Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp đầu tư công, dịch vụ công có hiệu quả trong nông nghiệp (theo nghĩa rộng gồm nông, lâm, thuỷ sản và diêm nghiệp)

vụ công trong nông nghiệp cần được triển khai thực hiện như thế nào cho hiệu quả,cần có những chính sách đầu tư công, dịch vụ công trong nông nghiệp như thế nàođể thực sự tạo ra động lực

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

(Theo nghĩa rộng gồm: Nông, lâm, thuỷ sản và diêm nghiệp)

Cơ quan chủ trì đề tài: Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I

Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS Hoàng Văn Hoan

Hà Nội, năm 2014

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ KHU VỰC I

BÁO CÁO TỔNG QUAN

ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP ĐẦU TƯ CÔNG, DỊCH

VỤ CÔNG CÓ HIỆU QUẢ TRONG NÔNG NGHIỆP

(Theo nghĩa rộng gồm: Nông, lâm, thuỷ sản và diêm nghiệp)

THÀNH VIÊN CHÍNH THAM GIA ĐỀ TÀI:

1 Chủ nhiệm đề tài :

PGS,TS Hoàng Văn Hoan

Học viện Chính trị -Hành chính Khu vực I

Các thành viên tham gia chính:

2 PGS,TS Đoàn Minh Huấn Học viện Chính trị -Hành chính Khu vực I

3 TS Lưu Khánh Cường Trường Đại học kinh tế kỹ thuật công nghiệp

4 Chuyên gia Lê Viết Thái Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương

(CIEM)

5 TS Vũ Xuân Thủy Đảng ủy cơ quan Bộ Nông nghiệp và PTNT

6 ThS Nguyễn Văn Chử (NCS) Văn phòng Thường trực Cải cách hành chính,

Bộ Nông nghiệp và PTNT

7 ThS Phan Tiến Ngọc (NCS) Học viện Chính trị- Hành chính Khu vực I

8 ThS Tạ Hữu Nghĩa Cục Kinh tế hợp tác và Phát triển nông thôn

9 ThS Trần Như Tường Cty CP tư vấn QL Nghiên cứu và Đào tạo Việt

10 ThS Đoàn Văn Dũng (NCS) Cty CP tư vấn QL Nghiên cứu và Đào tạo Việt

11 ThS Phạm Thị Thùy Linh Viện Kinh tế và Quy hoạch Thủy sản

HÀ NỘI, NĂM 2014

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

2 Bộ NN & PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển

nông thôn

4 Chương trình NS

& VSMT NT Chương trình Nước sạch & Vệ sinh môi trường nông thôn

5 CNH - HĐH Công nghiệp hoá hiện đại hoá

6 ĐTPT CSHT Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng

Indication

14 ODA Viện trợ phát triển chính thức Official Devlopment Aid

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 3

DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH VẼ 6

MỞ ĐẦU 9

Phần thứ nhất: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG, DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP 18

1.1 TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG, DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP 18

1.1.1 Đầu tư công trong nông nghiệp 18

1.1.2 Dịch vụ công trong nông nghiệp 31

1.2 PHƯƠNG PHÁP VÀ CÁC CHỈ TIÊU ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG, DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP 42

1.2.1 Quan niệm về hiệu quả đầu tư công, dịch vụ công trong nông nghiệp 42 1.2.2 Phương pháp và các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư công trong nông nghiệp 44

1.2.2 Phương pháp và các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả dịch vụ công trong nông nghiệp 52

1.3 CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG, DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP 54

1.3.1 Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công trong nông nghiệp .54 1.3.2 Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả dịch vụ công trong nông nghiệp.61 1.4 KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC VỀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG, DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM 66

1.4.1 Kinh nghiệm của một số nước về nâng cao hiệu quả đầu tư công trong nông nghiệp 66

1.4.2 Kinh nghiệm của một số nước về nâng cao hiệu quả dịch vụ công trong nông nghiệp 74

1.4.3 Bài học cho Việt Nam 79

Phần thứ hai: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM 81

2.1 ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP 81

2.1.1 Tổng quan chính sách tác động đến đầu tư công trong nông nghiệp .81 2.1.2 Thực trạng đầu tư công trong nông nghiệp 94

2.1.3 Đánh giá hiệu quả đầu tư công trong nông nghiệp 130

2.1.4 Kết luận chung về hiệu quả đầu tư công trong nông nghiệp 146

2.2 THỰC TRẠNG VÀ HIỆU QUẢ DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP 149

2.2.1 Tổng quan chính sách tác động đến dịch vụ công trong nông nghiệp .149

2.2.2 Thực trạng dịch vụ công trong nông nghiệp 151

2.2.3 Đánh giá hiệu quả dịch vụ công trong nông nghiệp 166

2.2.4 Kết luận chung về hiệu quả dịch vụ công trong nông nghiệp 190

Phần thứ ba: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG, DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM 194

3.1 BỐI CẢNH PHÁT TRIỂN MỚI CỦA NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM VÀ

QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG VỀ ĐTC, DVC 194

3.1.1 Bối cảnh phát triển mới của nông nghiệp Việt Nam 194

3.1.2 Quan điểm về ĐTC, DVC trong lĩnh vực nông nghiệp 196

3.1.3 Định hướng về ĐTC, DVC trong lĩnh vực nông nghiệp 199

3.2 GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG, DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP 203

3.2.1 Đối với đầu tư công 203

3.2.2 Đối với dịch vụ công trong nông nghiệp 214

3.3 MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ 228

3.3.1 Đầu tư công trong nông nghiệp 228

3.3.2 Dịch vụ công trong nông nghiệp 230

KẾT LUẬN 238

PHỤ LỤC 240

DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH VẼ

Bảng 1.1: Một số khác biệt của đầu tư công ở Việt Nam 20

Bảng 1.1: Phân loại các dịch vụ công theo tính chất và đặc điểm của dịch vụ 40

Bảng 1.3: Chỉ số hài lòng về sự phục vụ hành chính 52

Bảng 1.2: Các dự án ĐTPT CSHT ở Ấn Độ (1990 - 2004) 68

Bảng 1.3: Các dự án ĐTPT CSHT Trung Quốc (1990-2004) 69

Bảng 1.4: Các chỉ số cơ sở hạ tầng của Trung Quốc 70

Bảng 1.5: Các dự án ĐTPT CSHT ở Thái Lan (1990-2004) 71

Bảng 1.6: Các chỉ số cơ sở hạ tầng của Thái Lan 72

Bảng 2.1: GDP và tổng đầu tư trong nền kinh tế 94

Bảng 2.2: Số lượng vốn đầu tư công trong nông nghiệp theo nguồn 97

Bảng số 2.3: Vốn đầu tư của khu vực kinh tế Nhà nước theo giá thực tế phân theo ngành kinh tế 98

Bảng 2.4: Tổng vốn đầu tư phát triển CSHT thuỷ lợi từ 2009-2012 103

Bảng 2.5: Đầu tư Chương trình giống thời kỳ 2009-2012 108

Bảng 2.6: Tổng vốn đầu tư phát triển Lâm nghiệp từ nguồn vốn do Bộ Nông nghiệp và PTNT quản lý thời kỳ 2005-2012 110

Bảng 2.7: Thực trạng đầu tư công trong nông nghiệp theo từng vùng sinh thái (2009-2012) .115

Bảng 2.8: Tổng vốn phục vụ sản xuất và dịch vụ nông nghiệp và PTNT trên 7 vùng sinh thái thời kỳ 2005 - 2012 130

Bảng 2.9 Tốc độ tăng trưởng bình quân theo giai đoạn 133

Bảng 2.10: Cơ cấu vốn đầu tư do Bộ Nông nghiệp và PTNT quản lý 136

Bảng 2.11: Sự gia tăng về vốn đầu tư và tổng giá trị nông nghiệp 139

Bảng 2.1.2: Hồi quy các yếu tố ảnh hưởng đến phi hiệu quả kinh tế của doanh nghiệp nông nghiệp 140

Bảng 2.13: Hồi quy các yếu tố ảnh hưởng đến phi hiệu quả kinh tế của hộ nông nghiệp 141 Bảng 2.14: Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước đầu trong các lĩnh vực nông nghiệp 142

Bảng 2.15: Thẩm định dự án chính thức của đầu tư công trong các lĩnh vực nông nghiệp .143

Bảng 2.16: Đánh giá độc lập đối với việc thẩm định dự án của đầu tư công trong các lĩnh vực nông nghiệp 143

Bảng 2.17: Lựa chọn và lập ngân sách dự án trong các lĩnh vực nông nghiệp 144

Bảng 2.18: Triển khai dự án trong các lĩnh vực nông nghiệp 144

Bảng 2.19: Điều hành dự án trong các lĩnh vực nông nghiệp 145

Bảng 2.20: Vận hành dự án trong các lĩnh vực nông nghiệp 145

Bảng 2.21: Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án trong các lĩnh vực nông nghiệp 146

Bảng 2.22: Danh mục dịch vụ hành chính công các đơn vị thuộc Bộ Nông nghiệp chịu trách nhiệm cung cấp 152

Bảng 2.23: Danh mục dịch vụ sự nghiệp công các đơn vị thuộc Bộ Nông nghiệp chịu trách nhiệm cung cấp 158

Bảng 2.24: Danh mục dịch vụ công ích các đơn vị thuộc Bộ Nông nghiệp chịu trách nhiệm

cung cấp 164

Bảng 2.25: Phân tích SWOT Dịch vụ khuyến nông 172

Bảng 2.26: Phân tích SWOT Dịch vụ thú y 175

Bảng 2.27: Phân tích SWOT Dịch vụ bảo vệ thực vật 180

Bảng 2.28: Phân tích SWOT Dịch vụ cung cấp phân bón 182

Bảng 2.29: Phân tích SWOT Dịch vụ cung cấp giống 184

Bảng 2.30: Phân tích SWOT Dịch vụ thủy lợi 188

Bảng 3.1: Phân biệt các loại hình Dịch vụ công trong NN&PTNT ở Việt Nam 198

Hình 1.1: Các quan hệ người chủ-người thừa hành trong đầu tư công 21

Hình 1.2 - Sơ đồ quan hệ giữa đầu tư, tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế 28

Hình 1.3: Phân loại dịch vụ công theo phương thức xử lý của Nhà nước 35

Hình 1.4: Mức độ tham dự của thị trường và mức đóng lệ phí các loại DVC 36

Hình 1.5: Phân loại dịch vụ công trong nông nghiệp 36

Hình 2.1: Số lượng vốn đầu tư công trong nông nghiệp theo nguồn 2009 - 2013 97

Hình 2.2: Cơ cấu đầu tư trong nông nghiệp theo tiểu ngành 2009 - 2013 102

Hình 2.3: Tổng vốn đầu tư cơ sở hạ tầng nông nghiệp từ 2009 - 2013 106

Hình 2.4 Phân bổ vốn đầu tư Nhà nước theo trung ương và địa phương (%) 114

Hình 2.5: Cơ cấu đầu tư CSHT theo 7 vùng sinh thái (2009-2012) 117

Hình 2.6: Cơ cấu đầu tư vùng Trung du và miền núi Bắc Bộ 2009-2012 118

Hình 2.7: Tăng trưởng và hệ số ICOR của các ngành, 1996-2007 (giá 1994) 131

Hình 2.8: Tăng trưởng và hệ số ICOR ngành nông nghiệp 2005-2012 131

Hình 2.9 Tổng sản phẩm trong nước của ngành nông nghiệp theo nghĩa rộng 132

Hình 2.10 Tốc độ tăng trưởng qua các giai đoạn 133

Hình 2.11 Tổng sản phẩm trong nước của từng ngành 133

Hình 2.12 Cơ cấu tổng sản phẩm trong nước của các ngành năm 2001 134

Hình 2.13 Cơ cấu tổng sản phẩm trong nước của các ngành năm 2010 134

Hình 2.14 Vốn đầu tư cho nông, lâm và thủy sản 135

Hình 2.15 Cơ cấu vốn năm 2001 135

Hình 2.16 Cơ cấu vốn năm 2010 135

Hình 2.17.Diện tích đất cho ngành nông nghiệp theo nghĩa rộng 137

Hình 2.18: Số lượng lao động phân theo ngành 137

Hình 2.19: Cơ cấu lao động năm 2001 137

Hình 2.20: Cơ cấu lao động năm 2010 138

Hình 2.21 Mức độ tiếp cận của người dân với dịch vụ công trong nông nghiệp 166

Hình 2.22: Tỷ lệ người dân tham gia lớp học 170

Hình 2.23: Đánh giá khả năng hướng dẫn của cán bộ khuyến nông 170

Hình 2.24: Mức độ hài lòng của người dân đối với sự giúp đỡ kỹ thuật của cán bộ khuyến nông 171

Hình 2.25: Kết quả điều tra người sử dụng dịch vụ thú y 174

Hình 2.26: Kết quả điều tra người sử dụng dịch vụ thú y- sự hài lòng với cán bộ thú y 175

Hình 2.27: Kết quả điều tra người sử dụng dịch vụ giống cây trồng 178Hình 2.28: Kết quả điều tra người sử dụng dịch vụ giống cây trồng- sự hài lòng 179Hình 2.29: Kết quả điều tra người sử dụng dịch vụ thủy lợi- sự hài lòng 186Hình 2.30: Kết quả điều tra người sử dụng dịch vụ thủy lợi- Trách nhiệm quản lý công

trình 187Hình 2.31: Kết quả điều tra người sử dụng dịch vụ thủy lợi- chất lượng công trình 187Hình 3.1: Sơ đồ mối quan hệ giữa đơn vị khoa học và nông dân, doanh nghiệp (Tổ chức

Chợ đầu mối nông sản ≈ NGO) 219Hình 3.2: Cơ cấu của qui chế đánh giá kết quả hoạt động cung ứng dịch vụ công trong

nông nghiệp 225

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nông nghiệp, nông dân, nông thôn là vấn đề lớn của tất cả các quốc gia trênthế giới trong toàn bộ các giai đoạn của quá trình phát triển Vào giai đoạn đầu củaquá trình công nghiệp hóa, nông nghiệp, nông thôn đã tạo ra nguồn tích lũy đầutiên, quan trọng cho sự phát triển kinh tế, cung cấp nguồn nhân lực cho sản xuấtcông nghiệp

Cùng với quá trình phát triển của đất nước, nền nông nghiệp, nông thôn vàđời sống người nông dân Việt Nam đã có sự chuyển mình quan trọng Ngành nôngnghiệp Việt Nam đóng góp khoảng 20% tổng GDP, chiếm gần 1/5 tổng giá trị xuấtkhẩu và tạo việc làm cho 2/3 lực lượng lao động của cả nước Nông nghiệp tiếp tụcphát triển với tốc độ khá cao theo hướng sản xuất hàng hoá, nâng cao năng suất,chất lượng và hiệu quả; đảm bảo vững chắc an ninh lương thực quốc gia; một sốmặt hàng xuất khẩu chiếm vị thế cao trên thị trường thế giới Kết cấu hạ tầng kinh tế

