Chính sách giao đất giao rừng và sinh kế bền vững cho cộng đồng các dân tộc thiểu số ở vùng núi tỉnh Thừa Thiên Huế

TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG ------ NGUYỄN THỊ MỸ VÂN CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG VÀ SINH KẾ BỀN VỮNG CHO CỘNG ĐỒNG CÁC DÂN TỘC THIỂU SỐ Ở VÙNG NÚI TỈNH THỪA TH

TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

- -

NGUYỄN THỊ MỸ VÂN

CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG

VÀ SINH KẾ BỀN VỮNG CHO CỘNG ĐỒNG CÁC DÂN TỘC THIỂU SỐ Ở VÙNG NÚI

TỈNH THỪA THIÊN - HUẾ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG

HÀ NỘI - 2015

TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

- -

NGUYỄN THỊ MỸ VÂN

CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG

VÀ SINH KẾ BỀN VỮNG CHO CỘNG ĐỒNG CÁC DÂN TỘC THIỂU SỐ Ở VÙNG NÚI

TỈNH THỪA THIÊN - HUẾ

Chuyên ngành: Môi trường trong Phát triển bền vững

Mã số: Chương trình đào tạo thí điểm

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

1 PGS.TS Vũ Hào Quang

2 TS Võ Thanh Sơn

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi Các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận án chưa từng được công bố trong bất

kỳ một công trình hay luận án nào khác Tất cả dữ liệu được sử dụng trong luận án

là trung thực, chính xác Các tài liệu tham khảo trong luận án đều có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn theo đúng nguyên tắc

Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về tính trung thực của luận án trước Hội đồng khoa học và trước pháp luật

Tác giả luận án

Nguyễn Thị Mỹ Vân

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận án này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc tới tập thể giáo viên hướng dẫn của tôi: PGS.TS Vũ Hào Quang và TS Võ Thanh Sơn, những người đã tận tình hướng dẫn tôi về chuyên môn và động viên tôi về tinh thần trong suốt những năm tháng học tập và thực hiện luận án Bên cạnh đó, tôi cũng xin bày tỏ lòng cảm ơn sâu sắc đến GS Lê Trọng Cúc, TS Hoàng Văn Thắng, cùng tất cả Quý thầy cô, anh chị em thuộc Trung tâm Nghiên cứu Tài nguyên và Môi trường, Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo điều kiện để cho tôi có được những thành quả của ngày hôm nay

Xin trân trọng cảm ơn Lãnh đạo trường Đại học Khoa học Huế cùng tất cả Quý thầy cô giáo trong khoa Xã hội học, khoa Lịch sử, Trường Đại học Khoa học Huế, đã động viên, hỗ trợ cho tôi trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận án Tôi xin chân thành cảm ơn lãnh đạo và người dân các xã Hồng Hạ, Hương Nguyên, Hồng Vân, Hồng Trung, A Ngo, Phú Vinh, cùng các ban ngành huyện A Lưới đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình khảo sát thực địa

Cuối cùng và trên hết, tôi luôn ghi nhận sự thông cảm, sẻ chia và hỗ trợ của người thân, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã giúp tôi hoàn thành luận án này

Tác giả luận án

Nguyễn Thị Mỹ Vân

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

MỤC LỤC iii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC CÁC BẢNG vii

DANH MỤC CÁC HÌNH viii

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục tiêu nghiên cứu 2

3 Đối tượng, khách thể và phạm vi nghiên cứu 3

4 Câu hỏi nghiên cứu 4

5 Giả thuyết nghiên cứu 4

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 4

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 6

1.1 Các công trình nghiên cứu trên thế giới về quản lý rừng 6

1.2 Các công trình nghiên cứu trong nước về quản lý rừng và GĐGR 14

1.2.1 Các nghiên cứu về quản lý rừng và GĐGR ở Việt Nam nói chung 14

1.2.2 Các nghiên cứu về quản lý rừng và GĐGR ở Thừa Thiên - Huế 24

CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 28

2.1 Cơ sở lý luận 28

2.1.1 Các khái niệm công cụ 28

2.1.2 Một số lý thuyết chính 35

2.1.3 Cách tiếp cận 38

2.2 Phương pháp nghiên cứu 41

2.2.1 Phân tích tài liệu 41

2.2.2 Phỏng vấn cấu trúc 41

2.2.3 Phỏng vấn bán cấu trúc 45

2.2.4 Thảo luận nhóm tập trung 46

2.2.5 Quan sát thực địa 47

2.2.6 Phân tích chính sách 47

2.3 Khung lý thuyết 48

2.4 Cơ sở thực tiễn 49

2.4.1 Điều kiện tự nhiên của huyện A Lưới, tỉnh Thừa Thiên - Huế 49

2.4.2 Các đặc điểm kinh tế, xã hội của người dân huyện A Lưới 50

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG VIỆC THỰC THI CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG Ở HUYỆN A LƯỚI, TỈNH THỪA THIÊN - HUẾ 62

3.1 Thực trạng việc giao rừng tự nhiên cho dân quản lý 62

3.1.1 Hình thức giao 62

3.1.2 Thời gian triển khai 63

3.1.3 Sự tham gia của người dân 65

3.1.4 Sự hiểu biết của người dân về chính sách GĐGR 67

3.1.5 Sự hưởng lợi của người dân khi tham gia quản lý bảo vệ rừng 69

3.2 Thực trạng việc giao đất lâm nghiệp để trồng rừng 73

3.2.1 Sự tham gia của người dân trong hoạt động trồng rừng 74

3.2.2 Lựa chọn cây trồng 75

3.2.3 Lý do trồng rừng 79

CHƯƠNG 4 HIỆU QUẢ CỦA VIỆC THỰC THI CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG ĐỐI VỚI SINH KẾ CỦA NGƯỜI DÂN HUYỆN A LƯỚI, TỈNH THỪA THIÊN - HUẾ 83

4.1 Hiệu quả kinh tế của GĐGR đối với sinh kế của hộ gia đình ở A Lưới 83

4.1.1 Trồng rừng và phát triển kinh tế nông hộ 83

4.1.2 Cải thiện cơ sở vật chất của các hộ gia đình 87

4.1.3 GĐGR và vấn đề an ninh lương thực của địa phương 90

4.2 Hiệu quả xã hội của việc thực chi chính sách GĐGR tại huyện A Lưới 94

4.2.1 GĐGR và phát triển nguồn nhân lực của địa phương 94

4.3 Hiệu quả về mặt môi trường của việc thực thi GĐGR tại A Lưới 103

4.3.1 GĐGR và những thay đổi về sử dụng các nguồn tài nguyên 103

4.3.2 GĐGR và sự biến đổi về môi trường 107

4.4 Hiệu quả của thực thi GĐGR đối với vấn đề quản lý đất rừng tại A Lưới 110

4.4.1.GĐGR và những thay đổi về quyền hưởng dụng đất 110

4.4.1.GĐGR và những xung đột nảy sinh trong quản lý đất rừng 112

CHƯƠNG 5 BÀN LUẬN CHUNG 118

KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ 141

Kết luận 141

Khuyến nghị 144

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 146

TÀI LIỆU THAM KHẢO 147

Tài liệu tiếng Việt 147

Báo cáo, văn bản pháp luật của Nhà nước và địa phương 153

Tài liệu tiếng Anh 155

PHỤ LỤC 160

Phụ lục 1 MỘT SỐ HÌNH ẢNH CỦA ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU 160

Phụ lục 2 BẢNG HƯỚNG DẪN PHỎNG VẤN BÁN CẤU TRÚC 164

Phụ lục 3 BẢNG HƯỚNG DẪN THẢO LUẬN NHÓM TẬP TRUNG 165

Phụ lục 4 BẢNG HỎI VỀ GIAO ĐẤT GIAO RỪNG 168

Phụ lục 5 KẾT QUẢ KIỂM ĐỊNH χ2 – XÊRI 1 176

Phụ lục 6 KẾT QUẢ KIỂM ĐỊNH χ2 – XÊRI 2 183

Phụ lục 7 KẾT QUẢ KIỂM ĐỊNH χ2 – XÊRI 3 186

Phụ lục 8 KẾT QUẢ PHÂN TÍCH NHÂN TỐ 195

Phụ lục 9 KẾT QUẢ PHÂN TÍCH HỒI QUY LOGIT 204

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Bộ NN&PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

CBNRM Quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng

CIFOR Trung tâm Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế

CRD Trung tâm Phát triển Nông thôn Miền Trung

CRES Trung tâm Nghiên cứu Tài nguyên và Môi trường

DFID Bộ Phát triển Quốc tế Vương quốc Anh

UNESCAP Ủy ban Kinh tế và Xã hội Châu Á – Thái Bình Dương của Liên

Hợp Quốc UNDP Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1 Một số thông tin cơ bản về các xã khảo sát 43

Bảng 2.2 Cơ cấu mẫu khảo sát 44

Bảng 2.3 Quy mô hộ gia đình của các tộc người trên địa bàn A Lưới 54

Bảng 2.4 Đánh giá về những khó khăn trong cuộc sống, theo giới 59

Bảng 2.5 Kết quả kiểm định χ2 – Xêri 1 60

Bảng 3.1 Tham gia quản lý bảo vệ rừng tự nhiên theo tộc người 66

Bảng 3.2 Tham gia quản lý bảo vệ rừng tự nhiên theo nhóm hộ 66

Bảng 3.3 Sự hiểu biết của người dân về chính sách GĐGR (tỷ lệ %) 67

Bảng 3.4 Tham gia trồng rừng theo tộc người 74

Bảng 3.5 Lý do tham gia trồng rừng phân theo tộc người và nhóm hộ 79

Bảng 3.6 Kết quả kiểm định χ2 – Xêri 2 81

Bảng 4.1 Số tháng thiếu ăn – theo tộc người và nhóm hộ 91

Bảng 4.2 Đánh giá về khả năng tiếp cận các nguồn vốn vay chính thống 97

Bảng 4.3 Phân tích nhân tố về tầm quan trọng của các nguồn tạo thu nhập 100

Bảng 4.4 Diễn biến về số lượng đàn bò của các xã khảo sát 106

Bảng 4.5 Diễn biến diện tích đất lâm nghiệp của các xã khảo sát (ĐVT: ha) 107

Bảng 5.1 Kết quả Kiểm định χ2 – Xêri 3 131

DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 1.1 Các chủ thể quản lý rừng tự nhiên ở Việt Nam 24

