Luận văn thạc sĩ Sự khác biệt về chính sách thu hồi đất trong các dự án từ ba nguồn vốn đầu tư Ngân hàng thế giới, nhà nước và tư nhân trên địa bàn thành phố Cần Thơ

1.2 Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu - Liệu có sự khác biệt trong chính sách và thực tế khi nhà nước thu hồi đất, bồi thường và tái định cư từ các dự án có nguồn vốn đầu tư từ các nguồn kh

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

LÊ THANH SƠN

SỰ KHÁC BIỆT VỀ CHÍNH SÁCH THU HỒI ĐẤT TRONG CÁC DỰ ÁN TỪ BA NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ: NGÂN HÀNG THẾ GIỚI, NHÀ NƯỚC VÀ TƯ NHÂN

TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ CẦN THƠ

Ngành: Chính Sách Công

Mã ngành: 60340402

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS PHẠM DUY NGHĨA

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 14 tháng 7 năm 2014

Tác giả luận văn

Lê Thanh Sơn

LỜI CẢM ƠN

Tôi chân thành gửi lời cảm ơn sâu sắc đến quý thầy cô tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright – Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh đã đem hết lòng nhiệt tình, trách nhiệm hướng dẫn chúng tôi phương pháp học, tích luỹ và tìm kiếm kiến thức trong quá trình học tập và nghiên cứu tại trường Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn đến Phó Giáo sư – Tiến sĩ Phạm Duy Nghĩa là người đã trực tiếp hướng dẫn, tận tình chỉ dẫn, góp ý và giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện và hoàn thành luận văn tốt nghiệp của mình

Tôi cũng xin cảm ơn chân thành đến Tiến sĩ Phan Trung Hiền – Phó trưởng Khoa Luật trường Đại học Cần Thơ, Ông Lê Văn Triển – Giám đốc Ban Quản lý dự án nâng cấp

đô thị Thành phố Cần Thơ, Ông Nguyễn Đức Trí – Chánh văn phòng Trung tâm phát triển quỹ đất Thành phố Cần Thơ đã hướng dẫn, góp ý, tạo điều kiện cho tôi trong quá trình nghiên cứu Tôi cũng xin gửi lời cám ơn đến các cô chú và anh chị hiện đang công tác tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, các anh chị lớp MPP5, MPP6, bạn bè đã hỗ trợ và tạo điều kiện tốt cho tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài này

Sau cùng, tôi xin kính chúc quý thầy cô, các cô chú và anh chị được dồi dào sức khỏe, thành công trong sự nghiệp và luôn hạnh phúc

Xin chân thành cảm ơn!

Lê Thanh Sơn

TÓM TẮT LUẬN VĂN

Các dòng vốn đầu tư của nhà nước, vốn nhà nước vay từ Ngân hàng thế giới và vốn của các nhà đầu tư tư nhân vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Thành Phố Cần Thơ đã góp phần làm cho thành phố thay da đổi thịt hằng ngày Tuy nhiên, giá bồi thường khi nhà nước thu hồi đất cho người dân để thực hiện dự án có lúc khác nhau, tạo nên sự không công bằng và dẫn đến khiếu kiện, khiếu nại Nghiên cứu đã cho thấy có sự không thống nhất trong việc áp giá bồi thường khi nhà nước phân loại dự án đầu tư và nguồn vốn đầu

tư Vì vậy để đảm bảo cân bằng lợi ích các bên trong trường hợp nhà nước thu hồi đất, Nhà nước chỉ thu hồi đất trong các trường hợp hết sức cần thiết và chứng minh được mục đích thu hồi là vì lợi ích công cộng Nhà nước cần có cơ chế để đảm bảo được tất cả các bên có liên quan trong việc thực hiện quy hoạch của nhà nước nói lên tiếng nói và quyền quyết định một cách công bằng đối với quá trình thực hiện dự án, đồng thời cần loại bỏ việc phân biệt phân loại đất để xác định giá đất

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

TÓM TẮT LUẬN VĂN iii

MỤC LỤC iv

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ vii

DANH MỤC CÁC HỘP vii

DANH MỤC PHỤ LỤC viii

CHƯƠNG 1: DẪN NHẬP 1

1.1 Bối cảnh nghiên cứu 1

1.2 Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu 2

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

1.4 Tổng quan các bài nghiên cứu trước 3

CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN 5

2.1 Phương pháp sử dụng để phân tích 5

2.2 Phương pháp thu thập thông tin 6

2.3 Các nguồn thông tin không thể thu thập, dẫn đến những thiên lệch của nghiên cứu 6

CHƯƠNG 3: PHÂN TÍCH VÀ NHỮNG PHÁT HIỆN 7

3.1 Mục đích thu hồi và các nguồn vốn đầu tư 7

3.1.1 Thu hồi đất quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng 7

3.1.2 Thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế 7

3.2 Qui trình thu hồi đất 8

3.3 Chính sách về bồi thường cho người bị thu hồi đất 9

3.4 Các khác biệt khi có 03 nguồn vốn đầu tư trên thực tế triển khai 13

3.4.1 Sự khác biệt trên thực tế về phương thức thực hiện dự án 13

3.4.2 Sự khác biệt trên thực tế về người sử dụng đất không chính thức hoặc bất hợp pháp 18

3.4.3 Sự khác biệt trên thực tế về phương thức xác định giá bồi thường 19

3.4.4 Sự khác biệt trên thực tế về tham vấn và công bố thông tin 23

3.4.5 Sự khác biệt trên thực tế về khiếu nại và cơ chế giải quyết khiếu nại 25

3.5 Vấn đề vốn tư nhân nhưng nhà nước thu hồi đất 28

3.6 Phân tích nguyên nhân của sự khác biệt 29

3.7 Phân tích hệ quả của sự khác biệt 30

CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ 32

4.1 Kết luận 32

4.2 Khuyến nghị 33

TÀI LIỆU THAM KHẢO 34

PHỤ LỤC 38

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

Từ viết tắt Tên Tiếng Anh Tên Tiếng Việt

OECD Organization for Economic

Co-operation and Development Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển PMUCT Ban quản lý dự án nâng cấp đô thị

UBND QNK Ủy ban nhân dân quận Ninh Kiều UBND TPCT Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ UBND-QBT Ủy ban nhân dân quận Bình Thuỷ UBND-QCR Ủy ban nhân dân quận Cái Răng

WB Word Bank Ngân hàng thế giới

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ

Hình 3.1: Quy trình thu hồi đất theo NĐ 69/2009/NĐ-CP 8

Hình 3.2: Tóm tắt các khác biệt giữa 03 chính sách theo văn bản qui định 12

Hình 3.3: Nơi ở vào tháng 5/2014 của gia đình Ông Dương Văn Dũng 16

Hình 3.4: Khu tái định cư Thới Nhật của dự án do WB tài trợ 17

Hình 3.5: Mối quan hệ giữa cung và cầu về đất đai trên thị trường 20

Hình 3.6: Lớp tập huấn cho các đối tượng liên quan đến vận hành dự án 24

Hình 3.7: Tài liệu tuyên truyền về chính sách xã hội và giải phóng mặt bằng 24

Hình 3.8: Mức độ hài lòng của người dân về việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 30

DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 3.1: Các nguyên tắc cơ bản trong khung chính sách OP4.12 10

Hộp 3.2: Khung chính sách cơ bản OP4.12 về tái định cư không tự nguyện 17

Hộp 3.3: Quy trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại của dự án tái định cư nâng cấp đô thị do Ngân hàng thế giới tài trợ 27

DANH MỤC PHỤ LỤC

Phụ lục 1: Các trường hợp nhà nước thu hồi và không thu hồi đất 38

Phụ lục 2: Qui định về bồi thường, tái định cư cho người có đất bị thu hồi 39

Phụ lục 3: Phạm vi sử dụng bảng giá đất do UBND thành phố ban hành 40

Phụ lục 4: Những nội dung chính của Quyết định 12/2010/QĐ-UBND 41

Phụ lục 5: Các phương pháp xác định giá đất 42

Phụ lục 6: Thành phần Hội đồng bồi thường giải phóng mặt bằng đối với dự án ngân sách nhà nước bồi hoàn 43

Phụ lục 7: Thành viên Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với dự án do WB tài trợ 47

Phụ lục 8: Biên bản làm việc khi WB đến kiểm tra PMUCT 51

Phụ lục 9: Hộ gia đình ông Đoàn Văn Quá chỉ cần biên lai thuế và phường xác nhận ở từ lâu là được bồi thường về đất 59

Phụ lục 10: Tổng hợp các lợi ích mà người dân bị ảnh hưởng bởi dự án do WB tài trợ 73

Phụ lục 11: Quyết định bồi thường, thiệt hại đối với dự án không thuộc diện nhà nước thu hồi 74

Phụ lục 12: Nội dung từ bướm tuyên truyền đến cộng đồng dân cư khi dự án triển khai 82

Phụ lục 13: Đơn khiếu nại của bà Huỳnh Thị Thảo Trinh 84

Phụ lục 14: Phản hồi của UBND quận Bình Thủy về đơn khiếu nại của bà Huỳnh Thị Thảo Trinh 87

Phụ lục 15: Quyết định cưỡng chế thu hồi đất của UBND quận Bình Thủy 90

Phụ lục 16: Báo cáo giải quyết khuyết nại của hộ gia đình của WB 93

Phụ lục 17: Công văn của thủ tướng Chính phủ về việc chấp thuận khung chính sách bồi thường, tái định cư của WB 115

Phụ lục 18: Báo cáo giám sát của WB 116

CHƯƠNG 1: DẪN NHẬP

1.1 Bối cảnh nghiên cứu

Cần Thơ là thành phố trực thuộc Trung ương, nằm ở vị trí trung tâm của vùng Đồng bằng sông Cửu Long Thành phố Cần Thơ (TPCT) đang hướng tới mục tiêu trở thành thành phố đồng bằng cấp quốc gia, văn minh, hiện đại, xanh, sạch đẹp, là trung tâm công nghiệp, trung tâm thương mại – dịch vụ, trung tâm giáo dục đào tạo và khoa học công nghệ, trung tâm y tế và văn hóa của vùng Để đạt được mục tiêu đó, TPCT rất quan tâm hỗ trợ và sẵn sàng tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư, doanh nghiệp hoạt động sao cho có hiệu quả nhất (Trần Thanh Mẫn, 2014)

Để đạt được mục tiêu trên thì cần có một quỹ đất rất lớn để xây dựng hệ thống hạ tầng, khu công nghiệp, thương mại, dịch vụ, dân cư, chỉnh trang đô thị… Kết quả của quá trình này là bộ mặt đô thị đã thay đổi hoàn toàn, những công trình, những con đường rộng thêng thang được xây mới, đời sống của nhân dân được cải thiện Tuy nhiên, cũng có những người phải chịu hi sinh vì sự phát triển chung đó Theo báo cáo của trung tâm phát triển quỹ đất thành phố, hằng năm có hàng trăm dự án đầu tư với tổng diện tích thu hồi đến hàng ngàn hecta và hàng chục ngàn hộ gia đình bị ảnh hưởng cần phải di dời, tái định

cư và thay đổi nghề nghiệp (TTPTQĐTPCT, 2013) Người được hưởng lợi đồng tình, người bị thiệt hại khiếu nại Chỉ tính từ tháng 8/2011 đến tháng 8/2012 các cơ quan hành chính trên địa bàn thành phố đã tiếp 1.788 lượt công dân đến khiếu nại mà đa phần trong