- xã hội của khu vực nông thôn được tăng cường; bộ mặt nhiều vùng nông thôn thayđổi Đời sống vật chất và tinh thần của dân cư ở hầu hết các vùng nông thôn ngàycàng được cải thiện đáng kể

Tuy nhiên, xét về tổng thể nền nông nghiệp Việt Nam vẫn còn nhiều lạc hậu,chưa thực sự khai thác hiệu quả những lợi thế, tiềm năng để góp phần thúc đẩy sựphát triển của nông thôn và nâng cao đời sống của người nông dân Việt Nam Quátrình hội nhập quốc tế đang đem đến những cơ hội cho phát triển nhưng cũng đặtnền nông nghiệp Việt Nam phải đương đầu với những thách thức không nhỏ trongviệc thực hiện mục tiêu phát triển, xây dựng nền nông nghiệp phát triển toàn diệntheo hướng hiện đại, bền vững, sản xuất hàng hoá lớn, có năng suất, chất lượng,hiệu quả và khả năng cạnh tranh cao, đảm bảo vững chắc an ninh lương thực quốcgia cả trước mắt và lâu dài

Một nền nông nghiệp phát triển bền vững là cơ cở để xây dựng nông thôn mớiphát triển, hiện đại, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người nông dân, gópphần bảo đảm công bằng xã hội - an sinh xã hội, bảo đảm thành quả của sự nghiệp đổimới đến được với quảng đại quần chúng nhân dân Một câu hỏi được đặt ra là làm thếnào để hiện thực hóa được những mục tiêu này là nỗi trăn trở của Đảng, Nhà nước và cảcộng đồng xã hội

Phát triển là một quá trình với sự tác động của nhiều nhân tố Các lý thuyếtkinh tế học đã chỉ ra vai trò của đầu tư công, dịch vụ công đối với tăng trưởng vàphát triển Đối với nông nghiệp Việt Nam khi mà sự đầu tư từ khu vực tư nhân cònnhiều hạn chế, thiếu chiều sâu, tập trung vào các lĩnh vực có thể đem lại lợi nhuậnlớn thì đầu tư công, dịch vụ công có vai trò quan trọng quyết định đối với việc pháttriển nông nghiệp Việt Nam Tuy nhiên, đầu tư công cho nông nghiệp trong giaiđoạn gần đây đang có xu hướng giảm dần Không những thế, các khoản mục phân

bổ đầu tư giữa các tiểu ngành lại không hợp lý Điều này đã dẫn tới tình trạng đầu

tư trong nông nghiệp vừa thừa vừa thiếu, gây ảnh hưởng tới tốc độ tăng trưởngchung của ngành [Nguyễn Đình Tài, Lê Thanh Tú, 2008] Vì vậy, đầu tư công, dịch

vụ công trong nông nghiệp cần được triển khai thực hiện như thế nào cho hiệu quả,cần có những chính sách đầu tư công, dịch vụ công trong nông nghiệp như thế nào

để thực sự tạo ra động lực tăng trưởng, phát triển là một vấn đề lớn cần giải quyếttrong quá trình xây dựng nền nông nghiêp Việt Nam hiện đại, xây dựng nông thônmới

Nghị quyết số 26-NQ/TW Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lầnthứ 7 khóa X của Đảng đã nhận định: “đầu tư từ ngân sách nhà nước và các thànhphần kinh tế vào nông nghiệp, nông dân, nông thôn còn thấp, chưa đáp ứng yêu cầuphát triển” Vấn đề đầu từ ngân sách còn thấp sẽ là trở ngại cho phát triển của nềnnông nghiệp Việt Nam trong giai đoạn hiện tại và tương lai

Từ góc độ kinh tế vĩ mô, đầu tư công có tác động đến tổng cầu của nền kinh

tế và tác động của nó được khuếch đại qua số nhân đầu tư Nếu đầu tư công, dịch vụcông được thực hiện có hiệu quả thì điều này không chỉ góp phần vào chỉ số kinh tế

vĩ mô mà còn góp phần trực tiếp vào sự phát triển của nông nghiệp, nông thôn ViệtNam Ngược lại, sự thiếu hiệu quả trong đầu tư công trong nông nghiệp nói riêng,trong tổng thể nền kinh tế nói chung sẽ để lại những tác động tiêu cực cho nền kinh

tế không chỉ ở giai đoạn trước mắt mà cả lâu dài Chỉ số ICOR (hệ số sinh lời từđồng vốn đầu tư) của đầu tư công ngày càng tăng đang là một vấn đề thách thức chophát triển khi xã hội đang đòi hỏi nguồn nhân lực đầu tư lớn từ khu vực nhà nước.Đối với nông nghiệp, khi tỷ lệ đầu tư công còn bị giới hạn về tỷ lệ thì vấn đề hiệuquả đầu tư, đầu tư có trọng tâm, trọng điểm càng có ý nghĩa quan trọng Có thể nói,những hạn chế trong đầu tư công trong nông nghiệp, những thách thức của nềnnông nghiệp Việt Nam trước sức ép của hội nhập, vấn đề phát triển bền vững đanggửi một thông điệp khẩn thiết đến việc hoàn thiện hệ thống thể chế, chính sách vềđầu tư công để đầu tư công trong nông nghiệp đem lại những giá trị thiết thực vềkinh tế, tài chính, xã hội, môi trường

Đi tìm câu trả lời cho vấn đề làm thế nào để đầu tư công, dịch vụ công trongnông nghiệp được thực hiện hiệu quả là vấn đề lớn trong quá trình phát triển kinh tế

- xã hội ở nước ta Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đã cố gắng chỉ ranhững khía cạnh của vấn đề đầu tư công, dịch vụ công trong nông nghiệp với nhữngđánh giá về mối tương quan giữa đầu tư với tăng trưởng nông nghiệp, thay đổi diệnmạo nông thôn, nâng cao đời sống của người nông dân Việt Nam Tuy nhiên, cácnghiên cứu này vẫn còn một số hạn chế, tồn tại:

Nội hàm đầu tư công, dịch vụ công trong nông nghiệp chưa được phân tíchthống nhất, chưa chỉ ra được những đặc trưng bản chất của đầu tư công, dịch vụcông trong nông nghiệp; chưa bóc tách giữa đầu tư công, dịch vụ công và đầu tư tưnhân, dịch vụ của tư nhân, giữa đầu tư công trong ngành nông nghiệp và ngànhngoài nông nghiệp Dường như có sự tách biệt giữa đầu tư công và dịch vụ côngtrong khi hai lĩnh vực này có mối liên hệ mật thiết với nhau, thúc đẩy, hỗ trợ vànâng cao hiệu quả Chưa thấy được sự cần thiết phải kết hợp hai công cụ này nhằmthúc đẩy quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn;

Các khía cạnh về đầu tư công và dịch vụ công trong nông mới chỉ dừng ởmột khía cạnh nào đó, như nông nghiệp thuần tuý, chưa tính đến lâm nghiệp vàdiêm nghiệp; chưa xem xét nghiên cứu thấu đáo đầu tư công, dịch vụ công cho

vùng sản xuất nông nghiệp chậm phát triển và vùng có lợi thế phát triển nôngnghiệp Đồng thời mới chỉ đứng ở góc độ tổng quan, chưa phản ánh cụ thể các tácđộng có thể có, chưa chỉ ra vướng mắc trong quá trình đầu tư từ từ khi thiết lập mụctiêu đầu tư, triển khai đầu từ, cũng như đánh giá kết quả hiệu quả.

Thiếu các tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công, dịch vụ công trong nông nghiệpmột cách toàn diện, cụ thể Đầu tư công, dịch vụ công trong nông nghiệp không chỉ là sự

mở rộng về quy mô, số lượng mà vấn đề cần có những sự đánh giá khoa học, khách quan

để phản ánh đúng bức tranh hiệu quả đầu tư công, dịch vụ công ở Việt Nam, chỉ ra đượcnhững hạn chế, những nguyên nhân căn bản dẫn đến những hạn chế này

Các nghiên cứu về đầu tư công, dịch vụ công mặc dù đã có những nghiêncứu quan tâm đến vấn đề đổi mới chính sách, pháp luật về đầu tư công, dịch vụcông trong nông nghiệp nhưng thiếu tính cụ thể và chưa thực sự phù hợp với thựctiễn, trong bối cảnh Việt Nam gia nhập WTO, với những rào cản quy định trong đầu

tư trong nông nghiệp

Vì vậy, nghiên cứu đề tài “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp đầu

tư công, dịch vụ công có hiệu quả trong nông nghiệp (Theo nghĩa rộng gồm: Nông, lâm, thuỷ sản và diêm nghiệp)” là cấp thiết cả lý luận và thực tiễn

2 Mục tiêu nghiên cứu

- Đề xuất giải pháp về chính sách và thể chế để nâng cao hiệu quả đầu tưcông, dịch vụ công trong nông nghiệp

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Nghiên cứu sẽ tập trung nghiên cứu đầu tư công (theo nghĩa hẹp), dịch vụcông và tăng trưởng trong nông nghiệp (theo nghĩa rộng, bao gồm: nông, lâm, thuỷsản và diêm nghiệp) Đầu tư công theo nghĩa hẹp, được hiểu là đầu tư từ ngân sáchnhà nước, từ nguồn viện trợ phát triển chính thức của nước ngoài, từ nguồn pháthành trái phiếu của Chính phủ ở trong nước và nước ngoài (gọi là đầu tư của Nhànước) Vì vậy, theo số liệu của Tổng cục Thống kê và Bộ Tài chính công bố thì cóthể xem xét đầu tư công là các khoản chi tiêu cho đầu tư phát triển của Nhà nước(trong hệ thống tài khoản quốc gia thông thường - SNA, có thể gọi là chi tiêu vốn)

Dịch vụ công là hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong việc thực thichức năng quản lý hành chính nhà nước và bảo đảm cung cấp các hàng hoá côngcộng phục vụ nhu cầu (lợi ích) chung thiết yếu của xã hội Do đó, cũng theo số liệu

của Tổng cục Thống kê và Bộ Tài chính công bố thì dịch vụ công được thực hiệndựa trên các khoản chi phát triển sự nghiệp kinh tế xã hội của Nhà nước (trong hệthống tài khoản quốc gia thông thường - SNA, có thể gọi là chi tiêu thường xuyên)

Trên cơ sở đó, đề tài sẽ bóc tách các khoản chi đó cho ngành nông nghiệptheo nghĩa rộng, cũng như từng tiểu ngành của nó theo nghĩa hẹp như nông nghiệp(bao gồm cả trồng trọt và chăn nuôi), lâm nghiệp, thuỷ sản và diêm nghiệp Giớihạn đối tượng nghiên cứu sẽ tập trung vào một số lĩnh vực chủ yếu sau đây:

- Đầu tư công sản xuất nông nghiệp phục vụ cho hai ngành trồng trọt và chănnuôi như: giao thông nội đồng, chuồng trại, cơ sở nghiên cứu, nhân giống và cungứng giống; hệ thống bảo vệ thực vật, thú y và trạm kiểm dịch động, thực vật, kiểmtra chất lượng nông sản hàng hoá và vật tư nông nghiệp; cấp nước

- Đầu tư công cho lâm nghiệp (lâm sinh) chủ yếu là cho trồng rừng như:đường giao thông cho khai thác vận xuất, đường tuần tra bảo vệ rừng, kho bãi gỗ,vườn ươm và các công trình phòng chống thiên tai, bảo vệ rừng

- Đầu tư công cho ngành thuỷ sản: đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng các vùngnuôi trồng thủy sản (NTTS) tập trung; đầu tư phát triển hệ thống giống thủy sản;nghiên cứu, chuyển giao công nghệ nuôi, sản xuất giống, phòng trị bệnh và cải tạomôi trường NTTS; đầu tư phát triển sản xuất và tiêu thụ sản phẩm một số đối tượng:tôm nước lợ, nhuyễn thể, rong biển và NTTS biển, hồ chứa; xây dựng hệ thốngquan trắc, cảnh báo môi trường và dịch bệnh phục vụ NTTS; dự án thông tin, thống

kê phục vụ phát triển NTTS

- Đầu tư công cho diêm nghiệp: Nhà nước đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầngvùng sản xuất muối: xây dựng đê bao, trạm bơm, hệ thống cống, kênh thủy lợi đầumối (cấp nước biển, thoát lũ) và thủy lợi nội đồng, công trình giao thông, giải phóngmặt bằng

- Đầu tư thuỷ lợi: các công trình đầu mối hồ, đập, hệ thống tưới, tiêu; đê điều

và đầu ra của ngành nông - lâm - thuỷ sản- diêm nghiệp

Cùng với đó, đề tài còn tính tới sự phân cấp trong lĩnh vực đầu tư công trongnông nghiệp, bóc tách giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương để xemxét đầy đủ hiệu quả của nguồn chi tiêu này

Trong phần đánh giá hiệu quả của các dịch vụ công trong ngành nôngnghiệp, đề tài tập trung vào đánh giá một số các dịch vụ chủ yếu trong ngành (thuỷlợi, khuyến nông, thú ý, bảo vệ thực vật, ) mà không đi vào tất cả các dịch vụ

4 Phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp thu thập thông tin, tư liệu, số liệu:

Để có được những phân tích chính xác về hoạt động đầu tư công và dịch vụcông trong nông nghiệp, điều kiện tiên quyết phải xác định được căn cứ để phân

loại các tiểu ngành trong nông nghiệp Do đó, Quyết định 10/2007/QĐ- TTg củaThủ tướng Chính phủ về hệ thống ngành kinh tế Việt Nam và Thông tư liên tích số79/2009/TTLT- BNNPTNT-BNV về xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ cônglập thuộc ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn do Bộ Nông nghiệp và Pháttriển nông thôn ban hành (kèm theo Quyết định 97/QĐ-BNN- TCCB đính chínhthông tư liên tịch số 79/2009/TTLT- BNNPTNT-BNV) được lấy làm căn cứ đểphân loại các tiểu ngành trong lĩnh vực nông nghiệp cũng như phân loại dịch vụcông trong nông nghiệp Trên cơ sở đó, cách thức thu thập các thông tin cần thiếtđược thực hiện như sau:

Thu nhập thông tin thứ cấp:

- Các văn kiện của Đảng, văn bản luật pháp của nhà nước Trung ương và địaphương, các công trình nghiên cứu khoa học của các tác giả trong và ngoài nước đãđược nghiệm thu và công bố, các bài báo khoa học trong nước và quốc tế đăng trêntạp chí chuyên ngành liên quan đến đầu tư công và dịch vụ công trong nông nghiệp;