Hình 2.1 Khung phân tích sinh kế của DFID 40

Hình 2.2 Sơ đồ địa bàn nghiên cứu 42

Hình 2.3 Khung lý thuyết của luận án 48

Hình 2.4 Tỷ trọng đất lâm nghiệp của huyện A Lưới năm 2012 49

Hình 2.5 Cơ cấu chủ thể quản lý rừng tự nhiên ở huyện A Lưới 50

Hình 2.6 Tình trạng kinh tế hộ gia đình ở các xã được khảo sát 52

Hình 2.7 Tình trạng kinh tế hộ gia đình, theo tộc người 52

Hình 2.8 Tình trạng kinh tế hộ gia đình, theo địa bàn 53

Hình 2.9 Trình độ học vấn của người dân 55

Hình 2.10 Trình độ học vấn của người dân, theo nhóm hộ 56

Hình 2.11 Trình độ học vấn của người dân, theo tộc người 56

Hình 3.1 Các hình thức giao rừng tự nhiên, phân theo địa bàn các xã 64

Hình 3.2 Sự hưởng lợi của người nhận rừng 69

Hình 3.3 Sự hưởng lợi theo các loại hình giao rừng 70

Hình 3.4 Cây trồng chính và lý do lựa chọn cây trồng 76

Hình 4.1 Lý do trồng rừng của người dân (tỷ lệ %) 84

Hình 4.2 Các loại tài sản chính trong gia đình hiện nay 88

Hình 4.3 Tình hình an ninh lương thực của hộ gia đình được khảo sát 90

Hình 4.4 Mức độ khai thác lâm sản ngoài gỗ của người dân hiện nay 99

Hình 4.5 Những khó khăn hiện nay trong khai thác lâm sản 101

Hình 4.6 Diễn biến về diện tích cây cao su trên địa bàn huyện A Lưới 104

Hình 4.7 Đánh giá của người dân về vấn đề môi trường tại địa phương 108

Hình 5.1 Tình trạng nghèo của A Lưới theo báo cáo của UBND huyện 118

Hình 5.2 Tỷ lệ % hộ gia đình không có đất canh tác, theo tộc người 127

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Từ xưa đến nay, rừng luôn đóng vai trò quan trọng đối với môi trường cũng như sự sống của con người Rừng không chỉ đơn thuần có ý nghĩa về chức năng sinh thái, mà còn là không gian sinh tồn, là nơi lưu giữ các giá trị văn hóa tộc người

và đóng vai trò quan trọng cho sự phát triển kinh tế-xã hội, sự ổn định chính trị của quốc gia

Tuy nhiên, với sự tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ, sự gia tăng dân số nhanh cùng với quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa của Việt Nam trong những thập niên vừa qua đã gây sức ép lên môi trường, khiến cho tài nguyên rừng của Việt Nam ngày càng cạn kiệt Số liệu thống kê cho thấy, trong vòng 15 năm, từ 1976 đến 1990, Việt Nam đã mất hơn 2,6 triệu ha rừng, chiếm khoảng 24% tổng diện tích rừng tự nhiên của cả nước [Nguyễn Quang Tân và Sikor, 2012] Diện tích rừng tự nhiên bị thu hẹp đã kéo theo nhiều hệ lụy không chỉ về vấn đề môi trường, mà còn ảnh hưởng đến sự sinh tồn của hơn 25 triệu người dân Việt Nam, trong đó phần lớn là đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS)

Trước thực trạng đó, Chính phủ Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách nhằm hạn chế sự suy thoái rừng và quản lý bền vững hơn nguồn tài nguyên quý giá này, trong đó, giao đất giao rừng (GĐGR) là một chính sách lớn, được thế giới đánh giá

là một kỳ tích của Chính phủ Việt Nam trong quản lý rừng, và có tác động nhiều nhất đến sinh kế của người dân Sau gần 20 năm triển khai, chính sách đã có những tác động tích cực đến ngành lâm nghiệp, góp phần làm gia tăng độ che phủ rừng của Việt Nam, đưa Việt Nam vào danh sách một trong những quốc gia có độ che phủ rừng tăng nhanh trong khu vực Tuy nhiên, trong quá trình thực thi chính sách GĐGR, cũng đã bộc lộ những bất cập, tồn tại, gây ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân, đặc biệt là đồng bào DTTS

Kết quả khảo sát tại các xã trên địa bàn huyện A Lưới, tỉnh Thừa Thiên - Huế cho thấy, kể từ khi triển khai chính sách GĐGR (từ năm 2003) đến nay, cuộc sống của người dân đã có nhiều thay đổi Việc thực thi chính sách đã góp phần đem lại sự thành công về tỷ lệ tăng trưởng rừng, tạo điều kiện cho người dân có cơ hội được tiếp cận với nhiều nguồn sinh kế mới, các dịch vụ xã hội cơ bản… Tuy nhiên, bên cạnh đó, người dân cũng đang phải đối mặt với nhiều thách thức mới như: diện tích

và chất lượng đất canh tác ngày càng suy giảm; tình trạng bất bình đẳng trong tiếp cận đất ngày càng gia tăng Việc thiếu đất canh tác, thiếu việc làm và bất bình đẳng trong tiếp cận đất dẫn đến tình trạng mất an ninh lương thực nghiêm trọng, gia tăng đói nghèo và bất ổn xã hội ở các cộng đồng DTTS huyện A Lưới, các giá trị văn hóa truyền thống của cộng đồng đang bị xói mòn, tệ nạn xã hội nảy sinh, gây ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của người dân và sự phát triển kinh tế, xã hội của địa phương

Thực trạng nêu trên cho thấy, nhu cầu cấp thiết phải có một nghiên cứu sâu về hiệu quả của việc thực thi chính sách GĐGR liên quan đến sinh kế của người dân trên địa bàn huyện A Lưới, bởi mục tiêu mà Chính phủ đặt ra đối với chính sách GĐGR là góp phần nâng cao đời sống cho đồng bào DTTS, và đây cũng là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta từ trước đến nay Việc nghiên cứu, đánh giá để chỉ ra những ưu điểm và những khiếm khuyết trong quá trình thực thi chính sách là điều hết sức quan trọng, để từ đó đề xuất các khuyến nghị phù hợp, góp phần hoàn thiện quá trình thực thi GĐGR và nâng cao đời sống cho người dân vùng núi huyện A Lưới nói riêng và các vùng đồng bào DTTS ở Việt Nam nói chung

2 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu chung của luận án là tập trung phân tích hiệu quả của việc thực thi

chính sách GĐGR đối với sinh kế bền vững của cộng đồng các DTTS ở vùng núi

tỉnh Thừa Thiên - Huế

Mục tiêu cụ thể của luận án là:

(i) Tìm hiểu thực trạng của việc thực thi chính sách GĐGR trên địa bàn huyện

A Lưới, tỉnh Thừa Thiên - Huế

(ii) Phân tích hiệu quả của việc triển khai chính sách GĐGR đối với sinh kế bền vững của cộng đồng các tộc người ở huyện A Lưới

(iii) Đề xuất các khuyến nghị, nhằm khắc phục những hạn chế/tồn tại của việc thực thi chính sách GĐGR trên địa bàn, góp phần đem lại sinh kế bền vững cho người dân huyện A Lưới

3 Đối tƣợng, khách thể và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là chính sách GĐGR và sinh kế bền vững cho cộng đồng các dân tộc thiểu số ở vùng núi tỉnh Thừa Thiên - Huế

Khách thể nghiên cứu

Khách thể nghiên cứu của luận án là cộng đồng người dân và lãnh đạo các cấp chính quyền địa phương ở huyện A Lưới, tỉnh Thừa Thiên - Huế

Phạm vi nghiên cứu

Về không gian: Luận án chọn A Lưới làm điểm khảo sát vì A Lưới là địa bàn

miền núi đặc trưng của Thừa Thiên - Huế về thành phần tộc người và hệ sinh thái Hiện có nhiều tộc người sinh sống ở A Lưới, tuy nhiên, trong các tộc người này, số lượng hộ gia đình của tộc người Bru-Vân Kiều, Pahy, Tày, Nùng… ở A Lưới không nhiều, do vậy luận án chỉ tập trung khảo sát 4 tộc người có dân số đông ở địa

phương là Tà Ôi, Pa Cô, Cơ Tu và Kinh

Về thời gian: Trong luận án, sinh kế của các hộ gia đình chủ yếu được phân

tích trong quãng thời gian 10 năm (từ 2003 đến nay), vì đây là thời điểm huyện A Lưới thực hiện chính sách GĐGR cho dân quản lý

Về học thuật: Luận án chỉ tập trung nghiên cứu tính hiệu quả của việc thực thi

chính sách GĐGR trong khuôn khổ sinh kế của 4 tộc người ở huyện A Lưới

4 Câu hỏi nghiên cứu

Luận án đặt ra các câu hỏi nghiên cứu như sau:

- Chính sách GĐGR được triển khai ở huyện A Lưới như thế nào?

- Việc thực thi chính sách GĐGR có thực sự đem lại hiệu quả cho sinh kế bền vững của người dân huyện A Lưới hay không?

- Trong quá trình thực thi chính sách, những nhóm người nào được hưởng lợi, những nhóm nào bị thiệt thòi? Tại sao?

- Đối với địa bàn huyện A Lưới, những giải pháp nào là thiết thực để đem lại sinh kế bền vững cho người dân địa phương?

