Đánh giá vai trò quy hoạch đô thị ở tỉnh An Giang Luận văn thạc sĩ

TÓM TẮTCông tác quy hoạch đô thị QHĐT được các cấp chính quyền tỉnh An Giang xem làcông cụ quan trọng để thực hiện chiến lược phát triển kinh tế xã hội KTXH của tỉnh.Tuy nhiên, trên thực

B GIÁO D CăVÀă ÀOăT O

B GIÁO D CăVÀă ÀOăT O

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện Các trích dẫn và số liệu sửdụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vihiểu biết của tôi Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của trường Đại họcKinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

TP.Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2014

Tác giả

Lê Minh Điệt

LỜI CẢM ƠN

Trước tiên tôi xin gửi những lời cảm ơn trân trọng và cảm động nhất đến Tiến sĩ HuỳnhThế Du, người thầy tận tâm hướng dẫn tôi hoàn thành luận văn này Thầy tận tình hỗ trợphương pháp, chỉ dẫn kiến thức khoa học và động viên tinh thần giúp tôi hoàn thànhluận văn

Xin cảm ơn quý thầy, cô đã nhiệt tình giảng dạy và truyền thụ kiến thức quý báu cho tôi

để tôi có được niềm tự hào xuất thân từ Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Cảm

ơn tất cả cán bộ, nhân viên của Chương trình đã tạo điều kiện tốt nhất để tôi tham giaChương trình trong thời gian qua Cảm ơn Chương trình đã cho tôi những trải nghiệmđáng quý mà rất nhiều trong số đó chỉ có được khi ở Chương trình Giảng dạy Kinh tếFulbright Xin cảm ơn các bạn học cùng lớp đã luôn hỗ trợ, động viên tôi trong suốt thờigian học tập, nghiên cứu ở Chương trình

Xin cảm ơn lãnh đạo UBND tỉnh, Sở Xây dựng tỉnh An Giang đã tạo điều kiện cho tôi

đi học Cảm ơn các bạn đồng nghiệp thay tôi đảm nhiệm công việc cơ quan trong thờigian qua và tích cực cung cấp nguồn dữ liệu quan trọng để tôi hoàn thành luận văn này

Xin cảm ơn gia đình đã hết lòng yêu thương, tạo điều kiện vật chất cùng nguồn lực tinhthần khích lệ tôi hoàn thành khoá học này

Khi hoàn thành luận văn này trở lại làm việc, tôi sẽ đem những trải nghiệm, kiến thức vàphương pháp tư duy phân tích chính sách đã tích luỹ ứng dụng vào thực tiễn công tácchắn chắn nó sẽ giúp ích cho tôi rất nhiều trong cuộc sống và công việc của mình

Học viên Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

Lê Minh Điệt

TÓM TẮT

Công tác quy hoạch đô thị (QHĐT) được các cấp chính quyền tỉnh An Giang xem làcông cụ quan trọng để thực hiện chiến lược phát triển kinh tế xã hội (KTXH) của tỉnh.Tuy nhiên, trên thực tế các quy hoạch này phần lớn không hiệu quả và khó khả thi với tỷ

lệ thực hiện rất thấp Nghiên cứu này chỉ ra rằng nguyên nhân QHĐT ở An Giang cótính khả thi kém là do dự báo dân số cao hơn nhiều so với thực tế và quy hoạch đô thịđặt ra viễn cảnh cao hơn khả năng phát triển dẫn đến ước tính các khoản đầu tư cơ sở hạtầng phi thực tế, đánh giá sai động lực và không gian phát triển của đô thị Bên cạnh đótồn tại quan hệ chồng lấn, xung đột trong kế hoạch thực hiện quy hoạch và thiếu hợp tácgiữa các cơ quan có trách nhiệm thực hiện quy hoạch với nhau, sự chi phối của các nhàđầu tư làm cho quy hoạch luôn thay đổi, "chạy theo dự án" và phát triển manh mún.Ngoài ra trong quy trình lập và thực hiện quy hoạch thiếu sự tham gia của người dân vàtài liệu công bố quy hoạch không khả dụng Nghiên cứu cũng chỉ ra được vai trò thực tếcủa quy hoạch là một phương tiện để đàm phán về ngân sách và kiểm soát định hướngphát triển QHĐT cũng là một căn cứ quan trọng để lập kế hoạch tài trợ từ các tổ chứcquốc tế kêu gọi doanh nghiệp tư nhân (DNTN) đầu tư phát triển đô thị

Từ việc phân tích vai trò thực sự của QHĐT cho ta một hàm ý rằng đang tồn tại hai hệthống chỉ báo định hướng cho việc lập và thực hiện QHĐT ở tỉnh An Giang Một hệthống chỉ báo được dùng để lập quy hoạch nhằm đàm phán việc tài trợ ngân sách, lập hồ

sơ vay vốn hỗ trợ quốc tế và thu hút đầu tư Và một thực tế đang tồn tại và phát triểntheo đúng bản chất của nó ở mỗi đô thị, mỗi địa phương Vì sự lệch pha đó kéo theonhững nguyên nhân làm QHĐT được lập ra nhưng tỷ lệ thực hiện rất thấp Những quyhoạch đi sát với thực tế phát triển như quy hoạch chi tiết thực hiện theo mục tiêu đầu tư

đã xác định rõ ràng thì có kết quả thực hiện cao Đây là trục trặc chính sách quan trọngcần phải có giải pháp khắc phục để nâng cao tính khả thi của QHĐT ở An Giang

Từ những vấn đề nêu trên, công tác QHĐT ở An Giang nên tập trung vào ít nhất hai vấn

đề Thứ nhất, nên có cách thức diễn giải hay công bố các chỉ tiêu được ngầm định làthực tế để có những giải pháp phù hợp đồng thời giảm thiểu những chỉ tiêu mang tínhhình thức, đối phó Thứ hai, cần có cơ chế để người dân, nhất là những người chịu ảnhhưởng trực tiếp tham gia vào quá trình lập và thực hiện các quy hoạch