- Các số liệu từ Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tổng cục Thống kê,Cục thổng kê các tỉnh, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, các đơn vị trựcthuộc Bộ gồm Tổng cục, Vụ, Cục, Trung tâm (3 Tổng cục Lâm nghiệp, Thủy lợi,Thủy sản; các Vụ Kế hoạch, Tài chính; các Cục Chăn nuôi, Thú y, Trồng trọt, Bảo

vệ Thực vật; Trung tâm khuyến nông Quốc gia, );

- Các số liệu thông kê, báo cáo của các tổ chức khác như: Ngân hàng thếgiới, Ngân hàng Phát triển Châu Á, cơ quan thường trú của Liên Hợp quốc tại ViệtNam,

Thu nhập thông tin sơ cấp:

a) Điều tra khảo sát:

- Chọn điểm khảo sát: Đề tài nghiên cứu trên phạm vi cả nước, nhưng dogiới hạn về điều kiện nhân lực và tài chính nên đề tài sẽ thực hiện điều tra tại 8 tỉnhđại diện cho 7 vùng sinh thái Đó là: i) Vùng Trung du miền núi Bắc Bộ: chọn 2tỉnh: Hà Giang (thuộc Đông Bắc) Hoà Bình (Tây Bắc); 2i) Vùng Đồng bằng sôngHồng (ĐBSH): chọn Nam Định; 3i) Vùng Duyên hải Bắc Trung Bộ: chọn tỉnhNghệ An; 4i) Vùng Duyên Hải Nam Trung bộ chọn tỉnh: Ninh Thuận - là địaphương sản xuất muối lớn nhất cả nước; 5i) Vùng Tây Nguyên: chọn Lâm Đồng;6i) Vùng Đông Nam Bộ (ĐNB): chọn tỉnh: Bình Phước; 7i) Vùng ĐBSCL: chọntỉnh Vĩnh Long

Trong mỗi tỉnh chọn 01 huyện vào mẫu lựa chọn, từ mỗi huyện, nhómnghiên cứu lựa chọn 01 xã để thực hiện điều tra mẫu

Bảng 1: Các tỉnh khảo sát

1 Vùng Trung du miền núi Bắc Bộ 1 Hà Giang (Đông Bắc)

2 Hoà Bình (Tây Bắc)

5 Vùng Tây Nguyên 6 Lâm Đồng

- Các nhóm đối tượng điều tra, khảo sát bao gồm: i) Các chuyên gia hoạchđịnh chính sách và quản lý về đầu tư công, dịch vụ công trong nông nghiệp; 2i) Cán

bộ quản lý tại các địa phương trực tiếp tiếp nhận nguồn đầu tư công và triển khaithực hiện các dịch vụ công trong nông nghiệp; 3i) Các doanh nghiệp hoạt độngtrong lĩnh vực nông nghiệp, dịch vụ nông nghiệp; 4i) Các hợp tác xã hoặc trang trại;5i) Các hộ nông dân, hợp tác xã ở các vùng có dự án đầu tư công và dịch vụ côngtrong nông nghiệp;

- Lượng mẫu điều tra: Tổng lượng mẫu điều tra là 510 mẫu, bao gồm:

b) Phỏng vấn các chuyên gia: Có 30 chuyên gia ở các cơ quan nghiên cứu,hoạch định chính sách và quản lý về đầu tư công, dịch vụ công trong nông nghiệp

cụ thể:

Bảng 2: Các chuyên gia

8 Viện chính sách và chiến lược phát triển nông thôn 3

- Phỏng vấn hộ nông dân, chủ trang trại, doanh nghiệp dịch vụ nông nghiệp:

Bảng 4: Số mẫu dự kiến khảo sát phân theo địa bàn và đối tượng khảo sát là người trực tiếp thụ hưởng lợi ích đầu tư công, dịch vụ công, tổ chức thực

hiện đầu tư công, dịch vụ công trong nông nghiệp

Tỉnh

Đối tượng khảo sát Nông dân

Hợp tác xã, tổ hợp tác hoặc tương đương

Trang trại/Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực nông nghiệp, dịch

vụ nông nghiệp

Tổng cộng

Với các đối tượng ấy, có Phiếu câu hỏi được soạn sẵn (dưới 30 câu hỏi), yêucầu được trả lời Tại tất cả các nơi, sẽ lựa chọn 2-3 phỏng vấn viên là cán bộ, cácngành của địa phương, tập huấn cho họ về cách tiếp cách ghi thông tin vào bảng câuhỏi

Việc xử lý kết quả điều tra bằng chương trình SPSS chuyên cho các khoa học

xã hội Dữ liệu định lượng được thu thập, xử lý, phân tích để tỉm ra các mối tươngquan giữa biến số hiệu quả đầu tư cộng, dịch vụ công trong nông nghiệp và các biến

số độc lập khác, đánh giá mức độ tác động của mỗi biến số độc lập đối với biến sốhiệu quả, từ đó chỉ ra được những nhân tố quyết định đối với hiệu quả đầu tư công,

dịch vụ công trong nông nghiệp Trên cơ sở này, nhà nước có thể hoạch định cácchính sách để điều chỉnh phù hợp hướng đến mục tiêu nâng cao hiệu quả đầu tưcông, dịch vụ công trong nông nghiệp

c) Tổ chức tọa đàm/ hội nghị, hội thảo:

Các cuộc toạ đàm, hội thảo sẽ được tổ chức để thu thập ý kiến đánh giá vềthực trạng, cách thức tổ chức triển khai, giám sát hoạt động đầu tư công và dịch vụcông trong nông nghiệp và khuyến nghị chính sách nhằm nâng cao hiệu quả đầu tưcông, dịch vụ công trong nông nghiệp thời gian tới Sẽ có 09 cuộc toạ đàm,hội nghị/hội thảo được tổ chức, cụ thể như sau:

Bảng 5: Toạ đàm/hội nghị, Hội thảo thu thập thông tin phục vụ nghiên

cứu đề tài

1 Toạ đàm/hội nghị thu thập thông tin, phân tích dữ liệu 7

2 Hội thảo lấy ý kiến chuyên gia/Tư vấn đánh giá đề tài 2

4.2 Phương pháp phân tích

a) Phân tích định lượng:

- Phương pháp hệ số ICOR (Incremental Capital-Output Ratio) Hệ số ICOR

là tỷ lệ vốn đầu tư so với tốc độ tăng trưởng (còn gọi là hệ số đầu tư tăng trưởng)

Hệ số ICOR cho biết muốn có một đồng tăng trưởng thì phải cần bao nhiều đồngvốn đầu tư

• Công thức tính toán: ICOR = (Kt-Kt-1) / (Yt-Yt-1)

Trong đó:

- K là vốn; - Y là sản lượng; - t là kỳ báo cáo; - t-1 là kỳ trước

- Mô hình VECM (Vector Autoregressive Error Correction Model)

- Phương pháp hàm sản xuất (Hệ số MP): Phương pháp hàm sản xuất đã

được sử dụng phổ biến tại nhiều nước để đánh giá hiệu quả đầu tư công Để đánhgiá hiệu quả đầu tư của khu vực nhà nước đối với sự tăng trưởng của nền kinh tế ta

sử dụng hàm sản xuất Cobb-Douglas có dạng:

Trong đó:

A: Công nghệ

Y: GDP của toàn nền kinh tế

K1: Tích lũy vốn của khu vực khác (tổng tích lũy vốn trừ tích lũy vốn khuvực nhà nước)

K2: Tích lũy vốn khu vực nhà nước

5 Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, đề tài kết cấu 3phần:

Phần thứ nhất: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG,

DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP

Phần thứ hai: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG

VÀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP Ở VIỆTNAM

Phần thứ ba: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ

ĐẦU TƯ CÔNG, DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNGNGHIỆP Ở VIỆT NAM

Phần thứ nhất

CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG, DỊCH VỤ CÔNG

TRONG NÔNG NGHIỆP

1.1 TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG, DỊCH VỤ CÔNG TRONG NÔNG NGHIỆP

1.1.1 Đầu tư công trong nông nghiệp

1.1.1.1 Khái niệm

Hiện nay, còn có sự thiếu thống nhất trong cách hiểu về đầu tư công giữa lýthuyết và thực tế Theo lý thuyết kinh tế học, đầu tư công là việc đầu tư để tạo ranăng lực sản xuất và cung ứng hàng hoá công cộng Trên thực tế, theo Bộ Tài chínhĐan Mạch (2011), đầu tư công chỉ được quan niệm bao gồm các hoạt động đầy tưbằng nguồn vốn của nhà nước vào vốn vật chất (đường sá, văn phòng, các côngtrình thuỷ lợi, ) Viện Chính sách kinh tế Hoa Kỳ (2011) lại cho rằng, đầu tư công

là tất cả các khoản chi tiêu của ngân sách cho các đối tượng khác nhau trong nềnkinh tế mà những khoản chi tiêu này có tác dụng kích hoạt hoặc thúc đẩy cho tiêucủa mọi thành phần kinh tế Giáo sư Robert Ducan (Đại học Misouri, Hoa Kỳ,2011) đã tóm tắt quan điểm của mình rằng “đầu tư công có nghĩa là sở hữu công”,nói cách khác, bất kỳ chi tiêu nào sử dụng các nguồn lực do nhà nước sở hữu đềubao hàm trong khái niệm đầu tư công Đa số các nhà kinh tế đều thống nhất: đầu tưcông, hay đầu tư qua ngân sách là khoản chi tiêu nhà nước, sau khi loại trừ đi cáckhoản chi tiêu thường xuyên, chi trợ cấp đột xuất, chi trả nợ ngân sách, chi viện trợ,chi tiêu lập quỹ dự trữ quốc gia Đầu tư công nhằm mục tiêu cung ứng hàng hóadịch vụ công

Ở Việt Nam, trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, đầu tư của Nhànước là chủ yếu và lúc đó trong quản lý kinh tế và thống kê chỉ sử dụng khái niệm

“đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước” Đầu tư của khu vực tập thể và nhân dân(chủ yếu bằng công lao động và nguyên vật liệu địa phương) xây dựng các côngtrình công cộng (như đường xá, thủy lợi, v.v.) hầu như không thống kê được

Thuật ngữ “đầu tư công” được sử dụng ở Việt Nam từ khi chuyển sang cơchế thị trường, bên cạnh các thuật ngữ "đầu tư trực tiếp nước ngoài" Các khái niệm

"đầu tư công" và "đầu tư của Nhà nước (hay Chính phủ") được sử dụng với ý nghĩagiống như nhau Theo thống kê hiện nay, đầu tư công (hay đầu tư của Nhà nước)bao gồm:

- Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành Trung ương và phân cho cácđịa phương)

- Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chươngtrình mục tiêu trung và dài hạn) cũng được thông qua trong kế hoạch ngân sáchhàng năm, nhưng về chủ trương lại thường được quyết định cho thời kỳ dài hơn 1năm, ví dụ 3-5 năm

- Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định

- Đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước, mà phần vốn quan trọng của doanhnghiệp có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước.

Như vậy, có 4 nguồn vốn đầu tư công: (1) Vốn từ ngân sách nhà nước, (2)Vốn vay trong nước (trái phiếu chính phủ, tín dụng ngân hàng do Nhà nước bảolãnh và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước), (3) Vốn vay nước ngoài, (4)Vốn đầu tư của các doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước Trong thống kê, người taphân loại 3 nguồn vốn đầu tư của "đầu tư thuộc khu vực Nhà nước": nguồn đầu tiênthuộc mục "vốn ngân sách", hai nguồn (2) và (3) gộp vào mục "vốn vay", cònnguồn thứ (4) là đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước

Có một số điểm khác biệt giữa định nghĩa mang tính lý thuyết về "đầu tưcông" và vận dụng trong thực tế

Theo lý thuyết kinh tế học thì đầu tư công là việc đầu tư để tạo năng lực sảnxuất và cung ứng hàng hóa công cộng và chi tiêu chính phủ là các khoản chi củachính phủ để cung ứng hàng hóa công cộng như xây dựng đường xá, trường học,dịch vụ phòng và chữa bệnh, đảm bảo an ninh, quốc phòng, v.v Hàng hóa côngcộng phải thỏa mãn 2 đặc tính: không có tính cạnh tranh và không có tính loại trừ(1) (Varian, 1992) Tuy nhiên, trên thực tế, chính phủ của nhiều nước, trong đó cóViệt Nam, đảm nhận chức năng rộng hơn: Chính phủ không chỉ sản xuất và cungứng các hàng hóa công cộng, mà còn sản xuất và cung ứng rất nhiều hàng hóa khác

mà không hẳn có 2 thuộc tính trên Chẳng hạn, đầu tư của các doanh nghiệp nhànước để sản xuất ra những hàng hóa không thỏa mãn cả 2 đặc tính nói trên như sắtthép, xi măng, tàu thủy, hóa chất, sách báo, rượu bia, dịch vụ ngân hàng, v.v Mặtkhác, trong thực tế rất khó có thể phân định hàng hóa nào là hàng hóa công cộng,bởi vì ở một số nước, có rất nhiều loại hàng hóa vốn được coi là công cộng hiện naychính phủ cũng thuê khoán cho các công ty tư nhân thực hiện, như xây dựng đường

xá, vận tải công cộng, dạy học và thậm chí cả đảm bảo an ninh trật tự công cộngquản lý nhà tù Trong những trường hợp này, đầu tư mà các công ty tư nhân thựchiện để sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng thuê cho nhà nước khó có thể coi

là đầu tư công

Để tránh sa vào khó khăn mang tính hàn lâm "thế nào là một hàng hóa côngcộng?", khái niệm "đầu tư công" còn được hiểu là việc sử dụng nguốn vốn Nhànước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hộikhông nhằm mục đích kinh doanh Cách hiểu này hiện chưa phổ biến, nhưng đangđược Dự thảo Luật đầu tư công của Việt Nam đề nghị áp dụng Theo cách hiểu này,lĩnh vực đầu tư công gồm:

- Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xãhội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hộihóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo vàcác lĩnh vực khác

1 Một hàng hóa không có tính cạnh tranh nếu tiêu dùng của một người không giảm khối lượng sẵn

có cho tiêu dùng của người khác Một hàng hóa không có tính loại trừ nếu một người không bị loại trừ khi

- Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước,đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghềnghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật.

- Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chínhphủ

Như vậy, ở cách quan niệm này, đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của cácdoanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước không nằm trong đầu tư công Song cũngkhông thể coi nó là đầu tư tư nhân, bởi vì đây là tài sản thuộc sở hữu nhà nước Vìvậy, việc sử dụng quan niệm này thực ra không làm đơn giản hơn cách phân loại vàquản lý đầu tư của Nhà nước Trước hết nó đòi hỏi phải bổ sung thêm khái niệm

"đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của các đơn vị thuộc khu vực nhà nước", bêncạnh các khái niệm "đầu tư tư nhân" và "đầu tư công" Sau nữa, nó làm cho quátrình phân loại để thống kê trở nên phức tạp hơn Chẳng hạn, một con đường, nếuđược đầu tư bằng vốn ngân sách thì sẽ thuộc loại đầu tư công, nhưng nếu thực hiệnbằng vốn "xã hội hóa" - tức do cộng đồng hoặc tư nhân bỏ vốn đầu tư - sẽ thuộc đầu

tư tư nhân, còn nếu có cả sự hỗ trợ vốn của chính phủ thì sẽ rất khó phân định đó làđầu tư công hay đầu tư tư nhân

Bảng 1.1: Một số khác biệt của đầu tư công ở Việt Nam

Định nghĩa Đầu tư công là việc đầu tư/chi

tiêu của nhà nước nhằm pháttriển cơ sở hạ tầng, y tế, giáo dục(Theo Liên hợp quốc)

Đầu tư của nhà nước gồm tất cả cácchương trình, dự án sử dụng nguồn vốncủa Nhà nước” (Dự thảo Luật đầu tưcông lần 2)

Lĩnh vực Cơ sở hạ tầng, dịch vụ công cộng Cơ sở hạ tầng, dịch vụ công cộng + lĩnh

vực quản lí, kinh doanh của doanhnghiệp nhà nước

Phân biệt đầu

Dựa trên nguồn vốn sử dụng: vốn củanhà nước

Mục tiêu Phi lợi nhuận Phi lợi nhuận + mục tiêu của DNNN

Số liệu Đầu tư vào CSHT Vốn đầu tư khu vực nhà nước, bao

gồm: Vốn NS, tín dụng NN và đầu tưphát triển DNNN

Nghiên cứu Hiệu quả đầu tư vào CSHT Hiệu quả đầu tư của vốn nhà nước và

đầu tư DNNN

Nguồn: Tổng hợp của nhóm nghiên cứu

Hiện tại "đầu tư công" vẫn được quan niệm một cách đơn giản hơn: đó là

bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành Trong quan niệm này, đầu tư công được xét không phải

từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinhdoanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu

tư Cụ thể là đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định củapháp luật hiện hành, bao gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nướcbảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các

doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý Trong nghiên cứunày sử dụng khái niệm đầu tư công trên vì đó là cách hiểu phổ biến và cũng là đốitượng của chính sách đầu tư của Nhà nước hiện nay.

Cơ chế đầu tư công

Đầu tư công là một điển hình của quan hệ người chủ-người thừa hành Ngườidân và người đóng thuế trao tiền và ủy thác cho chính quyền các cấp trung ương và/hoặc địa phương (dưới hình thức các khoản thu ngân sách từ thuế và khai thác tàinguyên) để thực hiện các dự án cung cấp dịch vụ công cộng Chính quyền cấp trungương sau đó lại có thể ủy thác cho chính quyền cấp địa phương để thực hiện các dự

án cung cấp dịch vụ công cộng Bởi các cơ quan chính quyền không thể trực tiếpthực hiện việc này nên đến lượt các cơ quan này lại ủy thác cho các nhà thầu dự án

để xây dựng công trình, sau khi công trình hoàn thành, nó sẽ được bàn giao cho mộtđơn vị khác của chính quyền quản lý

Hình 1.1: Các quan hệ người chủ-người thừa hành trong đầu tư công

Bản chất của quan hệ người chủ-người thừa hành là bất đối xứng thông tin.Người chủ muốn người thừa hành nỗ lực thực hiện hết mình công việc được giao.Nhưng vì người thừa hành có thông tin riêng (private information) về chi phí sảnxuất mà người chủ không biết nên người tờ thường có xu hướng «bịp » người chủ

Để giải quyết vấn đề này, các lý thuyết gia chỉ ra rằng người chủ sẽ thực hiện cácbiện pháp khác nhau, phụ thuộc vào từng tình huống hay từng dự án

- Trường hợp có thể giám sát: tăng cường minh bạch thông tin thông qua cáchình thức khuyến khích để giảm private information

- Trong trường hợp không thể giám sát tốt nhưng có thể đưa ra một hợp đồng

rõ ràng về trách nhiệm của mỗi bên: người chủ sẽ khoán cho người tớ một hợp đồngvới chi phí cố định (Holmstrom, 1982 ; Baron và Myerson, 1982)

- Trong trường hợp không thể hình thành được hợp đồng rõ ràng: người chủ

sẽ đề nghị người tớ hợp đồng hợp tác dạng đồng chủ sở hữu tăng trách nhiệm vàchia sẻ rủi ro (Grossman và Hart, 1986)

Mối quan hệ người chủ-người thừa hành trên rất hữu ích để bàn luận về cơchế đầu tư công.

Về mặt lý thuyết cơ chế đầu tư công bao gồm 2 nhóm cơ chế liên quan đến 2giai đoạn của đầu tư công Nhóm thứ nhất là cơ chế xác định cách thức phân bổ cácnguồn vốn của nhà nước sao cho hiệu quả Nhóm thứ hai là cơ chế thực hiện các dự

án đầu tư công Bên cạnh cơ chế ra quyết định và cơ chế thực hiện tại hai giai đoạn

là các cơ chế giám sát để đảm bảo rằng việc ra quyết định và thực hiện các dự ánđầu tư công đạt được mục tiêu đề ra với mức thất thoát là thấp nhất

Trên bình diện lý thuyết người chủ-người thừa hành, cơ chế phân bổ nguồnvốn phản ánh mối quan hệ giữa người dân ủy thác cho chính quyền các cấp thựchiện việc xác định các dự án cung cấp dịch vụ công cộng cho người dân Trong mốiquan hệ này, chính quyền các cấp có lợi thế hoàn toàn về thông tin Giữa người dân

và chính quyền cũng không thể hình thành được hợp đồng rõ ràng Vì vậy, cáchthức để giải quyết mối quan hệ này là tập trung vào việc giảm private informationcũng như tăng cường sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định

Cách giải quyết tổng quát vấn đề này là phân quyền (decentralization) Đây

là xu hướng chung trên thế giới kể từ thập niên 1980 Các dự án đầu tư công có qui

mô vùng hoặc quốc gia thì do chính quyền trung ương quyết định trong khi các dự

án đầu tư công có qui mô địa phương thì do địa phương quyết định

Mục đích của việc phân quyền là tăng hiệu quả phân bổ đầu tư dựa trênnguồn tri thức mà các cấp có thể biết tốt hơn cũng như được nhiều người dân biếtđến hơn Trung ương hiểu biết rõ về tổng thể nền kinh tế, mỗi liên kết giữa các vùngmiền, xây dựng kế hoạch về cơ sở hạ tầng cũng như các vùng kinh tế để tăng hiệuứng hợp trội (synergy effects) Dự án có qui mô quốc gia cũng nhận được sự quantâm của nhiều người dân Mức độ phản biện những lý lẽ phân bổ của chính quyềntrung ương sẽ đa dạng hơn

Trong khi đó người dân địa phương được coi như là đối tượng hiểu nhu cầu

ở ở địa phương mình nhất; họ cũng hiểu biết rõ các nguồn lực đặc thù của địaphương Khi được phân quyền, họ sẽ có khả năng đưa ra quyết định đúng đắn hơnngay cả khi là không đúng từ quan điểm của chính quyền trung ương (Bird vàVaillancourt, 1998)

Ngoài ra để tăng cường sự tham gia đóng góp của người dân địa phương vàokiểm soát rủi ro, kinh nghiệm các nước cho thấy việc phân quyền đầu tư công cầnphải ương ứng với nguồn thu của chính quyền địa phương Nếu địa phương đónggóp ít, hoặc không có đóng góp cho các dự án đầu tư thuộc địa phương mình thì sẽthiếu trách nhiệm trong việc kiểm soát rủi ro Vì vậy, việc phân quyền đầu tư côngcho địa phương nên cân bằng với khả năng huy động ngân sách của địa phương

Một khi dự án đầu tư được quyết định, tùy theo tính chất của dự án, chínhquyền sẽ quyết định thực hiện dự án theo hình thức sở hữu nào

Hình thức sở hữu thứ nhất là nhà nước nắm 100% vốn chủ sở hữu dự án vàthuê các doanh nghiệp thực hiện Thông thường đây là những dự án ít phức tạp, cóthời gian thực hiện ngắn; hoặc đó là các dự án không tạo ra dịch vụ có tính thươngmại Trong trường hợp này, chính quyền và doanh nghiệp có thể đưa ra được một

hợp đồng tương đối đầy đủ về trách nhiệm gánh chịu rủi ro của các bên liên quanđến dự án Chính quyền sẽ chọn nhà thầu có khả năng thực hiện dự án với chi phíđầu tư cố định thấp nhất.

Hình thức sở hữu thứ hai là chia sẻ sở hữu dự án với khu vực tư nhân Đây làcác loại dự án có thời gian kéo dài và tương đối phức tạp, chứa đựng nhiều rủi rotrong quá trình thực hiện Tuy nhiên, lợi ích của dự án lại có tính thương mại có khảnăng hấp dẫn tư nhân tham gia Các dự án kết hợp giữa nhà nước và tư nhân(public-private partnership - PPP) sẽ giúp cho nhà nước giảm gánh nặng ngân sách,khuyến khích sự phát triển của khu vực tư nhân, và quan trọng là sẽ phân bổ đượcrủi ro cho bên có khả năng kiểm soát tốt hơn

Với các dự án PPP, lựa chọn nhà đầu tư tư nhân có năng lực tài chính cũngnhư năng lực thực thi là rất quan trọng Mấu chốt để một dự án PPP có thể tiến hành

là phải đảm bảo tỷ suất lợi nhuận cho nhà đầu tư tư nhân cao hơn lãi suất trái phiếuchính phủ

Hình thức PPP đã trở nên rất phổ biến trên thế giới từ thập kỷ 1990 Khởiđầu từ Anh Quốc dưới hình thức Public Financial Initiative (PFI), PPP đã lan rộng

ra khắp thế giới như Úc, Chi Lê, Liên hiệp châu Âu, và gần đây nhất là Mỹ Nóthường được dùng để thực hiện các dự án liên quan đến giao thông vận tải, bệnhviện, trường học, và các công trình xây dựng công cộng

Với cả hai giai đoạn, phân bổ vốn đầu tư công và thực hiện đầu tư công, vaitrò giám sát của bên thứ ba là rất quan trọng Bởi cả chính quyền và đơn vị thựchiện trên nguyên tắc đều là ‘người thừa hành’ đối với người dân trong mối quan hệngười chủ-người thừa hành, nên rất có thể cả hai bên sẽ cấu kết trục lợi với nhau đểlàm tăng chi phí dự án Vì lẽ đó, giám sát đầu tư công thường được xem như là mộttrong những khâu quyết định đến chất lượng đầu tư công Đến lượt, việc giám sáthiệu quả góp phần làm giảm nợ công và thâm hụt ngân sách

Để giám sát đầu tư công hiệu quả, nhiệm vụ tiên quyết là tạo ra một qui trìnhminh bạch, có khả năng giải trình từ khâu phân bổ đầu tư cho đến khâu thực hiệnđầu tư Tính minh bạch và khả năng giải trình trong đầu tư công giúp người dân(báo chí, các chuyên gia độc lập) có khả năng theo dõi các hành vi của các bên thừahành Trước áp lực phải giải trình, các bên thừa hành sẽ giảm bớt việc lạm dụngthông tin nội bộ để trục lợi

Việc xây dựng các cơ quan giám sát đầu tư công chuyên trách theo các cấpquản lý dự án đầu tư công là rất cần thiết để giảm các hành vi trục lợi Bản chất củaviệc hình thành cơ quan giám sát là tập trung tri thức chuyên sâu vào một nơi nào

đó nhằm làm đối trọng với các agents có nhiều thông tin nội bộ Việc phân tầnggiám sát giúp cho các cơ quan giám sát trung ương tập trung vào giám sát các dự ánqui mô lớn, trong khi các cơ quan giám sát cấp địa phương tận dụng tri thức bản địa

để giám sát các dự án cấp địa phương

Nông nghiệp theo nghĩa rộng bao gồm cả nông, lâm nghiệp, thủy sản vàdiêm nghiệp – là ngành ra đời sớm nhất trong các ngành kinh tế hiện có Do đó, đầu

tư công trong nông nghiệp (theo nghĩa rộng) được hiểu là đầu tư từ ngân sách nhà

nước, từ nguồn viện trợ phát triển chính thức của nước ngoài, từ nguồn phát hành

trái phiếu của Chính phủ ở trong nước và nước ngoài (gọi là đầu tư của Nhà nước)

cho ngành nông nghiệp, bao gồm:

- Đầu tư công sản xuất nông nghiệp phục vụ cho sản xuất nông nghiệp như:Giao thông nội đồng, chuồng trại, cơ sở nghiên cứu, nhân giống và cung ứng giống;

hệ thống bảo vệ thực vật, thú y và trạm kiểm dịch động, thực vật, kiểm tra chấtlượng nông sản hàng hoá và vật tư nông nghiệp; cấp nước,

- Đầu tư công cho lâm nghiệp (lâm sinh) chủ yếu là cho phát triển rừng như:đường giao thông cho khai thác vận xuất, đường tuần tra bảo vệ rừng, kho bãi gỗ,vườn ươm và các công trình phòng chống thiên tai, bảo vệ rừng

- Đầu tư công cho ngành thuỷ sản: đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng các vùngNTTS tập trung; đầu tư phát triển hệ thống giống thủy sản; nghiên cứu, chuyển giaocông nghệ nuôi, sản xuất giống, phòng trị bệnh và cải tạo môi trường NTTS; đầu tưphát triển sản xuất và tiêu thụ sản phẩm một số đối tượng: tôm nước lợ, nhuyễn thể,rong biển và NTTS biển, hồ chứa; xây dựng hệ thống quan trắc, cảnh báo môitrường và dịch bệnh phục vụ NTTS; dự án thông tin, thống kê phục vụ phát triểnNTTS Đầu tư cơ sở hạ tầng và khai thác, dịch vụ hậu cần nghề cá

- Đầu tư công cho diêm nghiệp: Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng vùng sảnxuất muối như: xây dựng đê bao, trạm bơm, hệ thống cống, kênh thủy lợi đầu mối(cấp nước biển, thoát lũ) và thủy lợi nội đồng, công trình giao thông, giải phóng mặtbằng