5 Giả thuyết nghiên cứu

Các giả thuyết nghiên cứu mà luận án đặt ra ban đầu bao gồm:

- Việc thực thi chính sách GĐGR đã làm thay đổi các nguồn vốn sinh kế của

hộ gia đình các tộc người ở huyện A Lưới

- Quá trình thực thi chính sách GĐGR đã gây nên hiện tượng bất bình đẳng về

cơ hội giữa các nhóm hộ trong cộng đồng

- Việc triển khai chính sách GĐGR đã làm ảnh hưởng đến vấn đề an ninh lương thực của địa phương

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Ý nghĩa khoa học của đề tài

Ngày nay, vấn đề môi trường không còn là lĩnh vực riêng của ngành khoa học

tự nhiên, mà đang ngày càng thu hút sự quan tâm của các ngành khoa học xã hội,

trong đó có xã hội học Xã hội học môi trường là một trong những chuyên ngành

khá mới mẻ không chỉ ở Việt Nam mà cả trên thế giới Các tài liệu phục vụ cho môn học này còn khá khiêm tốn, chưa có nhiều công trình nghiên cứu thực nghiệm

để khảo cứu Do vậy, hy vọng kết quả nghiên cứu của luận án sẽ là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích cho bộ môn Xã hội học môi trường, đồng thời góp phần làm phong phú thêm về nội dung cho chuyên ngành khoa học môi trường và phát triển

Ý nghĩa thực tiễn của đề tài

Việc vận dụng kết hợp giữa phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng

để phân tích, so sánh sinh kế của nhiều tộc người cùng sinh sống trên địa bàn huyện

A Lưới hầu như chưa được triển khai Hy vọng các phát hiện trong luận án sẽ góp phần hoàn thiện về mặt thực thi các chính sách xóa đói giảm nghèo và quản lý rừng, những lĩnh vực rất quan trọng mà Việt Nam hướng tới, nhằm đạt được các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ của Liên Hợp Quốc và định hướng phát triển bền vững của quốc gia

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

Chủ đề về sử dụng và quản lý rừng không phải đến thời đại chúng ta mới được đặt ra, mà đã có từ thời xa xưa và đã trải qua cả lịch sử lâu đời cùng với sự phát triển của con người Phần Tổng quan dưới đây của luận án sẽ điểm lại các nghiên cứu trên thế giới với những giai đoạn chính trong diễn tiến lịch sử về quản lý rừng, tìm hiểu những bài học rút ra từ kinh nghiệm trong lĩnh vực này của các quốc gia khác nhau trên khắp các lục địa Châu Á, Châu Âu, Châu Phi và Châu Mỹ; sau đó

rà soát lại nghiên cứu trong nước về các chính sách quản lý rừng nói chung và về GĐGR nói riêng ở Việt Nam, để qua đó thấy được những thành công và những hạn chế trong quá trình thực thi chính sách này qua các thời kỳ

1.1 Các công trình nghiên cứu trên thế giới về quản lý rừng

Ở bất cứ nơi đâu trên Trái đất, bất kể nước giàu hay nước nghèo, nước phát triển hay đang phát triển, rừng luôn đóng vai trò quan trọng đối với sự sống của con người và hệ sinh thái Từ bao đời nay, con người đã biết sử dụng rừng cho nhiều

mục đích: kinh tế, xã hội, môi trường, văn hóa và tín ngưỡng Tuy nhiên, ở mỗi thời

kỳ khác nhau, nhu cầu sử dụng rừng của con người và các quy định liên quan đến quản lý, bảo vệ rừng cũng hoàn toàn khác nhau Nghiên cứu của FAO [2012] cho

thấy, trên thế giới các chính sách về quản lý rừng đã xuất hiện từ rất sớm: cách đây

2.000 năm trong các bộ luật của triều đại nhà Hán, Trung Quốc đã ban hành quy định về khai thác và phân phối cây gỗ Ở Ấn Độ, các quy định về bảo tồn rừng đã xuất hiện từ những năm 300 trước Công nguyên Ở châu Âu vào thời kỳ Trung Cổ, nhiều vương quốc đã ban hành các bộ luật để quản lý, sử dụng cây gỗ, bảo vệ rừng

và xem rừng như một nguồn tài nguyên vô giá Đức và Nhật Bản cũng đã ban hành nhiều quy định về quản lý cây gỗ bền vững từ thế kỷ XVI [FAO, 2012]

Đến thế kỷ XVII, khi rừng bắt đầu trở nên khan hiếm ở một số khu vực đông

khoa học lâm nghiệp và khoa học quản lý rừng được ra đời [Nguyễn Ngọc Lung và

Tuy nhiên, sau gần một thế kỷ rừng được nhà nước quản lý theo phương thức tập trung, đến những năm 80 của thế kỷ XX, thế giới đã chứng kiến sự thất bại của nhà nước trong quản lý rừng, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến sinh kế của hàng triệu người dân sống dựa vào rừng Sự thất bại của các nhà nước trong quản lý rừng

đã được James C Scott phản ánh trong tác phẩm nổi tiếng “Seeing Like a State”

xuất bản năm 1998 Thông qua phân tích các trường hợp về chủ nghĩa xã hội nông

thôn ở Tanzania, quá trình tập thể hóa ở Liên bang Nga, quy hoạch đô thị ở Brazil,

kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội ở Trung Quốc và quá trình hiện đại hóa nông nghiệp ở các nước vùng nhiệt đới…, tác giả đã khẳng định rằng, mặc dù có sự khác

biệt giữa các quốc gia, nhưng tất cả đều đi đến một kết cục như nhau – đó là sự thất bại nặng nề của nhà nước hiện đại trong việc duy trì trật tự, kiểm soát và quản lý tài nguyên để rồi sau đó tạo ra hàng loạt những hậu quả nghiêm trọng cho người dân

Đó là hệ quả của quá trình hiện đại hóa, là kết quả của sự quá đề cao vai trò của tri

thức khoa học và công nghệ, trong khi đó bỏ qua khía cạnh quan trọng nhất là cộng đồng người dân bản địa [Scott, 1998]

Trước thực trạng đó, người ta đã hoài nghi và đặt ra nhiều câu hỏi về vai trò của nhà nước trong quản lý rừng Nhân loại đã nhận thức được rằng, các giải pháp

“từ trên xuống” (top-down) trong quản lý rừng của nhà nước đã không phát huy

hiệu quả Vì vậy, tại Đại hội về Lâm nghiệp Thế giới được tổ chức ở Inđônêxia năm

1978, các đại biểu đã thống nhất và đưa ra tuyên bố về “quản lý rừng vì sự phát triển của cộng đồng”, “rừng vì con người” Tuyên bố này đã làm thay đổi cách nhìn

nhận về vai trò của rừng đối với người dân Và cũng từ đó, dấy lên các phong trào

“lâm nghiệp cộng đồng”, “lâm nghiệp xã hội” và “quản lý rừng có sự tham gia”

Với những quan điểm này, chính sách lâm nghiệp của hầu hết các quốc gia trên thế

giới đã có những thay đổi đáng kể: từ chương trình “rừng vì nhà nước” sang chương trình “rừng vì người dân” [Hobley, 2007]

Song song cùng với đó, vào giữa thập niên 80 của thế kỷ XX, nhiều nước ở khu vực châu Phi, châu Á và châu Mỹ Latinh cũng đã có những thay đổi trong cấu

trúc quản lý rừng Phi tập trung hóa đã trở thành một định hướng quan trọng trong quản lý rừng trên thế giới Mặc dù vậy, sở hữu nhà nước về rừng vẫn chiếm ưu thế Hiện vẫn còn 86% diện tích rừng trên thế giới thuộc sở hữu công Châu Á, châu

Phi, châu Âu là những khu vực có tỷ lệ rừng thuộc sở hữu công lớn nhất thế giới, với tỷ lệ tương ứng là 98%, 95% và 90% [Helvetas, 2011] Mặc dù sở hữu công đang chiếm ưu thế, nhưng cấu trúc quản lý rừng ở mỗi khu vực là hoàn toàn khác nhau

Ở châu Âu, đất rừng chủ yếu thuộc 2 dạng sở hữu chính là sở hữu công và sở hữu tư Rừng thuộc sở hữu tư là những khu rừng do các cá nhân, hộ gia đình và tập thể quản lý Trong khi đó, đất rừng được xác định thuộc sở hữu công là những vùng

thuộc nhà nước quản lý, hoặc thuộc các cấp trung ương, tỉnh, huyện và xã quản lý

Ở một số nước, có những khu vực không thuộc quyền sở hữu công cũng không thuộc sở hữu tư, hay nói cách khác là chưa xác định được chủ sở hữu Chẳng hạn như ở Đức, hiện có khoảng 383.500 ha chưa xác định được chủ sở hữu, tạm thời

những khu vực này được gọi dưới các tên “Treuhand Wald” Một số nước khác gọi những vùng đất này là “sở hữu khác” như trường hợp của Hungary (với 2.240 ha)

Ở châu Phi, rừng thuộc sở hữu công chiếm đến 95% (với 330 triệu ha), phần

lớn là do chính quyền trung ương quản lý Ở châu lục này, hình thức sở hữu tư nhân rất hạn chế, ngoại trừ một số nơi sở hữu rừng tư nhân còn cao như Nam Phi (30%), Zimbabwe (37%), nhưng ở hai quốc gia này cấu trúc quản lý rừng cũng đang có xu hướng thay đổi Ở châu Phi, diện tích rừng có sự tham gia của cộng đồng địa phương chỉ chiếm 3% và hiện chỉ có 2% diện tích rừng là thuộc quyền quản lý của cộng đồng - những diện tích này tập trung chủ yếu ở Ghana, Nam Phi, Zimbabwe

và Môzămbic [Romano and Reeb, 2006a]

Ở châu Á, hình thức sở hữu rừng lớn nhất là sở hữu nhà nước, đặc biệt là ở

Nam Á và Đông Nam Á, nơi có đến 67% rừng thuộc sở hữu nhà nước Chính quyền địa phương cũng đang sở hữu khoảng 12% diện tích rừng Trong tổng số 365 triệu

ha rừng ở hai khu vực này, có đến 92% diện tích rừng thuộc sở hữu công, trong khi chỉ có 1% rừng thuộc quyền sở hữu của cộng đồng địa phương và người dân bản địa [FAO, 2008]

Xu hướng phân quyền trong quản lý rừng đã được các nước trên thế giới quan

tâm và được định hướng trong các chính sách lâm nghiệp quốc gia Mỗi nước tùy

theo đặc thù về điều kiện của mình để tiến hành xây dựng các chương trình lâm

nghiệp quốc gia phù hợp Một số nước chú trọng đến sự tham gia của cộng đồng

vào trong quản lý rừng và có nhiều thay đổi theo hướng có lợi cho người nghèo như trường hợp Việt Nam, Lào và Bangladesh [Alam, 2009] Các chính sách lâm nghiệp

cũng đã thực hiện trao quyền sử dụng đất cho các cá nhân, hộ gia đình và các tổ chức như trường hợp Việt Nam, Trung Quốc và Philippin [Yasmi et al., 2010] Ấn

Độ hiện đang tích cực công nhận các cộng đồng thôn bản nhỏ như một đối tác trong quản lý rừng ở các khu rừng đang bị suy thoái Nhờ sự chuyển đổi này mà trong khoảng thời gian từ 2000 đến 2010, diện tích rừng ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương đã tăng 14 triệu ha, tập trung chủ yếu ở các nước Trung Quốc, Ấn Độ,

