n ch đ c p đ n cách th c t ch c này nh quy ch riêng dành cho m t s thành ph ,

nh ng c ng cho th y cách nhìn th u đáo c a nhà qu n lỦ v nh ng khác bi t đ c thù trong t

ch c qu n lỦ khu v c đô th so v i nông thôn

Trong các giai đo n sau này, mô hình t ch c CQ T đư ph i nh ng ch cho h th ng chính quy n t p trung, th ng nh t qu n lỦ t trung ng xu ng đ a ph ng T i đó, m i đ n v hành chính đ u là hình nh c a chính quy n trung ng thu nh , m i khu v c lưnh th hành chính (nh thành ph - t nh, qu n - huy n, ph ng - xư ) đ u t ng đ ng nhau góc đ vùng lưnh

th , tri t tiêu nh ng c ch qu n lỦ đ c thù, không đ a ph ng nào đ l c đ tr thành h t nhân phát tri n góc đ đ a ph ng, áp đ t c ch t p trung bao c p, chính quy n các c p

ph i ắxé rào” đ duy trì an sinh xư h i T t ng tiên ti n trong cách th c t ch c chính quy n giai đo n 1946 ậ 1954 đư không đ c ti p thu tr n v n

n n m 1952, mô hình t ch c chính quy n c a đô th Sài Gòn - Ch L n g m: ô tr ng

ch huy thành ph , Th kỦ đô thành ch huy S hành chánh, H i đ ng đô thành Sài Gòn - Ch

L n chia làm 7 qu n, m i qu n có 1 H i đ ng g m 5 h i viên, b u t s h i viên này ch c

Ch t ch và Phó ch t ch H i đ ng qu n H i viên H i đ ng qu n thi hành nhi m v c a mình

đ i v i toàn th c dân qu n

*T 1954-1975

Sài Gòn đ c g i là ô thành S c l nh 30/5/1954 n đ nh chính quy n Sài Gòn - Ch L n

g m: m t ô tr ng, m t H i đ ng đô thành và các Qu n tr ng ô tr ng do T ng th ng

b nhi m ô tr ng có quy n l p quy song ph i tham kh o Ủ ki n c a H i đ ng đô thành

H i đ ng đô thành có quy n quy t ngh , quy n ki m soát và quy n đ c tham kh o Ủ ki n

Lưnh th đô thành đ c chia thành qu n, ph ng, khóm, liên gia B máy hành chính đ c thi t l p t i các đ n v này đ th c hi n vi c qu n lỦ ng đ u qu n là Qu n tr ng, do T ng

tr ng n i v b nhi m Qu n tr ng đ i di n cho ô tr ng Qu n tr ng là công ch c, không có quy n l p pháp mà có nhi m v áp d ng lu t l và thi hành ch c trách do ô tr ng

y nhi m Ph ng tr ng do ô tr ng b nhi m, tr c thu c Qu n tr ng ng đ u khóm là

Khóm tr ng Khóm chia thành nhi u h gia đình ậ g i là liên gia, đ ng đ u là Liên gia

tr ng do các ch gia đình trong liên gia b u ra

V i cách t ch c này, có th nh n th y, nhà c m quy n mi n Nam Vi t Nam chú tr ng ch

y u vào vi c làm cho gu ng máy hành chính ho t đ ng, giúp vi c cai tr đ c ti n l i Nh m