- Đầu tư thuỷ lợi: các công trình đầu mối hồ, đập, hệ thống tưới, tiêu; đê điều

và đầu ra của ngành nông - Lâm - Thuỷ sản- Diêm nghiệp

Vì vậy, theo số liệu của Tổng cục Thống kê và Bộ Tài chính công bố thì cóthể xem xét đầu tư công là các khoản chi tiêu cho đầu tư phát triển của Nhà nước(trong hệ thống tài khoản quốc gia thông thường - SNA, có thể gọi là chi tiêu công)

1.1.1.2 Đặc điểm của đầu tư công trong nông nghiệp

Thứ nhất, đầu tư công trong nông nghiệp thường sử dụng nhiều nguồn lực

tương ứng với các đơn vị đo lường khác nhau, nhưng thường sử dụng đơn vị tiền tệ

để biểu hiện tổng hợp giá trị các nguồn lực, đồng thời để xem xét hiệu quả tài chính,kinh tế của dự án đầu tư Với các lý do trên, nói chung, khi nói đến đầu tư thìthường được biểu hiện bằng tổng số tiền cần chi hoặc đã chi

Thứ hai, thời gian kể từ khi bắt đầu thực hiện đầu tư cho đến khi các kết quả

của công cuộc đầu tư phát huy tác dụng, đem lại lợi ích kinh tế, xã hội phải kéo dàitrong một khoảng thời gian nhất định (nhiều năm, tháng) Do đó hoạt động đầu tưthường chịu ảnh hưởng của những thay đổi kinh tế, chính trị xã hội và chứa đựngnhiều rủi ro

Thứ ba, chi phí cần thiết cho một công cuộc đầu tư lớn và phải nằm ứ đọng

trong suốt quá trình đầu tư Do đó những sai lầm trong đầu tư phải trả giá lớn

Thứ tư, kết quả của các đầu tư công trong nông nghiệp có giá trị sử dụng lâu

dài nhiều năm, có khi hàng chục năm, hàng trăm năm Điều đó khẳng định giá trịlớn lao của các thành quả đầu tư phát triển

Thứ năm, nếu các kết quả của đầu tư công trong nông nghiệp là các công

trình xây dựng thì các điều kiện tự nhiên tại đó có ảnh hưởng lớn đến quá trình thựchiện đầu tư cũng như tác dụng sau này của các kết quả đầu tư

Các đặc điểm nói trên đòi hỏi trước khi tiến hành một công cuộc đầu tư phảitính toán toàn diện các khía cạnh kinh tế, kỹ thuật, điều kiện tự nhiên, môi trường

xã hội, pháp lý có liên quan đến quá trình thực hiện đầu tư, đó chính là việc thựchiện đầu tư theo dự án

1.1.1.3 Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển của ngành nông nghiệp

Một là, tạo ra tăng trưởng của ngành nông nghiệp Mô hình Harrod - Domar

đã chỉ ra rằng: vốn đầu tư của nền kinh tế có ảnh hưởng trực tiếp tới tốc độ tăngtrưởng; lý thuyết cất cánh của Rostow cho biết mức tích luỹ vốn đầu tư tương quanvới các giai đoạn phát triển của nền kinh tế; mô hình Solow khẳng định tiến bộ kỹthuật và công nghệ tạo ra tăng trưởng liên tục, ổn định trong dài hạn Vậy vai tròcủa hoạt động đầu tư nói chung đối với quá trình tăng trưởng của nền kinh tế đượcthể hiện như thế nào?

Trước hết, xét trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế, các yếu tố đầu vào của sảnxuất cũng là đầu vào của hoạt động đầu tư Tác động của các yếu tố đối với sự tăngtrưởng thông qua hoạt động đầu tư và vận hành các kết quả đầu tư Lợi ích mongđợi từ các công cuộc đầu tư lớn hơn chi phí bỏ ra, nên khi mục đích đó được thựchiện cũng đồng nghĩa với việc tạo ra sự tăng trưởng cho nền kinh tế

Nền kinh tế là tập hợp các doanh nghiệp hay mỗi doanh nghiệp là một tế bàocủa nền kinh tế Để bất kỳ doanh nghiệp nào hoạt động tốt cũng cần xây dựng nhàxưởng, hạ tầng nội bộ khu sản xuất, mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị, đồng thờicần định kỳ tiến hành sửa chữa lớn hoặc thay thế tài sản đã hư hỏng Tất cả cần cóđầu tư và đầu tư liên tục thì các doanh nghiệp mới ra đời, hoạt động tốt và pháttriển, đem lại lợi ích cho nền kinh tế

Cùng với số lượng lớn vốn đầu tư của toàn xã hội cho sản xuất, kinh doanh,dịch vụ, thì hoạt động đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng có vai trò quan trọng đối vớitoàn bộ đời sống kinh tế - xã hội Kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội được xem như hệthống "xương cốt, bắp thịt và mạch máu" của toàn cơ thể kinh tế, đồng thời đáp ứngnhững nhu cầu và nâng cao mức sống của nhân dân

Để khai thác, vận hành, phát huy hiệu quả kết quả đầu tư của doanh nghiệp,

hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, con người ngày càng quan tâm đầu tư pháttriển chính mình Ngày nay, các nhà kinh tế học đều sử dụng thuật ngữ "vốn conngười" và vốn con người ngày càng trở nên quan trọng đối với quá trình tăng trưởng

và phát triển

Với yếu tố đầu vào cổ xưa nhất là đất đai của một ngành nghề sản xuấttruyền thống là nông nghiệp, thì hoạt động đầu tư cũng góp phần vào quá trình bồihoàn, tái tạo nó để đem lại lợi ích lớn hơn cho con người.

Từ đó cho thấy, trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế, vai trò của hoạt động đầu

tư đối với tăng trưởng kinh tế được thể hiện với tư cách vốn đầu tư là một yếu tốđầu vào và thông qua việc duy trì, làm tăng tiềm lực hoặc tạo ra năng lực mới chocác yếu tố đầu vào khác như nguồn lao động, tiến bộ kỹ thuật, công nghệ, bồi hoàn,tái tạo nguồn tài nguyên, Hay nói cách khác, đó là vai trò của "vốn tư bản" và

"vốn tổng hợp" đối với quá trình tăng trưởng của nền kinh tế

Trở lại hàm sản xuất Y = F(K, L), nếu biểu thị mức độ đóng góp của từngyếu tố vào tăng trưởng chung thì:

Tăng trưởng

sản lượng = Đóng góp củayếu tố vốn + Đóng góp củayếu tố lao động + Đóng góp của tổnghợp các yếu tố

Tác động tổng hợp của các yếu tố được gọi là phần dư Solow và thường được

sử dụng làm chỉ tiêu phản ánh tiến bộ công nghệ Ngày nay với tác động mạnh mẽ, trựctiếp của cuộc cách mạng khoa học công nghệ vào đến từng quá trình kinh doanh củatừng doanh nghiệp cũng như toàn bộ nền kinh tế, sức đóng góp cho tăng trưởng của cácnhân tố tổng hợp TFP ngày càng lớn, tuy nhiên nhân tố đầu tư vẫn là hết sức quantrọng Hơn thế đầu tư còn là tiền đề cho đổi mới công nghệ, tạo ra tăng trưởng theochiều rộng Vai trò của vốn với tăng trưởng lại càng quan trọng với bối cảnh các nướcđang phát triển

Từ mô hình Solow rút ra kết luận: Đối với mọi quốc gia, việc tăng vốn đầu

tư đổi mới công nghệ là rất quan trọng và sự tăng thêm vốn cũng chứa đựng yếu tốtiến bộ kỹ thuật, công nghệ Điều này làm sáng tỏ mối liên quan giữa vốn đầu tư vànăng suất trong vòng "luẩn quẩn" mà các nhà kinh tế học đưa ra đối với các nướcđang phát triển Do vậy, cùng với việc bỏ vốn đầu tư tài sản cố định thì phải tăngcường đầu tư tài sản vô hình Vai trò bao trùm, toàn diện của đầu tư đối với tăngtrưởng được thể hiện qua đầu tư vào các yếu tố kinh tế khác của sự tăng trưởng vàphát triển như nguồn lao động, kỹ thuật và công nghệ Thậm chí còn phải tăngcường đầu tư cho các yếu tố phi kinh tế, yếu tố xã hội để thay đổi thái độ xã hội, tạo

ra tác động cùng chiều, thúc đẩy tăng trưởng và phát triển

Kết quả nghiên cứu cho thấy, khi đầu tư của khu vực nhà nước tăng lên 1% thì

có thể tạo ra tăng trưởng của GDP tăng lên 0,068% Trong khi đó, nếu đầu tư của khuvực tư nhân và khu vực FDI tăng lên 1% thì chỉ tạo ra tăng trưởng GDP tương ứng là0,06% và 0,04%

Hai là, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế ngành nông nghiệp Chuyển dịch

cơ cấu kinh tế là quá trình tăng trưởng khác nhau giữa các doanh nghiệp, các ngành,lĩnh vực và làm thay đổi không chỉ về quy mô mà cả mối tương quan giữa chúng sovới một thời điểm trước đó (tốc độ tăng trưởng) Nếu cơ cấu kinh tế hướng vào mụcđích cần đạt được của nền kinh tế thì đầu tư chính là phương tiện đảm bảo cho cơcấu đó được hình thành hợp lý theo mục đích hướng tới của nó Tỷ trọng vốn đầu tưcho các ngành khác nhau sẽ mang lại những hiệu quả khác nhau, ảnh hưởng trựctiếp đến chuyển dịch cơ cấu ngành, vùng và ảnh hưởng chung đến tăng trưởng củatoàn bộ nền kinh tế

Như vậy, đầu tư là hoạt động chủ quan, còn chuyển dịch cơ cấu kinh tế xemnhư một xu hướng vận động khách quan Chỉ khi nào hoạt động đầu tư phù hợp với

xu hướng khách quan đó (có tính toán), thì nó mới có thể chuyển dịch cơ cấu kinh

tế một cách hiệu quả

Có hai quan điểm về phân bổ vốn đầu tư giữa các ngành: quan điểm đầu tư

bổ sung cho nhau và quan điểm đầu tư theo các cực phát triển

Lý thuyết cân đối liên ngành (do Nurkse, Rosentein - Rodan đề xướng) chorằng, đầu tư cần được phân bổ cho tất cả các ngành vì chúng bổ sung cho nhau.Trong nền kinh tế hướng nội, các khu vực có sự phụ thuộc chặt chẽ Muốn nâng caosản xuất ở một ngành thì phải nâng cao sản xuất của các ngành cung cấp đầu vàocủa nó Tập trung đầu tư cho một số ngành sẽ dẫn đến những ách tắc của nền kinh

tế, giảm mức tăng trưởng Về lý thuyết, đó là quan hệ biện chứng về đóng góp của

mô hình, nhưng cũng có bất cập của nó; chính là ở chỗ, người ta chỉ có thể lượnghóa với một số lượng hữu hạn của những mối liên hệ theo quan hệ nhân - quả giữacác ngành, trong khi thực tế các mối liên hệ đó là bội số so với các mối liên hệ đã cóthể tính toán

Tuy nhiên, nếu đầu tư cho tất cả các ngành thì gặp phải hai vấn đề: mức độtối thiểu của đầu tư và thời hạn sản xuất Trong nhiều hoạt động sản xuất, nhất làđối với công nghiệp nặng, giao thông, hầm mỏ, thì không thể giảm quá mức sốvốn cần thiết thực hiện đầu tư, nên một nước nghèo khó có thể cùng lúc đầu tư chotất cả các ngành liên quan và cũng không thể tính trước được hết các mối liên hệ đó,cho dù người ta có thể tính đến những tham số, tỷ trọng nói lên mối liên hệ giữa cácngành Trong trường hợp có thể làm được như vậy thì sản xuất của một số ngànhcũng không thể tăng ngay lên được, mà ngành này sẽ phải cung cấp đầu vào chongành khác Ngoài ra, mô hình trên cũng đã làm mất đi động lực của hoạt động đầu

tư theo tín hiệu thị trường (sự tăng trưởng của ngành này là tín hiệu kích thíchngành khác liên quan) Cho nên mô hình "chỉ có ý nghĩa trong một nền kinh tếhướng nội và hoàn toàn kế hoạch hoạch hoá" Do có nhiều nhược điểm nên nhữngtheo đuổi về mục tiêu độc lập chính trị nhằm hạn chế mức phụ thuộc vào nền kinh

tế khác cũng không làm cho mô hình được áp dụng đáng kể

Lý thuyết phát triển ngành không cân đối hay cực tăng trưởng, theo mộthướng khác, cho rằng, đầu tư phải được phân bổ nhằm giải tỏa cho một hạn chế cáccực tăng trưởng, tạo ra khả năng "lôi kéo" đối với các ngành khác Trên thực tế,không thể và không nhất thiết phải đảm bảo tăng trưởng bền vững bằng cách duy trì

cơ cấu cân đối liên ngành Mặt khác, mô hình này có nguy cơ dẫn đến đầu tư dàntrải

Việc tăng trưởng và phát triển với một cơ cấu kinh tế không cân đối tạo rakích thích đầu tư, nâng cao năng lực sản xuất Những dự án đầu tư lớn vào một sốlĩnh vực thì áp lực đầu tư xuất hiện do cầu lớn hơn cung và đầu tư được lôi kéotheo lý thuyết số nhân Tuy nhiên, trong mỗi giai đoạn của thời kỳ công nghiệp hoá,vai trò cực tăng trưởng của các ngành trong nền kinh tế là không giống nhau Cầntập trung những nguồn lực khan hiếm cho một số lĩnh vực trong những giai đoạnnhất định Đồng thời, các nước đang phát triển rất thiếu vốn, lao động có kỹ thuật,công nghệ và thị trường, nên không đủ điều kiện để cùng một lúc phát triển đồng bộ

các ngành hiện đại Phát triển kết cấu hạ tầng không cân đối có thể gây nhiều rủi ro,bất cập cho nền kinh tế, nhưng lựa chọn một cách khó khăn các cực tăng trưởng làbắt buộc trong sự khan hiếm nguồn lực và là sự lựa chọn phù hợp trong điều kiệnđó.