Từ khóa: An Giang, đô thị, quy hoạch, vai trò, xây dựng

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

TÓM TẮT iii

MỤC LỤC iv

DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC BẢNG vii

DANH MỤC HÌNH viii

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VÀ VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH 1

1.1 Giới thiệu 1

1.2 Vấn đề chính sách 4

1.3 Mục tiêu nghiên cứu 4

1.4 Câu hỏi nghiên cứu 5

1.5 Phương pháp nghiên cứu 5

1.6 Nguồn thông tin và phương pháp thu thập số liệu 5

1.7 Cấu trúc của luận văn 6

1.8 Giới hạn, phạm vi nghiên cứu của luận văn 6

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 7

2.1 Quy hoạch đô thị, các cách tiếp cận và loại hình quy hoạch 7

2.2 Những trục trặc liên quan đến công tác quy hoạch đô thị ở Việt Nam 8

CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ VAI TRÒ THỰC CHẤT CỦA QUY HOẠCH XÂY DỰNG ĐÔ THỊ Ở TỈNH AN GIANG 10

3.1 Quy trình lập, phê duyệt và thực hiện quy hoạch đô thị: 10

3.1.1 Trình tự lập quy hoạch 10

3.1.2 Phê duyệt quy hoạch 11

3.1.3 Công bố quy hoạch và cung cấp thông tin về quy hoạch 11

3.2 Những trục trặc của quy hoạch đô thị ở tỉnh An Giang 12

3.2.1 Vấn đề dự báo dân số trong quy hoạch đô thị ở tỉnh An Giang 13

3.2.2 Quy hoạch ước tính mức đầu tư phi thực tế 14

3.2.3 Quy hoạch không đánh giá đúng định hướng phát triển 17

3.2.4 Quy hoạch chồng lấn và mâu thuẫn giữa nhiều cơ quan thực thi 19

3.2.5 Quy hoạch bị chi phối bởi các nhà phát triển hạ tầng tư nhân nên làm cho quy hoạch

luôn thay đổi và triển khai manh mún 19

3.3 Vai trò thực chất của quy hoạch đô thị 22

3.3.1 Quy hoạch là công cụ đàm phán với chính quyền cấp trên 23

3.3.2 Quy hoạch nhằm tìm kiếm tài trợ và hỗ trợ kỹ thuật của các tổ chức quốc tế 23

3.3.3 Quy hoạch kêu gọi nguồn vốn tư nhân tham gia xây dựng phát triển đô thị 25

3.4 Tóm tắt chương 3 28

CHƯƠNG 4: PHÂN TÍCH MỘT SỐ YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KẾT QUẢ THỰC HIỆN CÁC LOẠI HÌNH QUY HOẠCH Ở AN GIANG 29

4.1 Tóm tắt về các loại quy hoạch và kết quả thực hiện ở An Giang 29

4.1.1 Quy hoạch chung 29

4.1.2 Quy hoạch phân khu 29

4.1.3 Quy hoạch chi tiết 30

4.1.4 Quy hoạch khu công nghiệp - tiểu thủ công nghiệp 30

4.1.5 Thời gian thực hiện quy hoạch 31

4.1.6 Thẩm quyền phê duyệt quy hoạch 31

4.1.7 Chủ đầu tư thực hiện quy hoạch 31

4.1.8 Kiến nghị của chính quyền địa phương 31

4.2 Phân tích định lượng 32

4.2.1 Mô hình hồi quy đa biến 32

4.2.2 Dữ liệu 32

4.3 Các giả thuyết 34

4.4 Phân tích kết quả 35

CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 38

TÀI LIỆU THAM KHẢO 41

PHỤ LỤC 44

Phụ lục 3.1 Danh mục các QHĐT ở tỉnh An Giang 44

Phụ lục 3.2 Mô tả các biến số hồi quy 48

Phụ lục 3.3 Kiểm định White 50

Phụ lục 3.4 Hệ số tương quan giữa các biến số 51

Phụ lục 3.5 Kiểm định mô hình hồi quy 51

DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

GDP Gross National Product Tổng sản lượng quốc nội

HĐND Hội đồng nhân dân

KTXH Kinh tế xã hội

NHTG World Bank Ngân hàng Thế giới

ODA Official Development Assistance Hỗ trợ phát triển chính thức PADDI Trung tâm Dự báo và Nghiên

cứu đô thị QHĐT Quy hoạch đô thị

USD US Dollar Đô la Mỹ

DANH MỤC BẢNG

Bảng 1.1: Một số chỉ tiêu kinh tế xã hội chọn lọc tỉnh An Giang 1

Bảng 3.1 Những dự báo dân số TP Long Xuyên theo quy hoạch và trong thực tế 13

Bảng 3.2 Thành phần Dự án nâng cấp đô thị Long Xuyên đến năm 2020 24

Bảng 4.1 Các biến số chính 33

Bảng 4.2 Một số thông số thống kê của các biến 33

Bảng 4.3 Các giả thuyết về các yếu tố ảnh hưởng đến kết quả thực hiện quy hoạch 34

Bảng 4.4 Kết quả hồi quy 35

Bảng 4.5 Kết quả kiểm định giả thuyết 36

DANH MỤC HÌNH

Hình 1.1: Hiện trạng phân bố đô thị tỉnh An Giang năm 2013 2

Hình 1.2: Định hướng phát triển đô thị tỉnh An Giang năm 2020 và 2030 3

Hình 3.1 Một bản đồ công bố quy hoạch ở TP Long Xuyên 11

Hình 3.2 Định hướng phát triển giao thông tỉnh An Giang đến 2020 15

Hình 3.3 Định hướng phát triển giao thông đô thị Long Xuyên đến 2025 16

Hình 3.4 Hiện trạng đường giao thông đô thị Long Xuyên năm 2012 17

Hình 3.5 Dự báo phân vùng đô thị phát triển cao giai đoạn 2000-2010 18

Hình 3.6 Một phần khu Đông Nam TP Long Xuyên 20

Hình 3.7 Một phần khu Tây Bắc TP Long Xuyên 21

Hình 3.8 Mặt bằng phân lô quy hoạch khu dân cư Sao Mai Bình Khánh 3 21

Hình 3.9 Mặt bằng quy hoạch khu đô thị lễ hội TP Châu Đốc 27

Hình 4.1 Mô hình nghiên cứu đề xuất 35

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VÀ VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH

1.1 Giới thiệu

An Giang là tỉnh có dân số đông nhất khu vực Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL) với2,15 triệu người, mật độ dân số 608 người/km2 Về vị trí địa lý, An Giang thuộc vùngkinh tế trọng điểm vùng ĐBSCL, phía Đông Bắc giáp với Đồng Tháp, phía Đông Namgiáp với Cần Thơ, phía Tây Nam giáp với Kiên Giang và Tây Bắc giáp với Vương quốcCampuchia (với đường biên giới khoảng 100km) Tỉnh An Giang có diện tích tự nhiên3.537km2, chiếm 8,71% diện tích vùng ĐBSCL và 1,06% diện tích cả nước1.Trong đó,đất sản xuất nông nghiệp 2.974km2, đất phi nông nghiệp 545,15km2, đất chưa sử dụng17,55km2 Tuy nhiên, do vấn đề di dân và đô thị hóa tập trung vào các thành phố (TP)lớn nên tốc độ tăng dân số của tỉnh trong giai đoạn 2000-2010 chỉ là 0,95%,2thấp hơn sovới cả nước (1,17%).3 Một số chỉ tiêu cơ bản của tỉnh An Giang được trình bày trongBảng 1.1

Bảng 1.1: Một số chỉ tiêu kinh tế xã hội chọn lọc tỉnh An Giang

Nguồn: Tổng hợp từ các báo cáo KTXH của tỉnh An Giang

(*) Các năm 2020 và 2030 là số liệu dự báo từ kế hoạch phát triển KTXH

Trong giai đoạn 2000-2010, tốc độ tăng trưởng kinh tế của tỉnh khá nhanh, trung bình10,34%, tuy thấp hơn bình quân vùng ĐBSCL (13.01%) nhưng cao hơn mức tăngtrưởng bình quân chung cả nước (7.01%).4Tỷ lệ chi đầu tư trung bình hàng năm chiếmkhoảng 40%GDP của tỉnh Thâm hụt ngân sách xấp xỉ 6%GDP và có xu hướng gia tăngtrong những năm gần đây Tỷ lệ chi đầu tư cao góp phần làm chênh lệch cán cân thu chingân sách và thâm hụt ngày càng tăng, năm 2010 là 6,1%GDP và 2012 là 8,4%GDP.5

Do đó, tỉnh An Giang phải trông chờ tài trợ từ ngân sách trung ương (TW) và các khoảnvay nợ

Toàn tỉnh có 19 đô thị gồm 2 TP (Long Xuyên, Châu Đốc), 1 thị xã (TX) Tân Châu và

16 thị trấn (TT) nằm trên địa bàn của 8 huyện Hệ thống đô thị trên địa bàn tỉnh AnGiang có sự gia tăng về số lượng trong thời gian qua Mạng lưới đô thị của tỉnh đã vàđang được phát triển mở rộng, đến nay cả tỉnh có 1 đô thị loại II, 1 đô thị loại III, 2 đôthị loại IV và 15 đô thị loại V Tỷ lệ đô thị hóa đã tăng từ 21,1% năm 2000 lên 29,8%năm 2010, thấp hơn tỷ lệ đô thị hoá chung của cả nước (32%)6 Hiện trạng phân bố đôthị của An Giang được thể hiện trong Hình 1.1

Hình 1.1: Hiện trạng phân bố đô thị tỉnh An Giang năm 2013

Nguồn: Sở XD (2014), Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh An Giang

4 Niên giám thống kê Việt Nam 2000-2010

5

HĐND tỉnh, Quyết toán ngân sách 2012

6

Sở XD (2013)

Theo định hướng phát triển đô thị (Hình 1.2) đến năm 2020, tỷ lệ đô thị hoá toàn tỉnh AnGiang là 36%-40%, đến năm 2030 sẽ đạt 40%-42%,7 thấp hơn so với tỷ lệ 44% của cảnước.8Để đạt được tỷ lệ đô thị hoá và số lượng đô thị như trên, trong thời gian tới, AnGiang sẽ phải tổ chức lập thêm nhiều đồ án QHĐT làm cơ sở pháp lý để quản lý đô thịtheo quy hoạch Đặc biệt các đô thị mới sẽ thành lập hoặc nâng cấp, nâng loại phải cóQHĐT được duyệt Với tỷ lệ triển khai thực hiện thấp như hiện nay, và ngày càng cónhiều đồ án QHĐT thêm nữa thì phải làm như thế nào là hợp lý cho địa phương tỉnh AnGiang?

Hình 1.2: Định hướng phát triển đô thị tỉnh An Giang năm 2020 và 2030

Nguồn: Sở XD (2014), Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh An Giang

1.2 Vấn đề chính sách

Quá trình đô thị hoá trên địa bàn tỉnh An Giang được hình thành từ thời kỳ văn hoá Óc

Eo (thế kỷ VII) và những khai phá nhờ các cuộc di dân lớn vào thế kỷ XVI-XVII Sau

thời kỳ Đổi Mới, cùng trào lưu QHĐT của cả nước, tỉnh An Giang tiếp cận với công tác

QHĐT bằng việc phê duyệt quy hoạch xây dựng tổng thể thành phố (TP) Long Xuyênnăm 1994

