Cơ sở lí luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức

Lí thuyết về tổ chức nhà nước chỉ ra rằng có hai nhân tố then chốt nhất quyết định sự thành, bại

quèc gia hå chÝ minh

Hμ néi - 2009

học viện hμnh chính

Người hướng dẫn khoa học:

PGS.TS Võ Kim Sơn PGS.TS Lê Thị Vân Hạnh

Phản biện 1: PGS.TS Nguyễn Tất Viễn

Phản biện 2: PGS.TS Nguyễn Văn Mạnh

Phản biện 3: TS Trần Anh Tuấn

Luận án được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận án Tiến sĩ cấp Nhà nước, họp tại Học viện Hành chính

Vào hồi: 8 giờ 30 phút ngày 26 tháng 12 năm 2009

Có thể tìm đọc luận án tại:

- Thư viện Quốc gia

- Thư viện Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh

- Học viện Hành chính

đ∙ thực hiện có liên quan tới luận án

* Công trình đ∙ thực hiện

1 Dự án "Khảo sát thực trạng và giải pháp nâng cao năng lực QLNN cho

cán bộ chính quyền cơ sở trong lĩnh vực quản lý phát huy nguồn nhân lực và QLNN của các đơn vị sản xuất ngoài quốc doanh năm 2005",

Học viện HCQG, H 2005

2 Dự án "Khảo sát đánh giá thực trạng và giải pháp nâng cao năng lực

QLNN các Văn phòng HĐND - UBND cấp tỉnh, huyện, xã vùng dân tộc

- miền núi năm 2005", Học viện HCQG, H 2005

3 Dự án "Khảo sát thực trạng và giải pháp nâng cao năng lực QLNN cho

cán bộ chính quyền cơ sở trong lĩnh vực quản lý phát huy nguồn nhân lực và QLNN đối với các đơn vị sản xuất ngoài quốc doanh vùng đồng bằng ven biển năm 2006", Học viện HCQG, H 2006

4 Dự án "Khảo sát đánh giá thực trạng và giải pháp nâng cao năng lực

QLNN cho Văn phòng UBND cấp tỉnh, huyện, xã đồng bằng ven biển - hải đảo năm 2006", Học viện HCQG, H 2006

5 Dự án "Khảo sát thực trạng và giải pháp nâng cao năng lực quản lý nhà

nước cho Văn phòng UBND cấp tỉnh, huyện, xã (mở ra diện rộng cho các tỉnh vùng đồng bằng ven biển, hải đảo năm 2007", Học viện HCQG,

H 2007

6 Dự án "Điều tra thực trạng và nhu cầu đào tạo, bồi dưỡng công chức

hành chính nhà nước", Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ, H 2001

7 Đề tài khoa học: "Tối ưu hoá quy trình giải quyết công việc tại Văn

phòng Học viện Hành chính Quốc gia", Học viện HCQG, H 2006

12 "Nghiên cứu tổ chức và hoạt động phòng, chống tham nhũng ở Hàn

Quốc", Bản tin Phòng, chống tham nhũng số 6, H.2008

Mở đầu

Lý thuyết về tổ chức nhà nước chỉ ra rằng có hai nhân tố then chốt nhất quyết

định sự thành, bại của một tổ chức là: con người và thể chế Trong đó, con người là nhân tố mang tính quyết định Điều này càng thể hiện sự đúng đắn của nó khi đối chiếu vào tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Việt Nam hiện nay Thực tiễn cho thấy, người công chức có vai trò mang tính quyết định tới hoạt động quản lý của nhà nước đối với xã hội Bởi vì, công chức chính là chủ thể cơ bản đưa chủ trương,

đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống, là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân Việc người dân đồng thuận với Nhà nước, ủng hộ hoạt động của Nhà nước hay tâm tư, thậm chí bức xúc với Nhà nước chủ yếu thông qua phẩm chất, năng lực làm việc của đội ngũ công chức Từ trước đến nay, Đảng và Nhà nước ta luôn có sự quan tâm thích đáng đến công tác quản lý, sử dụng đội ngũ công chức Trong bối cảnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, đội ngũ công chức và hoạt động của họ đang chịu sự tác động nhiều mặt, trong đó có không ít mặt tiêu cực, ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động công vụ Vì vậy, vấn đề xây dựng cho được một đội ngũ công chức có năng lực, phẩm chất tốt không chỉ là quyết tâm lớn của Đảng, Nhà nước mà còn là sự mong mỏi của toàn xã hội

1 Tính cấp thiết vμ lý do chọn đề tμi

Có thể nói, sự ra đời của của Sắc lệnh 76/SL ngày 20-5-1950 về Quy chế công

chức do Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành, chính là thời điểm bắt đầu quá trình xây

dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp cho bộ máy Nhà nước CHXHCN Việt Nam