Sự thành công của các nước công nghiệp ở Đông Á đã thừa nhận sự hợp lýcủa lý thuyết này với mô hình phát triển mở cửa, hướng ngoại Nhưng cực phát triểnđược hình thành như thế nào và cần những điều kiện gì để có khả năng nắm bắt?Một lý thuyết cơ cấu ngành khác đã được Kaname Akamatsu đưa ra để giải thích vềquá trình"rượt đuổi" các nước tiên tiến của các nước đang phát triển, gọi là mô hình

"đàn nhạn bay" hay lý thuyết "chu kỳ sản phẩm" Với giải thích của lý thuyết này,các nước đi sau có thể lợi dụng những tiến bộ về công nghệ và nguồn vốn đầu tưcủa các nước phát triển hơn trên cơ sở ứng dụng "chu kỳ sản phẩm", đẩy nhanh quátrình "rượt đuổi" thông qua rút ngắn khoảng thời gian của mỗi chu kỳ và có thể bỏqua những giai đoạn để chuyển sang sản xuất sản phẩm mới Trong quá trình "rượtđuổi" này, sự năng động và chính xác, mạnh dạn trong thực hiện chính sách, chiếnlược đầu tư là hết sức quan trọng

Những lý thuyết trên đã đưa ra quan điểm về chuyển dịch cơ cấu ngành kinh

tế và vai trò của cơ cấu đầu tư trong quá trình đó Đầu tư vốn nhằm mục đích manglại tốc độ tăng trưởng cao, cơ cấu kinh tế hợp lý Ngược lại tăng trưởng cao, chuyểndịch cơ cấu kinh tế hợp lý sẽ tạo nguồn vốn đầu tư dồi dào, định hướng cho đầu tưvào các ngành hiệu quả hơn (Hình 1.2)

Hình 1.2 - Sơ đồ quan hệ giữa đầu tư, tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế

Hoạt động đầu tư càng trở nên quan trọng đối với quá trình chuyển dịch cơcấu ngành, khi mỗi quốc gia đang phát triển thực hiện những cuộc bứt phá thôngqua việc lựa chọn và phát triển ngành trọng điểm, ngành mũi nhọn

Cùng với những vai trò trong quá trình chuyển dịch cơ cấu ngành, hoạt độngđầu tư còn tác động mạnh mẽ đến chuyển dịch cơ cấu vùng; hình thành, phát huyvai trò của vùng trọng điểm, đồng thời tăng cường tiềm lực kinh tế cho các vùngkhó khăn, thúc đẩy mối liên hệ, giao lưu kinh tế liên vùng, đảm bảo phát triển bềnvững

Chính sách đầu tư hợp lý và định hướng đầu tư đúng còn tác động đến cơ cấuthành phần kinh tế Ở đây thể hiện quan điểm phát triển đối với khu vực kinh tế Nhànước và khu vực tư nhân Đầu tư công cộng của Nhà nước phải có tác động lôi kéo,dẫn dắt mà không làm suy giảm, lấn át đầu tư tư nhân Điều đó sẽ đóng góp quan

Tăng trưởng chung

Chuyển dịch cơ cấu ngành Tăng trưởng ngành

Đầu tư

trọng vào thực hiện có hiệu quả chính sách huy động vốn, giải quyết việc làm vànâng cao tốc độ tăng trưởng chung

Trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020, quan điểm củaĐảng và Nhà nước ta là kết hợp hài hoà giữa hai hướng phân bổ vốn đầu tư, nhằmphát triển kinh tế nhanh và bền vững, thực hiện nhiệm vụ trọng tâm là xây dựng nềntảng cho một nước công nghiệp, thông qua định hướng đầu tư phát triển các ngành,vùng: Đẩy nhanh chuyển dịch cơ cấu ngành nghề, cơ cấu lao động, hình thành nềnnông nghiệp hàng hoá, hiện đại, phù hợp với nhu cầu thị trường và điều kiện sinhthái của từng vùng; phát triển nhanh các ngành công nghiệp có khả năng phát huylợi thế cạnh tranh, tăng cường kết cấu hạ tầng kỹ thuật, đa dạng hoá các ngành dịchvụ; tạo điều kiện cho các vùng kinh tế trọng điểm phát huy đầu tầu tăng trưởngnhanh trên cơ sở khai thác lợi thế so sánh, thế mạnh của từng vùng theo cơ cấu kinh

tế mở gắn với nhu cầu của thị trường trong và ngoài nước, đồng thời quan tâm đầu

tư hỗ trợ cho vùng có nhiều khó khăn

Ba là, tăng cường năng lực khoa học kỹ thuật, công nghệ ngành nông

nghiệp Khoa học, kỹ thuật, công nghệ không chỉ là nhân tố quyết định đến sự tăngtrưởng liên tục mà còn là nền tảng lâu dài thể hiện sức mạnh kinh tế của một đấtnước Khi nghiên cứu về các "chu kỳ dài" trong sự phát triển của nền kinh tế thếgiới, các nhà kinh tế nhận thấy, trong thời kỳ đi xuống, những khu vực mới tiếpnhận sự chuyển dịch của khu vực trọng tâm kinh tế cũ, hình thành trọng tâm tăngtrưởng mới trong giai đoạn đi lên của chu kỳ dài sau Nhưng không thể có các trọngtâm, cường quốc kinh tế mới, nếu chỉ thực hiện quá trình tiếp nhận đơn thuần và

"cách mạng khoa học kỹ thuật là động lực chủ yếu thúc đẩy sự chuyển dịch trọngtâm tăng trưởng kinh tế thế giới"

Như vậy, khoa học, kỹ thuật, công nghệ không chỉ là nguồn lực quan trọngnhất cho sự phát triển của một đất nước mà còn tạo ra một diện mạo mới cho quốcgia đó trước thế giới

Tốc độ tăng trưởng cao của Mỹ, các nước Tây Âu và Nhật Bản trong nhữngnăm sau chiến tranh thế giới thứ hai có nguyên nhân quan trọng nhất do sự tác độngmạnh mẽ của khoa học, kỹ thuật, công nghệ Những thành tựu của khoa học, kỹthuật được nhanh chóng ứng dụng vào sản xuất với thời gian ngắn, thậm chí chỉ còn

là 2 - 3 năm Chu kỳ sống của kỹ thuật, công nghệ mới được rút ngắn, thiết bị đổimới nhanh, sản phẩm luôn được thay đổi Hoạt động đầu tư diễn ra vào thời kỳ cáchmạng khoa học, công nghệ có sự thay đổi lớn Lúc bình thường, thiết bị kỹ thuật cóthể mới nhưng vẫn dựa trên cơ sở công nghệ hiện có thì trong thời kỳ cách mạngkhoa học, công nghệ, đầu tư vào các thiết bị mới thường đi kèm với những bướctiến công nghệ mới, tạo chuyển biến mạnh mẽ về năng suất lao động Trên cơ sởnày, tích luỹ tư bản tăng nhanh và tăng cường khả năng đầu tư mới Đầu tư mới lạithúc đẩy tốc độ đổi mới công nghệ

Đối với các nước đang phát triển, mặc dù tích luỹ vốn và công nghệ thấpnhưng cũng có những lợi thế của người đi sau, tiếp thu, thích nghi và làm chủ côngnghệ có sẵn, rút ngắn thời gian và giảm những rủi ro trong áp dụng công nghệ mới.Mặt khác, điều kiện kinh tế cũng tạo ra khả năng đi tắt, đón đầu những công nghệhiện đại Nhưng thực tế cũng đã cho thấy, không phải quốc gia nào cũng tận dụng

được những lợi thế trên mà tiếp tục "an bài" với vòng "luẩn quẩn" Việc tăng cườngđầu tư nâng cao tiềm lực khoa học, kỹ thuật, công nghệ không chỉ thu hút mộtlượng vốn đầu tư của nền kinh tế cho có hiệu quả hơn mà còn là sự cổ vũ mang tínhđạo lý nhằm chống lại sự thất thoát, lãng phí nguồn vốn của ngân sách Nhà nướccũng như của toàn xã hội Trong điều kiện tốc độ đổi mới công nghệ diễn ra nhanhchóng và sự cạnh tranh ngày càng gay gắt như hiện nay, nếu không có nhận thứcđúng, tạo cuộc bứt phá về khoa học, công nghệ thì những "chuyến tàu vét" trên conđường phát triển cũng không còn nữa.

Bốn là, phát triển nguồn nhân lực ngành nông nghiệp Một cách tổng quát,

có thể chia nguồn vốn tích luỹ của xã hội thành ba thành phần: nguồn vốn tự nhiên;nguồn vốn vật chất do con người tạo ra; nguồn vốn con người Nguồn vốn conngười bao gồm thể lực, trí lực (kiến thức, kỹ năng, kinh nghiệm và tính sáng tạo).Mỗi nguồn vốn đều có vai trò nhất định đối với sự tăng trưởng của nền kinh tế,nhưng công nghệ là yếu tố thuộc vốn vật chất do con người tạo ra hoặc là kiến thứccủa con người Đó là động lực mạnh mẽ thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của mộtđất nước Sự thành công trong phát triển của Nhật Bản có vai trò quyết định củanhân tố con người Ngay sau chiến tranh, "họ hiểu rằng, nếu con người được nuôidưỡng và chăm sóc kém, nhất là trong những năm niên thiếu thì họ sẽ bị suy dinhdưỡng, chậm phát triển, khả năng mắc bệnh tăng thêm, điều đó sẽ làm giảm hiệuquả lao động của cộng đồng nói chung" Đồng thời, họ cũng xác định và thực tế đãchứng minh giáo dục Nhật Bản là động lực chủ yếu nhằm nâng cao chất lượngnguồn nhân lực, tạo ra lực lượng lao động phù hợp với yêu cầu tăng trưởng kinh tế

Đầu tư phát triển con người là hoạt động đầu tư đặc biệt, tạo ra lợi ích xã hộilớn hơn lợi ích trực tiếp của người bỏ tiền đầu tư Hoạt động đầu tư này nhằm giatăng giá trị của nguồn vốn con người, thúc đẩy tăng trưởng và qua đó chuyển hoáthành nội dung phát triển của nền kinh tế - xã hội, thể hiện mục đích cuối cùng của

sự tăng trưởng và gia tăng của cải mà con người mong muốn

Ngân hàng Thế giới đã đưa ra khuyến nghị các quốc gia cần có biện pháp sửdụng có hiệu quả lợi nhuận từ tăng trưởng kinh tế để phân phối phúc lợi, tăng cườngbình đẳng, công bằng xã hội, trong đó tác động đến những người sản xuất quy mônhỏ như: Tạo điều kiện, hướng dẫn họ đầu tư vào các lĩnh vực có hiệu quả để thulợi nhuận; mở rộng mạng lưới giáo dục để cải thiện trình độ hiểu biết, tạo cho họtiếp cận với kinh tế thị trường; mở rộng mạng lưới dịch vụ chăm sóc và bảo vệ sứckhoẻ; Giúp đỡ về khoa học và công nghệ để tạo ra năng suất lao động cao hơn

M.P.Todaro đã phân tích trường hợp đầu tư cho giáo dục tác động đến nềnkinh tế Theo ông, mặc dù rất khó khăn khi xem xét ảnh hưởng của đầu tư cho giáodục, song có thể thấy phần tác động vào tăng trưởng kinh tế:

- Tạo ra một lực lượng lao động có hiểu biết và kỹ năng cao hơn làm tăngnăng suất lao động

- Tạo ra việc làm và thu nhập cho giáo viên, những người làm việc trongtrường học, những người xây dựng, nhà in sách giáo khoa,

- Tạo ra một tầng lớp những người lãnh đạo có học vấn

- Tạo ra những tiến bộ về xã hội của các tầng lớp dân cư

Ông kết luận, cho dù sự so sánh về chi phí - lợi ích xã hội của những phương

án khác nhau vào nền kinh tế có thể tạo ra sự tăng trưởng còn lớn hơn nữa thì cũngkhông làm giảm giá trị những đóng góp quan trọng cả về mặt kinh tế và phi kinh tế

mà giáo dục tạo ra cho tăng trưởng kinh tế

Với cách tiếp cận về phân tích ảnh hưởng của đầu tư cho giáo dục đến tăngtrưởng kinh tế mà Todaro đã chỉ ra cho phép xem xét lại những đánh giá về chi phí -lợi ích của công cuộc đầu tư chính xác hơn Trước đây, chi phí đầu tư đã không tínhtoán đầy đủ (ô nhiễm nguồn nước, tiếng ồn, ) thì lợi ích thu được từ các khoản đầu

tư vào con người lại dễ bị bỏ qua Sự quan tâm đầy đủ khi đánh giá các yếu tố củatăng trưởng và phát triển cần thay đổi các ưu tiên đầu tư theo hướng có lợi hơn chocon người Có ba lý do cho quan điểm này: hiệu quả đầu tư phát triển con ngườicũng cao, nếu như không nói là cao hơn hiệu quả thu được từ việc đầu tư vào cácyếu tố khác; đầu tư phát triển con người sẽ tiết kiệm thêm khi sử dụng các nguồnlực có hạn khác; lợi ích thu được từ việc đầu tư phát triển con người có độ "lan toảđồng đều" hơn so với các hình thức đầu tư khác

Những giá trị của lợi ích ngoại sinh tích cực mà cơ chế thị trường khôngphản ánh hết trong đầu tư phát triển con người đã tăng cường sự bổ sung cho nhaugiữa đầu tư công cộng và đầu tư tư nhân Khi Chính phủ đầu tư vào con người, khuvực tư nhân đã thu được những lợi ích ngoại sinh từ đầu tư của Chính phủ đem lại,làm tăng lợi nhuận của khu vực tư nhân, thúc đẩy đầu tư của xã hội

Khẳng định vai trò của đầu tư đối với thực hiện chiến lược phát triển conngười cần tránh việc xem xét đơn lẻ các quan điểm:

- Quan điểm về vốn con người và phát triển nguồn nhân lực: coi con người làphương tiện để tăng thu nhập và của cải chứ không phải là mục đích

- Quan điểm phúc lợi con người lại xem xét con người là những chủ thểhưởng lợi hơn là yếu tố tham gia vào quá trình phát triển

- Quan điểm nhu cầu cơ bản chú ý đến các tập hợp hàng hoá, dịch vụ màtầng lớp dân cư thiếu thốn cần được đáp ứng hơn là tác động của chúng đến sự lựachọn của con người

Chiến lược đầu tư phát triển con người của một đất nước cần được đề cậpđầy đủ đến các khía cạnh trên Con người vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sựphát triển

Với vai trò của hoạt động đầu tư đối với phát triển kinh tế - xã hội của mộtđất nước đã cho thấy đó không chỉ đơn thuần thể hiện các quan hệ kinh tế mà cònmang tính nhân văn sâu sắc bởi vì hoạt động đầu tư bản thân nó là sự hy sinh nguồnlực của hôm nay để đem lại lợi ích lớn hơn cho tương lai, mong muốn mục đích tốtđẹp hơn ở tương lai và con đường tới tương lai

1.1.2 Dịch vụ công trong nông nghiệp

1.1.2.1 Khái niệm

Thuật ngữ “Dịch vụ công” được sử dụng khá sớm ở nhiều nước trên thế giới,

đặc biệt là ở các nước phương Tây theo cơ chế thị trường và thể chế tam quyềnphân lập Ở các nước phương Tây nói chung có cách hiểu về dịch vụ công (dịch vụ

công dưới đây viết tắt là DVC) khá thống nhất, đó là công việc của Chính phủ(trong ngành dân chính) và các tổ chức phi lợi nhuận, nhằm mang lại lợi ích chocông chúng; cung cấp các hàng hoá công cộng thiết yếu (như điện, nước, truyềnthông, giao thông vận tải, v.v) cho dân chúng.

