Quan hệ pháp lí giữa nhà nước và doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam

Quan hệ pháp lí giữa nhà nước và doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam

HO CHI MINH

PHAM MINH TUAN

QUAN HE PHAP LY GIUA NHA NUOC

VA DOANH NGHIEP NHÀ NƯỚC

0 VIET NAM HIEN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2007

HO CHi MINH

PHAM MINH TUAN

QUAN HE PHAP LY GIUA NHA NUOC

VA DOANH NGHIEP NHÀ NƯỚC

0 VIET NAM HIEN NAY

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS, TS Nguyễn Tất Viễn

TS Quách Sỹ Hùng

HÀ NỘI - 2007

a

MO DAU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nội dung quan hệ pháp lý (QHPL) giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà

nước (DNNN) đến nay đã có những bước tiến rất lớn trong quá trình xây dựng

và hoàn thiện nền kinh tế thị trường định hướng XHCN Tuy nhiên, quan hệ này

vẫn bộc lộ nhiều điều bất cập như: DNNN chưa có quyền tự chủ thực sự, cơ

quan nhà nước vẫn can thiệp vào hoạt động kinh doanh; hoạt động kém hiệu

quả và thất thoát tài sản tại DNNN chưa được khắc phục; việc thực hiện quyền

sở hữu nhà nước tại DNNN còn lúng túng: Nhà nước vẫn còn bao cấp, ưu ái cho

DNNN Nguyên nhân của tình trạng nêu trên là do: /# nhất, các qui định pháp

luật về DNNN chưa hoàn toàn phù hợp, tính khả thi không cao; thit hai, viéc

chấp hành pháp luật, ý thức tôn trọng pháp luật yếu của nhiều cán bộ, viên

chức, người quản lý và lao động trong DNNN; /h# ba, bộ máy nhà nước vẫn còn

cồng kênh, kém hiệu lực, thủ tục hành chính phiền hà, nhiéu tang nac; thi¢ tw,

chưa phân định rạch ròi giữa quản lý nhà nước và quản lý kinh doanh, việc thực

hiện quyền sở hữu của Nhà nước còn mang nặng tính hành chính, không phù

hợp với cơ chế thị trường: thit ndm, việc phát hiện và xử lý các vi phạm pháp

luật đối với các chủ thể nêu trên chưa kịp thời và chưa nghiêm minh

Vi vậy, nghiên cứu thực trạng QHPL giữa Nhà nước và IDDXNNN hiện nay có

ý nghĩa lý luận và thực tiễn trong việc tối ưu hoá quyền sở hữu nhà nước và tăng

cường quyền tự chủ của DNNN, đảm bảo hiệu quả của quá trình cải cách

DNNN Xuất phát từ lý do đó, tác giả đã chọn đề tài: "Quan hệ pháp lý giữa

Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay" để làm Luận án tiến

sĩ Luật học

2 Tổng quan về tình hình nghiên cứu đề tài

Tình hình nghiên cứu trong nước:

Các công trình nghiên cứu đã khái quát quá trình đổi mới, phát triển của

DNNN dé nâng cao vị trí, vai trò của DNNN.Tuy nhiên đổi mới DNNN đạt hiệu

quả thấp, thậm chí thụt lùi, nhất là trong thời gian đầu của quá trình chuyển đổi

2

cơ chế kinh tế Các công trình này đã nghiên cứu và đề cập đến nhiều khía cạnh, ở nhiều mức độ khác nhau, liên quan đến DNNN, địa vị pháp lý, tổ chức, hoạt động của các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế, mối QHPL, giữa các chủ thể tham gia hoạt động trong nền kinh tế với nhau và với Nhà nước Trong các công trình này, các tác giả cũng đã trình bày cơ sở lý luận, quá trình phát triển chế định địa vị pháp lý, những yếu tố chủ yếu quy định địa vị pháp lý DNNN và những biện pháp hoàn thiện Nhiều công trình đã phân tích các quan điểm, nội dung, chính sách và các giải pháp cũng như thành công, hạn chế, những căn cứ, định hướng trong cải cách DNNN ở Trung Quốc và một số nước trên thế giới, đồng thời đưa ra những kinh nghiệm có thể áp dụng cho Việt Nam trong việc xây dựng những DNNN hoạt động có hiệu quả và tăng cường chức năng kinh tế của Nhà nước

Các công trình này đã đánh giá tương đối có hệ thống sự tác động của Nhà nước thông qua luật pháp và các chính sách lớn trong quá trình hình thành và phát triển thị trường ở Việt Nam, đưa ra những giải pháp nhằm tăng cường và đổi mới sự tác động tác động của Nhà nước đối với thị trường định hướng XHCN Tuy nhiên, do nghiên cứu trong bối cảnh chưa có Luật DNNN nên các tác giả chưa có điều kiện phân tích và làm sâu sắc những quyền và nghĩa vụ của DNNN và Nhà nước, nhất là trong việc thực hiện quyền sở hữu vốn, tài sản của Nhà nước, đảm bảo quyền tự chủ của DNNN Các công trình này chủ yếu phân tích Nhà nước và DNNN dưới góc độ kinh tế, chưa phân tích sâu sắc dưới góc độ pháp lý Việc nghiên cứu phân tích cũng chỉ dừng lại ở một giai đoạn lịch sử nhất định, chưa phân tích chúng trong tiến trình chung của quá trình đổi mới, sắp xếp DNNN

Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Công trình nghiên cứu đã phân tích các kinh nghiệm của các nước có nền kinh tế chuyển đổi trong cải cách DNNN, đã phân tích tác động của quyển sở hữu nhà nước đối với DNNN ở các nước trên thế giới Tuy nhiên, quan hệ giữa Nhà nước và DNNN tại Việt Nam không được đề cập

Tóm lại, các công trình khoa học trong và ngoài nước chỉ đề cập đến một

khía cạnh của QHPL giữa Nhà nước với DNNN như địa vị pháp lý của Nhà nước,

DNNN cũng như chức năng kinh tế của Nhà nước và vai trò của DNNN trong nền

kinh tế thị trường Hiện nay, chưa có công trình hay đề tài nào đi sâu nghiên cứu

một cách có hệ thống và toàn diện về quá trình hoàn thiện QHPL, giữa Nhà nước

với DNNN tại Việt Nam, nhất là trong bối cảnh Việt Nam chuẩn bị gia nhập

WTO và Nhà nước đã ban hành Luật DNNN 2003, Luật DN 2005

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận án

Mục đích của luận án: làm rõ cơ sở lý luận cho việc hoàn thiện QHPL,

giữa Nhà nước và DNNN một cách có hệ thống, đề xuất các phương hướng và

giải pháp tiếp tục hoàn thiện QHPL, giữa Nhà nước với DNNN trong điều kiện

phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN

Nhiệm vụ của luận án

Mội là, xác định khái nệm DNNN và khái niệm QHPL, giữa Nhà nước và

DNNN Từ đó làm sáng tỏ nội dung, đặc điểm, khách thể và các yếu tố tác động

đến QHPL, giữa Nhà nước và DNNN

Hai là, đánh giá thực trạng quá trình hình thành, vận động và phát triển

của QHPL, giữa Nhà nước và DNNN ở nước ta trong thời kỳ đổi mới

Ba là, trên cơ sở những tiền đề lý luận và sự đánh giá thực trạng QHPL,

giữa Nhà nước và DNNN, luận án đưa ra định hướng và các giải pháp hoàn

thiện QHPL giữa Nhà nước và DNNN

4 Phạm vi nghiên cứu của luận án

Luận án chỉ nghiên cứu quan hệ pháp lý giữa Nhà nước với DNNN, trong

đó Nhà nước với tư cách là nhà đầu tư Việc nghiên cứu các quan hệ pháp luật

cụ thể trong đời sống thực tiễn (rạng thái động) có tính chất minh chứng cho

những nhận xét, đánh giá về QHPL giữa Nhà nước và DNNN (rạng thái tĩnh)

Luận án không tập trung đi sâu vào quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh

doanh của DNNN mà tập trung nghiên cứu QHPL giữa Nhà nước (nhà đầu té)

và DNNN (ổ chức kinh doanh)

Luận án chỉ tập trung nghiên cứu QHPL giữa Nhà nước và DNNN trong giai đoạn đổi mới từ 1986 cho đến nay Việc nghiên cứu trước đổi mới là tiền đề

để đánh giá thực trạng QHPL này

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Luận án được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật; quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về đổi mới kinh tế, hoàn thiện nhà nước, pháp luật Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phân tích, tổng hợp, hệ thống, thống kê, so sánh, phương pháp lịch sử Luận án

sử dụng phương pháp xã hội học pháp luật và luật học so sánh thông qua việc sử dụng một số tư liệu và kết luận của một số cuộc phỏng vấn, đưa tin và thăm dò

xã hội học của một số tác giả, báo chí để xem xét đánh giá những biểu hiện trên thực tế của QHPL giữa Nhà nước và DNNN

6 Những đóng góp mới về mặt khoa học của luận án Xây dựng hệ thống lý luận về hoàn thiện QHPL, giữa Nhà nước với DNNN Đánh giá một cách khách quan, khoa học về thực trạng quá trình vận động của QHPL, giữa Nhà nước và DNNN hiện nay Đưa ra một cách có hệ thống quan điểm, phương hướng và giải pháp về việc hoàn thiện QHPL giữa Nhà nước và DNNN

7 Ý nghĩa của luận án Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho việc hoạch định các chính sách kinh tế liên quan đến mối quan hệ giữa Nhà nước với DNNN Đồng thời, luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật về doanh nghiệp (DN), phục vụ cho công tác nghiên cứu, giảng dạy về pháp luật trong các trường đào tạo luật và kinh tế

§ Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận án gồm 3 chương 9 tiết

5 Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUAN HỆ PHÁP LÝ

GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

1.1 KHÁI NIỆM QUAN HỆ PHÁP LÝ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ DOANH

NGHIỆP NHÀ NƯỚC

1.1.1 Khái niệm doanh nghiệp nhà nước

DNNN được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau ở các nước do cách tiếp

cận khác nhau về khoa học hoặc do để thực hiện các số liệu thống kê với mục

đích khác nhau Trên cơ sở tiếp thu định nghĩa về DNNN trên thế giới, tác giả

đưa ra định nghĩa DNNN như sau: "Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế

có mục đích thương mại do Nhà nước nắm quyên kiểm soát và chỉ phốt"