Kể từ đó, mặc dù có nhiều khó khăn khách quan cũng như chủ quan, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để từng bước hoàn thiện quy chế pháp lý đối với

công chức, mà bước tiến mới nhất là Luật Cán bộ, Công chức năm 2008, có hiệu lực

từ ngày 01/01/2010 Cũng phải thấy rằng, văn bản Luật này ra đời không chỉ là sự thể chế hoá chủ trương của Đảng đối với đội ngũ công chức, mà còn là lời đáp cho những vấn đề còn tồn tại trong nhiều năm qua, là sự bổ sung cho những khiếm khuyết và kế

thừa những điểm ưu việt của Pháp lệnh Cán bộ, Công chức năm 1998, Pháp lệnh

Cán bộ, Công chức sửa đổi bổ sung năm 2003 Tuy nhiên, chúng ta cũng thấy Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 mới đưa ra những quy định pháp lý mang tính chất khung chứ không phải là lời giải chi tiết cho mọi vấn đề Thực tế hoạt động công vụ

hiện nay cho thấy, từ những chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước đến thực tế đời sống vẫn còn một khoảng cách không nhỏ Điều này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân là yếu tố con người trong bộ máy nhà nước mà cụ thể là chất lượng của đội ngũ công chức nhà nước chưa cao làm

ảnh hưởng đến chất lượng công vụ Làm thế nào để nâng cao chất lượng đội ngũ công chức là một câu hỏi lớn, là sự trăn trở của Đảng và Nhà nước ta Bởi vì, trả lời thoả

đáng được câu hỏi đó chính là chìa khoá dẫn đến một nền công vụ chuyên nghiệp, hiệu lực, hiệu quả Tất nhiên, chúng ta cũng thấy rất rõ, đây hoàn toàn không phải là một vấn đề giản đơn, có thể giải quyết trong ngày một ngày hai Ngược lại, đây chính

là một trong những vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất của bộ máy nhà nước vì nó

liên quan đến con người – nhân tố hết sức nhạy cảm, khó lượng hoá và mang tính khả

biến cao nhất Điều này lại càng dễ nhận thấy trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở nước ta hiện nay Cơ chế thị trường, bên cạnh những mặt tích cực, cũng đã và đang đưa đến những tác động tiêu cực ghê gớm lên mọi thành viên trong xã hội, trong đó có đội ngũ công chức nhà nước Bên cạnh đó, nhận thức

chủ quan của các cấp lãnh đạo không phải lúc nào cũng sát hợp với thực tế khách quan, tâm tư nguyện vọng của người công chức, dẫn đến nhiều chính sách, quy định

về công chức còn bất cập, hạn chế Tất cả những nhân tố đó đang làm cho công tác quản lý, sử dụng đội ngũ công chức ở nước ta hiện nay gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, chưa nâng cao được chất lượng của đội ngũ công chức nhà nước ngang tầm với yêu cầu của nhiệm vụ trong thời kỳ mới Qua quá trình nghiên cứu, tác giả luận án nhận thấy, quy chế quản lý đối với công chức nhà nước là một vấn đề rộng lớn và nhiều góc cạnh Tuy nhiên, có thể quy chúng về ba khía cạnh là: Nghĩa vụ - Quyền - Trách nhiệm của công chức Những yếu tố này có những đặc thù riêng nhưng chúng luôn gắn bó mật thiết với nhau tạo thành chỉnh thể của quy chế pháp lý về người công chức Vấn đề có tính quyết định và bức thiết hiện nay là: làm thế nào để ba yếu tố nói trên được xây dựng và thực thi một cách tương thích, hài hoà với nhau, tạo nên động lực để người công chức hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao Có như vậy chúng ta mới

hy vọng có được một nền công vụ tốt, thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ mà Đảng và Nhà nước giao phó cũng như phục vụ tốt nhất yêu cầu của nhân dân Xuất phát từ những lý do trên, nghiên cứu sinh đã quyết định lựa chọn đề tài nghiên cứu của luận

án là Cơ sở lý luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức Việt Nam hiện nay với mong muốn sẽ có những đóng góp nhất định và có ý nghĩa

vào quá trình hoàn thiện chế độ quản lý công chức, công vụ ở nước ta hiện nay

2 Đối tượng vμ phạm vi nghiên cứu

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận án là:

a Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức trong một thể thống nhất với sự tương thích, hài hòa giữa chúng, coi đó là một biện pháp lớn trong quản lý công chức

b Về phạm vi nghiên cứu

Thứ nhất, luận án chỉ tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật về công

chức chứ không đề cập đến phạm trù cán bộ Tuy nhiên, đây là hai phạm trù có quan

hệ khăng khít với nhau nên không tránh khỏi có những lúc phải đề cập cả hai, nhưng tất cả những trường hợp đó đều nhằm làm nổi bật những vấn đề về công chức;

Thứ hai, đối tượng công chức được tập trung nghiên cứu để làm sáng tỏ các

vấn đề về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của họ là công chức làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước;