đ m b o tính th ng nh t qu n lý, thành ph ch t ch c m t c p chính quy n Dù đ a bàn hành

chính có th đ c chia nh h n, thành c p qu n, ph ng, khóm, liên gia thì các đ n v này

c ng không thành l p chính quy n, mà ch thi t l p b máy hành chính giúp vi c cho chính

quy n c p thành

Sau n m 1975, Sài Gòn đ i tên thành TP.HCM, chính th c áp d ng th ng nh t mô hình t

ch c chính quy n nh các đ a ph ng mi n B c K t c u chính quy n t n m 1976 đ c chia

thành 3 c p: thành ph - qu n - ph ng Trong t ng quan so sánh v i mô hình chính quy n

c a ch đ c , nh ng đ c tính u vi t h n hay l c h u h n đ u đ c chính quy n và c dân

thành ph tr i nghi m, đánh giá

Hình 1.1 T ch c chính quy n t i Sài Gòn ậ TP.HCM qua các th i k

Ngu n: Tác gi t v , c n c vào ki n th c t Nguy n Minh Hòa (2005) Vùng đô th Châu Á

và TP.HCM, HP 1946, HP 1959, HP 1980, HP 1992

1.3 án CQ T và đ xu t không t ch c H ND c p huy n, qu n, ph ng 1.3.1 Nh ng h n ch c a mô hình chính quy n 3 c p t i TP.HCM

Mô hình chính quy n 3 c p t i các đô th sau m t th i gian đ c tri n khai t i Vi t Nam đư b t

đ u b c l nh ng b t c p Nhìn góc đ l i ích công dân, nh ng b t c p này có th đ c di n

gi i 2 khía c nh

M t là, b t c p trong qu n lý th ng nh t c s h t ng, d ch v đô th

Do h p l c t s t ng tr ng kinh t , các đô th thu hút m t l ng l n lao đ ng ngo i t nh đ n

làm vi c và c trú S gia t ng dân s ngoài t m ki m soát khi n b n thân các đô th này g p

ph i nhi u v n đ nh thi u h t nhà , t c ngh n giao thông, ô nhi m môi tr ng, h t ng

đ ng đô thành, ô

tr ng và các Qu n

tr ng

D i Qu n chia thành Ph ng -

Khóm - Liên gia, là các trung gian hành chính

Chính quy n

Vi t Nam c ng hòa

B máy bao g m:

H ND -UBND -

các t ch c đoàn

th Không t ch c

H ND Huy n -

Qu n - Ph ng

xu ng c pầ Ch c n ng đáp ng nhu c u d ch v đô th c a các c quan công quy n không

theo kp đòi h i v h ng th d ch v c a ng i dân

Nhà qu n lỦ đô th ph i đ i m t v i th c t : nh ng c dân s ng trên vùng lãnh th hành chính

thành ph l i không b gi i h n b i quy n l c qu n lý c a b máy chính quy n c s (qu n,

ph ng) t i n i h c trú Ng i dân đô th là nh ng cá th đ c l p và t do H có quy n đòi

h i đ c ph c v b i cùng m t ch t l ng d ch v công t i b t c đâu M t khác, nh ng hành

vi cá nhân c a h l i có có th nh h ng đ n cá nhân, c ng đ ng khác, b i không gian sinh

s ng nh h p c a đô th

Quá trình phân c p qu n lý nh ng công trình h t ng giao thông, d ch v đô th cho nh ng c p

chính quy n nh h n nh qu n, ph ng t o nên di n m o manh mún trong đô th Không tuân

th quy ho ch chung c a thành ph , các đ a ph ng c p d i c ng không đ ngu n l c đ

đ m b o qu n lý và cung c p d ch v đô th , d ch v h t ng k thu t theo đúng chu n

Hai là, b t c p trong phát huy hi u qu quy n l c nhân dân

K v ng c a nhà qu n lý khi thi t l p h th ng chính quy n 3 c p là gia t ng quy n l c c a

nhân dân thông qua thi t ch H ND các c p

Tuy nhiên, vì không gian đô th có tính liên k t, ng i dân c a m t ph ng đ ng th i là dân

thích r ng: ý ki n ph n ánh c a nhân dân đư đ c H ND c p ph ng ghi nh n, nên không

c n đ c ti p nh n H ND c p cao h n

M t khác, dù Lu t t ch c H ND và UBND các c p đư gia t ng quy n h n cho chính quy n