Công tác QHĐT được các cấp chính quyền xem là công cụ quan trọng góp phần thựchiện phát triển kinh tế xã hội (KTXH) của tỉnh An Giang.9 Tuy nhiên, trên thực tế cácQHĐT phần lớn không hiệu quả và khó khả thi vì tỷ lệ thực hiện thực tế rất thấp Toàntỉnh hiện có 172 đồ án được quản lý tại Sở Xây dựng (Sở XD) Nếu không tính 11 đồ ánđang lập, thì hiện có 161 đồ án QHĐT đã được duyệt và đang thực hiện kể từ 20 nămqua Những quy hoạch này có quy mô diện tích đến năm định hình là 53.030ha nhưngchỉ triển khai thực hiện cơ sở hạ tầng theo quy hoạch bình quân khoảng 10,8% Trong số

đó, 27 đồ án quy hoạch chung với quy mô 42.012ha có tỷ lệ thực hiện bình quân đạt7,2%; 52 quy hoạch phân khu quy mô 8.524ha, bằng 20,3% diện tích quy hoạch chung,

tỷ lệ thực hiện bình quân 20,64%; 59 quy hoạch chi tiết quy mô 1.118ha, khoảng 2,7%diện tích quy hoạch chung, tỷ lệ thực hiện bình quân 55,63%; và 23 quy hoạch khu côngnghiệp - tiểu thủ công nghiệp quy mô 1.376ha có tỷ lệ thực hiện bình quân 24,3%10 Đây

là những tỷ lệ rất thấp Nếu chỉ xét đến yếu tố kỹ thuật thì công tác QHĐT ở An Giangđang gặp nhiều vấn đề làm cho vai trò của chúng chưa được như mong đợi

1.3 Mục tiêu nghiên cứu

Nghiên cứu này được thực hiện dưới góc độ phân tích chính sách độc lập nhằm xác địnhvai trò thực chất của QHĐT ở tỉnh An Giang Đồng thời tìm hiểu nguyên nhân làm các

đồ án QHĐT được cho là kém hiệu quả và khó khả thi Từ đó tìm ra các giải pháp khắcphục hoặc cải thiện hiệu quả và tính khả thi của chúng Cuối cùng, nghiên cứu này muốn

đề xuất một giải pháp chung nhằm nâng cao tính khả thi của QHĐT, phục vụ công tácquản lý quy hoạch và phát triển đô thị tại địa phương

9 Sở XD (2013)

10

Sở XD (2014)

1.4 Câu hỏi nghiên cứu

Câu hỏi 1 Vai trò thực sự của QHĐT ở tỉnh An Giang là gì?

Câu hỏi 2 Nguyên nhân gì làm các đồ án QHĐT ở tỉnh An Giang kém hiệu quả và khó

khả thi?

Câu hỏi 3 Giải pháp nào để nâng cao tính khả thi của QHĐT trong thực tế quản lý quy

hoạch và phát triển đô thị tại An Giang?

1.5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng phương pháp phân tích định lượng và định tính dựa trên nguồn thôngtin tác giả tìm hiểu kết hợp với kinh nghiệm thực tế trong lĩnh vực này tại An Giang củatác giả từ năm 1999 đến nay

Phân tích định lượng: xuất phát từ thực tiễn quản lý quy hoạch và phát triển đô thị của

địa phương, tác giả sử dụng phương pháp thống kê mô tả và hồi quy đa biến để tìm mốiliên hệ giữa "kết quả thực hiện" của các đồ án quy hoạch với các yếu tố quản lý quyhoạch hiện hành như: "quy mô, cấp quản lý, cơ quan thực hiện, thời gian thực hiện vàcác kiến nghị đề xuất của chính quyền địa phương"

Phân tích định tính: căn cứ vào các khung phân tích năm vấn đề ba mục tiêu của Huỳnh

Thế Du (2012)11 khi nghiên cứu quy hoạch TP HCM, kết hợp với dữ liệu hiện có vàkinh nghiệm thực tế, tác giả sẽ phân tích vai trò của QHĐT ở tỉnh An Giang và nhữngnguyên nhân làm cho những đồ án quy hoạch này kém hiệu quả và khó khả thi

1.6 Nguồn thông tin và phương pháp thu thập số liệu

Những số liệu thứ cấp được thu thập từ niên giám thống kê, báo cáo KTXH, và các báocáo chuyên đề của HĐND, Sở XD, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh An Giang Thông tin về

161 đồ án quy hoạch dùng để phân tích ở nghiên cứu này là dữ liệu thực tế đang quản lý

ở Sở XD An Giang, nơi tác giả đang công tác Số liệu về kết quả thực hiện của từng đồ

án đã duyệt được tác giả trực tiếp ghi nhận từ thực tế triển khai ở các huyện, TX, TP

11

Du Huynh The (2012), The Transformation of Ho Chi Minh City: Issues in Managing Growth.

1.7 Cấu trúc của luận văn

Luận văn được cấu trúc thành 5 chương Chương 1 giới thiệu bối cảnh của vấn đềnghiên cứu và các vấn đề chính sách Chương 2 bao gồm cơ sở lý thuyết và phươngpháp nghiên cứu Chương 3 đánh giá vai trò của QHĐT ở tỉnh An Giang Chương 4phân tích định lượng về một số yếu tố ảnh hưởng đến việc thực thi các loại QHĐT ở AnGiang Chương cuối cùng là phần kết luận và đưa ra những kiến nghị chính sách

1.8 Giới hạn, phạm vi nghiên cứu của luận văn

Luận văn tập trung nghiên cứu phân tích chính sách về vai trò thực sự và những trục trặchiện nay của QHĐT ở tỉnh An Giang Nghiên cứu giới hạn trong phạm vi các đồ án quyhoạch đang được triển khai thực hiện tại Sở XD Những yếu tố chính dùng để phân tíchđịnh lượng là các nội dung của QHĐT đang được Sở XD An Giang quan tâm