đó liên quan đến lĩnh vực đất đai (UBND TPCT, 2012)

Trước khi Luật đất đai (LĐĐ) năm 1993 ra đời, từ năm 1980 đất đai được tuyên bố thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước toàn quyền quản lý đất đai theo tư duy kinh tế kế hoạch hóa tập trung Đồng thời, quan điểm lợi ích tập thể, cộng đồng lên trên hết, nhà nước tương đối thuận lợi trong việc “thu hồi đất” và “giao đất” cho các hộ gia đình và cá nhân Đôi khi nhiều người dân không dám khai phá, tích tụ nhiều đất đai vì sợ qui cho là “tư sản”,

“địa chủ”

Hiến pháp (HP) năm 1992 tiếp tục xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân Thực thi hiến pháp 1992, LĐĐ 1993 quy định hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có năm quyền là: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp Điều đó chứng tỏ quyền sử dụng

đất đã trở thanh một quyền tài sản, các quyền trên đã thừa nhận đất đai có giá và có thể mua bán (chuyển nhượng) quyền sử dụng đất

Để hướng dẫn chi tiết LĐĐ năm 1993, các NĐ 90/CP năm 1994, NĐ 22/CP năm

1998 ra đời để cụ thể hóa các quy phạm liên quan đến thu hồi đất, đền bù, hỗ trợ, tái định

cư Từ chỗ xem đất đai là không có giá chuyển sang thái cực ngược lại là có giá trong khi

hệ thống luật pháp và kinh nghiệm của các cơ quan hành chính chưa được thiết kế phù hợp Quá trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư bắt đầu trở thành một “điểm nóng” trong xã hội và là tiêu điểm của khiếu nại, khiếu kiện LĐĐ năm 1993 chỉ quy định thu hồi đất vì mục đích: quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Điều này dẫn đến vấn đề khi cần đất làm các dự án phát triển kinh tế, chính quyền địa phương gặp lúng túng, không biết phải áp dụng cơ chế nào Chính vì lẽ đó, một số trường hợp thu hồi đất mang tên là lợi ích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng nhưng kỳ thực là vì mục đích phát triển kinh tế (Phan Trung Hiền, 2013)

LĐĐ năm 2003 đã chỉ ra rõ những điều kiện cụ thể mà nhà nước có thể thu hồi đất mục đích phát triển kinh tế Tuy nhiên quy định của luật và các hướng dẫn thi hành LĐĐ

2003 vẫn còn nhiều vấn đề chưa phù hợp, chưa công bằng dẫn đến quá trình thực thi luật không gặp sự đồng thuận của một số người dân

Cũng như nhiều địa phương khác, các dự án đầu tư tại TPCT thường được thực hiện bởi ba nguồn vốn đầu tư: nhà nước, vốn nhà nước vay của Ngân hàng thế giới (WB)

và vốn của các nhà đầu tư tư nhân Do qui định của luật pháp và chính sách của nhà tài trợ nên giá bồi thường có lúc khác nhau trên cùng một địa bàn khi nhà nước thu hồi đất, tạo nên sự không công bằng cho người dân và dẫn đến khiếu kiện, khiếu nại Vì vậy, tìm hiểu

và phân tích nguyên nhân của sự khác biệt giữa ba chính sách thu hồi đất để tìm tiếng nói chung trong việc thực hiện quy hoạch của nhà nước là hết sức cần thiết

1.2 Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu

- Liệu có sự khác biệt trong chính sách và thực tế khi nhà nước thu hồi đất, bồi thường và tái định cư từ các dự án có nguồn vốn đầu tư từ các nguồn khác nhau (WB, các

dự án từ nguồn vốn Nhà nước và các dự án từ nguồn vốn tư nhân) trên địa bàn TPCT hay không, và nếu có nguyên nhân và hệ quả của sự khác biệt đó là gì?

- Bài học kinh nghiệm trong thu hồi, bồi thường và tái định cư rút ra cho TPCT

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu là các văn bản pháp luật liên quan đến việc thu hồi đất tại các

dự án từ ba nguồn vốn đầu tư của: Ngân hàng thế giới, nhà nước và tư nhân, các dự án đã triển khai và các hộ dân bị thu hồi đất bởi các dự án trên địa bàn TPCT

Phạm vi nghiên cứu: các văn bản pháp luật hiện hành áp dụng cho việc bồi thường, giải phóng mặt bằng trên địa bàn TPCT, các hộ dân bị ảnh hưởng và các dự án triển khai khác nhau theo 03 nguồn vốn, các nghiên cứu liên quan đến việc đánh giá dự án Thông tin được cập nhật cho đến cuối năm 2013

1.4 Tổng quan các bài nghiên cứu trước

Nhằm phân tích những vấn đề khó khăn, vướng mắc trong giải phóng mặt bằng, và đánh giá lợi ích của người dân trong công tác bồi thường, tái định cư trên địa bàn thành phố Cần Thơ, năm 2013, Phan Trung Hiền đã thực hiện đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố: “Nghiên cứu giải quyết những khó khăn trong giải phóng mặt bằng khi thực hiện các dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn TPCT” Bằng việc sử dụng phương pháp logic, lịch sử, thống kê, phân tích luật viết và điều tra xã hội học, Phan Trung Hiền đã hệ thống được cơ sở pháp lý và lịch sử của quá trình thu hồi đất của Việt Nam và TPCT Nghiên cứu cũng cho thấy trên địa bàn đô thị, nông thôn và các dự án tái định cư sau khi bị thu hồi đất tại TPCT có đến hơn 87,2% hộ dân cho rằng giá đất bồi thường thấp hơn so với giá thị trường, 10,2% là tương đương, và 2,4% là cao hơn giá thị trường Nghiên cứu cũng đã phát hiện những nguyên tắc quan trọng cần đảm bảo nhằm thực hiện dự án đầu tư xây dựng có giải phóng mặt bằng là: (1) Chú trọng công tác quy hoạch, (2) Thống nhất chia sẻ lợi ích, (3) Bảo đảm công khai, minh bạch, (4) Bảo đảm công bằng, dân chủ, kết hợp lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài, (5) Phát huy đồng bộ vai trò các tổ chức hệ thống chính trị địa phương, (6) Có sự quan tâm đối với đội ngũ làm công tác giải phóng mặt bằng (Phan Trung Hiền, 2013) Dựa trên nghiên cứu của Phan Trung Hiền, có thể sử dụng phương pháp nghiên cứu luật viết, phương pháp so sánh, kết quả nghiên cứu và số liệu thống kê để làm cơ sở lý luận cho đề tài này

Để hỗ trợ BTNMT cải thiện chính sách và thực tiễn về thu hồi và chuyển dịch đất đai để đạt được sự tăng trưởng bền vững trong quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa diễn ra nhanh chóng ở Việt Nam, WB tại Việt Nam (2011) đã có nhiều công trình nghiên cứu: (1) Đề xuất về hoàn thiện chính sách Nhà nước thu hồi đất và cơ chế chuyển dịch đất

đai tự nguyện ở Việt Nam; (2) Nghiên cứu về cơ chế xác định giá đất phục vụ bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư tại Việt Nam; (3) Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại

về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam do Đặng Hùng Võ thực hiện với sự hợp tác của một số chuyên gia làm việc tại BTNMT Báo cáo đã phân tích hệ thống pháp luật đất đai của Việt Nam về chuyển dịch đất đai, phân tích thực tế triển khai việc chuyển dịch đất đai ở Việt Nam và đề xuất những điều chỉnh, đổi mới về cơ chế chuyển dịch đất đai ở Việt Nam trong đó có việc “… hỗ trợ cần tính toán đủ các thiệt hại

sẽ xảy ra đối với người bị thu hồi đất, cả những thiệt hại không tính được bằng tiền và những thiệt hại dài hạn nhằm mục tiêu khôi phục lại đời sống, việc làm như trước khi bị thu hồi đất…” Kết quả nghiên cứu cho thấy được bức tranh tổng quát về cơ chế của nhà nước trong việc thu hồi đất và chuyển dịch đất đai ở Việt Nam và hướng đi đảm bảo công bằng lợi ích các bên trong việc thu hồi đất (Đặng Hùng Võ và đ.t.g, 2011)

Nghiên cứu về mô hình điều tiết giá trị tăng thêm từ đất trong quá trình đô thị hóa tại Đà Nẵng, tác giả Hoàng Thị Hồng Nhung đã cho biết: Đà Nẵng đã đạt được nhiều thành công khi vừa điều tiết hài hòa giá trị tăng thêm từ đất trong quá trình đô thị hóa vì được đa

số người dân đồng thuận Nguyên nhân chính của sự thành công là Thành phố Đà Nẵng thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch và tái phân phối lại giá trị tăng thêm cho những người

bị thu hồi đất, khi đó người thu hồi đất không cảm thấy mình bị đứng bên lề của sự phát triển nên tỉ lệ người bị thu hồi đất đồng tình cao tạo điều kiện cho Đà Nẵng có thể triển khai nhiều dự án thành công (Hoàng Thị Hồng Nhung, 2013)

CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN

2.1 Phương pháp sử dụng để phân tích

Để đánh giá chất lượng một văn bản quy phạm pháp luật người ta dùng nhiều tiêu chí để đánh giá Với sự đa dạng về ý thức hệ, lịch sử và trình độ phát triển các quốc gia khác nhau sẽ có những thang đo khác nhau cho việc đánh giá

Năm 1995, Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD) đã đưa ra tám yêu cầu cho văn bản pháp luật tốt bao gồm: (1) Phục vụ các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định trước; (2) Có cơ sở pháp luật, thực tiễn chắc chắn; (3) Mang lại lợi ích nhiều hơn là chi phí,

có tính tới tác động phân bổ trên toàn xã hội, các yếu tố kinh tế, xã hội và môi trường; (4) Giảm thiểu chi phí và tác động lệch lạc tới thị trường; (5) Khuyến khích cạnh tranh, thông qua khuyến khích thị trường và các phương pháp tiếp cận dựa trên cơ sở mục tiêu đã định; (6) Rõ ràng, đơn giản, thiết thực đối với người sử dụng, (7) Phù hợp, tương thích với các chính sách, pháp luật khác; (8)Tương tích ở mức độ tối đa đối với các nguyên tắc về khuyến khích cạnh tranh, thương mại trong pháp luật quốc gia và các điều ước quốc tế

Năm 2008, Quốc hội Việt Nam đã ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó xác định khi thẩm tra dự luật cần tập trung vào năm điểm: (1) Sự cần thiết ban hành văn bản; (2) Sự phù hợp của luật với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; (3) Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; (4) Tính khả thi của luật, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện; (5) Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Tuy nhiên đối tượng nghiên cứu lại không phải là một văn bản cụ thể mà một hệ thống văn bản, văn bản sau bổ sung cho văn bản ra trước Do đó việc áp dụng bộ tiêu chí của OECD và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam là không phù hợp