đ a ph ng, nh ng v i c ch qu n lý t p trung th ng nh t, chính quy n c p d i v n l thu c

vào chính quy n c p trên trong các công tác l p k ho ch và th c hi n các ch tiêu phát tri n

c a c vùng lãnh th đô th Vì th mà quy n l c y tr c a nhân dân vào c quan H ND đ a

ph ng trong qu n lý các m t phát tri n kinh t - xã h i không phát huy đ c

n n m 2000 ậ 2001, UBND TP.HCM đư thành l p t nghiên c u và xây d ng ắQuy ch

qu n lý và phát tri n TP.HCM”, qua nhi u l n h i th o đư xây d ng thành quy ch trình Chính

ph (Võ V n Thôn, 2006)

S l c các ý ki n trong h i th o ắXây d ng chính quy n đô th TP.HCM ậ m t v n đ c p

thi t c a cu c s ng” có th khái quát m t s nét tiêu bi u c a mô hình CQ T mà các h c gi

đ xu t

Th nh t, các chính sách v qu n lỦ đô th ph i hoàn toàn khác v i nông thôn;

Th hai, đô th ch nên t ch c m t c p chính quy n nh m b o đ m qu n lý th ng nh t

và xuyên su t toàn đ a bàn Quy n l c c a c quan dân c t p trung vào H ND thành ph ;

Th ba, đô th có th chia thành các lãnh th hành chính nh h n nh qu n, ph ng,

nh ng t i các c quan này ch t ch c b máy hành chính giúp vi c;

Th t , thi t l p ch đ th tr ng do dân b u đ t ng thêm quy n h n và trách nhi m cho ng i đ ng đ u b máy hành chính

Hình 1.2 Mô hình chính quy n tr c và sau thí đi m không t ch c H ND huy n, qu n, ph ng t i TP.HCM

Ngu n: Tác gi t v , c n c vào Lu t 2003 và Ngh quy t 725/2009/UBTVQH12 ngày

Có th th y t ch c b máy qu n lý c a đô th theo đ xu t s g n nh h n H th ng chính

quy n tinh gi n còn m t c p

Cùng v i đ xu t v mô hình CQ T c a TP.HCM, ngày 15/11/2008, Qu c h i khóa XII đư

thông qua Ngh quy t 26/2008/QH12 v th c hi n thí đi m không t ch c H ND huy n,

qu n, ph ng n Ngh quy t 724/2009/UBTVQH12 ngày 16/01/2009, đ xu t c a TP.HCM

đư có đi u ki n áp d ng vào th c t H ND c a 24 qu n, huy n, 259 ph ng t i TP.HCM

chính th c k t thúc ho t đ ng vào ngày 25/4/2009 n v lãnh th thành ph chia thành qu n,

ph ng nh ng ch t ch c c quan hành chính ậ UBND H ND TP.HCM là c quan quy n

l c nhà n c duy nh t trong thành ph , đ i di n cho h n 7 tri u dân đô th

xu t v CQ T có nhi u nét khá t ng đ ng v i mô hình chính quy n t i các đô th thu c

đ a tr c n m 1975 Có v các nhà qu n lỦ đang mu n h c l i bài h c v t ch c chính quy n

c a nh ng n m 60, 70 Tuy nhiên, khi t ch c mô hình CQ T m t c p nh tr c đây, các nhà

nghiên c u ph i đ t nó trong môi tr ng c a th k 21, v i s phát tri n m nh m c a các h c

thuy t dân ch và đòi h i nâng cao ch t l ng d ch v công c a các t ng l p th dân Gi m b t

s l ng c quan H ND có th góp ph n tinh g n b máy qu n lỦ đô th , song c ng đ t ra yêu

c u v đ m b o quy n l i c a nhân dân, c ng nh đ m b o trách nhi m th c thi công v c a UBHC c s