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

2.1 Quy hoạch đô thị, các cách tiếp cận và loại hình quy hoạch

Theo cách tiếp cận kinh tế học, can thiệp của nhà nước là cần thiết khi xảy ra các thấtbại thị trường (Stiglitz 1995) Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độcao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị,hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển KTXHcủa quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thànhcủa TP; nội thị, ngoại thị của TX, TT Việc hình thành đô thị là do lợi thế tích tụ haymột dạng của lợi thế kinh tế nhờ quy mô Tuy nhiên, việc tập trung đông người cũng tạo

ra những ngoại tác tiêu cực như tắc nghẽn giao thông và ô nhiễm môi trường (Glaeser2010) Do vậy, nhà nước cần can thiệp vào quá trình hình thành và phát triển đô thị,trong đó công cụ phổ biến nhất là QHĐT

Theo Peter Hall (2002), quy hoạch được hiểu là sự sắp xếp các phần việc để đạt đượcmột mục tiêu nào đó: dự định, dự kiến, dự trù, kế hoạch, phương kế Nghĩa này khôn gquy về nghệ thuật đồ họa các mặt bằng, mô hình không gian hay bản thiết kế trên giấy

vẽ Chúng có nghĩa hoặc là sắp xếp các bộ phận hoặc thực hiện hành động mong muốn.Nghĩa chung nhất của quy hoạch bao hàm ý quy hoạch có liên quan tới việc hoàn thànhmột cách có chủ tâm một mục tiêu nào đó và điều đó được tiến hành bằng cách tập hợpcác hành động lại thành một chuỗi có trật tự của các hành động12 Taylor (1998) đã địnhnghĩa QHĐT rõ ràng và cụ thể hơn: “QHĐT là một quá trình kỹ thuật và chính trị nhằmgiải quyết vấn đề kiểm soát việc sử dụng đất và thiết kế môi trường đô thị, bao gồm cảmạng lưới giao thông vận tải, để hướng dẫn và đảm bảo sự phát triển có trật tự các khuđịnh cư và cộng đồng dân cư.” Đây là những cách định nghĩa và tiếp cận phổ biến vềQHĐT trên trên thế giới hiện nay

Đối với Việt Nam, Luật QHĐT 2009 đã định nghĩa: “QHĐT là việc tổ chức không gian,kiến trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xãhội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, đượcthể hiện thông qua đồ án QHĐT… quy hoạch xây dựng là việc tổ chức hoặc định hướng

12

Trương Quang Thao (2007).

tổ chức không gian vùng, không gian đô thị và điểm dân cư, hệ thống công trình hạ tầng

kỹ thuật, hạ tầng xã hội, tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống tại cácvùng lãnh thổ đó, đảm bảo kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia và lợi ích cộng đồng,đáp ứng được các mục tiêu phát triển KTXH, quốc phòng, an ninh và bảo vệ môitrường.” Nghị định 08/2005/NĐ-CP cũng định nghĩa cụ thể hơn về QHĐT: “QHĐT làviệc tổ chức không gian kiến trúc và bố trí công trình trên một khu vực lãnh thổ trongtừng thời kỳ, làm cơ sở pháp lý cho việc chuẩn bị đầu tư xây dựng, quản lý xây dựng vàphát triển KTXH.” QHĐT gồm các loại hình quy hoạch sau: (i) quy hoạch chung hayquy hoạch tổng thể phát triển đô thị; (ii) quy hoạch phân khu chức năng trước đâythường gọi là quy hoạch 1/2000; (iii) quy hoạch chi tiết 1/500 Như vậy, cách tiếp cận vàcách hiểu theo các quy định về QHĐT và quy hoạch xây dựng ở Việt Nam nói chung làtương đồng với cách hiểu phổ biến trên thế giới Đây cũng là cách tiếp cận được sử dụngcho luận văn này

2.2 Những trục trặc liên quan đến công tác quy hoạch đô thị ở Việt Nam

Trong một đánh giá về công tác QHĐT, Viện Nghiên cứu Phát triển TPHCM đã nhậnxét như sau:

Nhìn từ góc độ phương pháp, lý luận và thực tiễn, QHĐT ở Việt Nam đi lên từ nền kinh tế tập trung, do đó còn một số tồn tại như sau: sản phẩm quy hoạch nhanh chóng bị lạc hậu trước những thay đổi liên tục của thực tiễn, cách tiếp cận còn nặng từ trên xuống, mang tính áp đặt nên làm cho quy hoạch thiếu linh hoạt và hạn chế khả năng phát huy mọi nguồn lực trong xã hội, sự phối hợp liên ngành vẫn còn rất hạn chế, dẫn đến sự chồng chéo với các quy hoạch ngành, tụt hậu về mặt phương pháp luận trong bối cảnh toàn cầu hóa 13

PADDI (2012) đã chỉ ra rằng có độ vênh giữa QHĐT và những gì đã và đang di ễn ratrên thực tế theo các yếu tố gồm: i) Quy mô dân số theo quy hoạch và trong thực tế; ii)Chủ đầu tư không tuân thủ giấy phép xây dựng và xây dựng sai phép trên thực tế; iii)Không tuân thủ quy hoạch ban đầu (đối với các dự án lớn) và không xây dựng cơ sở hạtầng đã quy hoạch (không mở rộng các tuyến đường như đã dự kiến trong QHĐT, ); iv)

Cơ sở hạ tầng trong quy hoạch khác với cơ sở hạ tầng thực hiện trên thực tế Hơn thế,

nhiều vấn đề trên thực tế chưa được quan tâm đầy đủ và đúng mức trong quy hoạch

gồm: i) Phần hiện trạng trong quy hoạch thường không được lấy từ kết quả khảo sát chi

13

Trích từ PADDI (2012)

tiết trên thực địa; ii) Hệ thống quy hoạch tương đối phức tạp; iii) quy hoạch vẫn cònnặng tính chỉ tiêu kể cả sau khi thực hiện chính sách đổi mới và áp dụng cơ chế thịtrường đối với thị trường bất động sản: ví dụ, các dự báo dân số (cho 10 năm hoặc 15năm) theo quy hoạch thường khác với thực tế; iv) Đôi khi các quyết định đưa ra tùy theotừng sự vụ cụ thể vì thiếu chiến lược và ưu tiên; v) Thiếu điều phối, phối hợp giữa cácđơn vị của nhà nước với nhau, giữa các đơn vị của tỉnh với huyện và giữa nhà nước vớikhu vực tư nhân14.