Thứ ba, luận án không đi sâu vào việc quy định chi tiết về nghĩa vụ, quyền và

trách nhiệm công chức, mà chỉ dừng lại ở những nguyên lý khoa học, dùng làm cơ sở cho việc xây dựng chế độ quản lý công chức trong hoạt động công vụ nói chung

3 mục đích vμ nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Mục đích của luận án là nghiên cứu, phân tích cơ sở lý luận về chế độ nghĩa

vụ, quyền và trách nhiệm công chức trong một thể thống nhất tương thích, đối chiếu với thực tiễn để thấy được những hợp lý cũng như bất cập của chúng, đề xuất những giải pháp để hoàn thiện chế độ quản lý công chức trong hoạt động công vụ ở Việt Nam hiện nay

Để đạt được mục đích đó, luận án có những nhiệm vụ chủ yếu sau:

Thứ nhất, làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền và trách

nhiệm của công chức trên cơ sở cách tiếp cận của khoa học quản lý hành chính – khoa học ứng dụng và mang tính liên ngành rõ nét; mối quan hệ thống nhất và tương thích với nhau giữa nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức;

Thứ hai, phân tích thực trạng quy định pháp luật và thực hiện pháp luật về

nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức ở nước ta hiện nay, bước đầu xác định những nguyên nhân mặt tích cực và hạn chế của thực trạng đó

Thứ ba, luận giải các yêu cầu, quan điểm và phương hướng hoàn thiện quy

định nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức ở Việt Nam hiện nay và kiến nghị các giải pháp hoàn thiện quy chế pháp lý về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của

công chức

4 ý nghĩa thực tiễn của luận án

Những kết luận và kiến nghị của luận án có ý nghĩa thực tiễn trong việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành về chế độ nghĩa vụ, quyền và

trách nhiệm của công chức, trước mắt là Luật Cán bộ, Công chức tiến tới là Luật

Viên chức, Luật Công vụ và những văn bản dưới luật về vấn đề này; đồng thời làm tư

liệu nghiên cứu quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam

Ngoài ra, luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo trong công tác nghiên cứu, giảng dạy chuyên sâu về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức

tổng quan

1 Tình hình nghiên cứu đề tμi

Chế độ công vụ nói chung và quy chế pháp lý của công chức nói riêng là đề tài

thu hút sự quan tâm của nhiều tác giả, cả trong nước và quốc tế ở các nước trên thế

giới đã có nhiều công trình nghiên cứu về công vụ, công chức, trong đó có các khía cạnh khác nhau liên quan đến nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức như: khái niệm, mục đích, cơ sở, đặc điểm, thực tiễn áp dụng nghĩa vụ, quyền và trách

nhiệm của công chức Tiêu biểu như tác phẩm Thiết yếu về Chính phủ và chính trị (Luân Đôn, năm 1992) của Jim Cordell, Sáng tạo lại Chính phủ (Luân Đôn, năm 1992) của David Osborne, Batrilo I.L với bài viết Chế định trách nhiệm trong quản lý

đăng trên Tạp chí nhà nước và pháp luật Liên Xô (số 6, năm 1977), Malein H.C với

bài Trách nhiệm về tài sản của các chủ thể quản lý trong cuốn Trách nhiệm trong

quản lý (Matxcơva, năm 1985), Serbax A.I với cuốn Trách nhiệm pháp lý của người

có chức vụ trong bộ máy quản lý nhà nước (Kiev, năm 1980), Theo các tác giả thì,

nói tới bộ máy chính quyền là nói tới vấn đề tổ chức trong đó con người là nguồn lực quan trọng nhất của công cuộc xây dựng đất nước Bộ máy chính quyền và hoạt động hành chính chủ yếu được vận hành thông qua hệ thống công vụ và đội ngũ công chức hành chính nhà nước Nền hành chính và chế độ công vụ được thừa nhận chung là xương sống của bộ máy nhà nước, là nơi thực thi các chủ trương, chính sách mang tính chính trị của đảng cầm quyền và tổ chức việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu cho công dân Nói một cách khái quát, công vụ có chức năng thực thi ý chí của lãnh đạo chính trị, của nhà nước; đội ngũ công chức là những người giữ vị trí trong bộ máy nhà nước có chức năng thực thi pháp luật và thi hành công vụ nhằm phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội Hiệu lực của nền hành chính tuỳ thuộc phần lớn vào nhận thức và khả năng thực hiện pháp luật và công vụ, cũng như năng lực chuyên môn và phẩm chất đạo đức của đội ngũ công chức nhà nước Để làm tốt điều này đòi hỏi phải xác lập nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức chặt chẽ, nâng cao vai trò của nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức trong hoạt động công vụ

ở nước ta, thời gian qua, để góp phần xây dựng nên một đội ngũ công chức có phẩm chất chính trị, thông thạo chuyên môn, nghiệp vụ đáp ứng yêu cầu phát triển