Vì vậy trong nghiên cứu này chúng tôi dùng phương pháp phân tích luật viết để phân tích tổng quan về hệ thống luật pháp, chính sách có liên quan đến việc bồi thường cho người bị thu hồi đất đối với các dự án có ba nguồn vốn khác nhau đầu tư là: vốn ngân sách, vốn vay của WB và vốn tư nhân, sau đó dùng phương pháp so sánh để so sánh hệ thống chính sách bồi thường liên quan đến ba nguồn vốn trên

Trong phân tích luật viết có thể áp dụng nhiều biện pháp, trong đó phương pháp phân tích câu chữ hoặc chú giải, phân tích lịch sử và phân tích phát triển là thường được sử dụng phổ biến nhất (Nguyễn Ngọc Điện, 2006) Phương pháp phân tích câu chữ không có nghĩa là phân tích từng câu, từng chữ dựa theo ý nghĩa của từ ngữ được nghi nhận trong từ điển hoặc trong tập quán Nghiên cứu và phân tích luật viết dựa vào phương pháp phân tích câu chữ là hoạt động trí tuệ của nhà chuyên môn đi xuyên qua văn bản quy phạm pháp luật

để nắm bắt ý chí đích thực của người làm luật (Nguyễn Ngọc Điện, 2006, tr74)

Để trả lời được câu hỏi nguyên nhân của sự khác biệt, nghiên cứu sẽ tìm hiểu sự khác nhau của ba chính sách trên các qui định của pháp luật, động cơ của việc thi hành các qui định trên và thực tế diễn ra ở TPCT

Để tìm bằng chứng cho kết quả của sự khác biệt, nghiên cứu sẽ dựa trên các nghiên cứu trước về các dự án hoặc điều tra khảo sát để đánh giá mức độ hài lòng của các hộ dân

bị ảnh hưởng bởi dự án

2.2 Phương pháp thu thập thông tin

- Sử dụng các tài liệu, văn bản pháp lý của nhà nước và TPCT trên công báo, các ấn phẩm xuất bản của Ngân hàng Thế giới, các tài liệu lưu trữ của Trung tâm phát triển quỹ đất TP Cần Thơ, các chủ đầu tư

- Tìm kiếm các thông tin trên mạng Internet

- Khảo sát một số hộ dân trong các tình huống cụ thể

2.3 Các nguồn thông tin không thể thu thập, dẫn đến những thiên lệch của nghiên cứu

Trong quá trình thu nhập dữ liệu chúng tôi nhận thấy để giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình thu hồi đất, các cơ quan thực thi công vụ thường xuyên báo cáo kết quả thực hiện lên chính quyền các cấp Thông thường, các kết luận, chỉ đạo của lãnh đạo được thông báo bằng kết luận của văn phòng Đôi khi có những kết luận, chỉ đạo “miệng” của lãnh đạo các cấp trong quá trình thực hiện quá trình bồi thường, giải phóng mặt bằng được triển khai thực hiện ngay mà không tìm được những kết luận bằng văn bản hoặc biên bản cuộc họp

Với các loại hình dự án không do nhà nước thu hồi đất: Doanh nghiệp tự thoả thuận với người dân về chi phí bồi thường thì không biết được giá thật sự mà doanh nghiệp đã trả cho từng hộ gia đình

CHƯƠNG 3: PHÂN TÍCH VÀ NHỮNG PHÁT HIỆN

Ở Việt Nam, điều 17, HP năm 1992 và điều 53 HP năm 2013 đã nêu: “ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý ” Đồng thời Điều 38, LĐĐ năm

2003, qui định nhà nước có quyền thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: “… Nhà nước

sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế…” Các quy định này về căn bản được duy trì trong LĐĐ sửa đổi năm 2013,

có hiệu lực từ 01/07/2014

Như vậy nhà nước chỉ quy định các trường hợp để thu hồi đất, không qui định đối tượng nào bỏ vốn vào để thu hồi thì có chính sách khác nhau Tuy nhiên, để triển khai các trường hợp thu hồi đất trên thực tế thì nhà nước sẽ giao cho nhiều tổ chức, cá nhân khác nhau thực hiện Mỗi tổ chức, cá nhân ngoài thực thi nhiệm vụ của họ, họ cũng sẽ vì tối đa hoá lợi ích của tổ chức, cá nhân mà sẽ dẫn đến quá trình thực thi pháp luật có những điểm khác nhau

3.1 Mục đích thu hồi và các nguồn vốn đầu tư

3.1.1 Thu hồi đất quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Theo Điều 39, LĐĐ năm 2003: Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt (Quốc hội, 2003) Việc bồi thường, giải phóng mặt bằng được giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện và nguồn vốn do ngân sách cấp hoặc vốn ODA (ví dụ: WB, ADB, Nhật Bản…) Giá bồi thường do UBND cấp huyện phê duyệt theo bảng giá do UBND thành phố ban hành (UBNDTPCT, 2010)

3.1.2 Thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế

Là thành phố loại 1 trực thuộc trung ương, Cần Thơ đã xây dựng rất nhiều khu công nghiệp, kéo theo đó là nhu cầu nhà ở, y tế, giáo dục, dịch vụ… ngoài nguồn vốn từ ngân sách, nhà nước các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, nhà đầu tư nước ngoài bỏ vốn vào quá trình đầu tư và để có quỹ đất cho xây dựng cơ sở hạ tầng, góp phần phát triển kinh tế xã hội ở thành phố Cần Thơ

Không có một ranh giới rõ ràng giữa nguồn vốn đầu tư mà căn cứ vào loại hình dự

án đầu tư Nếu các dự án đầu tư theo điều 36, NĐ 181/2004 và điều 34,35,36,37,38,39,40 NĐ84/2007 thì Nhà nước sẽ tiến hành thu hồi, ngược lại thì chủ đầu tư tự thỏa thuận với chủ đất

Nhà đầu tư tư nhân có thể tham gia cả hai loại dự án trên, nghĩa là nếu thuộc vào nhóm dự án do nhà nước thu hồi (khoản 2, điều 36, NĐ 181/2004), họ sẽ được áp dụng qui trình nhà nước thu hồi, kể cả biện pháp cưỡng chế Ngược lại, họ sẽ phải tự thoả thuận với người dân Trong nghiên cứu này, chúng tôi đề cập đến các nhà đầu tư tư nhân phải tự thoả thuận với người dân để có mặt bằng thực hiện dự án đầu tư

3.2 Qui trình thu hồi đất

Nhà nước chỉ thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Riêng đối với trường hợp thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, nhà nước chỉ thu hồi trong những trường hợp cụ thể theo điều 36 của NĐ 181/2004 và điều 34,35,36,37,38,39,40 NĐ84/2007

Hình 3.1: Quy trình thu hồi đất theo NĐ 69/2009/NĐ-CP

Nguồn: Chính phủ, 2009

Theo quy trình trên, ta thấy nhà nước đã được luật pháp cho phép có quyền thu hồi đất và tổ chức, cá nhân phải có nghĩa vụ thi hành quyết định của chính quyền các cấp Nếu không chấp hành thì nhà nước sẽ dùng quyền lực của nhà nước để cưỡng chế thu hồi.

Đối với các dự án cần quỹ đất để phát triển kinh tế xã hội không thuộc khoản 2 điều

36 NĐ 181/2004/NĐ-CP, nhà nước không thu hồi mà nhà đầu tư phải tự thoả thuận với những người chủ đất về giá cả của quyền sử dụng đất và những tài sản gắn liền với đất 3.3 Chính sách về bồi thường cho người bị thu hồi đất

Để thực thi LĐĐ 2003, Chính phủ đã ban hành NĐ số188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; NĐ 197/2004/NĐ-

CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất; NĐ 84/2007/NĐ-CP, ngày 25/5/2007 Quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; NĐ 69/2009/NĐ-CP, ngày 13/8/2009 qui định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; TT 114/2004/TT-BTC, ngày 26/11/2004 của BTC về việc hướng dẫn thực hiện NĐ số188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; TT 06/2007/TT-BTNMT, ngày 02/7/2007 của BTNMT hướng dẫn thực hiện một số điều của NĐ số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai

Vì có quá nhiều NĐ, TT và các NĐ, TT sửa đổi, bổ sung hướng dẫn thi hành LĐĐ, TPCT đã ban hành các văn bản mang tính tổng hợp các văn bản trên và vận dụng trong điều kiện của TPCT QĐ số 12/2010/QĐ-UBND của UBND TPCT ngày 04/02/2010 quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa TPCT Là văn bản dưới luật, nghị định và thông tư hướng dẫn nên QĐ 12/2010/QĐ-UBND chỉ mang tính chất cụ thể hoá hoạt động, và chưa quy định được một số cốt lõi trong vấn đề bồi thường Khi dùng từ “bồi thường”, nghĩa là phải bồi thường thỏa đáng, tương xứng với phần thiệt hại Khi dùng từ “hỗ trợ”, nghĩa là giúp đỡ và ban phát cho ai đó một lợi ích vật chất hoặc tinh thần Các văn bản hướng dẫn từ luật, nghị định, thông tư, quyết định đều xuất phát

từ quyền của nhà nước là nhà nước có quyền bồi thường theo giá nhà nước đưa ra, đồng

thời chính quyền cũng sẽ ban phát cho người dân bằng các chính sách hỗ trợ Tuy nhiên, các văn bản pháp luật chưa ghi nhận việc người dân bị thu hồi đất, di chuyển chỗ ở, tái định cư là do nhà nước, vì vậy việc bồi thường là điều tất nhiên, bồi thường phải thỏa đáng để ít nhất quyền lợi của người dân được bảm đảm không bị kém hơn trước khi thu hồi đất Ngược lại, cụm từ “hỗ trợ” chỉ được dùng khi nào được cho thêm và có thêm quyền lợi

Trong trường hợp các dự án mà WB tài trợ phải thu hồi đất đai, làm ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân, tất cả những người bị ảnh hưởng sẽ được WB yêu cầu chính quyền địa phương thống nhất bồi thường theo khung chính sách OP4.12 để về bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư (WB, 2001)

Nguồn: WB, 2005

Bên cạnh đó, cũng là dự án do nhà nước đầu tư, nhà nước cũng phải thu hồi đất nhưng vì thiếu vốn, nhà nước vay của WB thì việc sử dụng vốn vay phải theo các nguyên tắc bồi thường của WB: “Chương trình đền bù, tái định cư và khôi phục cuộc sống phải góp phần cải thiện, hoặc ít nhất là duy trì được mức sống cho người bị ảnh hưởng như trước khi có dự án và phải bảo đảm có sự tham gia của họ trong các lợi ích của dự án” (WB, 2009) Nguyên tắc mà WB đưa ra dù rất đơn giản nhưng hàm ý rất sâu sắc rằng quyền tài sản, quyền sống của mỗi cá nhân, hộ gia đình được tôn trọng và họ có quyền