Trong đánh giá đô thị hóa ở Việt Nam, Ngân hàng Thế giới (2011) đã chỉ ra rằng hệthống QHĐT ở Việt Nam có hai lĩnh vực cơ bản cần tăng cường Thứ nhất, cách tiếp cậnquy hoạch tổng thể hiện nay của Việt Nam không dựa trên kiểm chứng thực tế - và cóthể cần cải tiến nhiều để thể hiện chính xác hơn những khía cạnh và vị trí có nhu cầu,cũng như phản ánh rõ hơn các nguồn lực thị trường Thứ hai, hệ thống quy hoạch có tínhmanh mún và chỉ dựa trên từng vùng mà không lồng ghép và phối hợp đầy đủ giữa cácvùng chức năng hoặc không gian Đây là hai vấn đề quan trọng cần giải quyết - nhất là

vì tính hiệu quả của hình thái đô thị và các lợi ích từ sự tích tụ kinh tế dài hạn sẽ phụthuộc đáng kể vào mức độ giải quyết các điểm thiếu hiệu quả trong hệ thống QHĐT

Theo Huỳnh Thế Du (2012), đang có năm vấn đề và ba mục tiêu của quy hoạch ởTPHCM mà có lẽ cũng đúng cho hầu hết các địa phương ở Việt Nam Năm vấn đề nàygồm: i) Tăng trưởng dân số thường bị ước tính quá thấp khiến cho các kế hoạch nhanhchóng bị lỗi thời; ii) Các kế hoạch thường có mức kêu gọi đầu tư không thực tế; iii) Thấtbại trong việc đánh giá các mục đích sử dụng đất khác nhau hoặc chính sách giao thôngvận tải; iv) Các kế hoạch xung đột và sự thiếu hợp tác giữa các cơ quan chính phủ vàchính quyền địa phương; và v) Các ảnh hưởng của những nhà phát triển tư nhân đã làmcho các kế hoạch thường bị thay đổi và thực thi một cách phân mảng Và ba mục tiêucủa QHĐT gồm: i) Đàm phán với chính quyền TW để đạt được sự tự chủ cao hơn vềchính sách và ngân sách; ii) Tìm kiếm tài trợ và hỗ trợ kỹ thuật của các nhà tài trợ quốctế; và iii) Khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân tham gia vào việc xây dựng và pháttriển TP

Những vấn đề nêu trên sẽ được sử dụng là cơ sở đánh giá về vai trò thực chất của côngtác QHĐT ở tỉnh An Giang

14

PADDI (2012)

CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ VAI TRÒ THỰC CHẤT CỦA

QUY HOẠCH XÂY DỰNG ĐÔ THỊ Ở TỈNH AN GIANG

3.1 Quy trình lập, phê duyệt và thực hiện quy hoạch đô thị:

Quy định lập, thẩm định và phê duyệt QHĐT được áp dụng thống nhất theo Luật Xâydựng, Luật QHĐT và các văn bản có liên quan Căn cứ chủ yếu để lập các QHĐT làQuy hoạch tổng thể phát triển KTXH, hiện hành là Quy hoạch tổng thể phát triển KTXHđược Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định 801/QĐ-TTg ngày 27/6/2012

Tuỳ theo từng loại quy hoạch mà có sự phân cấp về thẩm quyền phê duyệt, nhưng kháiquát có thể tóm lược quy trình như sau:

3.1.1 Trình tự lập quy hoạch

Theo các quy định hiện thành, để thực hiện lập một đồ án quy hoạch cần thực hiện cácbước sau: i) Xin chủ trương lập quy hoạch; ii) Lựa chọn tư vấn lập quy hoạch; iii) Tổchức lập, trình thẩm định phê duyệt nhiệm vụ quy hoạch và dự toán kinh phí lập quyhoạch; iv) Điều tra, khảo sát, thu thập số liệu và xác định các căn cứ lập quy hoạch; v)

Tổ chức lập, trình thẩm định, phê duyệt đồ án quy hoạch Theo Luật QHĐT, trong quátrình lập quy hoạch, tổ chức tư vấn phối hợp với chính quyền địa phương lấy ý kiến củacác tổ chức, cá nhân trong khu vực lập quy hoạch theo các hình thức hội họp, trao đổitrực tiếp hoặc phát phiếu lấy ý kiến Các ý kiến đóng góp phải được tổng hợp đầy đủ vàbáo cáo cấp có thẩm quyền xem xét trước khi phê duyệt Căn cứ kết quả lấy ý kiến và hồ

sơ nhiệm vụ, đồ án quy hoạch, người có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch quyết định lựachọn phương án quy hoạch

Tuy nhiên, những kết quả tiếp thu được ở bước lấy ý kiến cộng đồng này thường rất hạnchế15 Thực tế chưa có phương án quy hoạch nào phải hiệu chỉnh sau bước thực hiện lấy

ý kiến của người dân địa phương Do không có sự tham gia của dân, đơn vị tư vấn lậpquy hoạch từ nơi khác đến nên những quy hoạch này hiếm khi tính đến các đặc thù địaphương và mối quan tâm của người dân Hệ quả là thường gặp phải sự phản đối của

15 Cách lấy ý kiến phổ biến nhất là chính quyền địa phương tổ chức họp và mời đại diện người dân nghe báo cáo tóm tắt những thông số cơ bản của quy hoạch và có ý kiến Số lượng tham dự phụ thuộc vào chỗ ngồi của nơi tổ chức, thành phần được chọn lọc theo hướng thuận lợi cho bên tổ chức.

người dân khi thực hiện Kết quả quy hoạch không chỉ không phù hợp thực tế, tính khảthi thấp mà còn không được người dân ủng hộ.