đất nước trong thời đại công nghiệp hoá, hiện đại hoá, xây dựng Nhà nước Việt Nam pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đã có một số công trình nghiên cứu và tài liệu viết về

các phương diện khác nhau trong cải cách bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, công chức cũng như những khía cạnh của nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm công chức Nổi

bật là nội dung Về vấn đề trách nhiệm công vụ của GS Đoàn Trọng Truyến trong giáo trình Hành chính học đại cương của Học viện Hành chính Quốc gia (Hà Nội,

năm 1997), Về trách nhiệm trong quản lý của TS Nguyễn Cửu Việt trong giáo trình

Luật Hành chính Việt Nam của Đại học Quốc Gia Hà Nội (Hà Nội, năm 1997 và

năm 2000), bài viết Hợp đồng công vụ của PGS.TS.Võ Kim Sơn trên Tạp chí Quản lý nhà nước (Hà Nội, 2007), Về trách nhiệm hành chính của TS Ngô Tử Liễn trong cuốn Cưỡng chế hành chính nhà nước của Học viện Hành chính Quốc gia (Hà Nội, năm 1996), nội dung Về trách nhiệm trong hoạt động công vụ của PGS.TS Đinh Văn Mậu, GS.TS Phạm Hồng Thái trong cuốn Giải đáp pháp luật – Luật hành chính Việt

Nam (Thành phố Hồ Chí Minh năm 1995), Về chế tài hành chính của TS.Vũ Thư

(Luận án Tiến sĩ Luật học, năm 1996)… Ngoài ra, phải kể đến tác giả Trần Huy Sáng

với Luận án Tiến sĩ Xây dựng đội ngũ công chức quản lý nhà nước về kinh tế ở các

huyện (qua thực tiễn các huyện ngoại thành Hà Nội) bảo vệ năm 1999, tác giả

Dương Quang Tung với đề tài cấp Bộ Cơ sở khoa học của việc xây dựng đội ngũ công

chức nhà nước đến năm 2000, bảo vệ năm 1997 và Xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức, bảo vệ năm 1998, PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và tập thể các nhà

nghiên cứu với chương trình khoa học cấp nhà nước Luận chứng khoa học cho việc

nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước, bảo vệ năm 2000, được Nxb Chính trị Quốc gia ấn hành

năm 2003, tác giả Vi Văn Vũ với đề tài Luận án Tiến sĩ Quy hoạch đào tạo và sử

dụng đội ngũ cán bộ, công chức quản lý nhà nước về kinh tế của tỉnh Đồng Nai, bảo

vệ ngày 10-6-2005 tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, PGS.TS Nguyễn Trọng Điều và tập thể các nhà nghiên cứu với Đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước

Nghiên cứu cơ sở khoa học hoàn thiện chế độ công vụ ở Việt Nam bảo vệ năm

2007… Qua nghiên cứu của các tác giả cho thấy, nền công vụ nước ta từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 luôn gắn liền với những yêu cầu và đòi hỏi của nhiệm vụ chính trị từng giai đoạn cách mạng Đặc biệt, từ khi đất nước chuyển sang thời kỳ đổi mới, chúng ta đã ngày càng chú trọng xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp Sự

điều chỉnh của pháp luật đối với đội ngũ công chức từng bước đã chi tiết và đầy đủ hơn Tuy nhiên, cho đến nay, những thành tựu đạt được vẫn còn khiêm tốn Quy trình

từ tuyển dụng, bổ nhiệm, đánh giá, đề bạt, điều động, luân chuyển cán bộ, công chức vẫn còn theo lối mòn kinh nghiệm Nhiều yếu tố tác động ngăn trở sự phát triển một nền công vụ chính quy, hiện đại, trong sạch, công tâm,… vẫn chưa được loại trừ Về

mặt luật pháp, chúng ta đã xây dựng được Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 đồng

thời Bộ Nội vụ chủ trì xây dựng 12 Nghị định quy định chi tiết Luật Cán bộ, Công chức như: Nghị định quy định về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn; về tuyển dụng, sử dụng và quản lý đối với công chức; Nghị định quy định những người là công chức trong cơ quan của

Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn

vị sự nghiệp cộng lập; Nghị định quy định thực hiện Luật Cán bộ, Công chức đối với Chủ tịch Hội đồng Quản trị, thành viên Hội đồng quản trị, Tổng Giám đốc, Phó Tổng giám đốc… và những người giữ các chức vụ lãnh đạo, quản lý trong doanh nghiệp nhà nước, người được Nhà nước cử làm đại diện chủ sở hữu vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn của Nhà nước… Xây dựng đề án thí điểm tổ chức thi nâng ngạch theo nguyên tắc cạnh tranh; đề án về phương pháp xác định vị trí việc làm và cơ cấu công chức; cơ chế chính sách phát hiện, thu hút, bồi dưỡng, trọng dụng và đãi ngộ với người

có tài năng ,cùng nhiều văn bản pháp quy liên quan Tuy nhiên, vẫn còn nhiều vấn đề

về nội dung của Luật này còn tiếp tục phải bàn thảo, nghiên cứu Nội hàm của khái niệm công chức còn gây nhiều tranh cãi; quy định về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức trong quản lý công chức chưa đầy đủ; chế độ đãi ngộ còn eo hẹp; trách nhiệm công vụ chưa minh bạch, v.v… vẫn đang cộm lên như những trở ngại cho nền công vụ