* Nguyên tắc bồi thường đối với các dự án WB đầu tư tại TP Cần Thơ

Nguyên tắc của dự án được áp dụng theo Khung chính sách đã được thông qua năm 2003 và một số nội dung chính thể hiện như sau:

1 Tất cả những người bị ảnh hưởng bởi dự án sẽ có quyền lợi được đền bù và/hoặc hỗ trợ khôi phục cuộc sống không phụ thuộc vào tình trạng pháp lí về quyền sử dụng đất

2 Chương trình đền bù, tái định cư và khôi phục cuộc sống phải góp phần cải thiện, hoặc ít nhất là duy trì được mức sống cho người bị ảnh hưởng như trước khi có dự án dự án và phải bảo đảm có sự tham gia của họ trong các lợi ích của dự án

3 Giảm thiểu tái định cư và thu hồi đất càng nhiều càng tốt bằng cách xem xét, lựa chọn tất

cả các phương án khả thi

4 Việc đền bù và khôi phục cho người bị ảnh hưởng bởi dự án phải tuân theo nguyên tắc chuyển đổi hoặc giá thay thế không tính khấu hao

5 Những người bị ảnh hưởng bởi dự án được trợ giúp đầy đủ để di chuyển cùng với kinh phí

hỗ trợ di chuyển vào các khoản tiền đền bù theo giá thay thế nhà, đất, và các tài sản khác của họ

Hộp 3.1: Các nguyên tắc cơ bản trong khung chính sách OP4.12

được duy trì các lợi ích của họ nếu như có sự tác động bất lợi đến cuộc sống hiện tại của họ

Trong điều kiện đất nước ta còn nhiều khó khăn, nhà nước chưa chăm lo được cho tất cả người dân về chỗ ở, việc làm thì nguyên tắc đền bù không phụ thuộc vào tình trạng pháp lý quyền sử dụng đất của WB rất có nghĩa nhân văn, dựa vào điều kiện tự nhiên, người dân chiếm hữu hợp pháp các tài nguyên thiên nhiên đã ban tặng cho con người để lo miếng cơm, manh áo là đã được bồi thường, không cần các giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, như vậy giảm nghĩa vụ chứng minh cho người dân, tăng khả năng được bồi thường với diện tích đất thường được cơi nới, mở rộng, tôn tạo thêm

Đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất (Khoản 2, Điều 40, LĐĐ 2003) Hay nói cách khác là nhà đầu tư tư nhân tự lo liệu phần mặt bằng cho dự án Trong quá trình đó, chủ đầu tư có quyền thỏa thuận với người dân về giá đất và hình thức đền bù bằng tiền hoặc bằng góp vốn quyền sử dụng đất Tuy nhiên, nếu vận dụng khoản đ, mục 1 Điều 36, NĐ 181/2004/NĐ-CP: “Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” Các dự án hoàn toàn mang tính chất kinh doanh thuần tuý vẫn có thể được nhà nước hỗ trợ thu hồi theo mục đích sử dụng đất để chỉnh trang, phát triển khu đô thị và khu dân cư nông thôn

Như vậy, về tổng quan có thể thấy có sự khác nhau về mặt chính sách giữa ba nguồn vốn đầu tư: Đối với việc thu hồi đất sử dụng vốn ngân sách, nhà nước có rất nhiều văn bản để hướng dẫn thực hiện một cách chi tiết Đối với dự án sử dụng nguồn vốn vay của WB, chính quyền chấp nhận áp dụng khung chính sách của OP4.12 nếu như các chính sách của Việt Nam không tương đồng hoặc không đáp ứng được tiêu chuẩn của WB Còn các dự án tư nhân tự đầu tư thì trên lý thuyết nhà nước không can thiệp, nhà nước chỉ tạo khung pháp lý là cho doanh nghiệp được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất và nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất tự do rồi sau đó được phép chuyển mục đích sử dụng theo quy hoạch của nhà nước Tuy nhiên, nhà nước cũng có thể hỗ trợ thu hồi đất bằng vài động tác đơn giản là lồng ghép vào mục đích nào đó và gắn với khung quy định luật cho phép thu hồi Để thống nhất trong quá trình phân tích, so sánh, trong nghiên cứu

này, chúng tôi tạm gọi các nguồn vốn tư nhân chỉ ứng với các dự án mà nhà đầu tư tư nhân phải tự thoả thuận với người dân

Hình 3.2: Tóm tắt các khác biệt giữa 03 chính sách theo văn bản qui định

- Khu tái định cư phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ

- Cải thiện hoặc ít nhất duy trì mức sống cho các hộ bị ảnh hưởng

- Xem xét đến nhu cầu của những nhóm người dễ bị tổn thương nhất, đặc biệt các nhóm dân tộc thiểu số

- Thuận mua vừa bán, nhà đầu tư mua đất của dân, khi bán xong đất thì người dân tự đi chỗ khác, nhà đầu tư không phải lo về tái định

cư, việc làm cho người bị thu hồi

Phương thức

thực hiện dự án Thực hiện theo đúng qui trình pháp luật đã ban hành

Lập kế hoạch hành động cho từng dự án cụ thể, trong đó tính toán rất chi tiết phần tác động đến các hộ bị thu hồi đất, khả năng phục hồi sinh

- Người bị ảnh hưởng không hợp lệ có thể được xem xét hỗ trợ tùy từng trường hợp

- Đất đổi đất hoặc bằng tiền mặt theo giá thay thế

- Người bị ảnh hưởng không hợp lệ (đến sinh sống trong vùng dự án sau ngày giới hạn) sẽ không được đền bù và/hoặc hỗ trợ khôi phục cuộc sống

Hai bên có quyền tự thỏa thuận về giá Nhà nước phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư làm cơ sở tính giá thành

Tình trạng

pháp lý của đất

Hỗ trợ phục hồi ở các mức khác nhau phụ thuộc vào tình trạng “hợp pháp” của người sử dụng đất

- Không quá xem trọng Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, miễn là chiếm hữu đất hợp pháp là được đền bù

Hỗ trợ phục hồi cho tất cả người bị ảnh hưởng để đạt được mục tiêu của chính sách

Bồi thường ở mức giá thay thế cho tất cả vật kiến trúc, bất kể tình trạng pháp

lý của nó

Nhưng hiệu quả hoạt động thấp

Tham gia vào việc lập

kế hoạch và thực hiện, đặc biệt xác nhận các tiêu chuẩn đủ điều kiện bồi thường và hỗ trợ, và tiếp cận cơ chế giải quyết khiếu nại

Nguồn: Phân tích của tác giả dựa trên các qui định của nhà nước và WB

3.4 Các khác biệt khi có 03 nguồn vốn đầu tư trên thực tế triển khai

3.4.1 Sự khác biệt trên thực tế về phương thức thực hiện dự án

3.4.1.1 Về qui trình thực hiện

UBNDTPCT giao nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định tại Điều 25 Nghị định 69/2009/NĐ-CP, Điều 23 Thông tư 14/2009/TT-BTNMT cho Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư quận, huyện và Tổ chức phát triển quỹ đất (điều 53, QĐ 12/2010/QĐ-UBND) Hội đồng Bồi thường của dự án giúp UBND cùng cấp lập và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ và bố trí tái định cư; Hội đồng bồi thường, hỗ trợ

và tái định cư quận, huyện do lãnh đạo UBND quận, huyện làm Chủ tịch Hội đồng, đại diện Tổ chức phát triển quỹ đất làm phó chủ tịch hội đồng các thành viên gồm: (1) Đại diện cơ quan Tài chính; (2) Đại diện cơ quan Tài nguyên và Môi trường; (3) Đại diện cơ quan Kế hoạch và Đầu tư; (4) Chủ đầu tư; (5) Đại diện UBND phường, xã, thị trấn có đất

bị thu hồi; (6) Đại diện của những hộ gia đình bị thu hồi đất từ một đến hai người do UBND và Mặt trận tổ quốc xã, phường, thị trấn nơi có đất thuộc phạm vi dự án giới thiệu được tham gia khi thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Đại diện những người có đất thuộc phạm vi dự án có trách nhiệm phản ánh nguyện vọng của những người

có đất thuộc phạm vi dự án và vận động những chủ sử dụng đất nằm trong phạm vi dự án thực hiện di chuyển, bàn giao mặt bằng đúng tiến độ; (7) Một số thành viên khác do Chủ tịch Hội đồng quyết định cho phù hợp với thực tế ở địa phương Hội đồng bồi thường dự

án làm việc theo nguyên tắc tập thể và quyết định theo đa số; trường hợp biểu quyết ngang nhau thì thực hiện theo phía có ý kiến của Chủ tịch Hội đồng1 (UBNDTPCT, 2010)

Như vậy đại diện các hộ dân rất khiêm tốn so với số lượng thành viên hội đồng Mặc khác, Các thành viên của hội đồng ngoài hộ gia đình bị ảnh hưởng đều là viên chức làm việc ở các phòng ban thuộc UBND huyện quản lý, nếu là đảng viên thì thuộc huyện uỷ quản lý, chỉ khác nhau là họ công tác ở những vị trí khác nhau, hay nói cách khác là có

“vai diễn” khác nhau Đối với các đại diện cho các hộ dân lại không phải do các hộ dân bị thu hồi bầu chọn mà mà do UBND và Mặt trận tổ quốc xã, phường, thị trấn nơi có đất thuộc phạm vi dự án giới thiệu Do đó, tiếng nói của người đại diện các hộ dân trong vùng ảnh hưởng của dự án có nguy cơ không đại diện được cho đa số hộ dân bị ảnh hưởng bởi

dự án, nếu người đại diện lại là đối tượng được hưởng lợi khi dự án được triển khai thì tiếng nói càng có nguy cơ không mang lại lợi ích cho tập thể

Các dự án đầu tư có nguồn vốn từ WB thực chất là các dự án do nhà nước đầu tư nên thực hiện theo qui trình mà pháp luật đã ban hành UBND TPCT thành lập Ban quản

lý dự án nâng cấp đô thị thành phố Cần Thơ (PMUCT) để đại diện cho TPCT quản lý các

dự án do WB tài trợ với trách nhiệm là tham mưu cho UBND TPCT thực hiện các dự án do

WB tài trợ đúng luật pháp Việt Nam và các điều ước mà Việt Nam đã ký kết với WB

Tức là vẫn có Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư quận, huyện do lãnh đạo UBND quận, huyện làm Chủ tịch Hội đồng, chỉ khác là vị trí phó chủ tịch hội đồng là đại diện của Ban quản lý dự án nâng cấp đô thị thành phố Cần Thơ2 (UBND-QNK, 2013) Vì

có một vài điểm khác biệt về chính sách nên mỗi dự án phải lập một kế hoạch hành động riêng, có giới hạn về thời gian gồm các nội dung như chiến lược tái định cư, mục tiêu, ảnh hưởng, quyền lợi, khảo sát kinh tế - xã hội, khung chính sách, khung pháp lý, biện pháp giảm thiểu các ảnh hưởng, khu tái định cư, bồi thường, phục hồi thu nhập, sắp xếp thực hiện tái định cư, kế hoạch tái định cư, tham vấn và tham gia, khiếu nại, giám sát và đánh giá, kế hoạch phát triển cho người dân bản xứ (WB, 2014) Khi đó, phần nào pháp luật Việt Nam giống WB thì áp dụng chung, điều khoản nào không phù hợp với khung chính sách của WB thì áp dụng theo khung của WB Tức là Hội đồng phải xem xét theo tiêu chuẩn OP4.12 của Ngân hàng thế giới Lúc này, ban quản lý dự án dù là nhân sự do thành