Từ điển Petit Larousse (Pháp, 1995) định nghĩa: "Dịch vụ công là hoạt động

vì lợi ích chung, do một cơ quan Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm"

Từ điển Oxford (Anh, 2000) định nghĩa dịch vụ công là: 1 các dịch vụ nhưgiao thông hoặc chăm sóc sức khỏe do Nhà nước hoặc tổ chức chính thức cung cấpcho tất cả mọi người dân trong một xã hội cụ thể 2 Việc làm gì đó được thực hiệnnhằm giúp đỡ mọi người hơn là kiếm lợi nhuận 3 Chính phủ và cơ quan chính phủ

Từ điển về Chính quyền và Chính trị Hoa Kỳ (2002): dịch vụ công là: 1 Sựtham gia vào đời sống xã hội; hành động tự nguyện vì cộng đồng của một người nào

đó 2 Việc làm cho Chính phủ, toàn bộ người làm của một cơ quan quyền lực, toàn

bộ công nhân viên chức trong khu vực công cộng của quốc gia 3 Việc mà chínhquyền làm cho cộng đồng của mình: sự bảo vệ của cảnh sát, thu dọn rác, 4 Một cơ

sở công ích địa phương 5 Nghĩa vụ của một người đối với Nhà nước

Tại Việt Nam, thuật ngữ này mới được đưa vào sử dụng những năm gần đây,qua một số mốc ghi nhận chủ yếu sau:

Tại Hội nghị lần thứ VII Ban chấp hành trung ương Đảng CSVN Khóa VIII

tháng 8 năm 1999 Nghị quyết đã ghi: "Tiến hành từng bước việc phân định rõ biên

chế trong bộ máy hành chính với biên chế trong các đơn vị sự nghiệp, kinh tế, dịch

vụ công, thí điểm việc xã hội hóa một số lĩnh vực dịch vụ, y tế, giáo dục, khoa học

và hoạt động văn hóa, thể thao, …"

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng tháng 4/2001 đã

xác định: "Hỗ trợ và khuyến khích các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì

nhu cầu và lợi ích của nhân dân Những tổ chức này có thể được Nhà nước ủy

quyền thực hiện một số nhiệm vụ, cung cấp một số dịch vụ công với sự giám sát

của cộng đồng" Nghị quyết Hội nghị lần thứ chín Ban Chấp hành Trung ương Đảng

khóa IX đã khẳng định: "Đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp dịch vụ

công với sự tham gia của tất cả các thành phần kinh tế".

Luật Tổ chức Chính phủ, Nghị định 178/2007/NĐ-CP và các Nghị định quyđịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang

Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương đã quy định rõ việc quản lýdịch vụ công là một trong những chức năng chủ yếu của bộ máy hành chính Nhànước Những chủ trương, chính sách mới đã tạo sự chuyển biến bước đầu và đã đạt

được một số kết quả, tiến bộ nhất định trong đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ

công, nhất là trong lĩnh vực hoạt động sự nghiệp.

- Nghị định số 36/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc

Chính phủ, trong đó quy định chức năng quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc

ngành, lĩnh vực cho các bộ thực hiện Những chủ trương, chính sách mới đã tạo sựchuyển biến bước đầu và đã đạt được một số kết quả nhất định trong cung ứng vàquản lý dịch vụ công, nhất là trong lĩnh vực hoạt động sự nghiệp

- Nghị định số 199/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, trong

đó quy định rõ vị trí và chức năng: "Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là cơ

quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước các ngành, lĩnh vực: Nông nghiệp, lâm nghiệp, diêm nghiệp, thuỷ sản, thuỷ lợi và phát triển nông thôn

trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh

vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ"

Cho đến nay, từ kết quả các công trình nghiên cứu khoa học ở nước ta vềdịch vụ công, Bộ Nội vụ đã tổng hợp, thống nhất với các Bộ, ngành xây dựng mộtNghị quyết của Chính phủ về dịch vụ công và đã trình Chính phủ, theo đó, khái

niệm dịch vụ công được hiểu là các dịch vụ đáp ứng những nhu cầu cơ bản, thiết

yếu chung của người dân và cộng đồng, do Nhà nước đảm bảo, không vì mục tiêu lợi nhuận, góp phần ổn định, công bằng xã hội và sự phát triển bền vững của đất nước

Từ những phân tích về các cách tiếp cận cụ thể đối với dịch vụ công cho thấymỗi cách tiếp cận đều có ưu điểm và hạn chế Không có một cách tiếp cận cụ thểnào có thể hoàn toàn thay thế được các tiếp cận còn lại Đó chính là lý do vì saotrong thực tế không có một định nghĩa nào về dịch vụ công có thể bao quát và đượcchấp nhận mà không có những ý kiến khác Tuy nhiên, trong các cách tiếp cận thìcách tiếp cận về bản chất và chức năng, vai trò của Nhà nước và cách tiếp cận vềhàng hóa công cộng và lựa chọn công cộng mang tính chất bao quát và có nhiều ưuđiểm hơn cả, cần phải dựa vào và thống nhất hai cách tiếp cận này trong việc xácđịnh dịch vụ công

Theo hướng này, dịch vụ công không thuần tuý là những gì do Nhà nước haykhu vực công cung cấp và cũng không thuần tuý là dịch vụ công cộng Dịch vụcông nhấn mạnh phía cung ứng dịch vụ, vai trò của Nhà nước trong việc cung cấpdịch vụ công Dịch vụ công cộng nhấn mạnh tính chất của dịch vụ, tính phục vụchung cho cộng đồng Dịch vụ công là dịch vụ do Nhà nước chịu trách nhiệm cungcấp Tuy nhiên, không phải Nhà nước cung cấp toàn bộ những dịch vụ, hàng hóacông cộng của xã hội Trừ những hàng hoá công cộng đặc biệt gồm những hoạtđộng ngoại giao, an ninh, quốc phòng, hành chính, tư pháp được sinh ra từ nhu cầu,chức năng quản lý xã hội của nhà nước, thì trong các giai đoạn phát triển khác nhau

và tùy vào tính chất, mục tiêu chính trị đặt ra mà Nhà nước xác định phần việc, loạidịch vụ, hàng hóa công cộng nhất định để thực hiện, cung cấp, phần còn lại vẫn docác tổ chức xã hội và thị trường đảm nhiệm hoặc tồn tại ở dạng tiềm năng

Ngoài hàng hoá công cộng được chuyển thành dịch vụ công như đã nêu, một

số sản phẩm, dịch vụ lẽ ra phải do các doanh nghiệp, tư nhân cung ứng, nhưng vìđấy là lĩnh vực đặc biệt hoặc vì rủi ro quá cao hoặc chi phí ban đầu quá lớn mà lạichưa thấy rõ và tin chắc nguồn lợi thu được nên các doanh nghiệp, tư nhân khôngmuốn thực hiện, trong khi đó xã hội có nhu cầu; hoặc một số lĩnh vực nhạy cảm cả

về chính trị thì dù muốn hay không, Nhà nước vẫn phải đứng ra làm việc này Khi

đó cần phải coi sự tồn tại của hàng hóa đó là phúc lợi chung của xã hội, là nhữnghàng hoá dịch vụ công cộng, ảnh hưởng đến sự tồn tại bình thường, ổn định, phồnvinh của xã hội và sự phát triển của mọi người nói chung, nhà nước cần chuyểnthành các dịch vụ công

Với các hàng hoá, dịch vụ này, Nhà nước có các hình thức cung cấp rất đadạng từ cung cấp trực tiếp, cấp vốn uỷ quyền hoặc chỉ đơn giản là khống chế giá cả,chất lượng, trợ giá, bù giá Dù là dưới nhiều hình thức khác nhau, nhưng đó là sựthể hiện trách nhiệm của Nhà nước đối với việc cung cấp các dịch vụ công cộng vàcăn cứ để xác lập dịch vụ công cộng nào nằm trong phạm vi dịch vụ công Từ đó có

thể nói dịch vụ công chỉ là phần dịch vụ công cộng do Nhà nước chịu trách nhiệm

đảm bảo cung cấp

Trách nhiệm của Nhà nước đối với dịch vụ công chính là là trách nhiệmchính trị và pháp lý được thể hiện thông qua ngân sách và hệ thống bộ máy cungcấp dịch vụ do nhà nước tổ chức quản lý, chỉ đạo Nó rộng hơn và không đồng nhấtvới việc trực tiếp cung cấp các dịch vụ công cộng cho xã hội và công dân

Do Nhà nước đứng ra chịu trách nhiệm cung cấp các hàng hoá dịch vụ côngcộng (không phải là tất cả hàng hoá công cộng) nên các dịch vụ công được cung cấptheo nguyên tắc không vì mục tiêu lợi nhuận và được bình đẳng cho tất cả mọingười Việc thực hiện nguyên tắc không vì mục tiêu lợi nhuận trong việc cung cấpdịch vụ công được quyết định bởi vai trò trách nhiệm bình ổn và phát triển xã hộicủa Nhà nước (hay nói như lý thuyết lựa chọn công cộng là khắc phục khiếmkhuyết của thị trường) và còn bởi người dân đã gián tiếp đóng tiền của mình quaviệc nộp các loại thuế cho Nhà nước Tất nhiên mức độ thực hiện nguyên tắc không

vì mục tiêu lợi nhuận ở mỗi loại dịch vụ và trong từng thời gian khác nhau là khácnhau Đối với các dịch vụ hành chính người dân chỉ phải trả phí và lệ phí; đối vớicác dịch vụ sự nghiệp và công ích tuỳ vào các dịch vụ cụ thể có thể phải trả mộtphần nào đó

Dịch vụ công khác với khái niệm dịch vụ thông thường Dịch vụ thôngthường có hình thái phi hiện vật, thường là những hoạt động phục vụ nhu cầu cánhân của các cá nhân hoặc tập thể Dịch vụ công không phải là là một khái niệmghép từ khái niệm "dịch vụ" nói trên với tính từ "công" mà là khái niệm để chỉ mộtloại hoạt động đặc trưng của Nhà nước Vì vậy, dịch vụ công không phải là mộtdạng riêng biệt của dịch vụ thông thường tuy rằng giữa hai khái niệm này có sự giaonhau

Trong thực tế ở Việt Nam, khái niệm dịch vụ công được hiểu theo nghĩa hẹphơn so với quốc tế; tức là không bao gồm các chức năng công quyền, như lập pháp,hành pháp, tư pháp, an ninh, quốc phòng, ngoại giao Xét về phạm vi thì khái niệmdịch vụ công theo nghĩa rộng mà quốc tế thường dùng bao gồm hầu như toàn bộkhu vực hành chính - sự nghiệp (theo cách gọi thông dụng ở Vịêt Nam) Còn kháiniệm dịch vụ công theo nghĩa hẹp mà Việt Nam đang dùng thì có phạm vi gần trùngvới khu vực sự nghiệp cộng với những dịch vụ hành chính công Trong nội hàmkhái niệm dịch vụ công theo nghĩa hẹp mà Việt Nam đang sử dụng, có thể phân biệt

ba nhóm dịch vụ chủ yếu

Một là, nhóm dịch vụ hành chính công; các dịch vụ thuộc nhóm này hầu hết

là dịch vụ thuần công hoặc dịch vụ khuyến dụng thoả mãn ở mức độ nhất định cảhai tiêu chí của dịch vụ công là không cạnh tranh và không loại trừ trong tiêu dùng(ví dụ: cấp phép, đăng ký, đăng kiểm, công chứng )

Hai là, nhóm dịch vụ công cộng bao gồm những dịch vụ công không thuần

tuý, phần lớn chỉ thoả mãn tiêu chí không cạnh tranh trong tiêu dùng (ví dụ: giáodục, đào tạo, y tế, văn hoá )

Ba là, nhóm dịch vụ công ích bao gồm những dịch vụ công không thuần tuý,

phần lớn chỉ thoả mãn tiêu chí không loại trừ trong tiêu dùng (ví dụ: vệ sinh môitrường, cấp thoát nước, giao thông công cộng )

Xem xét từ giác độ đối tượng phục vụ của dịch vụ công, sự phân biệt của banhóm này còn thể hiện ở chỗ: Thuộc nhóm dịch vụ hành chính công phần lớn là

dịch vụ hành chính; thuộc nhóm dịch vụ công cộng phần lớn là dịch vụ xã hội; còn

thuộc nhóm dịch vụ công ích thì phần lớn là dịch vụ dân sinh, dịch vụ kinh tế.

Xét theo giác độ vai trò nhà nước và vai trò thị trường, có thể thấy nhóm dịch

vụ công cộng phân biệt với các nhóm dịch vụ công khác ở tính thị trường, theo hàm

ý ít thị trường hơn so với nhóm dịch vụ hành chính công, nhưng lại nhiều thị trường

hơn so với nhóm dịch vụ công ích.

Với cách phân loại này thì DVC được chia thành 4 loại (biểu hiện tại Sơ đồ

1.3 và 1.4) như sau:

Hình 1.3: Phân loại dịch vụ công theo phương thức xử lý của Nhà nước

Hình 1.4: Mức độ tham dự của thị trường và mức đóng lệ phí các loại DVC

Thị trường

Lệ phí phải trả của người sử dụng DVC

Trên cơ sở khái niệm chung về DVC (nêu trên), dịch vụ công trong nôngnghiệp tuy còn ý kiến khác nhau, nhưng đều có ý chung là phục vụ sản xuất nôngnghiệp và phát triển nông thôn, có sự liên quan đến quá trình sản xuất ngành nông

nghiệp từ “đầu vào” đến “đầu ra” (như: Cung ứng vật tư nông nghiệp, cung ứng

giống, khuyến nông, chuyển giao công nghệ, bảo vệ thực vật, thú y, kiểm soát chất lượng, thủy lợi, cung cấp nước sạch nông thôn, cơ giới hóa phục vụ sản xuất, dịch

vụ tín dụng nông thôn, bảo hiểm nông nghiệp, thông tin và xúc tiến thương mại, tiêu thụ sản phẩm, ), thuộc ngành nông nghiệp (gồm các lĩnh vực: Nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy lợi, thủy sản, diêm nghiệp và phát triển nông thôn).