Ch ng 2: T ch c TNGT t i đ a bàn ph ng khi không t ch c H ND huy n, qu n, ph ng

2.1 Trách nhi m gi i trình

2.1.1.Khái ni m

ắTNGT” là thu t ng m i du nh p vào n c ta trong th i gian g n đây

Jennifer S.Lerner và Philip E.Tetlock trong bài ắGi i thích các nh h ng c a đ trách nhi m”

(1998) t ng h p các k t qu nghiên c u tr c đư cho r ng:

ắ trách nhi m2đ c p đ n k v ng ng m hay công khai mà m t ng i có l s bi n

h cho nh ng ni m tin, c m giác và hành đ ng c a h đ i v i nh ng ng i khác (Scott

& Lyman, 1968; Semin & Manstead, 1983; Tetlock, 1992)”(trích trong t p bài gi ng

môn Qu n lý công 2010 ậ ch ng trình gi ng d y kinh t Fulbright)

Trong khi đó, John M.Cohen & Stephen B.Peterson (1997, tr.5) nh n đ nh

ắTNGT là y u t quan tr ng c b n c u thành khung phân tích hi u qu và hi u su t

c a s huy đ ng và qu n lý các ngu n l c S thi u v ng các thi t ch phát tri n,

qu n lý, đánh giá TNGT s làm cho h th ng hành chính y u kém, các ngu n l c không đ c s d ng phù h p đ tr giúp cho vi c đ t đ c m c tiêu”

Báo cáo phát tri n Vi t Nam: Các th ch hi n đ i (2010) c a WB phân bi t 2 lo i TNGT:

“TNGT h ng lên trên t p trung vào vi c tuân th các quy t c, các ch th và ch đ o

đ n t b máy Nhà n c, và TNGT h ng xu ng d i t p trung vào các k t qu mà

m t cá nhân hay m t c quan có nhi m v th c hi n”

2

Phan Ng c Tú (2011) l i cho r ng TNGT có th d ch là trách nhi m chính tr , g n v i ph m

trù đ o đ c và uy tín chính tr dành cho b máy cai tr i u ki n đ m b o cho m t TNGT t t

là tính công khai và minh b ch V i cách đ nh ngh a này, ng i ch u TNGT (chính tr ) ph i

c m th y s liên đ i và ch u trách nhi m đ i v i m i ho t đ ng x y ra trong đ a ph n quy n

l c c a mình

Báo cáo c a ADB (2010, tr.8) v M i quan h gi a qu n tr nhà n c, ch t l ng th ch và

t ng tr ng kinh t : Tr ng h p các qu c gia đang phát tri n Châu Á, nh n đ nh:

“TNGT, hi u l c pháp lu t, n đ nh chính tr , n ng l c công ch c, s b o h quy n s

h u và c ng hành h p đ ng và ki m soát tham nh ng là nh ng khía c nh c ng c l n

nhau c a nh ng th ch thúc đ y t ng tr ng (…) nh ng xã h i nào th t b i trong vi c

thi t l p nh ng th ch chính th c h u hi u nh v y s đ i m t v i nh ng chi phí r t

cao trong nh ng giao d ch th tr ng”

Nh v y, góc đ qu n tr nhà n c TNGT là yêu c u đ i v i các cá nhân, t ch c n m gi

quy n l c ó là trách nhi m c a ng i đ c trao quy n trong th c thi công v TNGT không

t th c hi n n u nh không có c ch ràng bu c nó Nguy n ng Dung (2009, tr.55) bàn v

m i quan h gi a các th c th gi n đ n trong nhà n c cho r ng: ắM i khi xã h i trao m t th

quy n l c nào đó c a xã h i cho ai thì c n ph i ngh ngay đ n c ch ki m ch h l i Mà không có c ch nào t t h n là ph i l y “quy n l c đ i tr ng v i quy n l c” i tr ng v i

quy n l c hành pháp có th là quy n l c t pháp, quy n l c l p pháp i tr ng v i quy n l c