Theo khái niệm này, các đơn vị kinh tế có cơ cấu tổ chức nhất định, hoạt động

nhằm vào các giá trị lợi ích do Nhà nước kiểm soát hoặc chi phối 14 DNNN

Tuy nhiên, khái niệm "mục đích thương mại", "kiểm soát và chỉ phối" được hiểu

ở mỗi quốc gia một cách khác nhau Ngay cả trong mỗi quốc gia, trong mỗi giai

đoạn phát triển, khái niệm trên cũng được hiểu không đồng nhất

1.1.2 Đặc điểm doanh nghiệp nhà nước

Thứ nhất, DNNN là một trong những chủ thể kinh doanh trong nên kinh tế

Về mặt pháp lý, DNNN có đầy đủ đặc điểm của DN trên cả hai phương diện, đó

là: kinh tế và pháp lý DNNN là một đơn vị kinh doanh có chức năng chính là sản

xuất hàng hoá, dịch vụ, tiến hành kinh doanh bằng vốn và tài sản của mình, phải

đăng ký kinh doanh và phải thực hiện chế độ hạch toán kế toán và thống kê

Thứ hai, đặc trưng của DNNN khác với doanh nghiệp ngoài quốc doanh

(DNNOD) la sự hôn hợp của tính kinh doanh và tính công cộng Có thể căn cứ

vào hai tính chất nêu trên để phân biệt DNNN và tổ chức kinh tế khác

Tính chất kinh doanh thể hiện ở mục đích hoạt động của DNNN Kết quả và

năng lực hoạt động của chúng phụ thuộc vào năng lực thực hiện quyền tự chủ kinh

6 doanh và khả năng tổ chức, quản lý kinh doanh Tính chất công cộng của DNNN được phản ánh không chỉ thông qua tính chất công hữu của tài sản, mà còn thể hiện ở các mục đích sử dụng tài sản và kết quả hoạt động

1.1.3 Khái niệm quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và DNNN QHIPL giữa Nhà nưóc và DNNN là những quan hệ giữa Nhà nước và DNNN được điều chỉnh bằng pháp luật Quan hệ này được biểu hiện trên thực tế là các quan

hệ pháp luật cụ thể giữa các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước và DNNN Việc hoàn thiện QHPL, giữa Nhà nước và DNNN là một quá trình chứa đựng cả yếu

tố chủ quan và yếu tố khách quan Trên cơ sở QHPL giữa Nhà nước và DNNN,

có thể hình thành hai dạng quan hệ pháp luật là quan hệ pháp luật phát sinh từ

sự kiện pháp lý hợp pháp, tích cực và quan hệ pháp luật phát sinh từ sự kiện pháp lý bất hợp pháp, tiêu cực

1.2 CẤU TRÚC CỦA QUAN HỆ PHÁP LÝ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ DNNN Trên cơ sở phân tích pháp luật điều chỉnh QHPL, giữa Nhà nước và DNNN, luận án đã làm rõ nội hàm của địa vị pháp lý của chủ thể và khách thể của QHPL này như sau:

1.2.1 Địa vị pháp lý của DNNN Địa vị pháp lý của DNNN là tổng hợp những quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm được pháp luật qui định, thể hiện vị trí, vai trò và chức năng của

nó trong quá trình kinh doanh Đây là cơ sở pháp lý cho và những quyền hạn, nghĩa vụ của DNNN khi tham gia vào các QHPL được hình thành trong quá trình kinh doanh

1.2.2 Địa vị pháp lý của Nhà nước Địa vị pháp lý của Nhà nước thể hiện qua hai tư cách chủ thể: Thứ nhất, Nhà nước là chủ thể quản lý nhà nước về mặt kinh tế, có quyền thực hiện chức năng kinh tế thông qua hai quyền cơ bản là: định hướng phát triển kinh tế, thiết lập trật tự trong quản lý kinh tế; tạo điều kiện, môi trường và hỗ trợ cho DN hoạt động lành mạnh, có hiệu quả và an toàn; điều tiết nền kinh tế thông qua thị

trường, tác động trực tiếp đối với DNNN 7# hai, Nhà nước là chủ sở hữu

đối với DNNN Với tư cách này, Nhà nước là chủ thể có quyền chiếm hữu,

sử dụng, định đoạt đối với DNNN và gián tiếp đối với tài sản và vốn của

Nhà nước tại DNNN

1.2.3 Khách thể của quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và DNNN

Khách thể quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và DNNN là những lợi ích

vát chất và các giá trị kinh tế xã hội khác mà các chủ thể hướng tới Việc đạt

tới những lợi ích này nhằm thoả mãn nhu cầu và thực hiện quyền, nghĩa vụ pháp

lý của chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật cụ thể

Theo định nghĩa này, khách thể của QHPL, giữa Nhà nước và DNNN bao

gồm: Hiệu quả đầu tư, lợi nhuận, các nguồn thu ngân sách để tích luỹ quốc gia

và các giá trị kinh tế - xã hội như: xây dựng cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế, bảo