1 Phụ lục 6

2 Phụ lục 7

phố quản lý nhưng cũng chính là đại diện của WB, và thành phần này trong hội đồng đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền lợi của các hộ gia đình bị ảnh hưởng của dự án

Để kiểm soát được quá trình thực hiện của dự án có diễn ra theo các nguyên tắc của

WB hay không, WB thường xuyên cử Đoàn công tác đến giám sát Dự án Nâng cấp đô thị Việt Nam tại Cần Thơ3 Nội dung khảo sát bao gồm: xem xét tiến độ thực thực hiện, quản

lý tài chính, chính sách an toàn môi trường và xã hội, tái định cư (WB, 2009)

Trường hợp nhà đầu tư thỏa thuận với người sử dụng đất không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất, TPCT căn cứ Điều 41 Nghị định 84/2007/NĐ-CP, thực hiện như sau: (1) Cung cấp các văn bản về chính sách, pháp luật, các hồ sơ về thửa đất có liên quan đến việc thỏa thuận; (2) Chủ trì việc tiến hành thỏa thuận giữa nhà đầu tư và người sử dụng đất nếu có đề nghị của một hoặc các bên có liên quan; (3) Chỉ đạo việc thực hiện các thủ tục về chuyển nhượng, thuê đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; (4) UBND các cấp và các cơ quan nhà nước không được ra quyết định thu hồi đất hoặc thực hiện các biện pháp không phù hợp với quy định của pháp luật để can thiệp vào việc thỏa thuận giữa nhà đầu tư

và người sử dụng đất trong trường hợp đất không thuộc diện thu hồi4 (Điều 58, QĐ 12/2010/QĐ-UBND)

3.4.1.2 Điều kiện tiên quyết về tái định cư

LĐĐ năm 2003 quy định về quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ

sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất Khi nhà nước thu hồi đất thì căn cứ vào cơ

sở pháp lý để xác định giá trị đền bù một cách sòng phẳng với nguồn thu từ đất Các quy định mang tính nhân văn cao nhưng thiếu quy định hướng dẫn thực hiện cũng như cơ chế

để bảo đảm các quy định trên được thực hiện một cách nghiêm túc, triệt để Ví dụ: Điều 42 LĐĐ năm 2003 xác định “khu tái định cư phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” Hướng dẫn thi hành LĐĐ, NĐ 197/2004/NĐ-CP lại hướng dẫn theo hướng

“Khu tái định cư phải được xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ đảm bảo đủ điều kiện cho người sử dụng đất tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ” (Điều 35) Như vậy khái niệm “điều kiện phát triển” của Luật đã được hướng dẫn thành điều kiện “cơ sở hạ tầng đồng bộ” và khó hiểu, rất dễ vận dụng theo nhiều cách khác nhau Mặc khác, việc không qui định khu tái

3 Phụ lục 8

4 Phụ lục 11

định cư phải có trước khi thu hồi đất của người dân nên khi nhà nước thu hồi đất người dân phải ở tạm bợ, nếu dự án thi công chậm tiến độ thì người dân càng khổ sở hơn

Hình 3.3: Nơi ở vào tháng 5/2014 của gia đình Ông Dương Văn Dũng

Nguồn: Tác giả chụp vào tháng 5/2014 tại huyện Vĩnh Thạnh

VD: Gia đình Ông Dương Văn Dũng ngụ tại Ấp Qui Lân 5, xã Thạnh Quới, huyện Vĩnh Thạnh, Thành Phố Cần Thơ Trước khi nhà nước thu hồi đất để xây dựng Cụm tuyến dân cư vượt lũ Thạnh Mỹ, gia đình ông có 3.000 m2 đất, có nhà tường cấp 4 để ở Năm

2009, khi nhà nước thu hồi đất hứa sẽ bố trí cho ông một nền tái định cư và ông có thể cất nhà để ở Tuy nhiên, do tình hình ngân sách khó khăn, sau 03 năm dự án vẫn chưa bố trí nền tái định cư và gia đình ông Dũng vẫn phải ở tạm căn lều cặp bờ kênh trong xóm

WB là một tổ chức tài chính quốc tế nơi cung cấp những khoản vay nhằm thúc đẩy kinh tế cho các nước đang phát triển thông qua các chương trình vay vốn Ngân hàng Thế giới tuyên bố mục tiêu chính của mình là giảm thiểu đói nghèo (WB, 2014) Dựa vào kinh nghiệm kết quả các dự án đã thực hiện WB xây dựng các khung chính sách cơ bản OP4.12

về tái định cư không tự nguyện áp dụng cho tất cả các dự án mà WB tài trợ

Với quan điểm là “giảm thiểu đói nghèo” như vậy WB không chấp nhận việc một

dự án do chính mình tài trợ làm lợi cho bất cứ nhóm người nào trong khi có nhóm người khác lại rơi vào diện đói nghèo Yêu cầu ở mức tối thiểu của WB chỉ là khôi phục lại được

điều kiện sống như trước khi có dự án Hơn nữa, việc tái định cư phải được hoàn thành trước khi thi công công trình (PMUCT, 2008)

Nguồn: WB, 2005

Hình 3.4: Khu tái định cư Thới Nhật của dự án do WB tài trợ

Nguồn: Hình tác giả chụp vào tháng 6/2014

Đây là hình ảnh của khu dân cư Thới Nhật được xây dựng để tái định cư cho các

dự án của WB tài trợ, các hộ dân bị thu hồi đất được bố trí tái định cư trước khi bàn giao nơi ở cũ cho nhà nước

Đối với các nhà đầu tư tư nhân, mục tiêu của họ là lợi nhuận, khi được pháp luật cho phép, họ tiến hành mua đất của dân để kinh doanh là lấy lợi nhuận Người dân sau khi chấp nhận bán đất thì họ phải tự chịu trách nhiệm về cuộc sống sau này, doanh nghiệp mua đất lẫn nhà nước điều không phải suy tính cho cuộc sống sau này của các hộ dân

a) Tránh hoặc giảm thiểu tái định cư không tự nguyện ở bất kỳ nơi nào có thể bằng cách xem xét tất cả các phương án có thể lựa chọn trong quá trình thiết kế dự án

b) Trong trường hợp không thể tránh được tái định cư thì các hoạt động tái định cư cần được tính đến và thực hiện như những chương trình phát triển bền vững, cần cung cấp đủ các nguồn lực đầu tư để giúp những người bị ảnh hưởng bởi dự án được chia sẻ những lợi ích dự án mang lại

c) Những người bị di dời cần được hỗ trợ cùng với những nỗ lực của họ để cải thiện điều kiện sống và thu nhập của mình, hoặc ít nhất là trên thực tế khôi phục lại được điều kiện sống như trước khi có Dự án

Hộp 3.2: Khung chính sách cơ bản OP4.12 về tái định cư không tự nguyện

Kết luận: Phương thức thực hiện trong trường hợp nhà nước thu hồi bằng nguồn vốn ngân sách thể hiện rõ ý chí và thống nhất quyền lực của chính quyền trong công tác thu hồi Phương thức thực hiện dân chủ, công khai có đại diện của người bị ảnh hưởng nhưng vẫn còn hạn chế khi chưa có cơ chế cân bằng tiếng nói và quyền quyết định của các bên liên quan Khi triển khai thực hiện thì phần chính sách của nhà nước chưa đồng bộ, nặng về tính pháp lý để nâng cao hiệu quả trong việc quản lý xã hội

Ngược lại WB trung thành với mục tiêu “giảm đói nghèo” nên chính sách dù đơn giản nhưng vẫn đạt được mục tiêu Đối với nguồn vốn tư nhân thì tạo khung pháp lý cho doanh nghiệp tự thoả thuận, tạo nên sự đa dạng và huy động được nhiều nguồn vốn để đầu

tư Khi dự án được tài trợ bằng WB thì đã bổ khuyết được phần nào cơ chế cân bằng quyền lợi và tiếng nói của các bên bằng khung chính sách OP4.12 và đại diện của Ban quản lý dự

án trong hội đồng bồi thường

Đối với các dự án do tư nhân thì tư nhân phải tự lo liệu mọi thứ

3.4.2 Sự khác biệt trên thực tế về người sử dụng đất không chính thức hoặc bất hợp pháp

Khái niệm về tính hợp lệ có vài điểm khác nhau giữa WB và Việt Nam, vì mục tiêu của WB là cải thiện hoặc ít nhất duy trì mức sống cho các hộ dân bị thu hồi đất, WB xem xét cả nhu cầu của những nhóm người dễ bị tổn thương nhất, đặc biệt các nhóm dân tộc thiểu số nên WB sẽ hỗ trợ cho tất cả những người bị ảnh hưởng ở trong vùng dự án trước ngày giới hạn nào đó Ngược lại, chính phủ Việt Nam chỉ chấp thuận bồi thường cho các

hộ gia đình sử dụng hợp pháp theo luật

Chính sách bồi hoàn đối với người sử dụng đất bất hợp pháp không có quyền sử dụng đất của dự án khu tái định cư, dự án nâng cấp đô thị thành phố Cần Thơ do WB tài trợ như sau: Được hưởng một khoản hỗ trợ bằng tiền bằng 60% chi phí thay thế cho đất bị thu hồi; hoặc được mua căn hộ bằng cách dùng tiền bồi thường và được trả góp phần còn lại trong vòng 10-20 năm với lãi suất thấp nếu có nhu cầu (WB, 2009)

Công trình cải tạo rạch Cái Khế, phường An Nghiệp, quận Ninh Kiều, gói thầu CP20.1-2 thuộc dự án Nâng cấp đô thị thành phố Cần Thơ là một ví dụ điển hình cho việc

WB không quan tâm nhiều đến tình trạng pháp lý của đất đai Toàn bộ 190 hộ dân sống cặp kênh rạch nhưng không hộ nào có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Căn cứ để xác định đối tượng được bồi thường về đất chỉ cần có biên lai đóng thuế hằng năm hay những

giấy tờ cư trú thường trú hoặc tạm trú dài hạn tại địa phương trước ngày 11/2/2008 Ví dụ:

Hộ Gia đình Ông Đoàn Văn Quá, ngụ tại 20 đường Huỳnh Thúc Kháng, đang cất nhà ven rạch Cái Khế như sau: Phần nhà trệt trên phần đất không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là 26,50 m2 Phần nhà sàn trên rạch với diện tích là 40,8 m2 Cả hai phần này đều không được nhà nước cấp quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà Tuy nhiên dự án mở rộng bờ kè rạch Cái Khế có nguồn vốn do WB tài trợ đã bồi thường cả phần đất theo khung giá đất cao nhất và bồi thường nhà sàn với giá thay thế5