Philippin và Việt Nam [Yasmi et al., 2010] Các nước châu Phi cũng đang tìm cách

huy động sự tham gia của cộng đồng vào việc quản lý các khu rừng phòng hộ hoặc các khu vực bảo vệ động vật hoang dã [Poffenberger, 1999]

Bên cạnh đó, việc phân quyền trong quản lý rừng cũng được đánh giá là một trong những giải pháp quan trọng nhằm hướng đến xóa đói giảm nghèo Nhờ đó mà một số nước đạt được những thành quả đáng kể không chỉ về tiêu chí môi trường

mà cả về các tiêu chí xã hội, điển hình như trường hợp của Bangladesh, Trung Quốc

và Việt Nam [Alam, 2009; Démurger et al., 2012]

Mặc dù đã có nhiều thay đổi trong cấu trúc quản lý rừng trên phạm vi toàn

cầu, nhưng trong những thập niên vừa qua, thế giới vẫn chứng kiến sự xuống cấp nghiêm trọng của tài nguyên rừng Nghiên cứu của Helvetas [2011] cho thấy, trong

vòng 10 năm từ năm 2000-2010, mỗi năm có 13 triê ̣u ha rừng của thế giới biến mất

do các hoạt động của con người và thiên nhiên Thế giới hiện chỉ còn 4 tỷ ha rừng , chiếm khoảng 31% tổng diê ̣n tích đất đai toàn cầu , với diện tích rừng bình quân đầu người trên thế giới đạt 0,6 ha [Helvetas, 2011]

Bên cạnh sự xuống cấp về tài nguyên rừng, các cuộc xung đột về kiểm soát tài nguyên rừng cũng đang ngày càng gia tăng ở hầu hết các quốc gia, bất kể là nước

phát triển hay đang phát triển [Yasmi et al., 2010] Một trong những vấn đề quan

trọng, gây tranh cãi nhiều nhất liên quan đến vấn đề xung đột trong quản lý rừng là

quyền hưởng dụng đất rừng Nhiều nghiên cứu đã xác định rằng, đảm bảo các

quyền hưởng dụng đất rừng là một trong những điều kiện then chốt để hướng tới quản lý rừng bền vững và là cơ chế quan trọng nhất để kiểm soát và quản lý rừng ở cấp địa phương [FAO, 2010] Ngoài ra, đảm bảo các quyền hưởng dụng còn được xem là nền tảng để đạt được sự công bằng xã hội, quyền con người và duy trì bản sắc văn hóa cho người bản địa Bên cạnh đó, đảm bảo các quyền hưởng dụng cũng rất quan trọng để đạt được tăng trưởng kinh tế, bởi các quyền hưởng dụng sẽ đóng vai trò quyết định ai được, ai mất trong sự cạnh tranh các hàng hóa kinh tế, các dịch

vụ môi trường do hệ sinh thái rừng cung cấp

Pêru là một ví dụ điển hình cho thấy quyền hưởng dụng đất rừng không được

đảm bảo đã có tác động tiêu cực đến sinh kế của người nghèo Pêru là nước lớn thứ tư

lâm nghiệp Chính phủ Pêru cũng đã nhận thức được tầm quan trọng của quyền hưởng dụng rừng đối với vấn đề giảm nghèo Tuy nhiên, việc lồng ghép các chính sách của nhà nước về lâm nghiệp và giảm nghèo ở quốc gia này vẫn còn nhiều hạn chế, vì vậy, quyền lợi và sinh kế của người nghèo luôn bấp bênh [Taylor, 2006b]

Tương tự, Vênêzuêla cũng là một nước giàu tài nguyên thiên nhiên, một trong

những nước đứng hàng đầu ở khu vực châu Mỹ Latinh về dầu lửa và khoáng sản

Đa dạng sinh học của Vênêzuêla cũng được xếp vào một trong 20 nước hàng đầu của thế giới Tuy nhiên, tình trạng bất bình đẳng về tiếp cận đất đai ở Vênêzuêla tương đối lớn, đã làm gia tăng khoảng cách giàu nghèo, bất bình đẳng xã hội, gây ảnh hưởng lớn đến cuộc sống của người dân [Taylor, 2006a]

Ở Trung Quốc, các nghiên cứu về hưởng dụng đất rừng cũng cho thấy các

quyền hưởng dụng đất không rõ ràng và không ổn định trong thập niên 80 đã dẫn đến tình trạng rừng không được quản lý bền vững Luật pháp Trung Quốc ở giai đoạn này không phân biệt rõ khái niệm rừng và đất rừng, các quy định cũng không xác định rõ ràng, dẫn đến xung đột về sự hưởng lợi, đặc biệt là rừng do hộ gia đình

quản lý Bên cạnh đó, trách nhiệm của hình thức sở hữu tập thể cũng mập mờ, bởi

định nghĩa thế nào là tập thể cũng khác nhau ở các thời kỳ và ở các địa phương [Romano and Reeb, 2006b]

Vấn đề hưởng dụng đất ở Nêpal cũng được nhiều nhà khoa học quan tâm, do

các hình thức hưởng dụng rừng truyền thống của người dân Nêpal đang dần dần bị biến mất và xuất hiện nhiều hình thức hưởng dụng rừng mới Nêpal được đánh giá

là một quốc gia thành công trong xây dựng các thiết chế quản lý rừng dựa vào cộng đồng Tuy nhiên, các thiết chế quản lý rừng dựa vào cộng đồng hiện nay chưa đưa

ra một sự đóng góp cụ thể cho sinh kế của người nghèo, bởi những hạn chế trong việc xác định các vấn đề liên quan đến khía cạnh kinh tế-xã hội và phân bổ tài nguyên, chính vì vậy sinh kế của người nghèo hầu như không được cải thiện

[Bhattarai et al., 2009]

Trước đây, một số quan niệm cực đoan cho rằng người dân miền núi là những

người nghèo nàn lạc hậu, mê tín dị đoan, là những người chỉ biết phá rừng; họ còn

được gọi với cái tên là “những người ăn rừng” [Michon et al., 2000] Điển hình như

các cộng đồng DTTS sống ở các vùng đồi núi của Inđônêxia, Thái Lan, Việt Nam…, họ luôn bị chỉ trích là những người dốt nát, với phương thức canh tác lạc hậu; cuộc sống của họ gắn liền với phá rừng làm nương rẫy; họ là tác nhân chính gây nên tình trạng suy giảm rừng, dẫn đến suy thoái môi trường Các quan điểm này

đã bị một số tác giả như Rambo [1995]; Li [1999] và Yos [2003] phê phán mạnh mẽ trong các nghiên cứu của mình

Bên cạnh đó, cuốn sách “Rừng và lũ: Chìm đắm trong giả thuyết hay làm sáng

tỏ bằng thực tế” được CIFOR xuất bản năm 2005 cũng đã cung cấp những thông tin rất lý thú về mối quan hệ giữa rừng và nước, đưa ra một cách nhìn mới, đúng đắn

hơn về vai trò của rừng và qua đó, đánh giá lại những tri thức hiện có về mối quan

hệ giữa hai nhân tố này Những thông tin trong cuốn sách cũng đồng thời góp phần xóa bỏ một số nhận thức sai lầm khá phổ biến hiện nay về vai trò của rừng trong việc giảm thiểu lũ lụt Từ việc nhìn nhận thực tế các trận lũ lịch sử ở châu Á trong thời gian qua, nghiên cứu đã chỉ ra những thói quen thường mắc phải là đổ lỗi cho người dân sống ở vùng cao đối với những trận lũ thảm khốc trên toàn bộ các lưu vực sông, hoặc thổi phồng các tác động tiêu cực mà người dân miền núi gây ra đối với môi trường Những nhận thức sai lầm này đã đẩy cuộc sống của người dân miền núi, vốn đã chịu nhiều thiệt thòi, càng phải lún sâu hơn vào cảnh nghèo đói [FAO

và CIFOR, 2005]

Tương tự, một nhóm tác giả khác đã chỉ ra mối quan hệ đặc biệt giữa rừng và người nghèo với câu hỏi được đặt ra trong nghiên cứu: “Tại sao rừng lại quan trọng đối với hoạt động xóa đói giảm nghèo trên phạm vi toàn cầu?” Thông qua phân

tích 7 trường hợp gồm Brazil, Honđuras, Malauy, Môzămbic, Uganđa, Inđônêxia và

Việt Nam, nhóm tác giả đã chỉ ra rằng những khu vực có độ che phủ rừng cao cũng

là những nơi có tỷ lệ nghèo đói cao, nhưng lại có mật độ nghèo đói thấp Những

vào đối tượng nào là điều cần phải cân nhắc, bởi bảo tồn rừng và xóa đói giảm nghèo không phải lúc nào cũng được thực hiện song hành Kết quả của nhóm nghiên cứu đã gợi ra những hướng đi mới cho các nhà hoạch định chính sách trong việc lựa chọn các chiến lược giảm nghèo và bảo vệ môi trường phù hợp [Sunderlin

Tóm lại, tổng quan các nghiên cứu nước ngoài cho thấy, ở bất cứ nơi đâu, ở bất kỳ thời đại nào, rừng vẫn luôn đóng vai trò quan trọng đối với sự sống của nhân loại Tuy nhiên, cách nhìn nhận của con người đối với rừng không phải là bất di bất dịch, mà nó thay đổi qua mỗi thời kỳ cùng với những cách thức quản lý khác nhau Trước đây, người ta thường nhìn rừng dưới lăng kính kinh tế, vì vậy các chính sách đưa ra chủ yếu với mục tiêu khai thác các lợi ích từ rừng mang lại mà không tính đến các tác động của nó đối với các khía cạnh khác Trong những thập niên vừa qua, khi loài người đã chứng kiến sự suy thoái nghiêm trọng của tài nguyên rừng trên phạm vi toàn cầu, cùng với những tác động của nó mang lại cho sự sống của nhân loại, phương cách quản lý rừng của hầu hết các nước trên thế giới đã có nhiều thay đổi theo hướng bền vững hơn, quan tâm đến quyền lợi của người dân sống gần rừng hơn Tuy nhiên, sự hưởng lợi của người nghèo vẫn luôn bị hạn chế Mối quan

hệ giữa rừng và sinh kế của người nghèo vẫn còn nhiều vấn đề cần tranh luận Tiếp theo sẽ là phần tổng quan nghiên cứu về chính sách quản lý rừng nói chung

và GĐGR nói riêng ở Việt Nam qua các thời kỳ, đồng thời rút ra những mặt được và những hạn chế trong quá trình triển khai thực hiện chính sách này ở Việt Nam