đảm hàng hoá, dịch vụ phục vụ an ninh, quốc phòng và hàng hoá, dịch vụ thiết

yếu, nhạy cảm (các chát, độc hại, cháy nổ, ); bình Ổn thị trường, điều tiết nên

kinh tế; giải quyết lao động, việc làm; ổn định xã hội, xoá đói giảm nghèo, củng

cố độc lập và chủ quyền quốc gia

1.3 DAC DIEM CUA QUAN HỆ PHÁP LÝ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ DOANH

NGHIỆP NHÀ NƯỚC

1.3.1 QHPL giữa Nhà nước và DNNN có những đặc điểm chung của

quan hệ pháp lý, là quan hệ xã hội hình thành và vận động trên cơ sở pháp luật

và căn cứ vào pháp luật, thể hiện sự thống nhất về quyền và nghĩa vụ pháp lý

giữa các chủ thể

1.3.2 QHPL giữa Nhà nước và DNNN thể hiện sự tương tác của quyền

sở hữu doanh nghiệp và sở hữu vốn và tài sản trong DNNN Với tư cách là

chủ thể pháp lý độc lập, có tư cách pháp nhân, DNNN thực hiện các quyền

chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản của mình một cách độc lập Song, sở

hữu DNNN là sở hữu hình thành từ phần vốn góp của Nhà nước nên các quyền

chủ sở hữu đối với vốn và tài sản của DNNN được thực hiện có thể bị giới hạn

hoặc ràng buộc bởi điều lệ, nội dung đăng ký kinh doanh và sự kiểm soát của Nhà nước Thực hiện quyền sở hữu tài sản của DNNN suy cho đến cùng thì thuộc quyền của chủ sở hữu DNNN Nhà nước thực hiện quyền kiểm soát, quản lý và điều hành DNNN và được hưởng lợi nhuận cũng như phải gánh chịu rủi ro tương ứng

1.3.3 QHPL giữa Nhà nước và DNNN thể hiện nội dung pháp lý và

kinh tế của quyền sở hữu nhà nước (SHNN) Về mặt pháp lý, SHNN xác định

quyền của Nhà nước đối với tài sản Nó xác định rõ tư cách của Nhà nước đối với tài sản trong quan hệ tài sản thuộc quyền chi phối của ai Về nội dung kinh

tế, sở hữu có nội hàm liên quan đến việc sử dụng và hưởng lợi từ tài sản của Nhà nước, được xác định thông qua lợi ích kinh tế mà việc sử dụng quyền đó mang lại cho Nhà nước Nội dung pháp lý và nội dung kinh tế của quyền sở hữu

có sự thống nhất với nhau và quy định lẫn nhau Nội dung pháp lý là điều kiện, tiên đề thực hiện nội dung kinh tế Nội dung kinh tế khẳng định tư cách sở hữu thực sự và năng lực sử dụng tài sản của Nhà nước trên thực tế

1.3.4 QHPL giữa Nhà nước và DNNN thể hiện quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước DN được coi là chủ thể quan trọng và chủ yếu để tiến hành các hoạt động kinh doanh Chính vì vậy, đảm bảo quyển tự chủ kinh doanh cho DN nói chung và DNNN nói riêng là đòi hỏi khách quan, cấp thiết Quyền tự chủ kinh doanh của DNNN là hệ thống các quyền năng pháp lý tạo điều kiện DN tự chủ trong đầu tư vốn để thành lập doanh nghiệp mới và mô hình tổ chức kinh doanh; trong việc lựa chọn đối tác, khách hàng; trong việc cạnh tranh, định đoạt trong việc giải quyết tranh chấp

1.3.5 Nhà nước không trực tiếp thực hiện quyền sở hữu mà thông qua cơ quan và người quản lý điều hành DNNN được Nhà nước bố nhiệm DNNN thực hiện quyền sở hữu tài sản DNNN thông qua người đại diện theo pháp luật của DNNN Người đại diện theo pháp luật là người thay mặt DNNN trước pháp luật, trước các chủ thể khác DNNN trực tiếp thực hiện quyền định đoạt tài sản của mình, còn Nhà nước thực hiện quyền định đoạt tài sản DNNN thông qua bộ máy tổ chức nội bộ của DNNN, tức là thực hiện một cách gián tiếp thông qua cơ chế đại diện

9

1.4 CAC YEU TO CHI PHOI MỐI QUAN HỆ PHÁP LÝ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ

DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

1.4 Chức năng kinh tế của Nhà nước

Chức năng kinh tế của Nhà nước là một công cụ điều tiết vĩ mô hàng đầu

và quan trọng Tuy nhiên, phạm vi mức độ sử dụng công cụ DNNN, mức độ tự

chủ, tính chất lệ thuộc của DNNN vào chủ sở hữu Nhà nước phụ thuộc vào chức

năng kinh tế trong từng giai đoạn phát triển

1.4.2 Vị trí, vai trò của hệ thống DNNN trong nên kinh tế

Đây là vấn đề hết sức nhạy cảm về chính trị pháp lý và cũng là vấn đề bức

xúc về mặt quản lý kinh tế Tồn tại với tư cách là nhân tố trọng yếu trong vai trò

chủ đạo của kinh tế nhà nước, DNNN đang đối mặt với mâu thuẫn cơ bản, đó là

mâu thuẫn giữa thực trạng hoạt động với sứ mạng được giao phó

1.4.3 Cơ chế kinh tế

Đặc điểm, qui luậi, nguyên lý của cơ chế thị trường, môi trường kinh doanh

tác động mạnh mẽ đến quá trình hoàn thiện QHPL giữa Nhà nước và DNNN

Điều này thể hiện rõ nét trong quá trình đổi mới và phát triển nền kinh tế nước ta