Nhìn chung, tất cả các công trình nghiên cứu trên đã tiếp cận và có tầm nhìn sâu sắc ở góc độ này hay góc độ khác về vấn đề xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức ở khía cạnh nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm công chức nhiều công trình nghiên cứu đã có sự thống nhất nhìn nhận một trong những đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà chúng ta đang xây dựng đó

là sự thể hiện trách nhiệm qua lại giữa Nhà nước và công dân, trong đó nhấn mạnh

đến trách nhiệm của Nhà nước, mà trước hết là các công chức nhà nước Điều đó, có

ý nghĩa rất quan trọng và phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính ở nước ta hiện nay Mặt khác, những cam kết của Việt Nam khi gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) cũng có nhiều vấn đề liên quan đến nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm công chức trong bộ máy nhà nước Hầu hết các công trình khoa học đều thống nhất nhận thức khi đề cập các khía cạnh nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm công chức là những nội dung cơ bản mà pháp luật về công chức điều chỉnh, là nhân tố có tính quyết định đến việc phát triển đội ngũ công chức chuyên nghiệp trong một nền hành chính hiện đại,

đến việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước Tuy nhiên, có thể thấy, các công trình khoa học nêu trên khi tiếp cận khía cạnh nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm công chức chủ yếu xem xét dưới góc độ khoa học pháp lý nói chung và khoa học Luật Hành chính nói riêng Nếu nhìn nhận dưới góc độ khoa học Quản lý hành chính công các khía cạnh của nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm công chức chưa được nghiên cứu một cách tổng thể, có hệ thống, thấu đáo Mặc dù khoa học Luật Hành chính và khoa học Quản lý hành chính công có những điểm giao thoa với nhau Mặt khác, về

lý luận, Việt Nam chúng ta là một nước có khoa học chính trị, khoa học pháp lý và khoa học quản lý hành chính công ra đời khá muộn (những thập niên cuối của thế kỷ XX), những nghiên cứu cơ bản và ứng dụng chưa nhiều, hơn nữa còn nhiều khó khăn, vướng mắc trong quan niệm, phương pháp nghiên cứu, chính trị hóa quá trình nghiên cứu nên các khoảng trống về lý thuyết còn nhiều Trong đó, cơ sở lý luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm công chức trong khoa học Quản lý hành chính công là một trong những khoảng trống đáng kể Trong thực tế, chúng ta đều rõ tình trạng lạm quyền, lộng quyền, cửa quyền, quan liêu, tham nhũng trong đội ngũ cán

bộ, công chức là khá phổ biến, trở thành nguy cơ, thách thức đối với sự phát triển đất nước Bên cạnh đó, các công trình khoa học đều chỉ rõ công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã được tiến hành khá lâu, nhưng kết quả đạt được còn khiêm tốn, chưa đạt yêu cầu đề ra, thể chế pháp luật về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm công chức trong thực thi công vụ còn nhiều bất cập, thực tiễn không phải lúc nào công chức cũng thực hiện đầy đủ bổn phận nghĩa vụ và sử dụng quyền mà pháp luật quy định cho công chức một cách đúng đắn và có hiệu quả

Làm thế nào để nâng cao chất lượng công chức trong thực thi công vụ là một câu hỏi lớn, cần có sự nghiên cứu nghiêm túc, đầy trách nhiệm của tất cả các công trình nghiên cứu khác nhau về vấn đề này

Vì vậy, nghiên cứu sinh mong muốn Luận án của mình là công trình đề cập một cách khá toàn diện, có hệ thống, thấu đáo vấn đề nghĩa vụ, quyền, trách nhiệm của công chức và mối quan hệ tương thích giữa các mặt nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ, làm luận cứ khoa học phục vụ việc xây

dựng một nền công vụ hiệu lực, hiệu quả trong điều kiện cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay

2 Cơ sở lý luận vμ Phương pháp nghiên cứu

a Cơ sở lý luận: Thực hiện Luận án này, nghiên cứu sinh dựa trên quan điểm

của chủ nghĩa Mác – Lênin về xây dựng nhà nước kiểu mới Nhà nước xã hội chủ nghĩa trong điều kiện đổi mới ở nước ta Dựa vào tư tưởng Hồ Chí Minh và quan