1.2 Các công trình nghiên cứu trong nước về quản lý rừng và GĐGR

1.2.1 Các nghiên cứu về quản lý rừng và GĐGR ở Việt Nam nói chung

Rừng phát triển hay suy thoái đều liên quan chặt chẽ với các thiết chế xã hội

và phương thức quản lý rừng Vấn đề quản lý đất, rừng luôn là đề tài nóng bỏng, gắn liền với thể chế chính trị của mỗi quốc gia Ở Việt Nam, việc quản lý rừng và các chính sách quản lý rừng có những nét đặc thù riêng do liên quan đến quyền sở hữu Khái niệm sở hữu đất và rừng ở Việt Nam khác so với nhiều nước trên thế

giới Ở Việt Nam, “đất đai thuộc sở hữu toàn dân”, điều này được quy định rõ trong

Hiến pháp Việt Nam và Luật Đất đai (các năm 1993, 2003, 2013) Luật Đất đai Việt

Nam khẳng định “toàn bộ đất đai trên lãnh thổ Việt Nam, kể cả đất lâm nghiệp, đều thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” [Quốc hội, 1993, 2003,

2013]

Về sở hữu rừng, Luật Bảo vệ và phát triển rừng (năm 2004), Luật Dân sự (năm

2005) của Việt Nam đều khẳng định, “rừng tự nhiên, rừng trồng bằng vốn của Nhà nước là tài sản thuộc sở hữu Nhà nước” [Quốc hội, 2004, 2005] Với tư cách chủ sở

hữu rừng, Nhà nước quyết định mục đích sử dụng rừng và trao quyền sử dụng rừng cho các đối tượng, thông qua hình thức giao rừng cho người sử dụng rừng Mặc dù vậy, các hình thức quản lý rừng khác nhau ở mỗi giai đoạn lịch sử khác nhau:

Trước năm 1954: Ở Việt Nam, rừng và đất rừng thuộc sở hữu tư nhân và cộng

đồng thôn bản Quản lý rừng chủ yếu dựa trên các hương ước và luật tục truyền thống của cộng đồng Ở các khu vực miền núi, rừng do cộng đồng quản lý là hình thức quản lý cơ bản và phổ biến [CRD, 2005]

Từ 1954-1975: Sau khi giành được độc lập vào năm 1954, ở miền Bắc, Nhà

nước khẳng định quyền sở hữu về rừng Nhà nước quy định đất đai và tài nguyên

nằm trong lãnh thổ của Việt Nam là tài sản của Nhà nước thuộc quyền sở hữu của toàn dân Điều này được quy định trong Hiến pháp 1959: “Các hầm mỏ, sông ngòi

và những rừng cây, đất hoang, tài nguyên khác mà pháp luật quy định là của Nhà

đất lâm nghiệp được Nhà nước quốc hữu hóa Bộ Lâm nghiệp được thành lập để quản lý và khai thác toàn bộ rừng và đất rừng nằm trong biên giới quốc gia Rừng

và đất rừng được Nhà nước khảo sát, lập bản đồ và sau đó phân thành nhiều loại

khác nhau để phục vụ cho mục đích “sử dụng và khai thác khoa học” Bên cạnh đó, các loại cây gỗ cũng được nghiên cứu, khảo sát và phân loại theo “phạm trù khoa học” tùy theo giá trị tự nhiên và sử dụng của chúng, để phục vụ cho mục đích quản

lý, bảo vệ và khai thác của Nhà nước [Hoàng Cầm, 2008] Lúc này, rừng được Nhà nước giao cho các lâm trường quốc doanh và chính quyền địa phương quản lý thông qua các hợp tác xã Ở miền Bắc, Nhà nước thực hiện chính sách cải cách ruộng đất

và phát triển lâm nghiệp quốc doanh, hợp tác xã nông - lâm nghiệp Tuy nhiên, vào thời kỳ này, Nhà nước vẫn tôn trọng cộng đồng vùng miền núi quản lý rừng theo phong tục truyền thống Ở miền Nam, rừng chủ yếu vẫn do cộng đồng quản lý [Hoàng Cầm, 2008; Phan Đình Nhã, 2012b]

Từ 1976-1985: Sau khi đất nước thống nhất, tại kỳ họp Quốc hội khóa VI, đã

thông qua nghị quyết về tổ chức bộ máy của Hội đồng Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam, trong đó có Bộ Lâm nghiệp, được nâng cấp từ Tổng cục Lâm nghiệp Thời kỳ này, Nhà nước thực thi chính sách quản lý kinh tế tập trung và kế hoạch hóa cao độ lâm nghiệp quốc doanh và tập thể Tuy nhiên, một số nơi ở vùng miền núi, vẫn tồn tại các khu rừng do cộng đồng tự công nhận, nhưng mức độ tự quản dần bị mai một và lỏng lẻo [Phan Đình Nhã, 2012b] Vào thời kỳ này, dân số bắt đầu tăng nhanh, mặt khác quản lý Nhà nước trong thời kỳ bao cấp đã dần bộc lộ những nhược điểm trong quản lý tài nguyên, nhất là tài nguyên rừng, dẫn đến sự xung đột về quyền sử dụng rừng giữa lâm trường, hợp tác xã với nông dân Do đời sống ngày càng khó khăn, cộng với sự sa sút của nền kinh tế trong thời kỳ bao cấp, người dân phá rừng cho mục tiêu sinh tồn, dẫn đến tài nguyên rừng bị suy giảm nghiêm trọng, độ che phủ rừng giảm nhiều so với thời kỳ trước 1954 [CRD, 2005]

Từ 1986-1992: Đây là thời kỳ đen tối nhất của lâm nghiệp Việt Nam, độ che

phủ rừng chỉ còn 27,8%, vì vậy, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật liên quan đến ngành lâm nghiệp nhằm hạn chế sự suy thoái rừng, điển hình là Luật Đất

đai ra đời năm 1987, tiếp đến là Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 Lần đầu

tiên, luật pháp Việt Nam cho phép giao đất, giao rừng cho tổ chức, cá nhân và hộ gia

đình Lâm nghiệp hộ gia đình được thừa nhận Chính sách về lâm nghiệp lần đầu tiên

đề cập làng bản là chủ rừng hợp pháp đối với rừng truyền thống do họ quản lý

Từ 1993-2002: Trong một thời gian dài, lâm nghiệp chỉ dựa vào các lâm

trường quốc doanh và lực lượng kiểm lâm, tách rừng ra khỏi nhiệm vụ của chính quyền địa phương và người dân, nên rừng chưa được bảo vệ bền vững [Bộ NN&PTNT, 2002] Vì vậy vào thời kỳ này, Nhà nước đã tăng cường quá trình phi tập trung hóa trong quản lý rừng, quan tâm đến xã hội hóa nghề rừng, khác hẳn với

lâm nghiệp truyền thống chỉ do Nhà nước thực hiện mà chưa quan tâm đến lợi ích chính đáng của nhân dân Định hướng của ngành lâm nghiệp giai đoạn này là chuyển nền lâm nghiệp từ khai thác là chính sang khai thác kết hợp với xây dựng vốn rừng, trên cơ sở phát triển lâm nghiệp xã hội, phát triển kinh tế nhiều thành phần, trong đó chú trọng phát triển kinh tế hộ gia đình [Bộ NN&PTNT, 2002]

Từ 2003 đến nay: Nhiều chủ trương, chính sách về phát triển lâm nghiệp đã

được hoạch định, hệ thống pháp luật về rừng đang từng bước được hoàn thiện, nhiều chương trình, dự án cấp quốc gia và quốc tế được triển khai, tạo đà thúc đẩy việc quản lý, bảo vệ và phát triển rừng được tốt hơn Hiện nay, vấn đề quản lý rừng bền vững luôn là một yếu tố chủ chốt trong các chính sách, chiến lược và kế hoạch

hành động của Việt Nam

Sự suy kiệt rừng tự nhiên ở Việt Nam trong những thập niên vừa qua là hậu quả tất yếu của việc khai thác, sử dụng tài nguyên rừng không hợp lý và do phương thức quản lý rừng tập trung trong một thời gian dài Đứng trước thực trạng đó, Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách, đưa ra các giải pháp tích cực, nhằm góp phần hạn chế suy thoái rừng và huy động sự tham gia của các thành phần kinh tế vào việc quản lý rừng Chính vì vậy, GĐGR đã được Chính phủ Việt Nam quan tâm và triển khai thực hiện Trên thực tế, chính sách GĐGR đã được ban hành từ Chỉ thị 29-

triển rừng 1991 Tuy nhiên, quá trình giao đất lâm nghiệp được triển khai rộng rãi bắt đầu từ Nghị định 02/NĐ-CP của Chính phủ ban hành năm 1994

Nghị định 02/NĐ-CP đưa ra khung pháp lý về việc chuyển giao quyền sử dụng đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân tương tự như quá trình giao đất nông nghiệp đã được thực hiện một cách hiệu quả trước đó [Nguyễn Quang Tân và Sikor, 2012] Tuy nhiên, với Nghị định 02/NĐ-CP, GĐGR chưa gắn liền với cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ), cũng không quy định giao đất rừng phòng hộ, tính pháp lý còn thấp Đến Nghị định 163/1999/NĐ-CP và tiếp đến là Nghị định 181/2003/NĐ-CP, các cá nhân và hộ gia đình được giao đất rừng, được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng với thời hạn giao khoán là 50 năm, diện tích không vượt quá 30 ha Nếu cá nhân, hộ gia đình có nhu cầu sử dụng diện tích lớn hơn 30 ha thì phải trả tiền thuê hàng năm bằng 0,5% giá đất theo mục đích sử dụng đất Quá thời hạn trên, nếu cá nhân, hộ gia đình có nhu cầu sẽ được gia hạn thêm

Việc GĐGR nhằm đạt được hai mục tiêu chính: (i) góp phần cải thiện sinh

kế cho người dân sống dựa vào rừng và (ii) góp phần bảo vệ và phát triển rừng GĐGR là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, do vậy để thực hiện được chủ trương này, hàng loạt các văn bản pháp lý đã được xây dựng, cụ thể:

- Nghị định 02/1994/NĐ-CP ngày 15/01/1994 của Chính phủ Quy định về việc giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài cho mục đích lâm nghiệp