3.4.3 Sự khác biệt trên thực tế về phương thức xác định giá bồi thường

3.4.3.1 Khung giá đất do UBND thành phố ban hành

Theo điều 4, NĐ 188/2004/NĐ-CP và điều 1, NĐ 123/2007/NĐ-CP có bốn phương pháp để xác định giá đất: phương pháp so sánh trực tiếp, phương pháp thu nhập, phương pháp chiết trừ và phương pháp thặng dư Căn cứ tình hình cụ thể của thị trường và

số liệu đã thu thập, UBND cấp tỉnh lựa chọn phương pháp phù hợp trong các phương pháp xác định giá đất để định giá đất tại địa phương Trường hợp cần thiết có thể kết hợp một số phương pháp xác định giá đất để định mức giá đất cụ thể

Như vậy về mặt lý thuyết, các phương pháp xác định giá đất rất khoa học và có thể cho ra mức giá sát với giá trị trường Tuy nhiên khi vận dụng trên thực tế thì có sự chênh lệch giữa giá nhà nước bồi thường và giá thị trường Kết quả khảo sát 376 hộ dân trên địa bàn đô thị, nông thôn và các dự án tái định cư sau khi bị thu hồi đất đối với dự án có nguồn vốn từ ngân sách hoặc vốn tư nhân nhưng nhà nước thu hồi trên địa bàn TPCT cho thấy có đến hơn 87% hộ dân cho rằng giá đất bồi thường thấp hơn so với giá thị trường (Phan Trung Hiền, 2013)

Trên lý thuyết, để đảm bảo công bằng thu – chi, nhà nước đã ban hành giá đất để thu thuế thì giá đất đó cũng sẽ áp dụng để được đền bù khi nhà nước thu hồi đất Giá đất để tính bồi thường được quy định tại Điều 11 của NĐ 69/2009/NĐ-CP là giá đất theo mục đích đang sử dụng của loại đất bị thu hồi, được UBNDTPCT quy định và công bố vào ngày 01 tháng 01 hàng năm Tuy nhiên trên thực tế sẽ có một số thửa đất khi nhà nước bồi thường thì người dân không thể mua được mảnh đất tương tự vì không ai đồng ý bán với

5 Phụ lục 9

giá đó, hay nói cách khác là bồi thường không sát với giá thị trường và người dân sẽ gặp thiệt thòi

Trường hợp giá đất do UBND thành phố công bố chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND thành phố giao cho cơ quan chức năng xác định lại giá đất cụ thể để quyết định giá đất tính bồi thường cho phù hợp và không bị giới hạn bởi quy định về khung giá các loại đất

Vấn đề là cơ quan nào được UBND thành phố giao cho chức năng xác định lại giá đất cụ thể? Bởi vì bảng giá đất do UBND thành phố ban hành do chính Sở TNMT trình lên

áp dụng các phương pháp tính theo Điều 4, NĐ 188/2004/NĐ-CP và điều 1, NĐ123/2007/NĐ-CP Bây giờ cũng không ai khác là Sở TNMT điều chỉnh lại phần đề xuất và với cơ chế như thế thì khó có thể có kết quả là giá đất đúng nghĩa là sát với giá thị trường

Hơn nữa để xác định được giá thị trường là điều không dễ dàng vì những yếu tố sau: (1) Khi nhà nước đã công bố quy hoạch thì thường không còn giao dịch về nhà đất,

mà có mua bán thì cũng không phản ánh đúng giá trị thị trường vì thị trường lúc này đã bị biến dạng, bóp méo do quy hoạch mang lại (2) Cơ sở để xác định là giá thị trường là dựa vào các hợp đồng mua bán thông qua công chứng và đóng thuế chuyển nhượng Một căn

cứ hoàn toàn không đáng tin cậy vì các hợp đồng mua bán hiện nay phổ biến được thoả thuận ngầm để tránh thuế (3) Giá thị trường là giá cân bằng giữa những người sẵn sàng chấp thuận với mức giá và sản lượng bằng nhau của người bán và người mua Điều đó không có nghĩa là tất cả lượng hàng hoá đều được người bán chấp nhận với giá thị trường

Đường cung về đất đai đoạn đầu dốc lên nghĩa là lợi ích của từng mảnh đất mang lại cho từng hộ gia đình khác nhau nên họ sẵn lòng bán đi với các mức giá khác nhau Tuy nhiên đất đai có giới hạn nên chỉ có thể cung ứng tối đa đến sản lượng Q2, khi đó dù có giá tăng đến mức độ nào đi nữa thì lượng cung ứng cũng chỉ là Q2

Nếu ta dùng khái niệm giá thị trường, điều đó có nghĩa là mức giá P1 và lượng Q1 cân bằng giữa người bán và người mua Còn lượng từ Q1 đến Q2 thì người bán không sẵn lòng bán với giá P1 mà họ chỉ bán với giá cao hơn Nếu nhà nước dùng quyền lực cưỡng chế yêu cầu họ bán đất với mức giá P1 thì rõ ràng là họ bị thiệt thòi bởi vì họ hiện đã có cơ hội có thu nhập cao hơn

Giá bán đất trên thị trường sẽ được xác định bởi khả năng sinh lợi của đất Tuy nhiên, do thị trường bị biến dạng bởi thuế xuất khẩu đối với lúa gạo thì giá bán gạo trên thị trường không phản ánh đúng giá trị của nó Mặt khác việc nhà nước quyết tâm giữ 3,8 triệu

ha đất trồng lúa (Chính phủ, 2012) nghĩa là phải có lượng cung về lúc dồi dào nhưng giá trị thấp như hiện nay cũng đã góp phần làm biến dạng giá thị trường của đất trồng lúa VD: Nhà nước qui định đất trồng lúa thì người dân phải trồng lúa, không được trồng cây khác, nếu giá gạo thế giới tăng cao thì chắc chắn nhà nước sẽ đánh thuế xuất khẩu gạo để bình ổn giá gạo trong nước, giả sử mức lợi nhuận bình quân 6 triệu đồng/năm/công ruộng và lãi suất ngân hàng là 10%/năm, theo phương pháp thu nhập thì mảnh đất đó sẽ có giá trị do nhà nước qui định là 60 triệu đồng Nếu người dân không làm ruộng, cất nhà, để buôn bán

có thể có thu nhập 3 triệu đồng/tháng hay 36 triệu đồng trên năm thì giá trị mảnh đất là 360 triệu Nhưng vì nhà nước quy định đó là đất ruộng nên người dân không được sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp, do đó, nếu đã tự cất nhà thì nhà nước cũng chỉ xem là đất ruộng

và bồi thường với giá 60 triệu đồng/công Như vậy người trồng lúa đã bị thiệt hại kép: vì lợi ích công cộng là ổn định kinh tế vĩ mô, kiềm chế lạm phát nên giá bán lúa đã bị khống chế với mức thấp; vì mức lợi nhuận trồng lúa thấp nên kéo theo giá đất trồng lúa thấp Kết quả là giá đất trồng lúa thấp nên nhà nước cũng sẽ bồi thường thấp cho bà con nông dân Nhưng sau đó muốn mua nền tái định cư thì nhà nước sẽ bán cho với giá đất thổ cư, thông thường là cao gấp 10 lần đất nông nghiệp

3.4.3.2 Sự khác biệt khi áp dụng khung giá đất do UBND thành phố ban hành đối với các dự án

Tất cả các dự án triển khai không phân biệt loại hình và nguồn vốn đầu tư UBND cấp huyện đều căn cứ vào khung giá của UBND cấp tỉnh ban hành để ra quyết định phê

duyệt kinh phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư6 Trên cơ sở phê duyệt của UBND cấp huyện, các chủ dự án sẽ tiến hành bồi thường cho các hộ dân và có những điểm khác biệt như sau:

Đối với dự án do ngân sách nhà nước cấp và dự án của WB triển khai theo quyết định, hộ dân có quyền khiếu nại, khiếu kiện theo qui định nếu không đồng ý Trong thời gian khiếu kiện vẫn phải chấp hành quyết định thu hồi đất của UBND và nhà nước có quyền cưỡng chế Tuy nhiên giá bồi thường chỉ là một phần trong tổng thể bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và nhiều yếu khác như tính pháp lý, điều kiện khu tái định cư, cơ chế tham vấn… nên chung qui lại các hộ dân dân bị ảnh hưởng bởi các dự án do WB tài trợ vẫn có lợi ích hợp lý nên ít hộ gia đình kiện về giá đất7 (MARKDC, 2013)

Ví dụ: Hộ Gia đình Ông Đoàn Văn Quá8, ngụ tại 20 đường Huỳnh Thúc Kháng, đang cất nhà trên phần đất không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là 26,50 m2 Hiện giá đất nhà nước qui định trên tuyến đường này là 8,4 triệu đồng/m2 cho đất sản xuất kinh doanh và 12 triệu đồng/m2 cho đất thổ cư Vì không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, gia đình không có giấy đăng ký kinh doanh nên được hiểu là đất thổ cư nên sẽ được bồi thường với giá thổ cư là 12 triệu đồng/m2 Mặc khác dự án chỉ thu hồi 26,5 m2 nhưng cấp nền tái định cư có diện tích 40 m2, giá bán 882.000đ/m2 trong khi giá thị trường của nền tái định cư là 3 triệu đồng/m2

Không chỉ các dự án nhà nước thu hồi vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng mới áp giá của UBND ban hành, mà các dự án tư nhân bỏ vốn đầu tư cũng dựa vào mức giá do UBND thành phố ban hành để tính giá bồi thường cho dân vì những lí do sau: (1) Nhà nước có cơ sở pháp lý để tính chi phí đầu tư của doanh nghiệp (2) Doanh nghiệp có cơ sở

để thương lượng giá bồi thường với dân Mức giá này sẽ khác nhau đối với từng hộ gia đình, tuỳ vào khả năng đàm phán và hiểu biết thông tin, pháp luật của từng hộ gia đình

Ví dụ: Theo quyết định số 2900/QĐ-UBND ngày 29/6/2010 của UBND Quận Cái Răng, gia đình ông Huỳnh Công Khánh được bồi thường 1,2 tỉ đồng cho 4000m2 đất bị thu hồi Cty địa ốc Hồng Loan đến thoả thuận với các phương như sau: (1) Nhận nền khu dân

cư với diện tích 460m2, (2) Chuyển nhượng đất cho công ty với giá 1,9 tỉ đồng, (3) nếu không chấp thuận các phương án trên khi công ty đã thoả thuận được với các hộ khác

6 Phụ lục 11

7 Phụ lục 18

8 Phụ lục 10

chiếm 80% diện tích đất dự án thì nhờ nhà nước cưỡng chế thu hồi theo khung giá nhà nước là 1,2 tỉ đồng (UBND-QCR, 2010)