1.4.4 Quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và hội

nhập kỉnh tế quốc tế

Yếu tố này yêu cầu: 7# nhất, phải từng bước xoá bỏ hàng rào bảo hộ

tế, Việt Nam phải khẩn trương hoàn thiện pháp luật điều chỉnh DNNN; thứ

ba, Việt Nam buộc phải tuân thủ các Qui tac của WTO, trong đó có các qui

tắc đối với DNNN

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 QHPL, giữa Nhà nước và DNNN trong đó Nhà nước là nhà đầu tư được

xem xét trên nhiều phương diện nhưng tập trung vào những nội dung sau:

hoàn thiện về năng lực chủ thể; thực hiện quyển sở hữu vốn tài sản tại

DNNN; đổi mới sắp xếp DNNN và quyền tự chủ của DNNN QHPL này có

những đặc điểm chung của QHPL đồng thời có những đặc trưng riêng biệt

và chịu sự tác động của các yếu tố khách quan

10

Chương 2

THỰC TRANG QUAN HỆ PHÁP LÝ GIỮA NHÀ NƯỚC

VÀ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Hoàn thiện QHPL, giữa Nhà nước và DNNN, trong đó Nhà nước là nhà đầu

tư được xem xét trên ba phương diện chủ yếu là: (1) Hoàn thiện tư cách chủ thể của Nhà nước và DNNN, đổi mới, sắp xếp DNNN để nâng cao năng lực chủ thể, hiệu quả hoạt động của DNNN; (2) Hoàn thiện cơ chế thực hiện quyển SHNN đối với DNNN và nâng cao quyền tự chủ của DNNN (3) Xác định khách thể phù hợp với kinh tế thị trường định hướng XHCN

2.1 THỰC TRẠNG VỀ CHỦ THỂ CỦA QUAN HỆ PHÁP LÝ GIỮA NHÀ

NƯỚC VÀ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 2.1.1 Thực trạng các loại hình chủ thể nhà nước Trong cơ chế kế hoạch hóa quan liêu bao cấp, Nhà nước đã không phân biệt quyền quản lý nhà nước, quyền sở hữu tài sản của Nhà nước và quyền kinh doanh của DNNN Nhà nước trực tiếp thực hiện quyền sở hữu tại DNNN nên hầu như tất cả các CỌNN đều là chủ thể

Theo Luật DNNN 1995 thì chủ thể nhà nước gồm: Chính phủ; Bộ quản lý ngành; Bộ Tài chính; các bộ, cơ quan khác; UBND tỉnh; HĐỌT' là đại diện trực tiếp chủ sở hữu tại DNNN có HĐỌT và là đại diện chủ sở hữu đối với DNNN

do mình đầu tư toàn bộ vốn điều lệ Luật DNNN 2003 bổ sung hai loại chủ thể là: Tổng Công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC); Công ty nhà nước (CTNN) là đại diện phần vốn do công ty đầu tư ở DN khác

Sự kém hiệu quả của DNNN có một nguyên nhân không nhỏ từ vai trò yếu kém của đại diện chủ sở hữu Phân công quản lý tài sản của DNNN giữa cấp hành chính chủ quản với Bộ Tài chính không rõ ràng, dựa dẫm lẫn nhau và kém hiệu lực Nhà nước không qui trách nhiệm cho cá nhân hay tổ chức nào khi DNNN hoạt động kém hiệu quả, thua lỗ, phá sản

Nhà nước đã thấy rõ sự yếu kém, bất cập của chế độ hành chính chủ quản

và có nhiều qui định để dần dân xóa bỏ cơ chế này nhưng chưa thực hiện được Nhà nước đã và đang cố gắng lập ra được một cơ quan chuyên trách quản lý và giám sát tài sản của Nhà nước tại DNNN

2.1.2 Thực trạng các loại hình chủ thể doanh nghiệp nhà nước

Quá trình phát triển của quan niệm về DNNN

Khái niệm DNNN trong pháp luật thay đổi qua nhiều thời kỳ, tương ứng

với sự thay đổi về quan niệm SHNN và sự thay đổi trong cơ chế quản lý kinh tế

DNNN có tên gọi pháp lý đầu tiên là "doanh nghiệp quốc gia" (1948), sau đó là

"doanh nghiệp nhà nước” (1991) Luật DNNN 1995 cũng đã đưa ra khái niệm

DNNN Các khái niệm này đều phản ánh tương đối đầy đủ về bản chất pháp lý

của DNNN là những DN do Nhà nước đầu tư 100% vốn

Luật DNNN 2003 quy định phù hợp với thông lệ quốc tế: "2WNN là tổ chức

kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn sóp chỉ

phối, được tổ chức dưới hình thức CTNN độc lập, TCT, CTCP, công ty TNHHI'

hình pháp lý DN 7h⁄ hai, công nhận các hình thức sở hữu khác trong một

DNNN Thứ ba, tiêu chí xác định DNNN là quyển kiểm soát và chi phối

DNNN, không phải là tiêu chí sở hữu Tuy nhiên, pháp luật không xác định rõ

"quyển chỉ phối" nên khái niệm DNNN chỉ giải quyết vấn đề phân biệt DNNN

va DN "không phải là Nhà nước” mà không theo các nguyên tắc của quan tri

DN, trong đó nguyên tắc quản trị tập trung, thống nhất là nguyên tắc hàng đầu

Các hình thức pháp lý của chủ thé DNNN

DNNN được xác định theo tiêu chí quyền chi phối nên các loại hình pháp

lý của DNNN trở nên đa dạng và dễ chuyển đổi hình thức, bao gồm: CTNN;