điểm của Đảng ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân,

do nhân dân, vì nhân dân Trong quá trình nghiên cứu, nghiên cứu sinh đã phân tích một số quan điểm khác nhau trong sách, báo pháp lý Việt Nam và nước ngoài về những vấn đề liên quan đến đối tượng nghiên cứu Những luận điểm được phát triển trong luận án được dựa trên các công trình nghiên cứu cơ bản của các nhà khoa học trong và ngoài nước, các báo cáo tổng hợp của các cơ quan chức năng về tình hình thực thi nhiệm vụ của công chức nước ta trong những năm gần đây

b Phương pháp luận: Các phương pháp được nghiên cứu sinh sử dụng trong

quá trình nghiên cứu là: phương pháp luận Mác – Lênin (chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật), phương pháp so sánh pháp luật, phương pháp quy nạp và diễn dịch, phương pháp phân tích và tổng hợp Trong quá trình nghiên cứu, nghiên cứu sinh đã lý giải vấn đề nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức theo các quan điểm hệ thống, lịch sử, thực tiễn và trong mối liên hệ với thực tế đời sống Cụ thể là:

Thứ nhất, việc nghiên cứu đề tài luận án được dựa trên nguyên lý về mối quan hệ

thống nhất và tương thích với nhau giữa nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức

Thứ hai, việc nghiên cứu đề tài luận án được dựa trên cơ sở thực tiễn là việc quy

định và thực hiện nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức; đặc biệt là những biểu hiện của mối quan hệ giữa nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức

Thứ ba, việc nghiên cứu đề tài luận án được đặt trong sự vận động, phát triển

mang tính lịch sử của vấn đề phù hợp với từng giai đoạn của đất nước

c Phương pháp cụ thể: Trên cơ sở phương pháp luận, việc nghiên cứu đề tài

luận án có sử dụng các phương pháp cụ thể như: phương pháp tổng hợp, so sánh, phân tích…

Một là, nghiên cứu đề tài luận án có tổng hợp các kết quả nghiên cứu của các

công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án; kết quả phân tích về cơ sở lý luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức; kết quả phân tích

về mối quan hệ thống nhất và tương thích giữa nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức;

Hai là, nghiên cứu đề tài luận án có so sánh các quan điểm, quy định pháp luật

của các nước với Việt Nam về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức; so sánh quy định giữa các văn bản pháp luật Việt Nam với nhau về vấn đề này;

Ba là, nghiên cứu đề tài luận án có sử dụng phổ biến phương pháp phân tích

các nhận định khoa học, phân tích các văn bản pháp luật và các quy định về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức cũng như mối quan hệ giữa nghĩa vụ, quyền và

trách nhiệm của công chức; đặc biệt là những hạn chế, bất cập về vấn đề này

3 Những điểm mới của luận án

Luận án này là công trình nghiên cứu chuyên sâu trong khoa học quản lý hành chính Việt Nam, nghiên cứu tương đối toàn diện và có hệ thống nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức trên cả bình diện lý luận và thực tiễn trong giai đoạn thực hiện công cuộc cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN hiện nay Điểm mới của luận án thể hiện trên các khía cạnh sau đây:

- Làm rõ khái niệm nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức trong mối quan hệ tương thích giữa chúng; đặt cơ sở lý thuyết cho việc xây dựng chế độ nghĩa

vụ, quyền và trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ Trên cơ sở khái niệm công vụ, nguyên tắc công vụ, phân loại công vụ, chất thực thi lượng công vụ; khái niệm công chức, chất lượng công chức…; các yếu tố nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức… Đưa ra được các yêu cầu về quy định và tính tương thích giữa các yếu

tố nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ

- Đánh giá một cách tương đối toàn diện các quy định pháp luật về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức, cũng như thực trạng thực hiện chế độ nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức trong quản lý công chức ở Việt Nam

- Đề xuất những phương hướng và giải pháp mới hoàn thiện chế độ về nghĩa

vụ, quyền và trách nhiệm công chức cho công tác quản lý công chức ở Việt Nam hiện nay

4 Kết cấu luận án

Luận án có bố cục như sau: ngoài phần Mở đầu, Tổng quan, Kết luận, Danh mục công trình, bài báo đã công bố của tác giả và Danh mục tài liệu tham khảo; nội dung Luận án gồm 3 chương, 11 mục

Chương I

Cơ sở lý luận về nghĩa vụ, quyền vμ trách nhiệm

của công chức nhμ nước trong công vụ

1.1 công vụ Nhμ nước

1.1.1 Khái niệm công vụ

Từ xuất phát điểm là nhằm quản lý xã hội, nhà nước phải thực hiện những công việc cần thiết, có thể thấy, xét về bản chất, công vụ là một loại công việc mà

Nhà nước phải làm để thực hiện chức năng của Nhà nước

Thực tế, quá trình tìm hiểu về hoạt động công vụ cho ta thấy:

Thứ nhất, không phải mọi hoạt động của nhà nước đều là hoạt động công vụ Thứ hai, tính cụ thể của công việc nhà nước trong đó có hoạt động công vụ, là

không cố định mà luôn có sự biến đổi qua các thời kỳ, phụ thuộc vào nhận thức của

con người cũng như thực trạng đời sống kinh tế - xã hội cụ thể

Thứ ba, công vụ là hoạt động quản lý dưạ trên trên cơ sở sử dụng quyền lực

nhà nước Nó được đảm bảo bằng quyền lực nhà nước và sử dụng quyền lực nhà nước

đó để thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước

Từ những phân tích nói trên, tác giả Luận án xin mạnh dạn đề xuất một định nghĩa về công vụ như sau:

Công vụ là một bộ phận cơ bản của hoạt động nhà nước, do các chủ thể có thẩm quyền được pháp luật quy định tiến hành, mang tính chấp hành pháp luật, nhằm thực hiện những nhiệm vụ đặt ra trước Nhà nước, hướng đến mục tiêu quản lý

và phục vụ xã hội

1.1.2 Các nguyên tắc cơ bản của công vụ

Nguyên tắc công vụ là những tư tưởng, quan điểm mang tính chỉ đạo, chi phối quá trình thực thi công vụ Trong điều kiện nước ta hiện nay, hoạt động công vụ phải tuân thủ những nguyên tắc cơ bản sau:

1.1.2.1 Nhân danh công quyền

1.1.2.2 Công khai

1.1.2.3 Sáng tạo

1.1.2.4 Phục vụ lợi ích của nhân dân và nhà nước

1.1.3 Phân loại công vụ

1.1.3.1 Quy mô chủ thể thực thi công vụ

Quy mô chủ thể thực thi công vụ là cách gọi nhằm thuật ngữ hoá về nội dung

những công vụ của một người hay của một cơ quan, đơn vị công tác trong bộ máy

nhà nước Theo cách phân loại này có: công vụ tập thể và công vụ cá nhân

1.1.3.2 Địa vị pháp lý của chủ thể thực thi công vụ

Địa vị pháp lý của chủ thể thực thi công vụ được phản ánh ở chức danh của

chủ thể đó khi thực thi công vụ

1.1.3.3 Tính chất pháp lý của công vụ

Nói đến tính chất pháp lý của công vụ là nói đến công vụ đó nằm ở khâu nào

của quá trình điều chỉnh pháp luật của Nhà nước,

1.1.4 Chất lượng thực thi công vụ

1.1.4.1 Tầm quan trọng của chất lượng thực thi công vụ

a Thực thi công vụ tốt làm tăng uy tín và sức mạnh Nhà nước

b Thực thi công vụ tốt là cơ sở để đội ngũ công chức đoàn kết, nhất trí, xây dựng bộ máy nhà nước vững mạnh

c Thực thi công vụ tốt làm giảm chi phí quản lý

1.1.4.2 Tiêu chí đánh giá chất lượng thực thi công vụ

a Công vụ phải được thực thi bởi các chủ thể có thẩm quyền

b Thực thi công vụ phải đạt được kết quả, mà cấp giao công vụ yêu cầu

c Công vụ phải được thực thi đúng cách thức mà pháp luật quy định

1.1.4.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng thực thi công vụ

Có ba nhóm yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến chất lượng công vụ là: yếu tố bên

trong, yếu tố bên ngoài và yếu tố chất lượng công chức – chủ thể thực hiện công vụ

a Yếu tố bên trong tác động đến chất lượng thực thi công vụ

Đây là yếu tố nội tại ảnh hưởng đến chất lượng công vụ Những yếu tố đó là:

thể chế, tổ chức bộ máy, nguồn lực tài chính

b Yếu tố bên ngoài tác động đến chất lượng thực thi công vụ

Những yếu tố đó là: điều kiện lịch sử, điều kiện kinh tế - xã hội và năng lực

thực thi quyền dân chủ của công dân

c Yếu tố chất lượng công chức - chủ thể thực hiện công vụ

Đây là yếu tố mang tính ảnh hưởng quyết định đến chất lượng công vụ

Định nghĩa trên đây, phản ánh một số điểm quan trọng là:

Một là, công chức thuộc biên chế nhân lực của bộ máy nhà nước;

Hai là, công chức phải gắn với công vụ;

Ba là, công chức thực thi công vụ với danh nghĩa cơ quan nhà nước, trong

phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định

1.3.1.1 Quan niệm nghĩa vụ công chức

Nghĩa vụ công chức là tổng thể những việc mà công chức phải làm (hoặc

không được làm) theo quy định của pháp luật

Định nghĩa này có một số điểm đáng lưu ý:

Một là, nghĩa vụ phải được thể hiện dưới dạng việc làm;

Hai là, việc làm trong nghĩa vụ là những việc làm bắt buộc;

Ba là, sự bắt buộc có hai khía cạnh: phải làm hoặc không được làm;

Bốn là, những việc phải làm hoặc không được làm đó chỉ liên quan đến chủ thể

có tư cách pháp l ý là công chức

1.3.1.2 Các bộ phận cấu thành nghĩa vụ công chức

Thứ nhất, những nghĩa vụ cụ thể( hoặc công vụ cụ thể)

Thứ hai, những nghĩa vụ liên quan, mà công chức phải làm (hoặc không được

làm), có giá trị là nhân tố, bảo đảm cho công chức hoàn thành tốt các công vụ cụ thể

Có thể gọi đây là nghĩa vụ bổ trợ

1.3.1.3 Vị trí, tầm quan trọng của yếu tố nghĩa vụ công chức

Nghĩa vụ công chức chính là nhân tố đảm bảo lợi ích của nhà nước, của nhân dân Vì sao nhà nước trao quyền cho công chức và bảo đảm quyền lợi cho công chức?