- Quyết định 245/1998/QĐ-TTg ngày 21/12/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện trách nhiệm quản lý Nhà nước các cấp về rừng và đất lâm nghiệp

- Nghị định 163/1999/ NĐ-CP ngày 16/11/1999 của Chính phủ về việc giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp

- Quyết định 178/QĐ-TTg ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp

- Thông tư liên tịch 80/2003/TTLT/BNN-BTC ngày 03/9/2003 của Bộ NN&PTNT, Bộ Tài chính về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp

- Luật Đất đai 1987, 1993, 2003 quy định giao đất lâm nghiệp cho các tổ chức,

hộ gia đình và cá nhân

- Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 đã quy định giao rừng cho tổ chức,

hộ gia đình, cá nhân Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 (thay thế Luật năm 1991) đã bổ sung quy định giao rừng cho cộng đồng thôn bản và giao rừng sản xuất

là rừng trồng có thu tiền sử dụng rừng cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài

- Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về việc hướng dẫn thi hành Luật Đất đai

- Công văn 592/BNN-LN ngày 29/3/2004 của Bộ NN&PTNT về việc tiếp tục giao khoán quản lý bảo vệ rừng và khoanh nuôi xúc tiến tái sinh các đối tượng rừng chưa đủ điều kiện để người dân hưởng lợi theo Quyết định 178/2001/QĐ-TTg ngày 02/11/2001

- Chỉ thị 38/2005/CT-TTg ngày 05/12/2005 của Thủ tướng Chính phủ về rà soát, quy hoạch 3 loại rừng

- Nghị định 23/2006/NĐ-CP ngày 03/3/2006 của Chính phủ về việc hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng

- Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ

về việc ban hành Quy chế quản lý rừng

- Quyết định 106/2006/QĐ-BNN ngày 29/11/2006 của Bộ NN&PTNT về việc

- Thông tư 70/2007/TT-BNN ngày 01/8/2007 của Bộ NN&PTNT về việc hướng dẫn xây dựng và thực hiện quy ước bảo vệ và phát triển rừng trong cộng đồng dân cư thôn

- Thông tư 38/2007/TT-BNN ngày 25/4/2007 của Bộ NN&PTNT về hướng dẫn trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng cho tổ chức, hộ gia đình,

cá nhân và cộng đồng dân cư thôn

- Quyết định 112/2008/QĐ-BNN ngày 19/11/2008 của Bộ NN&PTNT về việc ban hành Định mức kinh tế-kỹ thuật giao rừng, cho thuê rừng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho mục đích lâm nghiệp gắn với việc lập hồ sơ quản lý rừng

- Thông tư liên tịch 07/2011/TTLT-BNNPTNT-BTNMT ngày 29/01/2011 của

Bộ NN&PTNT và Bộ Tài nguyên và Môi trường về hướng dẫn một số nội dung về giao rừng, cho thuê rừng gắn liền với giao đất, thuê đất lâm nghiệp

- Luật Đất đai 2013 quy định về giao đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân

Sau gần 20 năm thực hiện chính sách, đã có khá nhiều công trình nghiên cứu của các tổ chức phi chính phủ, các viện nghiên cứu, các nhà khoa học trong và ngoài nước Nhiều cuộc hội thảo ở cấp quốc gia, quốc tế cũng được tổ chức, nhằm phân tích, đáng giá và lý giải tại sao ngành nông nghiệp Việt Nam đã có một bước chuyển ngoạn mục sau khoán 100 và khoán 10, đưa Việt Nam thoát khỏi nạn thiếu lương thực triền miên và trở thành một trong những nước xuất khẩu gạo hàng đầu thế giới Thế nhưng, tại sao lâm nghiệp cũng thực hiện giao đất giao rừng cho hộ gia đình từ 20 năm nay, song lâm nghiệp vẫn chưa khởi sắc, chưa có bước đột phá như nông nghiệp? Để trả lời câu hỏi này, chúng ta hãy điểm lại những thành công cũng như những hạn chế của chính sách GĐGR sau gần 2 thập kỷ thực hiện trên phạm vi cả nước

Theo đánh giá của nhiều nghiên cứu, chính sách GĐGR đã đạt được một số thành tựu như sau:

(a) Phân quyền trong quản lý rừng:

Sự thành công nhất của chương trình GĐGR là thu hút được sự tham gia ngày càng nhiều các thành phần kinh tế khác nhau vào công tác quản lý rừng [Nguyễn Quang Tân và Sikor, 2012] Chủ trương giao đất giao rừng của Nhà nước cho thấy

có sự thay đổi cơ bản của Việt Nam trong việc quản lý rừng: từ chỗ độc quyền trong quản lý, duy nhất chỉ có lâm trường quốc doanh và ban quản lý rừng của Nhà nước,

nay chuyển sang phân quyền, thu hút sự quan tâm của nhiều đối tượng khác nhau thực hiện nhiệm vụ quản lý và bảo vệ rừng Đâyđược xem là bước đột phá lớn nhất trong công tác quản lý, bảo vệ rừng ở Việt Nam [Trần Đức Viên và cs., 2005; Hà Công Bình, 2010]

(b) Cải thiện sinh kế cho cộng đồng địa phương:

GĐGR không những tạo điều kiện cho các cộng đồng, nhóm hộ gia đình tham gia công tác quản lý rừng, làm chủ các khu rừng được giao, mà còn tạo điều kiện để người dân có cơ hội hưởng lợi từ rừng, góp phần cải thiện sinh kế của người nhận rừng, thực hiện chủ trương xóa đói giảm nghèo của Nhà nước Ngoài ra, chương trình cũng đã giúp cho người dân có thêm đất để sản xuất, nhờ đó tăng thêm thu nhập [Hà Công Bình, 2010] Từ khi Chính phủ ban hành chính sách giao rừng phòng hộ, phân cấp cho hộ gia đình và cá nhân sử dụng bền vững và lâu dài cho mục đích lâm nghiệp, đã tạo công ăn việc làm cho hàng ngàn hộ sống trong và cạnh rừng Cơ sở hạ tầng nông thôn ở vùng sâu vùng xa cũng được cải thiện [Đinh Đức Thuận, 2005], góp phần làm thay đổi nếp sống từ du canh sang định canh [Vương Xuân Tình, 2008]

(c) Rừng được quản lý tốt hơn:

Phần lớn các nghiên cứu đều cho thấy, sau khi rừng được giao cho cộng đồng quản lý, rừng được bảo vệ tốt hơn trước, như các trường hợp ở Đắk Lắk [Hà Công Bình, 2010], ở huyện Như Thanh, tỉnh Thanh Hóa [Vương Xuân Tình và cs., 2003],

những nơi này, rừng được giao cho cộng đồng quản lý thường gắn chặt với các luật tục của cộng đồng Luật tục cộng đồng có những quy định trong việc quản lý và

phân chia sản phẩm từ rừng Người dân được hưởng lợi trực tiếp từ rừng, nên hàng năm rừng không những được tu bổ, mà còn được trồng thêm các loài cây mới Ngoài ra, người dân còn khoanh nuôi rừng, trồng xen cây gỗ giá trị, cây tre và cây

ăn quả để giúp cải thiện sinh kế và góp phần bảo vệ tài nguyên rừng như ở tộc người Mnông, tỉnh Đắk Nông trong nghiên cứu của Vương Xuân Tình [2008]

Kể từ khi chương trình GĐGR được đưa vào thực hiện trên phạm vi cả nước, với sự tham gia ngày càng nhiều các thành phần vào công tác quản lý bảo vệ rừng,

độ che phủ rừng của Việt Nam đã đạt được những thành tựu rất ngoạn mục, từ chỗ suy giảm sang tăng trưởng , đưa diện tích rừng từ 11 triệu ha năm 1990 lên hơn 13 triệu ha vào năm 2011 Tuy nhiên, theo đánh giá của nhiều chuyên gia, việc gia tăng

độ che phủ rừng của Việt Nam chủ yếu là do sự bùng nổ việc độc canh một số loài cây như keo, bạch đàn, cao su, trong khi đó rừng tự nhiên liên tục giảm về cả quy

mô và chất lượng [Bechstedt, 2010] Số liệu mới nhất cho thấy, chỉ có 7% diện tích rừng ở Việt Nam là rừng nguyên sinh, gần 70% rừng còn lại là rừng thứ sinh nghèo

Theo báo cáo của Forest Carbon Partnership Facility “Việt Nam đang bị hội chứng rừng rỗng” [Bechstetd, 2010]

Mặc dù các chương trình GĐGR đã gặt hái được một số thành công nhất định, tuy nhiên trong quá trình thực thi, chương trình cũng đã vấp phải một số bất cập,

dẫn đến những hạn chế không như mong đợi, điển hình như:

(a) Tác động tiêu cực đến vấn đề an ninh lương thực:

Mặc dù mục tiêu của chính sách GĐGR của Nhà nước là cải thiện sinh kế cho cộng đồng địa phương, nhưng chương trình thiếu các giải pháp sinh kế để hỗ trợ người dân trong thời kỳ đầu Khi thu nhập từ diện tích rừng được giao chưa đáp ứng các khoản chi trả cho các hoạt động quản lý bảo vệ, chế độ hưởng lợi chưa rõ ràng, chưa đáp ứng được nhu cầu của cộng đồng, đã có những tác động không nhỏ đến đời sống của người dân, đặc biệt là đồng bào DTTS và phụ nữ trong việc khai thác

các nguồn lợi lâm sản ngoài gỗ [Bechstedt, 2010; Ngô Trí Dũng và Bùi Phước Chương, 2010]

(b) Sự khác biệt giữa luật pháp và luật tục:

Một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng, mô hình giao đất giao rừng hiện nay đang gây bất lợi cho phát triển rừng ở miền núi, vì đã phá hoại các hệ thống quản lý tài

nguyên truyền thống Quá trình GĐGR đã làm xuất hiện hiện tượng quyền sử dụng

chồng chéo, khiến chủ đất bị giảm hoặc mất quyền, mâu thuẫn giữa luật pháp và luật tục trong sử dụng đất, hiệu quả sử dụng đất không cao Rất nhiều trường hợp rừng được giao đã bị tàn phá và trở thành vô chủ [Vương Xuân Tình, 2008]

(c) Không rõ ràng trong phân quyền và chồng chéo trong quy hoạch, quản lý:

Sự không thống nhất, không rõ ràng trong phân định trách nhiệm quản lý tài nguyên cho các cấp, các ban ngành, dẫn đến sự trùng lặp trong các văn bản, làm cho việc triển khai thi hành pháp luật gặp khó khăn Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất do nhiều cơ quan quy định, nên thường bị chồng chéo Sự phân định của Nhà nước giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai thiếu rõ ràng, không chặt chẽ, dẫn đến những cách hiểu khác nhau và thực hiện khác nhau từ cơ quan quản lý Nhà nước đến người dân Chính sự không rõ ràng chặt chẽ trong các quy định dẫn đến tình trạng vi phạm, tranh chấp, khiếu kiện, lấn chiếm và sử dụng đất không đúng mục đích Có những trường hợp rừng giao xong nhiều năm vẫn chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Ngược lại, có những trường hợp, rừng được giao trên sổ sách, nhưng lại không có trên thực tế [Nguyen Tan Phat, Nguyen Tien Dung, 2011]

(d) Tạo nên sự bất bình đẳng trong cộng đồng:

Nghiên cứu của Tô Xuân Phúc [2003] cho thấy, quá trình GĐGR gây nên sự khác biệt về diện tích sử dụng đất giữa hộ giàu và hộ nghèo trong cộng đồng Những hộ nhận đất, nhận rừng thường là những hộ giàu và có thế lực Nghiên cứu

Hmông ở huyện Hoàng Su Phì cũng chỉ ra sự khác biệt giữa hộ nhiều đất và hộ ít đất lên đến 30 lần Không chỉ có sự khác biệt về diện tích, mà sự hưởng lợi cũng không công bằng giữa các nhóm hộ Nghiên cứu của Nguyễn Quang Tân năm 2008

về GĐGR ở Đắk Lắk cũng cho thấy, nguồn thu từ rừng chủ yếu nằm trong tay một

số nhóm nhỏ, trong khi đại đa số các hộ còn lại hầu như không có gì Thu nhập từ rừng của hộ khá bằng 280% so với hộ nghèo [Nguyễn Quang Tân, 2008]

Tổng quan những tài liệu trên cho thấy, chủ trương GĐGR của Chính phủ đã được đẩy mạnh trong thời gian qua, tạo bước chuyển căn bản trong quản lý rừng, làm cho rừng có chủ thực sự, đồng thời góp phần cải thiện đời sống cho một số bộ phận dân cư Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, đã nảy sinh những bất cập, khiến cho một số nội dung và mục tiêu của chương trình đề ra không đạt được như mong muốn Mặc dù Nhà nước có chủ trương xã hội hóa về quản lý bảo vệ rừng, nhưng trên thực tế, rừng tự nhiên ở Việt Nam hiện nay chủ yếu vẫn do các tổ chức và doanh nghiệp Nhà nước quản lý Diện tích rừng tự nhiên giao cho cộng đồng chiếm một tỷ trọng rất nhỏ Theo số liệu mới nhất của Bộ NN&PTNT [2012], Việt Nam hiện có 13.515.064 ha đất có rừng và 182.294 ha đất ngoài quy hoạch rừng, đất lâm nghiệp Độ che phủ rừng của Việt Nam đạt 39,7% Rừng hiện được phân cho tám thành phần quản lý gồm: các ban quản lý rừng, các công ty lâm nghiệp Nhà nước, các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang, hộ gia đình, cộng đồng, UBND các xã và các tổ chức khác Trong các chủ thể này, cộng đồng chỉ được giao quản lý 2,6% rừng tự nhiên và 1% rừng trồng [Bộ NN&PTNT, 2012] Mặc dù vậy, theo đánh giá của nhiều nghiên cứu, hình thức giao rừng tự nhiên cho cộng đồng thôn bản quản lý

được xem là hiệu quả nhất cho đến nay Hiện cộng đồng vẫn chưa được coi là một chủ rừng hợp pháp, địa vị pháp lý vẫn chưa được xác định rõ ràng Cộng đồng dân

cư thôn chưa được đề cập trong Hiến pháp và trong Luật Dân sự, mà chỉ mới được

đề cập trong Luật Đất đai và Luật Bảo vệ và phát triển rừng [Nguyễn Huy Dũng, 2010; Võ Đình Tuyên, 2010]

Đơn vị vũ trang 2.0%

Ban QLR 38.6%

DN nhà nước 14.2%

Hộ gia đình 19.4%

Các tổ chức kinh tế 0,4%

Cộng đồng 2.6%

Các tổ chức khác 5.9%

UBND 17.0%

Hình 1.1 Các chủ thể quản lý rừng tự nhiên ở Việt Nam

Nguồn: Bộ NN&PTNT, 2012

Dữ liệu ở Hình 1.1 cho thấy, các ban quản lý rừng của Nhà nước đang đảm

nhận gần 40% diện tích rừng tự nhiên của cả nước Bên cạnh đó, UBND xã cũng đang quản lý diện tích rừng lớn Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành, diện tích đất lâm nghiệp (có rừng và chưa có rừng), chưa giao hoặc chưa cho thuê, UBND xã không phải là chủ rừng nhưng chịu trách nhiệm quản lý về mặt hành chính Vì vậy, một số nghiên cứu đã cho thấy, rừng giao cho các UBND xã quản lý

về cơ bản vẫn trong tình trạng vô chủ, không được quản lý bảo vệ tốt, nhiều địa phương đánh giá hiệu quả sau giao rừng chỉ đạt 20-30% [Trần Mạnh Long, 2012] Trên đây là những tổng quan về GĐGR trên cả nước, phần tiếp theo sẽ xem xét một số nghiên cứu về quản lý rừng và GĐGR ở địa bàn tỉnh Thừa Thiên - Huế

1.2.2 Các nghiên cứu về quản lý rừng và GĐGR ở Thừa Thiên - Huế

Thừa Thiên - Huế là một trong những tỉnh đi đầu cả nước về thực thi chính sách GĐGR, vì vậy chủ đề này đã thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học trong và ngoài nước Sau đây là một số công trình nghiên cứu điển hình:

Nghiên cứu về “Quản lý rừng cộng đồng và sinh kế của nông hộ ở thôn Thủy Yên Thượng, huyện Phú Lộc, tỉnh Thừa Thiên - Huế” do nhóm tác giả trường Đại

của mô hình quản lý rừng cộng đồng ở Thủy Yên Thượng, huyện Phú Lộc Đây là

mô hình thí điểm đầu tiên ở tỉnh Thừa Thiên - Huế về giao rừng cho cộng đồng quản lý Kết quả nghiên cứu cho thấy sau 9 năm triển khai mô hình, thu nhập của người dân tăng lên gần gấp 2 lần so với trước, hoạt động khai thác rừng tự nhiên giảm mạnh, tình trạng khai thác rừng trái phép giảm hẳn, rừng được quản lý tốt hơn, sinh kế của người dân được cải thiện hơn [Bùi Dũng Thể và cs., 2010]

Luận văn thạc sĩ với tiêu đề “Effects of Forest Land Allocation on the Livelihoods of the Local Co Tu Men and Women in Central Vietnam”, tạm dịch là

“Ảnh hưởng của giao đất giao rừng đến sinh kế của người Cơ Tu ở miền Trung Việt Nam”, do một học viên người Phần Lanthực hiện vào năm 2012 Luận văn đã vận dụng tiếp cận sinh kế bền vững để phân tích những thay đổi về điều kiện sống của người Cơ Tu ở huyện Nam Đông, tỉnh Thừa Thiên - Huế dưới tác động của chính sách GĐGR [Houben, 2012]

Luận án tiến sĩ của Hoàng Thị Sen công bố năm 2009 tại Đại học Nông

Nghiệp Uppsala, Thụy Điển với tiêu đề “Gains and Losses: Devolution of Forestry Land and Natural Forest: A Study of Forest Allocation in North Central Coast, Vietnam”, tạm dịch là “Được và mất: Phân quyền về đất lâm nghiệp và rừng tự nhiên: Nghiên cứu trường hợp giao rừng ở các tỉnh duyên hải miền Trung Việt Nam” [Hoang Thi Sen, 2009] Luận án được thực hiện trên địa bàn 2 xã thuộc 2

huyện Phú Lộc và Nam Đông, tỉnh Thừa Thiên - Huế Với sự kết hợp giữa phương pháp tiếp cận định tính và định lượng, luận án đã chỉ ra những tác động của quá trình thực thi chính sách phân quyền đến sinh kế của người dân địa phương

Cuốn sách “Lâm nghiệp cộng đồng ở miền Trung Việt Nam”, do nhóm tác giả

Trần Hữu Nghị và Dương Viết Tình xuất bản năm 2012, là một tài liệu tham khảo hữu ích cho những ai quan tâm đến lĩnh vực quản lý tài nguyên và lâm nghiệp cộng đồng Cuốn sách đã hệ thống hóa các nguồn tài liệu về lâm nghiệp, giúp cho người đọc tiếp cận được những khái niệm và những tiếp cận có liên quan đến quản lý tài nguyên rừng [Trần Hữu Nghị và Dương Viết Tình, 2012]

Ngoài ra, còn có rất nhiều bài báo, bài tham luận trình bày tại các hội thảo

khoa học ở các cấp liên quan đến GĐGR, điển hình như bài báo “Đánh giá hiệu quả quản lý rừng cộng đồng tại huyện Phú Lộc, tỉnh Thừa Thiên - Huế” của Lê Quang Vĩnh và cs [2012]; “Did Forest Land Allocation Cause the Risks to Livelihood Activities and Income of the Poor in the Upland Areas of Vietnam” của nhóm tác

giả Le Van Lan và Nguyen Thi Thu Lien [2013]; luận văn thạc sĩ của Hồ Viết

Hoàng [2010] về “Rừng tâm linh của người Cơ Tu ở huyện Nam Đông, tỉnh Thừa Thiên - Huế”