Công ty cổ phần nhà nước; Công ty TNHH nhà nước mội thành viên; Công ty

TNHH nhà nước có hai thành viên trở lên; DN có cổ phần, vốn góp chi phối của

Nhà nước; CTNN giữ quyền chi phối DN khác

2.1.3 Thực trạng về quá trình đổi mới, sắp xếp DNNN

Thành láp, giải thể DNNN

Thông qua phân tích quá trình thành lập, giải thể DNNN để nâng cao năng

lực chủ thể của DNNN, tác giả đã nhận định Luật DNNN 2003 tạo ra sự thay

đổi căn bản trong vấn đề thành lập, giải thể, đổi mới và sắp xếp DNNN theo

hướng: Thu hẹp ngành, nghề, lĩnh vực, địa bàn (4 ngành và lĩnh vực) thành lập

mới CTNN, qui định chặt chẽ điều kiện thành lập CTNN; thu hẹp các cơ quan

có quyền đề nghị thành lập và người quyết định thành lập CTNN

Mô hình công ty mẹ - công ty con (công fy mẹ - con) Việc chuyển đổi tổng công ty (TCT) sang hoạt động theo mô hình này là giải pháp hiệu quả để hoàn thiện quan hệ giữa Nhà nước và DNNN trong việc đầu tư kinh doanh vốn nhà nước Nhà nước đã thiết lập ra một mô hình tổ hợp liên kết kinh doanh chặt chẽ nhưng vẫn linh hoạt phù hợp với cơ chế thị trường Công ty mẹ - con là mô hình liên kết giữa công ty mẹ là DN Việt Nam với công ty con là DN Việt Nam hoặc DN nước ngoài, trong đó công ty mẹ nắm giữ toàn bộ vốn điều lệ hoặc cổ phần chi phối của công ty con, có quyền chi phối đối với công ty con

Đổi mới, sắp xếp tổng công ty nhà nước Nhà nước đã cố gắng đưa ra mô hình tổ chức và quản lý DNNN mới theo những yêu cầu của nền kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước Mô hình hoạt động của TCT được đổi mới, tạo điều kiện hình thành, phát triển theo mô hình công ty mẹ - con và tập đoàn kinh tế mạnh nhằm tăng tính tự chủ cho DNNN Tác giả cũng chỉ ra những hạn chế như: TCT chưa thực sự trở thành một thể thống nhất; chưa đạt được mục tiêu khắc phục sự rời rạc, tạo sự liên kết giữa các đơn vị thành viên gắn bó với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường, chiến lược kinh doanh Luật DNNN 2003 đưa ra định nghĩa TCT, một

số nội dung mang tính chất nguyên tắc của mô hình TCT như: mục tiêu thành lập; địa vị pháp lý Theo quy định của Luật DNNN 2003, không chỉ có một loại hình TCT nhà nước như trước đây mà bao gồm ba loại TCT nhà nước: TCT

do Nhà nước quyết định đầu tư và thành lập; TCT' do các công ty tt đầu tư và thành lập; TCT' đầu tr và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC)

TCT đầu tr và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC)

SCIC được thành lập như là một TCT đặc biệt, báo cáo trực tiếp Thủ tướng Chính phủ và chịu sự giám sát của Bộ Tài chính SCIC được kỳ vọng là nhà đầu

tư chiến lược, nhà tư vấn tài chính chuyên nghiệp Thông qua việc phân tích đặc điểm, chức năng, nhiệm vụ của SCIC, tác giả đã rút ra những thuận lợi và khó khăn của SCIC trong việc tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước đầu tư tại các DN Đồng thời khẳng định việc chuyển giao chủ sở hữu sang SCIC sẽ giảm dần sự can thiệp của các cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh của DN

13

Tạp đoàn kinh tế

Việc chuyển đổi DNNN theo mô hình tập đoàn kinh tế được coi là một

biện pháp quan trọng trong việc hoàn thiện QHPL giữa Nhà nước và DNNN

Thông qua phân tích các qui định của pháp luật, tác giả đã làm rõ mô hình, đặc

điểm của mô hình kinh tế này và đưa ra khái niệm: Tập đoàn kinh tế là một tổ

hợp lớn các DN có tư cách pháp nhân hoạt động trong một hay nhiều ngành

khác nhau, có quan hệ về vốn, tài chính, công nghệ, thông tin, đào tạo, nghiên

cứu và các liên kết khác xuất phát từ lợi ích của các bên tham gia Trong mô

hình này, "công íy mẹ” nắm quyền lãnh đạo, chi phối hoạt động của "công ty

con" về tài chính và chiến lược phát triển Tuy nhiên, các tập đoàn đang dựa quá

nhiều vào sự kiểm soát bằng mệnh lệnh hành chính nên không có được sự linh

hoạt để thích ứng với môi trường kinh doanh mang tính cạnh tranh

Chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước (công ty hóa)