3.1.2 Phê duyệt quy hoạch

Sở XD chịu trách nhiệm thẩm định hồ sơ QHĐT theo các nội dung quy định của LuậtQHĐT và Nghị định 37/NĐ-CP Với mục đích nâng cao chất lượng quy hoạch, UBNDtỉnh thành lập Hồi đồng Kiến trúc quy hoạch để tư vấn, phản biện chuyên ngành trướckhi ra quyết định cuối cùng16 Thành viên Hội đồng đến từ nhiều sở ngành khác nhau,thông thường họ chỉ am hiểu và quan tâm đến lĩnh vực chuyên môn mà họ chịu tráchnhiệm và kết luận cuối cùng của Hội đồng thường nhằm dung hoà các ý kiến phản biệncủa các thành viên

3.1.3 Công bố quy hoạch và cung cấp thông tin về quy hoạch

Theo quy định của Luật QHĐT, đồ án quy hoạch sau khi phê duyệt phải được công bố

ra công chúng Nội dung công bố công khai gồm các nội dung cơ bản của đồ án và quyđịnh quản lý QHĐT, thiết kế đô thị Cơ quan quản lý QHĐT có trách nhiệm cung cấpthông tin về QHĐT đã được phê duyệt cho các tổ chức, cá nhân khi có yêu cầu

Tuy nhiên, việc công bố quy hoạch như hiện nay chỉ giúp người dân biết được rằng nơichúng tôi đang ở có quy hoạch được công bố.17Đại bộ phận người dân không hiểu đượcnhững "ngôn ngữ quy hoạch" thể hiện trên bản đồ được công bố Quyết định phê duyệtquy hoạch được niêm yết tại trụ sở xã phường hoặc công bố trên website UBND tỉnh và

Sở XD chỉ thể hiện tóm tắt cơ cấu sử dụng đất và một số chức năng sử dụng đất chứkhông biết được thông tin về kế hoạch thực hiện: ai là người thực hiện, khi nào sẽ thựchiện và thực hiện như thế nào? Về thông tin quy hoạch được công bố để lập dự án đầu tưcũng có nhiều vấn đề cần cải thiện Theo quy định dự án đầu tư phải phù hợp quy hoạchđược duyệt nhưng dữ liệu quy hoạch công bố thường không dùng được để chứng minh

sự phù hợp quy hoạch của hồ sơ dự án Do đó, các chủ dự án thường phải trực tiếp gặp

cơ quan quản lý quy hoạch "xin" thông tin để thực hiện dự án.

Hình 3.1 Một bản đồ công bố quy hoạch ở TP Long Xuyên

Nguồn: Tác giả chụp từ bản đồ công bố quy hoạch ở TP Long Xuyên, ngày 25/4/2014

Nhìn chung, lập quy hoạch đòi hỏi có nhân lực chuyên môn nhưng muốn được quyhoạch tốt phải cần đến kinh nghiệm thực tiễn góp ý Người dân địa phương luôn biết rõnhững thách thức, cơ hội và ưu tiên phát triển ở địa phương họ Hơn nữa, người dân làđối tượng chịu tác động trực tiếp của quy hoạch và tham gia công sức, tiền của, đất đai

và thậm chí phải chịu di dời để thực hiện quy hoạch (ACVN và KAS 2009) Vì vậy, huyđộng được dân tham gia thực sự vào quá trình lập quy hoạch thì tính khả thi và thực tiễn

sẽ cao hơn Mặt khác, thông tin quy hoạch được công bố minh bạch và dữ liệu đầy đủ sẽlàm giảm các khoản chi phí không chính thức của chủ đầu tư khi phải trao đổi đặc quyềnthông tin

3.2 Những trục trặc của quy hoạch đô thị ở tỉnh An Giang

Theo báo cáo năm 2013 của Sở XD thì nguyên nhân làm QHĐT không khả thi là dochất lượng dự báo thiếu khoa học và chưa phù hợp với tình hình KTXH nên phải thườngxuyên điều chỉnh; nguồn lực ngân sách hạn chế không đủ để triển khai thực hiện quyhoạch18 Nội dung phần này sẽ phân tích theo năm vấn đề mà Huỳnh Thế Du (2012) đãchỉ ra

18

Sở XD (2013)

3.2.1 Vấn đề dự báo dân số trong quy hoạch đô thị ở tỉnh An Giang

Yếu tố dân số là nền tảng quan trọng nhất trong mỗi đồ án QHĐT Dân số là chỉ tiêu cơ

sở để tính toán các chỉ tiêu khác khi lập và phê duyệt quy hoạch như quy mô xây dựng

cơ sở hạ tầng, nhu cầu sử dụng các dịch vụ công ích đô thị Dựa vào dự báo dân số chotừng giai đoạn phát triển của đô thị để xác định (bằng cách nhân với định mức hay tiêuchuẩn) đô thị đó cần phải được đầu tư xây dựng bao nhiêu trường lớp học, bệnh viện,công suất điện, nước cần cung cấp, lượng rác thải, nước thải cần thu gom xử lý,

Trong quá trình lập QHĐT, chỉ tiêu dân số được xác định dựa vào dân số hiện trạng kếthợp với mức gia tăng dân số (gồm tăng tự nhiên và tăng cơ học) Tuy nhiên, dự báo dân

số được các nhà tư vấn quy hoạch đề ra không chính xác, thường cao hơn rất nhiều sovới thực tế Chi phí lập quy hoạch chung xây dựng đô thị theo quy định của Bộ Xâydựng được tính toán dựa trên quy mô dân số đến năm định hình Do đó, các nhà tư vấnquy hoạch có động cơ để vẽ nên một viễn cảnh phát triển đô thị rất hoành tráng với quy

mô dân số đô thị lớn hơn nhiều so với thực tế mà nó có được Mặt khác, các nhà lãnhđạo chính quyền đô thị khi phê duyệt quy hoạch thường ủng hộ viễn cảnh phát triển nàyhoặc thậm chí áp đặt mức dân số dự báo cao hơn để có bản kế hoạch đầu tư xây dựng cơ

sở hạ tầng nhằm ngã giá với chính quyền cấp trên trong tài trợ ngân sách Theo quyhoạch chung xây dựng TX Long Xuyên19được phê duyệt năm 1994, dự báo dân số đếnnăm 2000 là 250 nghìn dân và đến năm 2010 là 350 nghìn dân Tuy nhiên, đến nay con

số thực tế hoàn toàn khác biệt, tương tự với bản quy hoạch năm 2002 và quy hoạch năm