c a b máy nhà n c có th là quy n l c c a xã h i dân s Nh ng đ i tr ng l n nh t c a các

th ch dân ch là ngay c nh ng công dân bình th ng c ng có th ràng bu c quan ch c nhà

n c ch u trách nhi m v hành đ ng c a quan ch c đó

Vì th , TNGT là bi u hi n c a s cân b ng quy n l c trong t ch c nhà n c, g m cân b ng

bên trong gi a 3 lo i c quan, và cân b ng bên ngoài gi a c b máy v i xã h i Tuy nhiên,

bài nghiên c u này đánh giá TNGT trong b i c nh H ND huy n, qu n, ph ng t i TP.HCM không đ c t ch c, t c là b máy chính quy n đ a ph ng thi u đi c quan dân c , ch còn

c quan hành chính, nên TNGT ch d ng khía c nh hành chính (trong t ng quan v i các cá

nhân, t ch c tham gia vào c ch ki m ch đ i tr ng v i UBND c s )

Nh ng tr ng h p nh n m nh TNGT d i khía c nh trách nhi m chính tr xem ra là tr ng

h p đ c bi t và không d dàng đánh giá trong m t th ch chính tr nh Vi t Nam, vì có th s

phi n di n và ch quan Tr ng tâm chính c a TNGT là quy n l i c a ng i dân trong xã h i

đ c đ m b o B t k d i th ch chính tr nào, khi ng i dân lên ti ng và nh n đ c câu tr

l i th a đáng t b máy công quy n, t i đó, TNGT đư đ c th c hi n

2.1.2 V n đ t ch c TNGT v i vi c không t ch c H ND huy n, qu n, ph ng

2.1.2.1 C ch v n hành TNGT

Thông tin đóng vai trò quan tr ng trong vi c t ch c TNGT S công khai và minh b ch c a

thông tin t o c s đ đánh giá xem công vi c c a h th ng quy n l c có đ c th c hi n t t

hay không (WB, 2010) N u b máy và nh ng con ng i n m quy n l c không c i m trong

vi c công b thông tin thì c ng không c i m trong ti p nh n các ph n h i c a ng i khác,

đ c bi t là ph n h i t nh ng ng i đang ch u tác đ ng c a quy n l c y nh công dân hay

các t ch c xã h i

c p đ n khía c nh minh b ch thông tin trong th c hi n TNGT, m t s nghiên c u nh n

m nh đ n s phát tri n c a xã h i dân s bao g m báo chí, các t ch c xã h i, ngh nghi p, các nhóm đoàn th đ a ph ngầ nh nh ng hình th c b sung nh m gia t ng s giám sát đ i

v i h th ng chính quy n

Ngoài ra, b n thân các c quan dân c c ng có th tham gia vào c ch ắki m ch và đ i

tr ng” đ i v i b máy hành chính Nh n đ c s y tr quy n l c t nhân dân, c quan dân c đòi h i b máy hành chính ph i tr l i v nh ng thi u sót trong ho t đ ng cung c p d ch v

công cho nhân dân B máy ph i có trách nhi m gi i thích th a đáng, n u không b máy hành

chính ậ tr c ti p là ng i đ ng đ u ậ s không có c h i tái c l n sau qua các cu c b phi u

Nh v y, t ch c TNGT ph i t o đ c c ch cân b ng quy n l c C ch này có th đ c

th c hi n thông qua s phát tri n c a c quan dân c , cá nhân, xã h i dân s v i môi tr ng thông tin đ c công khai và minh b ch

2.1.2.2 Ý ngh a c a t ch c TNGT khi không t ch c H ND huy n, qu n, ph ng

M c dù chính sách thí đi m th c hi n t i TP.HCM g n v i đ xu t xây d ng mô hình CQ T,

nh ng b đi m t c quan chính danh đ i di n cho nhân dân ít nhi u gây ra hoài nghi v

kho ng tr ng quy n l c trong giám sát UBND đ a ph ng (qu n, ph ng)