Câu trả lời là: để công chức thực hiện những công vụ cho nhà nước Quá trình công

chức hoàn thành công vụ cũng chính là quá trình người công chức thực hiện nghĩa vụ của mình trước nhà nước, trước nhân dân

1.3.1.4 Yêu cầu đối với việc xác lập nghĩa vụ công chức

Một là, đối với việc xác định nghĩa vụ cụ thể (thể hiện ở các nhiệm vụ công tác) Thứ nhất, tên công vụ phải chính xác, thể hiện đúng nội dung công việc mà

công chức phải làm

Thứ hai, nội dung công vụ rành mạch, chuẩn xác, lượng hóa các yêu cầu về

chất lượng công vụ

Thứ ba, có quy trình công nghệ hành chính, được coi là một mặt của yêu cầu

công vụ, mà công chức phải tuân thủ

Hai là, đối với việc xác định nghĩa vụ bổ trợ

Thứ nhất, nghĩa vụ bổ trợ phải thật sự có tác dụng đối với việc hoàn thành

1.3.2.1 Quan niệm quyền của công chức

Bản chất quyền của công chức chính là những khả năng xử sự của công chức

được pháp luật quy định nhằm thực thi công vụ và bảo vệ bản thân người công chức

1.3.2.2 Nguồn gốc quyền của công chức

Nguồn gốc quyền của công chức là pháp luật quy định và thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước uỷ quyền

1.3.2.3 Các thành tố cơ bản hợp thành quyền công chức

a Quyền lực (quyền gây áp lực)

Đó là những khả năng xử sự của công chức trong thực thi công vụ, khi xuất hiện với địa vị pháp lý nhất định, nhân danh cơ quan công quyền trước đối tượng quản lý của mình

b Quyền hành (quyền hành động)

Cũng có thể hiểu đơn giản nội hàm của thuật ngữ này là quyền hành động của

công chức khi thực thi công vụ theo những cách thức và biện pháp nghiệp vụ thích

hợp với hoàn cảnh cụ thể của công vụ,

c Quyền lợi (quyền yêu cầu lợi ích)

Quyền này thường gắn với những đảm bảo cho người công chức làm việc và chế độ đãi ngộ đối với họ

1.3.2.4 Vai trò, tác dụng của quyền công chức

Một là, với quyền là quyền lực, vai trò của nó là tạo địa vị pháp lý đủ để công

chức hoàn thành công vụ;

Hai là, với quyền là quyền hành, vai trò, tác dụng của nó là tạo khoảng sáng

tạo, linh hoạt cần thiết cho công chức trong hành động thực thi công vụ,

Ba là, với quyền là quyền lợi, tác dụng của nó là tác dụng của phương tiện vật

chất, tinh thần nhờ chúng mà công chức mới thực thi được công vụ

1.3.2.5 Yêu cầu đối với việc xác lập quyền công chức

Thứ nhất, nội dung và mức độ quyền phải phù hợp với tính chất và yêu cầu của

công vụ;

Thứ hai, nội dung quyền phải cụ thể, chặt chẽ, khiến không ai có thể linh động

tùy tiện khi sử dụng quyền;

Thứ ba, phải có tính khả thi;

Thứ tư, riêng việc quy định quyền lợi phải có các quy định kèm theo đủ bảo

đảm cho người có quyền lợi có thể đòi được lợi khi quyền này bị xâm phạm

1.3.2.6 Lưu ý khi xác lập và bảo đảm quyền lợi của công chức

Một là, phân biệt quyền lợi với lợi ích của công chức;

Hai là, coi trọng phần lợi ích chưa là quyền lợi của công chức

1.3.3 Về trách nhiệm công chức

1.3.3.1 Quan niệm về trách nhiệm công chức

Do trách nhiệm công chức là một khái niệm rất rộng, nên trong khuôn khổ

luận án này, tác giả luận án chỉ tập trung nghiên cứu loại hình trách nhiệm pháp lý

của công chức theo nghĩa truyền thống, tức là trách nhiệm tiêu cực phát sinh khi có

công chức thực hiện hành vi vi phạm pháp luật trong thực thi công vụ Trách nhiệm công chức (theo khía cạnh tiêu cực) là hậu quả bất lợi mà nhà nước áp dụng đối với công chức vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ và người công chức đó phải gánh chịu hậu quả bất lợi về vật chất, tinh thần tương ứng với tính chất, mức độ nguy hại cho xã hội của hành vi vi phạm do họ gây ra