Việc cung ứng DVC trong nông nghiệp Việt Nam có khác các nước, nhưngnói chung thể hiện các nội dung chính sau:

- Dịch vụ điều tiết các hoạt động sản xuất, kinh doanh: Được cung ứng chủ yếu bởi

cơ quan hành chính nhà nước về vấn đề cấp phép, cấp chứng nhận, kiểm tra chất lượng,

kiểm dịch,… (như: Cấp phép xuất/nhập khẩu, chứng nhận giống và các sản phẩm sinh

học; kiểm tra chất lượng sản phẩm nông nghiệp, ngư trường khai thác và dự trữ quốc gia)

- Các dịch vụ hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng nông nghiệp: bao gồm tất cả các

hoạt động liên quan tới cung cấp cơ sở hạ tầng trong nông thôn (như: Giao thông

nông thôn, mạng lưới điện, nước phục vụ sinh hoạt và sản xuất, quy hoạch, kênh mương, )

- Các dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật: Nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệsản xuất ngành nông nghiệp, khuyến nông;

- Các dịch vụ hỗ trợ cung cấp thông tin xúc tiến thương mại, tiêu thụ sảnphẩm

- Các dịch vụ hỗ trợ đào tạo nghề: đào tạo ngành nghề nông nghiệp, nôngthôn và chuyển dịch cơ cấu lao động việc làm

- Các dịch vụ tài chính phục vụ phát triển sản xuất nông nghiệp: Quỹ tíndụng, cho vay sản xuất kinh doanh, quỹ tiết kiệm, và bảo hiểm nông nghiệp

- Dự báo: Nông lịch theo cây trồng, mùa, vụ, thời tiết: Nhiệt độ, độ ẩm, dịchbệnh, thị trường nông lâm thủy sản (giá cả, sản lượng),

- Cung ứng theo lĩnh vực sản xuất khác nhau: Trồng trọt (giống, phân bón,

thuốc bảo vệ thực vật, …) thủy lợi (nước tưới, tiêu, ); chăn nuôi (giống, thức ăn, thuốc thú y, ); thủy sản (nuôi trồng, khai thác thuỷ sản, …); lâm nghiệp (trồng, bảo vệ rừng, chế biến gỗ, …); diêm nghiệp (sản xuất muối, …); công nghệ chế biến (sản phẩm nông, lâm, thủy sản, …);phát triển nông thôn (xây dựng nông thôn mới,

di dân, tái định cư, …)

DVC trong nông nghiệp gồm: Dịch vụ hành chính công, Dịch vụ sự nghiệpcông, Dịch vụ công ích, được thể hiện thể hiện ở hình 1.5 và phân tích sau đây:

Hình 1.5: Phân loại dịch vụ công trong nông nghiệp

(1) Dịch vụ hành chính công: Bộ chủ quản với tư cách là cơ quan hành chínhnhà nước có trách nhiệm giải quyết công việc của tổ chức và công dân như cung cấpgiấy tờ hành chính, tư pháp, các loại giấy phép Đặc điểm của dịch vụ hành chínhcông là hoạt động công vụ do công chức trong cơ quan hành chính của Bộ thựchiện, bằng quyền lực nhà nước và phi lợi nhuận Các dịch vụ hành chính công chỉdiễn ra ở công sở hoặc một địa điểm nhất định Các hoạt động được tiến hành đúngvới thẩm quyền, trình tự và thủ tục theo quy định của pháp luật Nội dung cụ thể củadịch vụ hành chính công là:

- Thẩm định, các chương trình, dự án, kế hoạch

- Phê duyệt chiến lược phát triển ngành

- Phê duyệt các chương trình, dự án, kế hoạch

- Xây dựng ban hành các văn bản:

 Chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện

 Quy định tiêu chuẩn, quy chuẩn ngành

- Cấp các loại giấy phép:

 Giấy phép xuất nhập khẩu giống cây trồng, giống vật nuôi

 Giấy phép xuất nhập khẩu thuốc bảo vệ thực vật, thuốc thú y

 Giấy phép hành nghề sản xuất và cung cấp các dịch vụ thú y, bảo vệ thựcvật, thức ăn chăn nuôi, khai thác chế biến nông lâm thủy sản

 Giấy phép đánh bắt hải sản

 Giấy đăng kiểm các phương tiện đánh bắt hải sản

 Giấy phép cắt sẻ đê khi cần thiết

 Cấp giấy phép kiểm dịch thực vật nhập khẩu

 Cấp giấy phép khảo nghiệm đồng ruộng

 Cấp giấy phép xuất khẩu, nhập khẩu Thuốc bảo vệ thực vật

- Cấp các loại giấy chứng nhận:

 Giấy chứng nhận kinh doanh động thực vật, thủy sản

DỊCH VỤ CÔNG TRONG NN&PTNT

DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG

DỊCH VỤ

SỰ NGHIỆP CÔNG

DỊCH VỤ CÔNG ÍCH

PHỤC VỤ SẢN XUẤT NÔNG NGHIỆP

 Giấy chứng nhận đủ điều kiện cung cấp dịch vụ

 Giấy chứng nhận vùng an toàn dịch

 Cấp chứng chỉ hành nghề xông hơi khử trùng

 Giấy chứng nhận nguồn gốc thuốc phòng chống dịch

 Giấy chứng nhận nguồn gốc giống, thức ăn chăn nuôi

 Giấy chứng nhận sản phẩm đủ tiêu chuẩn

 Cấp giấy chứng nhận gia hạn đăng ký (tái đăng ký) sử dụng Thuốc bảo

vệ thực vật được phép sử dụng ở Việt Nam

 Cấp giấy chứng nhận đăng ký chính thức, đăng ký bổ sung, đăng ký đặccách Thuốc bảo vệ thực vật được phép sử dụng ở Việt Nam

(2) Dịch vụ sự nghiệp công: Cùng với các dịch vụ hành chính công, Bộ Nôngnghiệp và PTNT còn thực hiện tổ chức và quản lý các dịch vụ sự nghiệp công nhưgiáo dục, chăm sóc sức khoẻ, đời sống vật chất, tinh thần cho cán bộ công chức,viên chức và người lao động Loại dịch vụ này có đặc điểm khác với dịch vụ hànhchính công là không phải chỉ do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, mà chủyếu phân cấp, ủy quyền cho các đơn vị sự nghiệp, các cơ quan chuyên môn, các tổchức sự nghiệp và cá nhân đảm nhận theo đúng chức năng và quy định của phápluật Hiện tại ngành Nông nghiệp và Phát triển nông thôn có hệ thống các đơn vị sựnghiệp công khá mạnh Các loại dịch vụ sự nghiệp công cụ thể là:

- Dịch vụ nghiên cứu khoa học

- Dịch vụ nghiên cứu ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật

- Dịch vụ đào tạo, bồi dưỡng phát triển nguồn nhân lực

- Dịch vụ chuyển giao tiến bộ kỹ thuật và công nghệ

- Dịch vụ kiểm nghiệm, khảo nghiệm

- Dịch vụ khuyến nông

- Dịch vụ thông tin

- Dịch vụ chăm sóc sức khỏe

- Dịch vụ tín dụng nông thôn

- Dịch vụ xúc tiến thương mại

(3) Dịch vụ công ích: Dịch vụ công ích là hoạt động phi lợi nhuận, Nhà nước

có trách nhiệm đảm bảo cung ứng dịch vụ công ích cho xã hội Nguồn tài chính cấpcho hoạt động dịch vụ công ích chủ yếu từ nguồn ngân sách Nhà nước, một phần từnguồn khác hoặc do người dân đóng góp Nếu các dịch vụ hành chính công và dịch

vụ sự nghiệp công do các cơ quan hành chính hay các đơn vị sự nghiệp thực hiện,thì với dịch vụ công ích có sự kết hợp đan xen, đa dạng về chủ thể tham gia dịch vụ

cả cơ quan hành chính, cả đơn vị sự nghiệp, cả các tổ chức cá nhân trong cơ quannhà nước hoặc ngoài cơ quan nhà nước đều được tham gia dịch vụ công ích nếu có

đủ điều kiện và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp phép, uỷ quyền Cácdịch vụ công ích cơ bản trong nông nghiệp và phát triển nông thôn như:

- Dự trữ Quốc gia phục vụ sản xuất như: các loại giống, vật tư nông nghiệp

- Nuôi giữ giống gốc, nguồn gen động thực vật

- Dịch vụ nước sạch nông thôn

- Dịch vụ môi trường nông thôn ( Rác thải, khí thải, nước thải )

- Dịch vụ phòng chống thiên tai

- Dịch vụ phòng chống dịch bệnh hại

- Dịch vụ bảo hiểm y tế

- Dịch vụ thông tin thị trường nông sản

- Dịch vụ thông tin dự báo thời tiết

- Dịch vụ phòng chống thiên tai, cứu nạn, cứu hộ

1.1.2.2 Đặc điểm của dịch vụ công trong nông nghiệp

Các loại dịch vụ công và các hình thức cung ứng dịch vụ công tuy có đặcđiểm, tính chất khác nhau, song chúng có những đặc điểm chung cơ bản như sau:

- Dịch vụ công có tính xã hội, với mục tiêu chính là phục vụ lợi ích cộngđồng đáp ứng nhu cầu của tất cả công dân, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội vàđảm bảo công bằng và ổn định xã hội, mang tính quần chúng rộng rãi Mọi ngườiđều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các dịch vụ công với tư cách là đốitượng phục vụ của nhà nước Từ đó có thễ thấy tính kinh tế, lợi nhuận không phải làđiều kiện tiên quyết chi phối hoạt động dịch vụ công

-Dịch vụ công cung ứng loại “hàng hóa” không phải bình thường mà là hànghóa đặc biệt do nhà nước cung ứng hoặc ủy nhiệm cho tổ chức, cá nhân thực hiện,đáp ứng nhu cầu toàn xã hội, bất kể các sản phẩm được tạo ra có hình thái hiện vậthay phi hiện vật

-Việc trao đổi dịch vụ công không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ.Thông thường, người sử dụng dịch vụ công không trực tiếp trả tiền, hay đúng hơn là

đã trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước Cũng có những dịch

vụ công mà người sử dụng vẫn phải trả một phần hoặc toàn bộ kinh phí; song nhànước vẫn có trách nhiệm đảm bảo cung ứng các dịch vụ này không nhằm mục tiêulợi nhuận

-Từ góc độ kinh tế học, dịch vụ công là các hoạt động cung ứng cho xã hộimột loại hàng hóa công cộng Loại hàng hóa này mang lợi ích không chỉ cho nhữngngười mua nó, mà cho cả những người không phải trả tiền cho hàng hóa này Ví dụgiáo dục đào tạo không chỉ đáp ứng nhu cầu của người đi học mà còn góp phầnnâng cao mặt bằng dân trí và văn hóa xã hội Đó là nguyên nhân khiến cho chínhphủ có vai trò và trách nhiệm quan trọng trong việc sản xuất hoặc bảo đảm cungứng các loại hàng hóa công cộng

Trong sản xuất nông nghiệp cần nhiều loại dịch vụ khác nhau, các dịch vụchịu tác động và ảnh hưởng qua lại với nhau như hiệu quả nghiên cứu khoa họcnông nghiệp phụ thuộc vào khuyến nông, cung ứng giống và thương mại hoá sảnphẩm nông nghiệp Mối quan hệ giữa các dịch vụ khác nhau có liên quan đến một

hoặc nhiều dịch vụ khác trong hệ thống Sự tác động của một hoặc nhiều dịch vụ cóthể không có hiệu quả nếu một vấn đề chính còn hạn chế đối với các dịch vụ liênquan.

Phạm vi của dịch vụ công trong nông nghiệp và phát triển nông thôn gồmcác dịch vụ riêng lẻ như nghiên cứu khoa học, khuyến nông, khuyến ngư (chuyểngiao công nghệ), giáo dục đào tạo (cung cấp nguồn nhân lực) bảo hiểm, tín dụngnông thôn nên cần có một quỹ công cộng hoặc hợp phần của một chương trìnhphát triển từ sản xuất, thu hoạch, bảo quản, chế biến đến tiêu dùng Đối với các dịch

vụ mang tính chuyên nghiệp như dịch vụ bảo vệ thực vật, dịch vụ thú y cần cónhững dịch vụ mang tính hỗ trợ khác

Dịch vụ công đối với sản xuất nông nghiệp nói chung có những hoạt độngmang lại lợi nhuận trong quá trình phục vụ (dịch vụ vật tư, dịch vụ vốn, sản xuấtcung ứng giống ), có những hoạt động phi lợi nhuận: dịch vụ kỹ thuật, dịch vụ xúctiến thương mại, thông tin, dịch vụ phòng chống dịch bệnh, phòng chống bão lũ vàgiảm nhẹ thiên tai

Hoạt động dịch vụ công trong nông nghiệp và phát triển nông thôn cũng cónhững đặc điểm khác với hoạt động dịch vụ công ở các ngành khác và các nướckhác trên thế giới như:

- Về quy mô địa lý: Rất đa dạng và phức tạp về địa hình tự nhiên, có quy môlớn gấp nhiều lần so với khu vực đô thị Đòi hỏi mạng lưới cung ứng dịch vụ lớn vàhết sức tốn kém về nguồn lực

- Về đối tượng phục vụ: Số lượng người sử dụng lớn gấp nhiều lần so vớikhu vực thành thị Tuy nhiên, nhu cầu rất đa dạng và có sự phân biệt về cấu trúc thunhập Trong đó, người có thu nhập thấp chiếm đa số

- Về tính chất: Gắn chặt với lĩnh vực nông nghiệp và sản xuất nông nghiệp

- Về đơn vị cung ứng: Chủ yếu là nhà nước hoặc các tổ chức sử dụng vốnngân sách ủy quy quyền của Nhà nước

Kết hợp giữa tính chất của các loại dịch vụ công cũng như đặc tính của khuvực nông thôn, gắn với phạm vi địa lý hành chính của tỉnh có thể chia các dịch vụcông đang hiện hữu ở khu vực nông thôn thành 4 nhóm chính bao gồm: Kinh tế, xãhội, môi trường và quản lý hành chính Gắn với mỗi nhóm là từng loại dịch vụ đặcthù đi kèm Điều dễ nhận thấy nhất là các nhóm này phần lớn đều được cung cấpbởi nhà nước hoặc các đơn vị sử dụng vốn ngân sách của Nhà nước Nói khác đi,tuy đó có chủ trương xã hội hoá dịch vụ công bằng cách tạo điều kiện cho nhiều tổchức/cá nhân tham gia cung cấp một phần hoặc toàn bộ dịch vụ nhưng do quy môđầu tư vốn lớn, mật độ sử dụng thấp, đối tượng sử dụng phân tán nên cho đến naymức độ xã hội hoá dịch vụ công ở khu vực nông thôn còn rất thấp và không dễdàng Chính vì vậy, chất lượng dịch vụ công ở khu vực nông thôn luôn là một vấn

đề đáng quan tâm

Bảng 1.1: Phân loại các dịch vụ công theo tính chất và đặc điểm của dịch vụ Nhóm kinh tế Nhóm xã hội Nhóm môi trường Nhóm quản lý hành