Một số đơn vị tư nhân khác còn có nhiều cách để triển khai giá bồi thường đến từng hộ gia đình như: (1) Doanh nghiệp và chính quyền địa phương truyên truyền vận động bà con bán đất lại cho doanh nghiệp vì khu đất đã được nhà nước quy hoạch và doanh nghiệp là đơn vị được nhà nước giao thẩm quyền thực hiện đúng quy hoạch được duyệt Bà con chống đối cũng không được gì, vì từ khi nhà nước quy hoạch thì mọi thứ phải giữ nguyên hiện trạng, không được cất nhà, làm đường… có ở cũng không được cải tạo điều kiện điện, nước, thoát nước tốt (2) Đối với các hộ có kiến thức, có quyền thế, hiểu biết luật pháp, doanh nghiệp sẽ chấp thuận thoả thuận mua giá cao hơn nhưng vẫn công bố với cộng đồng dân cư rằng họ mua bằng với giá nhà nước để ép giá các hộ khác (3) Khi mua được một phần đất thì doanh nghiệp tiến hành san lấp mặt bằng để các hộ còn lại không thể canh tác, đi lại khó khăn Qua vài mùa mưa, nước ngập vào nhà, cây trái chết, không thu hoạch được thì dần dần các hộ cũng sẽ bán hết cho đất doanh nghiệp theo quy hoạch được duyệt9

Như vậy trên thực tế tại Cần Thơ chưa có sự khác biệt về giá đất bồi thường của

WB và nhà nước, chỉ có sự khác biệt giá bồi thường giữa vốn tư nhân và vốn nhà nước Tuy nhiên, phần bồi thường mà hộ gia nhận được là tổng của việc bồi thường, hỗ trợ và tái định trên cơ sở pháp lý, tiến độ thực hiện, cơ chế thực thi nên tổng thể mới có sự khác nhau giữa ba loại dự án

3.4.4 Sự khác biệt trên thực tế về tham vấn và công bố thông tin

Chính sách của WB quy định rằng người bị ảnh hưởng bởi dự án cần phải được thông báo đầy đủ và phải được tham vấn kỹ về tái định cư và các phương án bồi thường Tham vấn người bị ảnh hưởng là việc làm đầu tiên cho tất cả các hoạt động liên quan đến tái định cư Việc thực hiện tái định cư mà không có sự tham vấn có thể dẫn đến một chiến lược không phù hợp và cuối cùng là không có tác dụng Không có sự tham vấn, người bị ảnh hưởng có thể sẽ phản đối dự án, gây ra những khó khăn về mặt xã hội, làm chậm đáng

kể việc hoàn thành mục tiêu hay trì hoãn tiến độ thực hiện của dự án và chi phí sẽ tăng lên

Do đó, khi có tham vấn, sự phản đối ban đầu về dự án có thể sẽ được chuyển thành sự tham gia mang tính xây dựng (WB, 2009)

trả lời đề nghị không nêu tên cá nhân và công ty.

Hình 3.6: Lớp tập huấn cho các đối tượng liên quan đến vận hành dự án

Nguồn: PMUCT, 2008

Trên thực tế, trước khi triển khai dự án, PMUCT tổ chức tập huấn cho nhóm cán bộ thực hiện PMU, cán bộ chính quyền cấp xã và quận, các nhóm lãnh đạo cộng đồng Nội dung tập huấn bao gồm: (1) Giới thiệu về dự án Nâng cấp đô thị TPCT (2) Vấn đề giới trong dự án NCĐT (3) Kỹ năng vận động sự tham gia của cộng đồng (4) Kiến thức cơ bản về hạ tầng cấp 3 – Giám sát thi công hạ tầng cấp 3 (5) Tham vấn cộng đồng trong tiến trình lập kế hoạch nâng cấp hạ tầng cấp 3 (6) Duy tu bảo dưỡng công trình (7) Chính sách

an toàn xã hội (PMUCT, 2008)

Hình 3.7: Tài liệu tuyên truyền về chính sách xã hội và giải phóng mặt bằng

Nguồn: PMUCT, 2010

Khi triển khai dự án, mỗi hộ gia đình sẽ nhận được một tờ bướm tuyên truyền về chính sách xã hội và giải phóng mặt bằng bằng hình thức hỏi – đáp bốn nhóm vấn đề chính

là: Giới thiệu về dự án, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và vai trò của giám sát cộng đồng trong toàn bộ quá trình thực hiện dự án10 (PMUCT, 2010)

Đối với Việt Nam hàng loạt văn bản cũng ra đời nhằm nêu cao vai trò của người dân trong việc tham gia vào hoạt động của các dự án đầu tư như: Chỉ thị số 30-CT/TW của Trung ương Đảng trong “Xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ cơ sở”; NĐ 79/2003/NĐCP của CP về quy chế thực hiện dân chủ ở xã; Pháp lệnh 34/2007/PL-UBTVQH11 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường thị trấn; … đã yêu cầu công khai các vấn đề liên quan tái định cư như: các lý do, kế hoạch thu hồi đất, kế hoạch di dời, kế hoạch bồi thường chung, việc giải phóng mặt bằng cho những người bị ảnh hưởng… tuy nhiên các qui định trên còn yếu về chế tài và chưa qui định rõ cách thức thực hiện nên mức độ “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” còn hạn chế Tại TPCT có đến 47,8% hộ gia đình ở thành thị và 45,8% hộ gia đình ở nông thôn hoàn toàn không biết gì về các bước tiến hành bồi thường, hỗ trợ tái định cư theo dự án (Phan Trung Hiền, 2013)

3.4.5 Sự khác biệt trên thực tế về khiếu nại và cơ chế giải quyết khiếu nại

Đối với các dự án của nhà nước bỏ vốn đầu tư, hoặc các dự án tư nhân nhưng thuộc diện nhà nước thu hồi đất, việc giải quyết khiếu nại về giá đất bồi thường, quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hoặc quyết định cưỡng chế thu hồi đất được thực hiện theo quy định của Điều 40 NĐ 69/2009/NĐ-CP, Điều 138 của LĐĐ 2003, Điều 63 và Điều 64 NĐ

số 84/2007/NĐ-CP và NĐ số 136/2006/NĐ-CP Nghĩa là trong thời hạn không quá 90 ngày, kể từ ngày Chủ tịch UBND quận, huyện có quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai thì người không đồng ý có quyền nộp đơn khiếu nại đến UBND quận, huyện Trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định thu hồi đất (QĐTHĐ) Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là trái pháp luật thì phải dừng thực hiện QĐTHĐ; cơ quan nhà nước đã ban hành QĐTHĐ phải có QĐ hủy bỏ QĐTHĐ đã ban hành và bồi thường thiệt hại do QĐTHĐ gây ra (nếu có) Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là đúng pháp luật thì người có đất bị thu hồi phải chấp hành QĐTHĐ (Điều 49 và điều 50, QĐ12/2010/QĐ-UBND)

10 Phụ lục 12

Trong trường hợp người dân không đồng tình với phản hồi của cơ quan nhà nước

về thu hồi đất, họ có thể khởi kiện ra toà theo quy định tại Điều 28 Luật Tố tụng Hành chính 2010 Tòa án có thể thụ lý đơn kiện đối với quyết định thu hồi đất của chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện, nhưng không thể xem xét lại những nghị quyết có tính quy phạm

đã được hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua Nói cách khác, một quyết định cưỡng chế

di dời có thể bị kiện ra tòa, nhưng không thể khởi kiện đối với khung giá đất – cơ sở xác định mức đền bù vì đã được cơ quan dân cử là hội đồng nhân dân thông qua dưới hình thức nghị quyết có tính chất văn bản quy phạm pháp luật (Phạm Duy Nghĩa, 2013) trong khi nhân tố chính của việc khiếu kiện là giá đất đền bù không thoả đáng

Ví dụ: Tại dự án xây dựng khu đô thị tái định cư Cửu Long với qui mô diện tích

120 ha (do Công ty TNHH Xuân Lan đầu tư), bà Huỳnh Thị Thảo Trinh ngụ tại 91/67 đường Cách Mạng Tháng Tám, Phường Bình Thuỷ, Quận Bình Thuỷ, TPCT bị thu hồi 530 m2 đất ruộng vào tháng 12/2010 với số tiền đền bù là 198.375.200 đồng Không đồng ý với sự việc trên, ngày 01/6/2013, bà Trinh đã gửi đơn khiếu nại đến UBND quận Bình Thuỷ với các nội dung chủ yếu là: (1) Không biết thu hồi đất tại thửa nào? Diện tích bao nhiêu? Nhà nước thu hồi để làm gì? (2) Không chấp nhận giá nhà nước bồi thường Đề nghị được thoả thuận về giá đền bù11

Phản hồi ý kiến của bà Trinh, UBND quận Bình Thuỷ cho rằng đã 03 lần gửi thông báo nhận tiền bồi thường, hỗ trợ nhưng và Trinh không nhận Các công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư tại dự án là đúng pháp luật theo quyết định số 12/2010/QĐ-UBND ngày 20/02/2010 của UBND TPCT Dự án xây dựng Khu Đô thị tái định cư Cửu Long là dự án thuộc diện nhà nước thực hiện việc thu hồi đất nên không thể thực hiện thoả thuận như yêu cầu hộ dân12 (VPUBND-QBT, 2013)

Khi nhận được phản hồi của UBND Quận Bình Thuỷ, hộ bà Trinh vẫn không đồng tình và uỷ quyền cho luật sư khiếu kiện Để dự án kịp tiến đô thi công, UBND Phường Long Hoà, quận Bình Thuỷ đã tổ chức đoàn cưỡng chế thu hồi đất đối với hộ bà Trinh13

(UBND-QBT, 2013)

Đối với dự án của WB, họ đưa ra quy trình khiếu nại rất rõ ràng từ cấp phường/xã

và người khiếu nại có thể khiếu nại bất cứ vấn đề nghị bằng lời nói lẫn chữ viết Qui trình

11 Phụ lục 13

12 Phụ lục 14

13 Phụ lục 15

khiếu nại được công bố ngay từ đầu và giải thích rõ cho mọi người bị ảnh hưởng của dự án hiểu rõ quyền lợi của họ Đồng thời, những người khiếu nại sẽ được miễn/giảm tất cả các loại phí hành chính và được hỗ trợ về pháp lý khi thực hiện các thủ tục khiếu nại

Trên thực tế, ngoài việc áp dụng qui trình trên, nếu hộ gia đình gửi khiếu nại trực tiếp lên WB thì để đảm bảo khách quan, WB thuê một công ty tư vấn độc lập để tư vấn cho

WB, PMUCT, UBND TPCT trong việc xem xét ý kiến, nguyện vọng của hộ dân Báo cáo của công ty tư vấn độc lập ngoài hiểu rõ về chính sách dự án, nội dung khiếu nại của gia đình còn phải tham vấn các bên có liên quan tức là tham vấn trực tiếp hộ gia đình khiếu nại

và cả những hộ xung quanh hộ gia đình khiếu nại để từ đó ra đề nghị tư vấn14 (MARKDC, 2012)