Nhà nước đã được triển khai thực hiện có hiệu quả các biện pháp tổ chức

lại và chuyển đổi sở hữu DNNN như: cổ phần hóa, giao, bán, khoán kinh doanh,

cho thuê DNNN, chuyển DNNN thành công ty TNHH một thành viên Việc

thực hiện các biện pháp này đã tạo ra một động lực mới cho hoạt động của DN,

khắc phục được tình trạng khó khăn của nhiều DN, năng lực sản xuất, cạnh

tranh của DN được phát huy, tạo công ăn, việc làm cho người lao động

Tác giả đã làm rõ đối tượng thuộc diện tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu;

thẩm quyền lựa chọn, phê duyệt phương án và quyết định chuyển đổi; quyền,

trách nhiệm của CTNN được tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu Từ đó khẳng định:

"công ty hoá" sẽ thay đổi quan hệ giữa Nhà nước với DN, như: giảm can thiệp,

giới hạn trách nhiệm của Nhà nước; giảm bao cấp, loại bỏ nghĩa vụ xã hội phi

kinh tế cho DN; Nhà nước đối xử với DN với tư cách là chủ đầu tư vốn vào DN

Trong các biện pháp chuyển đổi DNNN, cổ phần hóa (CPH) được coi là

giải pháp cơ bản nhất để hoàn thiện QHPL, giữa Nhà nước và DNNN bằng việc

đa dạng hoá sở hữu trong DNNN, phân định rõ tư cách quản lý nhà nước và tư

cách là nhà đầu tư của Nhà nước, thay đổi phương thức quản lý, kinh doanh, đổi

mới công nghệ, tạo động lực phát triển và nâng cao hiệu quả vốn và tài sản của

Nhà nước Việc chuyển đổi được áp dụng lúc đầu bằng các biện pháp hành

chính, dần dần chuyển sang áp dụng nguyên tắc thị trường và gắn yếu tố thị

trường với cổ phần hóa (đấu giá cổ phần, niêm yết thị trường chứng khoán)

14

2.2 THỰC TRẠNG QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA CHỦ THỂ

2.2.1 Quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong việc thực hiện quyền tự

chủ của DNNN

Tác giả đã phân tích quá trình hoàn thiện quyền tự chủ của DNNN thông qua việc phân tích quyền và nghĩa vụ của chủ thể qua các giai đoạn xây dựng và hoàn thiện pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của DNNN

Giai đoạn trước đổi mới (1986): Do cơ chế tập trung quan liêu nên những qui định về việc tăng cường tính tự chủ của DN chỉ mang tính hình thức, nửa vời và thiếu đồng bộ, vì vậy trên thực tế XNQD vẫn không thể thoát ra khỏi những mâu thuẫn, những trở lực từ phía Nhà nước

Giai đoạn từ 1986 đến khi ban hành luật DNNN 1995 Nhà nước từng bước thực hiện việc trao quyền quản lý, sử dụng vốn, trách nhiệm bảo toàn vốn cho DNNN, mở rộng việc giao vốn nhà nước và quy định trách nhiệm bảo toàn vốn Nhà nước hoàn thiện qui định chế độ khấu hao, khoán cho người lao động Quyền tự chủ của DNNN chưa được qui định cụ thể

và pháp điển hóa nên việc thực hiện còn nhiều sơ hở Quản lý nhà nước và quản

lý kinh doanh chưa được tách bạch rõ

Giai đoạn ban hành luật DNNN 1995 đến nay Luật DNNN 1995 đã đánh dấu một bước quan trọng trong việc pháp luật hóa quyền tự chủ kinh doanh của DNNN Tiếp đó, Luật DNNN 2003 xác định DNNN được tổ chức theo các loại hình của Luật DN được quyền tự chủ như DN dân doanh Riêng đối với CTNN, Nhà nước cũng mở rộng quyền tự chủ hơn Để đảm bảo quyền sở hữu của Nhà nước, đồng thời đảm bảo trật tự nhà nước, việc thực hiện quyền tự chủ của DNNN luôn kèm theo cụm từ "(heo qui dinh cua pháp luật”, vì vậy, quyên tự chủ của DNNN là quyền tự chủ "có điểu kiện” Việc thực hiện quyền tự chủ, đạt được kết quả: 7# nhất, phân định rõ về vốn, tài sản của CTNN và vốn, tài sản của Nhà nước 7# hai, CINN có quyền chiếm hữu, sử dụng vốn, tài sản của công ty để kinh doanh, thực hiện các lợi ích hợp pháp

động kinh doanh, tạo sự chủ động, linh hoạt cho CTNN trong việc quyết định các vấn đề liên quan đến tài chính của công ty 7w í, hoàn thiện một số cơ chế về quyền của DNNN theo hướng nhấn mạnh yếu tố thị trường trong cơ chế hoạt động Thứ năm, bãi bỏ loại hình DN công ích, chỉ qui định về DNNN hoạt động công ích