Như vậy, vấn đề quản lý rừng và GĐGR ở Thừa Thiên - Huế cũng đã thu hút

sự quan tâm của nhiều nhà khoa học trong nước và quốc tế, tuy nhiên, các công trình nghiên cứu trên chủ yếu khảo sát tại các huyện Nam Đông và Phú Lộc của tỉnh Thừa Thiên - Huế, ít có các nghiên cứu về vấn đề quản lý rừng và GĐGR ở A Lưới Trong khi đó, A Lưới là địa bàn đặc thù về miền núi ở miền Trung Việt Nam, rất đa dạng về văn hóa tộc người, đa dạng về hệ sinh thái và có vai trò quan trọng về an ninh quốc phòng A Lưới luôn nhận được sự quan tâm hỗ trợ của Đảng, Nhà nước, các cấp chính quyền và các tổ chức quốc tế, nhưng đói nghèo vẫn dai dẳng ở hầu hết các cộng đồng DTTS huyện A Lưới, sinh kế của người dân rất bấp bênh, thiếu bền vững, rừng tự nhiên đang bị suy thoái nhanh Vì vậy, rất cần có những nghiên cứu đánh giá sâu, nhằm tìm ra các giải pháp phát triển sinh kế bền vững cho người

dân địa phương và quản lý tốt tài nguyên rừng trên địa bàn

Tiểu kết

Từ việc tổng quan các nghiên cứu ở nước ngoài cũng như ở Việt Nam cho thấy, chính sách quản lý rừng của hầu hết các nước trên thế giới luôn được điều chỉnh, thay đổi để đáp ứng nhu cầu xã hội ở mỗi giai đoạn lịch sử nhất định Mỗi nước, tùy vào điều kiện kinh tế chính trị, xã hội của mình, đã và đang xây dựng các chính sách quản lý rừng phù hợp Tuy nhiên, hầu hết các nước trên khắp các lục địa

đều đã có sự chuyển đổi về cách thức quản lý rừng từ quản lý tập trung sang phi tập

quản lý rừng bền vững Sự chuyển đổi này đã và đang có những tác động tích cực

đến sinh kế của hàng triệu người dân trên khắp hành tinh và góp phần vào việc ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu Mặc dù vậy, sinh kế của những người dân vùng núi – những người được cho là nghèo nhất trong số những người nghèo, sống phụ thuộc vào rừng – vẫn chưa được quan tâm chính đáng

Ở Việt Nam, Đảng và Nhà nước ngày càng quan tâm hơn đến công tác quản lý

và phát triển rừng thông qua việc ban hành, điều chỉnh hàng loạt các chính sách liên quan Phương thức quản lý rừng của Việt Nam đang có những thay đổi theo hướng tích cực, phù hợp với xu thế của thời đại Đặc biệt, việc thực thi chính sách GĐGR

đã thu hút sự quan tâm của rất nhiều nhà khoa học và các tổ chức nghiên cứu trong

và ngoài nước Mỗi nghiên cứu đứng trên một lập trường, quan điểm khác nhau, vận dụng các phương pháp và lý thuyết khác nhau để phân tích, nhìn nhận và đánh giá Do vậy, tập hợp những ý kiến và kế thừa những thành quả của các công trình nghiên cứu trên sẽ vô cùng hữu ích cho luận án trong việc tìm hiểu, đánh giá, phân tích hiệu quả của việc thực thi chính sách GĐGR đến đời sống của người dân huyện

A Lưới

Tuy nhiên, phần lớn các nghiên cứu trên chủ yếu nhìn nhận và phân tích chính sách GĐGR ở các lĩnh vực kỹ thuật, lâm nghiệp, môi trường và kinh tế Nghiên cứu các khía cạnh xã hội, về các mối quan hệ giữa rừng và sinh kế của các tộc người vẫn còn hạn chế Thực tế cho thấy, việc quản lý rừng hiện nay không còn là lĩnh vực riêng của các ngành khoa học tự nhiên, mà ngày càng thu hút sự quan tâm của các nhà khoa học xã hội Các phân tích xã hội sẽ góp phần không nhỏ cho sự thành công của các chính sách quản lý rừng nói chung và GĐGR nói riêng Vì vậy, luận án sẽ vận dụng những lý thuyết và quan điểm xã hội học để phân tích một vấn

đề được cho là đặc thù của ngành khoa học tự nhiên, hy vọng sẽ cung cấp thêm những thông tin bổ ích và những khuyến nghị thiết thực, nhằm góp phần hoàn thiện việc thực thi chính sách của Nhà nước về GĐGR và đem lại cuộc sống tốt đẹp hơn cho người dân vùng núi ở Việt Nam nói chung và huyện A Lưới nói riêng

CHƯƠNG 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Lý luận xuất phát từ thực tiễn, lý luận được hình thành từ các hoạt động sống của con người, là sự tổng hợp những kinh nghiệm sống của nhân loại Giữa lý luận

và thực tiễn có mối quan hệ hữu cơ Chương 2 dưới đây sẽ lựa chọn một số khái niệm, lý thuyết và phương pháp tiếp cận làm cơ sở lý luận cho việc nghiên cứu, đồng thời qua đó cũng trình bày các phương pháp được sử dụng để thu thập dữ liệu, phân tích thông tin và trình bày kết quả nghiên cứu trong luận án Cuối cùng

là khái quát những nét cơ bản nhất về địa bàn nghiên cứu, những điểm đặc trưng nhất của đối tượng nghiên cứu như là nền tảng quan trọng về mặt thực tiễn cho việc thực hiện nghiên cứu ở các chương tiếp theo

2.1 Cơ sở lý luận

2.1.1 Các khái niệm công cụ

Rừng: Theo Luật Bảo vệ và phát triển rừng của Việt Nam năm 2004, rừng là

một hệ sinh thái bao gồm các quần thể thực vật rừng, động vật rừng, vi sinh vật rừng, đất rừng và các yếu tố môi trường khác, trong đó cây gỗ, tre nứa hoặc hệ thực vật đặc trưng là thành phần chính có độ che phủ của tán rừng từ 0,1 trở lên [Quốc hội, 2004] Rừng gồm rừng trồng và rừng tự nhiên trên đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng

Giao đất: Giao đất là việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trao quyền sử

dụng đất bằng quyết định hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất [Điều 4, Quốc hội, 2003] Giao đất khác với cho thuê đất Cho thuê đất là hình thức Nhà nước hoặc các chủ sử dụng đất tạm thời chuyển quyền sử dụng đất của mình cho

các chủ thuê đất thông qua hợp đồng thuê đất phù hợp với các quy định của pháp

luật hiện hành Giao đất, cho thuê đất là nội dung quan trọng của quản lý Nhà nước

về đất đai, được hình thành trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại

nhu cầu sử dụng đất thông qua giao đất và cho thuê đất Việc giao đất và cho thuê đất phải đảm bảo các nguyên tắc là phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đúng thẩm quyền; đúng đối tượng; theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; đúng hạn mức, thời hạn; do UBND các cấp có thẩm quyền thực hiện Việc giao đất, cho thuê đất được thực hiện thông qua các hình thức Nhà nước có thu tiền và không thu tiền sử dụng

Theo Điều 31 của Luật Đất đai năm 2003, căn cứ để quyết định giao đất, cho thuê đất bao gồm:

- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hoặc quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt;

- Nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất Đối với

hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn, nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong đơn xin giao đất và phải có xác nhận của UBND cấp xã nơi có nhu cầu sử dụng đất

Giao rừng: Giao rừng là việc Nhà nước thực hiện trao quyền sử dụng đất và

rừng cho các đối tượng trong xã hội Hộ gia đình và cá nhân được giao đất lâm nghiệp chỉ có quyền sử dụng đất; được giao rừng tự nhiên chỉ có quyền sử dụng rừng, chứ không có quyền sở hữu rừng Rừng trồng do chủ rừng tự đầu tư thì có quyền sở hữu rừng [Quốc hội, 2004]

Giao rừng được Nhà nước triển khai với nhiều đối tượng khác nhau:

- Đối với ban quản lý vườn quốc gia, ban quản lý khu bảo tồn: Được Nhà

nước giao quản lý, bảo vệ và phát triển rừng để bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn của

hệ sinh thái rừng quốc gia, giữ gìn nguồn gen thực vật, động vật rừng, nghiên cứu khoa học, bảo vệ di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh… Các ban quản lý trực tiếp bảo vệ chăm sóc rừng hoặc có thể giao khoán cho các hộ gia đình chăm sóc bảo vệ rừng

- Đối với ban quản lý rừng phòng hộ: Được Nhà nước giao quản lý, bảo vệ và

phát triển diện tích rừng phòng hộ, chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất chống xói mòn, chống sa mạc hóa, hạn chế thiên tai, điều hòa khí hậu, góp phần bảo vệ môi trường Các Ban quản lý trực tiếp thực hiện bảo vệ chăm sóc rừng phòng hộ và

có thể giao khoán cho các hộ gia đình thuộc đơn vị, địa phương trên địa bàn chăm sóc, bảo vệ rừng

- Đối với lâm trường/công ty kinh doanh rừng: Được Nhà nước giao rừng tự

nhiên, rừng trồng là rừng sản xuất và đất lâm nghiệp Nhiệm vụ chủ yếu của lâm trường và công ty kinh doanh rừng là quản lý, bảo vệ và phát triển diện tích rừng trồng, khai thác gỗ và lâm sản theo quy hoạch và kế hoạch Các đơn vị này vừa tổ chức triển khai trực tiếp việc trồng, chăm sóc, bảo vệ rừng, vừa có thể giao khoán cho các hộ gia đình của công ty và hộ gia đình trên địa phương thực hiện chăm sóc, bảo vệ rừng

- Đối với cộng đồng thôn, bản, xã: Được Nhà nước giao rừng và đất lâm

nghiệp, quản lý, chăm sóc, bảo vệ và phát triển rừng, được hưởng các chính sách của Nhà nước về các nhiệm vụ trên

- Đối với hộ gia đình/cá nhân: Nếu có điều kiện về vốn và nhân lực, được Nhà

nước giao rừng, đất lâm nghiệp để quản lý, chăm sóc và trồng rừng và được hưởng các chính sách của Nhà nước

- Đối với các tổ chức chính trị xã hội dân sự khác như hội cựu chiến binh, đoàn thanh niên : Được Nhà nước giao quản lý, chăm sóc và trồng rừng theo khả

năng và được hưởng các chính sách của Nhà nước [JICA, 2013]

Cộng đồng: Cộng đồng là một khái niệm được tranh luận khá nhiều ở các lĩnh

vực khác nhau Tuy nhiên, trong lĩnh vực quản lý tài nguyên rừng, khái niệm cộng

đồng được đề cập đến là cộng đồng dân cư thôn bản Trong Điều 3, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 quy định: “Cộng đồng dân cư thôn là toàn bộ các hộ gia đình, cá nhân sống trong cùng một thôn, làng, bản, ấp, buôn, phum, sóc hoặc đơn vị