M t khác, dù mô hình CQ T xem xét TP.HCM d i góc đ chính quy n 1 c p, H ND thành

ph ti p nh n toàn b ý ki n c a c dân trong đô th , sau đó, dùng quy n l c cân b ng trong

quan h v i UBND thành ph , đ đòi h i c quan này gi i thích v nh ng v vi c x y ra trên

thành ph , thì góc đ cá nhân, ng i dân ph i có c h i đ c nêu ý ki n tr c ti p v ch t

l ng ph c v c a c quan công quy n, thay vì ch đ i chuy n t i ý ki n và k t qu gi i quy t

theo chu trình t d i lên và t trên xu ng

2.2 T ch c TNGT t i đ a bàn ph ng khi không t ch c H ND ph ng

TNGT g n v i c ch cân b ng quy n l c gi a c quan giám sát v i c quan b giám sát

Tr c n m 2009, thì quy n l c này đ c cân b ng gi a H ND và UBND H ND ắđ i di n

cho ý chí, nguy n v ng và quy n làm ch c a nhân dân đ a ph ng” ( i u 1, Lu t 2003)

UBND là c quan ch p hành c a H ND, do H ND b u ( i u 2, Lu t 2003) S cân b ng

quy n l c c a H ND và UBND ph ng còn th hi n qua quy đ nh ắH ND b u, mi n nhi m,

bãi nhi m, b phi u tín nhi m đ i v i Ch t ch, Phó ch t ch và các thành viên khác c a

UBND cùng c p” (Kho n 1, 2, i u 34, Lu t 2003), cung c p thêm quy n h n cho H ND x

lý các cá nhân đ ng đ u b máy hành chính khi x y ra vi ph m, t o đi u ki n cho TNGT hành

chính t i đ a bàn ph ng đ c t ch c

Do đó, khi không t ch c H ND ph ng, quy n l c c a c quan này ph i đ c chuy n giao

cho các c quan khác nh m đ m b o c ch ắquy n l c đ i tr ng v i quy n l c” trong t ch c

TNGT c a UBND ph ng

Ph n d i đây s phân tích TNGT c a UBND đ a ph ng thông qua vai trò c a các t ch c

đ m nh n ch c n ng giám sát (UBND đ a ph ng) d i góc đ ắc ch cân b ng quy n l c”

do lu t đ nh và ắthách th c” mà lu t ch a l ng đ nh h t

2.2.1 S chuy n giao quy n l c giám sát bên trong b máy chính quy n

Trong th i gian th c hi n thí đi m, vai trò giám sát UBND các c p đ c giao cho H ND

thành ph V i lý l , TP.HCM là m t c p chính quy n nên H ND thành ph có trách nhi m

giám sát toàn b ho t đ ng c a h th ng hành chính t c p thành ph xu ng c p qu n

M t khác, ch c n ng giám sát c quan hành chính trong h th ng chính tr c a Vi t Nam

không ph i là quy n h n đ c tr ng c a H ND hay Qu c h i ậ nh ng c quan dân c i u 9

ậ HP 1992 quy đ nh ắMTTQ và các t ch c thành viên (…) giám sát ho t đ ng c a c quan

nhà n c, đ i bi u dân c và cán b , viên ch c Nhà n c”

Hình 2.1 S đ t ch c các c quan giám sát UBND ph ng trong thí đi m không t ch c H ND huy n, qu n, ph ng

Ngu n: Tác gi t v , c n c vào Lu t 2003, Ngh quy t 725/2009/UBTVQH12, Pháp l nh

DCCS 2007 và Lu t MTTQ

2.2.1.1 H ND thành ph :

*C ch cân b ng quy n l c

Quy n l c giám sát c quan hành chính c a H ND thành ph đ c Lu t 2003 quy đ nh thành

5 ho t đ ng c th , g m: xem xét báo cáo công tác; xem xét tr l i ch t v n; xem xét v n b n