2.2.2 Quyền và nghĩa vụ của chủ thé trong việc thực hiện quyên sở hữu nhà nước

Tác giả đã phân tích quá trình hoàn thiện quyền và nghĩa vụ của chủ thể

trong quá trình Nhà nước cố gắng thực hiện và đảm bảo quyền sở hữu của mình

phù hợp với bản chất của sở hữu DNNN là chủ sở hữu đối với những tài sản

thuộc vốn điều lệ cũng chỉ có tính tương đối vì đây cũng chỉ là loại sở hữu phát

sinh và sự tồn tại của nó luôn gắn với mục đích nhất định DNNN là chủ sở hữu

tài sản bắt nguồn trực tiếp từ SHNN, được hình thành thông qua việc Nhà nước

đầu tư (góp vốn) Mặt khác, khi thực hiện quyền chiếm hữu, sử dụng và định

đoạt những tài sản của mình, DNNN chỉ có thể xử sự theo điều lệ DN với sự

kiểm soát của chủ sở hữu DN thông qua quyền chi phối các hoạt động của DN

Phương thức thực hiện quyền sở hữu của nhà nước còn mang nặng tính

hành chính bao cấp, biểu hiện cơ chế xin - cho, chưa đặt Nhà nước vào vị trí là

một chủ đầu tư, một cổ đông đầu tư vốn vào DN Tuy nhiên, càng về sau, Nhà

nước càng thể hiện quyết tâm hạn chế áp dụng biện pháp hành chính cho DN,

tăng cường quyền tự chủ kinh doanh cho DN, tạo môi trường pháp lý bình đẳng

cho các loại hình DN CỌNN vẫn can thiệp vào quyền tự chủ của DN bằng các

biện pháp hành chính và phi thương mại, làm cho QHPL giữa Nhà nước và

DNNN bị hành chính hóa, cứng nhắc, không phù hợp với bản chất của quan hệ

giữa Nhà nước và DNNN

Quyền sở hữu nhà nước và quyền tự chủ kinh doanh ngày càng tách bạch

nhưng trên thực tế vẫn lẫn lộn do thiếu những qui định cụ thể, cản trở hiệu lực

quản lý nhà nước và hiệu quả hoạt động của DNNN Kế hoạch, qui hoạch,

chính sách đối với nền kinh tế dễ bị lệch lạc, bóp méo, làm sai lệch tín hiệu thị

trường vì những quyền lợi riêng của "con DNNN" truc thuộc

2.3 KHÁCH THỂ VÀ NHỮNG TRỞ NGẠI THÁCH THỨC CỦA QUÁ TRÌNH

HOÀN THIỆN QUAN HỆ PHÁP LÝ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ DNNN

Tác giả đã so sánh, phân tích đặc điểm của QHPL giữa Nhà nước và

DNNN trước và sau đổi mới để nhận diện rõ khách thể Bằng những số liệu, kết

quả về DNNN, tác giả đã trình bày khái quát về thực trạng của DNNN, từ đó

nêu lên những thành tựu, những yếu kém kém, tồn tại trong tổ chức, hoạt động

của DNNN Trên cơ sở đó, tác giả rút ra nhiều bài học kinh nghiệm trong quá

trình hoàn thiện QHPL, giữa Nhà nước và DNNN

2.3.1 Khách thể của quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và DNNN Tác giả làm rõ khách thể của quan hệ này trước đổi mới là: Hiện vật, hoàn thành hệ thống chỉ tiêu pháp lệnh, lợi ích xã hội và lợi ích kinh tế hòa quyện, không đặt vấn đề hiệu quả đầu tư Khách thể hiện nay là những giá trị thể hiện qua lợi nhuận và lợi ích kinh tế Hiệu quả đầu tư là tiêu chí đánh giá quan trọng hàng đầu Mặc dù chậm chạp, nhưng QHPL giữa Nhà nước và DNNN được hoàn thiện theo hướng nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN thông qua việc

mở rộng quyền tự chủ Các yếu tố của thị trường trong giai đoạn chuyển tiếp chưa ổn định, Nhà nước còn bỡ ngỡ trong việc giao quyền tự chủ cho DN Việc ban hành Luật DNNN 1995 và Luật DNNN 2003 đã có những thay đổi cơ bản về quyền và nghĩa vụ làm cho chủ thể ngày càng hướng tới những giá trị và lợi ích thiết thực phù hợp với cơ chế thị trường Tuy nhiên, những giá trị và lợi ích trong nhiều trường hợp đã không đạt được như các chủ đầu tư khác khi còn những qui định cho phép sự nâng đỡ, ưu ái làm cho DNNN dựa dẫm, ÿ lại, thiếu tính cạnh tranh

2.3.2 Tình hình DNNN và những kết quả của quá trình hoàn thiện quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và DNNN

* Những thành tựu chủ yếu Cơ chế thực hiện quyền sở hữu nhà nước đối với DN đã từng bước được xác lập và hoàn thiện phù hợp với cơ chế thị trường, bước đầu đã phân định chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước với chức năng kinh doanh của các DNNN Sắp xếp lại DNNN phù hợp hơn với

cơ chế thị trường Số lượng DNNN đã được thu gom đầu mối, tránh đầu tư dàn trải và chồng chéo Hiện tượng can thiệp của các cơ quan hành chính nhà nước đối với các quyết định hợp pháp, đúng luật, đúng điều lệ của DN ngày càng giảm, đặc biệt là đối với các CTCP được hình thành từ việc CPH DNNN

* Về những yếu kém, tôn tại Quan điểm về DNNN vừa mâu thuẫn, không

rõ ràng, vừa chưa triệt để tuân thủ các nguyên tắc của kinh tế thị trường định hướng XHCN Với bản chất và đặc điểm cố hữu của mình, DNNN không thể gánh vác quá nhiều vai trò mà Nhà nước kỳ vọng trong khi các điều kiện thực hiện hoàn toàn không bảo đảm Các chính sách, biện pháp nhiều khi mâu thuẫn, thậm chí trái ngược nhau gây triệt tiêu hiệu ứng chính sách Tài sản nhà nước bị thất thoát, lãng phí do xác định không đúng giá trị thực tế, đầu tư không hiệu