2010 mặc dù có điều chỉnh nhưng con số dự báo vẫn lớn hơn nhiều so với thực tế

Bảng 3.1 Những dự báo dân số TP Long Xuyên theo quy hoạch và trong thực tế

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ các tài liệu quy hoạch TP Long Xuyên

Ngoài ra, xét về mặt tổng thể của cả tỉnh, động lực để thu hút di dân cơ học về tỉnh AnGiang hầu như không có Di dân cơ học từ khu vực nông thôn thực tế không hoàn toàn

19

Thị xã Long Xuyên được nâng cấp lên thành phố thuộc tỉnh vào năm 1999

chuyển vào đô thị của tỉnh mà đến các địa phương khác, nơi có thu nhập cao hơn, nhucầu sử dụng lao động lớn hơn như: TPHCM, Bình Dương, Đồng Nai Số liệu khảo sátdân số cho thấy tỉnh An Giang có lượng di dân cơ học mang dấu âm, -0,43%/năm trongthời kỳ 1990-199920và -0,47%/năm trong thời kỳ 2000-200921.

3.2.2 Quy hoạch ước tính mức đầu tư phi thực tế

Từ việc dự báo dân số cao hơn mức thực tế dẫn đến việc quy hoạch và dự báo phát triển

cơ sở hạ tầng đáp ứng với số dân đô thị tương ứng cũng tăng theo Nếu chỉ xét riêng về

dự báo phát triển cấp nước đô thị (gồm cấp nước dân dụng và công nghiệp), theo quyhoạch tổng thể hệ thống đô thị và khu dân cư nông thôn năm 2002 thì đến năm 2010tổng nhu cầu dùng nước là 236.000m3/ngày đêm Thực tế năm 2010 con số này là151.200m3/ngày đêm và tỷ lệ hộ dân thành thị được cấp nước sạch là 94%; năm 2013tổng công suất của các nhà máy nước đô thị là 175.800m3/ngày đêm và tỷ lệ hộ dânthành thị được cấp nước sạch là 95% (báo cáo của Công ty Điện nước An Giang) Nhưvậy con số kế hoạch lớn hơn thực tế đến 56% Tương tự, do tương quan trong cách tínhlượng nước thải dựa vào lượng nước sạch sử dụng, nên dự báo đầu tư xây dựng hệ thốngthoát nước và xử lý nuớc thải cũng theo đó mà vượt xa yêu cầu thực tế

Cũng theo quy hoạch trên thì định hướng giao thông của tỉnh có đề xuất cải tạo và sửdụng hai sân bay quân sự ở Long Xuyên và Châu Đốc để phục vụ hàng không dân dụng.Tuy nhiên, năm 2006 có một thoả thuận chuyển chức năng sử dụng đất khu vực nàythành đất dân dụng để phát triển dân cư và nhà ở Đồng thời, Bộ Giao thông Vận tảicũng ban hành Quyết định 1166/QĐ-BGTVT phê duyệt quy hoạch sân bay An Giang tại

xã Cần Đăng, huyện Châu Thành với quy mô 235ha, vốn đầu tư 3.417 tỷ đồng Nếu sânbay An Giang được xây dựng, các tỉnh thành ở Nam bộ sẽ có 7 sân bay: Tân Sơn Nhất,Phú Quốc, Cần Thơ, Côn Đảo, Rạch Giá, Cà Mau và An Giang; một mật độ dày đặc vớikhoảng cách mỗi sân bay cách nhau 60-180km Có nhiều ý kiến cho rằng việc xây dựngsân bay An Giang là không cần thiết, thiếu hiệu quả Tuy nhiên chính quyền tỉnh khẳngđịnh có lợi thế để phục vụ lượng lớn khách sử dụng sân bay An Giang bởi việc đi lạithuận tiện hơn Một điểm mâu thuẫn và tham vọng đầu tư phi thực tế nữa là việc phêduyệt quy hoạch đường cao tốc Cần Thơ-An Giang-Phnompenh với mức vốn khoảng 1

tỷ USD (quyết định 1811/QĐ-UBND) Đây là dự án đang được Bộ Giao thông Vận tải

20 Sở XD (2002), Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị và khu dân cư nông thôn

21

Sở XD (2014), Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh An Giang

và UBND tỉnh kêu gọi đầu tư để thực hiện dự án trong giai đoạn 2010-2015 Theo đó,đường cao tốc Cần Thơ-An Giang-Phnompenh song song với Quốc lộ 91 qua tỉnh AnGiang, cách vị trí quy hoạch sân bay khoảng 3 km.

Hình 3.2 Định hướng phát triển giao thông tỉnh An Giang đến 2020

Nguồn: Sở XD (2014), Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh An Giang

Theo quy hoạch chung TP Long Xuyên đến 2025 sẽ có hai đường vành đai song songQuốc lộ 91 và 10 trục đường ngang kết nối chúng (Hình 3.3).

Hình 3.3 Định hướng phát triển giao thông đô thị Long Xuyên đến 2025

Nguồn: Sở XD (2012), Quy hoạch chung TP Long Xuyên đến 2025

Khi so sánh với hiện trạng giao thông TP Long Xuyên hiện nay (Hình 3.4) sẽ thấy nhucầu đầu tư phát triển hệ thống giao thông đến năm 2025 là rất lớn