Ví dụ: Bà Nguyễn Thị Tuyết Nga ngụ tại số 167C/7 khu Thới Nhựt, Phường An Khánh, quận Ninh Kiều bị thu hồi 99m2 đất vườn và nhà để xây dựng khu Tái định cư Dự

án Nâng cấp đô thị thành phố Cần Thơ (vốn WB) với tổng kinh phí bồi thường hỗ trợ và thưởng là 341.018.190 đồng và bán 01 suất tái định cư 60m2 với giá là 2 triệu đồng/m2

14 Phụ lục 16

Quy trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại quy định trong Khung chính sách của dự án bao gồm 4 bước, cụ thể như sau:

Bước 1: Nếu người bị ảnh hưởng khiếu nại về bất cứ lĩnh vực gì của chương trình đền bù, giải toả

và tái định cư, họ có thể khiếu nại bằng đơn hay bằng miệng tại Phường UBND Phường

có trách nhiệm sẽ giải quyết khiếu nại của họ bị ảnh hưởng trong vòng 15 ngày

Bước 2: Nếu người khiếu nại không nhất trí với quyết định của UBND Phường trong bước 1, họ có

thể khiếu nại đến UBND Quận, hoặc hội đồng đền bù giải tỏa, hoặc ban bồi thường GPMB

để xem xét giải quyết khiếu nại của các hộ bị ảnh hưởng

Bước 3: Nếu người khiếu nại vẫn chưa thỏa mãn với quyết định cấp Quận, họ có thể khiếu nại lên

UBND Tỉnh/TP hoặc HĐĐB Tỉnh/TP trong vòng 15 ngày khi nhận được quyết định cấp Quận UBND Tỉnh/TP hoặc HĐĐB Tỉnh/TP sẽ giải quyết khiếu nại trong vòng 15 ngày kể

từ khi nhận được khiếu nại

Bước 4: Nếu vẫn chưa bằng lòng với quyết định ở cấp thành phố, người khiếu nại có thể khởi kiện

tại Toà án Quận trong vòng 15 ngày kể từ khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại ở cấp Tỉnh/TP

Những người khiếu nại sẽ được miễn/giảm tất cả các loại phí hành chính và được hỗ trợ về pháp lý khi thực hiện các thủ tục khiếu nại

Hộp 3.3: Quy trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại của dự án tái định cư nâng cấp đô thị do Ngân hàng thế giới tài trợ

Nguồn: WB, 2009

(hiện giá thị trường là 3 triệu đồng/m2) nhưng bà Nga không đồng ý, yêu cầu cho mua 02 suất tái định cư và bồi thường cả lối đi 26m2 mà trước đây không được tính để bồi thường

Bà Nga đã khiếu nại 03 lần lên quận và WB Khi nhận thư khiếu nại của bà Nga, WB yêu cầu Ban QLDA Cần Thơ dựa trên các cơ chế bồi thường của dự án NCĐT TPCT để giải quyết khiếu nại PMUCT đã thuê Công ty TNHH Nghiên cứu thị trường và phát triển cộng đồng lập một báo cáo độc lập về giải quyết khiếu nại của hộ gia đình bà Nguyễn Thị Tuyết Nga Đơn vị tư vấn độc lập đã tìm hiểu về chính sách dự án, nội dung khiếu nại của gia đình và tham vấn hộ gia đình bà Nga và hộ gia đình ông Đỗ Văn Ba, cạnh nhà bà Nga và cũng bị thu hồi đất cho dự án Báo cáo độc lập đã đưa ra nhiều lựa chọn bà Nga đã nêu như chấp chận bồi hoàn lối đi với giá thấp hơn yêu cầu bà Nga là 390.600 đồng/m2 và có thể cho mua thêm 02 nền tái định cư với diện tích 40m2/ nền vì gia đình bà Nga có đến 9 nhân khẩu

Như vậy ta có thể thấy có sự khác biệt giữa hai phương thức giải quyết vấn đề Khi

có nguồn vốn của WB, khiếu nại của người dân được xem xét nhiều chiều hơn, tạo ra cơ hội bình đẳng nhiều hơn cho các đối tượng có liên quan trong quá trình thu hồi đất

3.5 Vấn đề vốn tư nhân nhưng nhà nước thu hồi đất

Đất để xây dựng khu dân cư là có thể được hiểu theo hai mục đích khác nhau: Nếu hiểu là doanh nghiệp chỉ phân lô, bán nền bình thường thì không thuộc diện nhà nước thu hồi mà doanh nghiệp phải tự thoả thuận với người dân Nếu hiểu là sử dụng đất để chỉnh trang, phát triển khu đô thị và khu dân cư nông thôn thì có thể vận dụng khoản đ, mục 1 Điều 36, NĐ181/2004/NĐ-CP: “Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”

Vì vậy để có sẵn nguồn đất tái định cư thì các khu tái định cư phải được xây dựng trước Trong điều kiện khó khăn về vốn thì TPCT đã kêu gọi các nhà đầu tư tư nhân tham gia các khu tái định cư theo các phương thức sau: Sau khi doanh nghiệp hoàn thành đầu tư khu dân cư, nhà đầu tư sẽ bàn giao cho thành phố 10% diện tích đất ở của dự án, thành phố

sẽ trả theo giá vốn của nhà đầu tư hoặc là bàn giao 5% diện tích đất ở của dự án và thành phố không trả gì cả cho nhà đầu tư (UBND TPCT, 2005) Phần còn lại doanh nghiệp tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật

Vấn đề đáng phân tích ở đây là cùng làm dự án xây dựng “khu dân cư”, nhưng nếu nhà đầu tư chấp thuận theo phương thức trả cho thành phố 5% quỹ đất ở của dự án thì được nhà nước hỗ trợ thu hồi và giải phóng mặt bằng Nếu doanh nghiệp chọn phương án thoả thuận với dân theo khoản 2 điều 40 của LĐĐ 2003 thì không phải trả cho thành phố 5% quỹ đất ở của dự án nhưng phải tự lo liệu mọi thứ, kể cả chỉ còn một hộ không chịu bán đất thì dự án cũng bị đình trệ

Với sự ưu đãi như trên, thị trường bất động sản TPCT gắn liền với công tác tái định

cư của thành phố, nhiều dự án xây dựng khu dân cư do doanh nghiệp đầu tư nhưng được nhà nước thu hồi đất và dẫn đến hiện nay theo báo cáo của Sở Xây dựng TPCT, thành phố hiện tồn kho hơn 10.000 nền nhà tại các khu dân cư, tái định cư (Thảo Mộc, 2014)

3.6 Phân tích nguyên nhân của sự khác biệt

Khoản 2, Điều 3 LĐĐ 2003 qui định: “Trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà

xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập có quy định khác với quy định của Luật này thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó” Như vậy ngay từ khi xây dựng LĐĐ nhà nước đã chấp nhận có thể có sự khác biệt giữa chính sách của Việt Nam với các qui định của điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia15 (Chính phủ, 2003)

Thiếu nguồn vốn để đầu tư Chúng ta phải đi vay của WB, và để được WB xét duyệt cho vay thì Việt Nam phải chấp thuận các điều kiện của nhà tài trợ

Hệ thống pháp luật không thống nhất về mặt tư duy Qui định thu hồi đất vì mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích công cộng thì nhà nước thu hồi Các dự án kinh tế thuần túy thì không thu hồi để doanh nghiệp và người dân tự thỏa thuận Tuy nhiên, dù cho mục đích của dự án là lợi ích công cộng hay lợi ích kinh tế thì đều phải thực hiện theo đúng các quy hoạch của nhà nước tức là vì lợi ích chung của xã hội Để phát triển kinh tế xã hội, đảm đảo anh ninh quốc phòng, nhà nước sẽ quy hoạch đường giao thông, trường học, chợ, bệnh viện, khu công nghiệp, khu dân cư tất cả các phần trên là một phần thống nhất trong tổng thể phát triển của thành phố nhưng khi lấy đất của dân thì phân loại: nếu đất làm trường học là mục đích công cộng nên bồi thường theo giá nhà nước Xây chợ là thương mại nên tư nhân tự thoả thuận nên giá có thể cao hơn Khi đó, người dân bị mất đất để xây chợ sẽ được lợi hơn người dân mất đất để xây trường học, trong khi tất cả các hộ dân cùng

bị thu hồi đất vì sự phát triển chung của thành phố Như vậy sẽ không hợp lý khi vì sự phát

15 Phụ lục 17

triển của xã hội và một nhóm người được bồi thường cao, một nhóm người được bồi thường thấp

Tóm lại, ta có thể thấy hệ thống pháp luật hiện tại không theo quan điểm đề cao lợi ích tư nhân như các nước tư bản, cũng không theo quan điểm của nhà nước xã hội chủ nghĩa Quan điểm cân bằng lợi ích được thể hiện một phần trong chính sách bồi thường nhưng chưa nhất quán

3.7 Phân tích hệ quả của sự khác biệt

Tuy không có nhiều sự khác biệt giữa các chính sách thu hồi đất, nhưng cũng đã dẫn đến một số kết cuộc khác nhau của các hộ gia đình bị thu hồi đất bởi các dự án có nguồn vốn đầu tư khác nhau

Đánh giá tổng thể về mức độ hài lòng của người dân về việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Theo nghiên cứu của Phan Trung Hiền (2013) trên 293 hộ dân bị ảnh hưởng bởi các dự án có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước hoặc vốn tư nhân nhưng nhà nước thu hồi đất thì chỉ có 19,35% hộ gia đình hài lòng về chính sách bồi thường và 19,05% hộ hài lòng

về triển khai thực hiện Theo báo cáo giám sát tái định cư đợt 5 của Công ty MARKDC – đơn vị tư vấn độc lập được WB để giám sát việc việc thực hiện kế hoạch hành động tái định cư của PMUCT thì có 81,8% hộ gia đình hài lòng về chính sách bồi thường và 84,8%

hộ hài lòng về triển khai thực hiện (MARKDC, 2013)

Hình 3.8: Mức độ hài lòng của người dân về việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Nguồn: Hình tác giả vẽ dựa trên kết quả nghiên cứu của MARKDC (2013)

và Phan Trung Hiền (2013)

Chúng tôi không tìm được bằng chứng đối với các hộ gia đình thuộc diện tư nhân thoả thuận mua đất Có thể do rất khó thu nhập thông tin vì khi bán đất cho chủ dự án xong, họ tự lo chỗ ở nên các nghiên cứu trước rất khó tìm để phỏng vấn

Dù kết quả của các nghiên cứu trên độc lập nhau, có thể khác nhau về phương pháp, thang đo và ngữ nghĩa của cụm từ “hài lòng”, tuy nhiên, ta cũng có thể ước lượng rằng có sự chênh lệch về mức độ hài lòng của người dân bị bị thu hồi đất Chính sách thông thoáng, cách tổ chức chặt chẽ, có sự tuyên truyền, tham vấn và giám sát cộng đồng,

có cơ chế kiểm tra giám sát định kỳ, khách quan đã tạo sự hài lòng của người dân cao hơn các dự án do nhà nước thu hồi không có nguồn vốn từ WB