Nâng cao hiệu quả đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam

Luận văn làm rõ khái niệm về đánh giá tác động pháp luật và đánh giátác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, những vấn đề lí luận về đánhgiá tác động pháp luật trên thế giới và ở Việ

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Cáckết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nàokhác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toántất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia

Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thểbảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Cao Phan Long

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN 1

MỤC LỤC 2

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 4

MỞ ĐẦU 5

1 Tính cấp thiết của đề tài 5

2 Tình hình nghiên cứu 6

3 Mục đích, phạm vi nghiên cứu 7

4 Cơ sở lí luận và phương pháp nghiên cứu 8

5 Những nét mới của luận văn 8

6 Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của luận văn 9

7 Kết cấu của luận văn 9

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG 11

DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 11

1.1 Khái niệm chung 11

1.1.1 Văn bản QPPL và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 11

1.1.2 Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 13

1.2 Cở sở của đánh giá tác động pháp luật 18

1.2.1 Cở sở lí luận 18

1.2.2 Cở sở thực tiễn 20

1.3 Vai trò của RIA 23

1.4 Đặc điểm của RIA 24

1.4.1 Nguyên tắc thực hiện RIA 24

1.4.2 Phạm vi của RIA 26

1.4.3 Quy trình RIA 30

1.5 Mục đích, ý nghĩa của RIA 31

1.6 Báo cáo RIA 34

1.6.1 Báo cáo RIA ban đầu 34

1.6.2 Báo cáo RIA đầy đủ/cuối cùng 35

1.7 Mối quan hệ giữa RIA và phân tích chính sách 37

1.7.1 Khái niệm 37

1.6.2 Phân tích chính sách trong chu trình chính sách[11] 39

1.6.3 RIA, một công cụ phân tích chính sách 40

1.7 Kinh nghiệm của một số nước thuộc khối OECD về thực hiện RIA 41

1.7.1 Phạm vi đánh giá tác động 41

1.7.2 Nội dung đánh giá tác động 44

1.7.3 Quy trình thực hiện 50

1.7.4 Chủ thể đánh giá tác động và trách nhiệm của các cơ quan 53

1.7.5 Bài học rút ra từ kinh nghiệm của các nước 55

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở NƯỚC TA TRONG THỜI GIAN QUA 58

2.1 Thực trạng quy định về đánh giá tác động đối với chính sách, pháp luật ở Việt Nam trước khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 58

2.1.1 Thực trạng pháp luật 58

2.1.2 Một số ví dụ cụ thể về việc tổng kết thực tiễn, lập dự báo tác động pháp luật khi xây dựng chính sách, pháp luật 64

2.2 Thực trạng quy định về đánh giá tác động đối với chính sách, pháp luật ở Việt Nam theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 77

2.3 Thực tiễn đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 85

2.3.1 Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo pháp lệnh và dự thảo nghị định 94

2.3.2 Báo cáo đánh giá tác động của một đạo luật 96

2.4 Nhận xét chung 108

2.5 Đánh giá các yếu tố ảnh hưởng tới việc thực hiện RIA ở Việt Nam 110

CHƯƠNG 3 NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG 113

DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM 113

3.1 Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật 113

3.2 Thành lập cơ quan có chức năng giám sát RIA ở trung ương 114

3.3 Triển khai RIA ở giai đoạn sớm nhất 115

3.4 Tăng cường đánh giá chuyên môn của các nhà khoa học 115

3.5 Xây dựng năng lực để nâng cao nhận thức, kỹ năng và kiến thức 116

3.6 Đảm bảo cho hoạt động thu thập dữ liệu và chuẩn mực chất lượng dữ liệu 117

3.7 Lựa chọn phương pháp phân tích RIA hiệu quả 118

3.8 Nâng cao hiệu quả báo cáo RIA 119

KẾT LUẬN 123

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 125

PHỤ LỤC 1 130

PHỤ LỤC 2 131

PHỤ LỤC 3 132

PHỤ LỤC 4 133

133

PHỤ LỤC 5 134

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Lần đầu tiên đánh giá tác động pháp luật (Regulatory ImpactAssessment, gọi tắt là RIA) được áp dụng trên thế giới là vào giữa những năm

1970 tại Mỹ dưới thời Tổng thống Ford do có lo ngại về gánh nặng quy địnhpháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt là doanh nghiệp vừa và nhỏ, cộng với longại điều đó có thể làm gia tăng lạm phát[46] Lúc đầu, người ta chỉ chú ýphân tích tác động đối với doanh nghiệp sau đó mới chú ý đánh giá tác độngđến chủ thể khác Đến nay RIA đã được áp dụng ở đại đa số các nước thuộcOECD (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for EconomicCo-operation and Development), thành lập năm 1961 trên cơ sở Tổ chức Hợptác Kinh tế Châu Âu (OEEC) với 20 thành viên sáng lập gồm các nước có nềnkinh tế phát triển trên thế giới như Mỹ, Canada và các nước Tây Âu Hiệnnay, số thành viên của OECD là 30 quốc gia, gồm Mỹ, Canada, Áo, Bỉ, ĐanMạch, Pháp, Đức, Hy Lạp, Iceland, Ireland, Ý, Luxembourg, Hà Lan, Na Uy,

Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sỹ, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh, NhậtBản, Phần Lan, Úc, New Zealand, Hàn Quốc, Mexico, Cộng hòa Séc,Hungary, Ba Lan, Cộng hòa Slovakia), nhiều nước châu Âu chuyển đổi, châu

Á, châu Phi, châu Mỹ la tinh

Ở Việt Nam hiện nay, RIA là một khái niệm mới, đang từng bước đượcnhận thức và áp dụng Nghiên cứu về RIA còn là một lĩnh vực mới mẻ, chưa

có các nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống, toàn diện và sâu sắc

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật của nước ta còn nhiều văn bản, chínhsách hoặc quy định nào đó trong một văn bản không có tính khả thi, rất khó

để áp dụng trên thực tế Nguyên nhân của thực trạng trên có thể bắt nguồn từnhiều khía cạnh, song theo nhận định của nhiều chuyên gia, nguyên nhânchính nằm ở chỗ chính sách, văn bản đưa ra mang tính chủ quan, áp đặt mà

thiếu một hoạt động đánh giá, nghiên cứu tác động mang tính khoa học, kháchquan.

Trong nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay, khôngthể đứng ngoài dòng chảy pháp luật chung của thời đại Vì vậy, tiếp thu tinhhoa, kinh nghiệm của các nhà nước trên thế giới trong lĩnh vực xây dựng vàhoàn thiện hệ thống pháp luật là một đòi hỏi khách quan Trong số nhữngthành tựu, kinh nghiệm gần đây của việc xây dựng pháp luật trên thế giới thìhoạt động đánh giá tác động pháp luật đã chứng tỏ hiệu quả và những ưu việtđáng để chúng ta tìm hiểu, học hỏi

Nếu nghiên cứu về hiệu quả pháp luật là đi tìm câu trả lời cho hiệu quảcủa chính sách, văn bản tồn tại trên thực tế, “trạng thái của hành vi và trạngthái của ý thức pháp luật sau khi có sự tác động điều chỉnh của pháp luật”[13],hơn thế, nó còn có thể có những hậu quả đã phát sinh, thì đánh giá tác độngpháp luật là việc dự liệu, lường trước những hệ quả và cả hậu quả ấy, không

để nó tạo ra những ảnh hưởng xấu, nhiều khi việc khắc phục rất khó khăn vàtốn kém

2 Tình hình nghiên cứu

Có thể nói, “đánh giá tác động pháp luật” là một vấn đề mới, phức tạp vàcấp thiết, mang tính lí luận và thực tiễn của luật học Nghiên cứu vấn đề nàykhông chỉ có ý nghĩa trong công tác xây dựng pháp luật mà còn để hạn chế,lường trước những hệ quả xấu có thể phát sinh trên thực tế, những quy phạmpháp luật đưa ra thiếu tính khả thi

RIA là vấn đề mới ở Việt Nam, vì vậy chưa có một công trình khoa họcnghiên cứu một cách có hệ thống, sâu sắc về vấn đề này ở nước ta Tuy vậy,

đã xuất hiện một số bài báo khoa học, hội thảo nghiên cứu về đánh giá tácđộng pháp luật và việc áp dụng nó ở Việt Nam Trong hệ thống các bài nghiêncứu đã công bố, vấn đề đánh giá tác động pháp luật cũng hiếm khi được thể

hiện như là một đề tài độc lập mà nó thường được đề cập đến trong các bàiviết bàn về đổi mới quy trình lập pháp, quy trình làm luật, hoặc ít nhiều đượcnhắc thoáng qua trong các bài viết bàn đến vấn đề các văn bản pháp luật thiếutính khả thi, thiếu sức sống trên thực tế.

Một số bài tiêu biểu như một số bài viết sau:

- Các bước làm luật: ở người và ở ta Tác giả: Nguyễn Đức Lam;

- Một số yếu tố cơ bản tác động đến cơ chế xây dựng và thực hiện phápluật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam Tác giả: TS.Phạm Tuấn Khải;

- Một số nhận xét về thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật.Tác giả: Phạm Thúy Hạnh;

- Phân tích chính sách-công đoạn quan trọng của quy trình lập pháp Tácgiả: TS Nguyễn Sỹ Dũng;

- Những câu hỏi dành cho lập pháp thời hội nhập Tác giả: TS NguyễnThị Kim Thoa

…

Trong thời gian gần đây, vấn đề đánh giá tác động pháp luật đã thu hútđược sự quan tâm nhiều hơn của các nhà nghiên cứu, đã xuất hiện một côngtrình nghiên cứu tương đối toàn diện về vấn đề này, tuy mang tính đào tạothực hiện cho các cán bộ, người làm công tác đánh giá tác động pháp luật:

“Thực hiện hiệu quả quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tạiViệt Nam” Tác giả: Raymond Mallon và Lê Duy Bình

3 Mục đích, phạm vi nghiên cứu

Mục đích của việc nghiên cứu là đưa ra được một cái nhìn có tính hệthống, khoa học, sâu sắc và toàn diện về RIA, những vấn đề đặt ra về mặt líluận và thực tiễn trên thế giới cũng như ở Việt Nam Trên cơ sở đó, đưa ranhững khuyến nghị về chính sách, những đảm bảo thực tiễn cho RIA trở

thành một hoạt động có vai trò quan trọng trong việc ban hành chính sách,văn bản pháp luật ở Việt Nam.

RIA nói chung và đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm phápluật, trong đó khái niệm pháp luật cần đánh giá ở đây có một nội hàm rấtrộng Các văn bản chứa đựng quy phạm và các văn bản quản lí không chínhthức như các hướng dẫn tổ chức thực hiện, các thông lệ, các chương trình, kếhoạch có tác động quan trọng trong đời sống pháp lí, xã hội ở Việt Nam Tuynhiên, trong phạm vi luận văn này, tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu việc đánh giátác động pháp luật đối với các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, cụ thểhơn là các đạo luật, pháp lệnh, các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thihành mà cụ thể ở đây là các Nghị định của Chính phủ Đây là các văn bản quyphạm pháp luật ở tầm vĩ mô, có tác động, ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống xãhội

4 Cơ sở lí luận và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lí luận dùng để nghiên cứu đề tài này là chủ nghĩa Mác-Lênin và

tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, các tư tưởng, quan điểmmang tính nguyên tắc của Đảng về đổi mới và hoàn thiện hệ thống pháp luật,xây dựng nhà nước pháp quyền, các tư tưởng, quan điểm về luật học tiến bộ

và hiện đại trên thế giới

Phương pháp luận được sử dụng để giải quyết những vấn đề đặt ra trongluận văn là: phương pháp biện chứng, phương pháp lịch sử, phương phápphân tích, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê và phương pháp môhình hóa

5 Những nét mới của luận văn

Đây là công trình chuyên khảo trong khoa học pháp lí nước ta về đánhgiá tác động pháp luật, những vấn đề lí luận và thực tiễn đối với Việt Nammột cách tương đối toàn diện và có hệ thống

Luận văn làm rõ khái niệm về đánh giá tác động pháp luật và đánh giátác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, những vấn đề lí luận về đánhgiá tác động pháp luật trên thế giới và ở Việt Nam.

Luận văn phân tích thực trạng của hoạt động RIA ở nước ta, trong mốiquan hệ với quy trình lập pháp, từ đó đề ra phương hướng áp dụng, hoàn thiệnviệc đánh giá tác động của dự thảo luật phù hợp với hệ thống pháp luật ViệtNam, nâng cao hiệu quả của hoạt động này, góp phần nâng cao hiệu quả vàhoàn thiện hệ thống pháp luật, thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội

6 Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của luận văn

Luận văn góp phần làm sáng tỏ quá trình hình thành, phát triển và nộidung của hoạt động RIA; khắc họa được toàn cảnh hoạt động RIA trên thếgiới và ở nước ta hiện nay; chỉ ra được những điểm tiến bộ và cả những điểmchưa hợp lí trong các quy định của pháp luật về RIA, thực trạng của hoạtđộng đánh giá tác động pháp luật, trong mối quan hệ với quy trình lập pháp,những vướng mắc, hạn chế và đề xuất một số hướng hoàn thiện, khắc phục,góp phần cho hoạt động này diễn ra một cách khoa học, hiệu quả, nâng caohiệu quả hệ thống pháp luật Việt Nam, hạn chế các chính sách gây lãng phí,khó thực thi, vấp phải sự phản ứng của xã hội, của đối tượng áp dụng

Các kết quả của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ việcnghiên cứu, giảng dạy và học tập trong các cơ sở đào tạo về luận học và phầnnào có ý nghĩa đối với cán bộ làm công tác thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật

để tìm hiểu, vận dụng để xây dựng quy định và thực thi hoạt động đánh giátác động pháp luật

7 Kết cấu của luận văn

Luận văn này gồm phần mở đầu, ba chương và phần kết luận

Chương 1 Những vấn đề lí luận về đánh giá tác động dự thảo văn bảnquy phạm pháp luật

Chương 2 Thực trạng đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm phápluật ở nước ta trong thời gian qua.

Chương 3 Nâng cao hiệu quả đánh giá tác động dự thảo văn bản quyphạm pháp luật ở Việt Nam

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG

DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái niệm chung

1.1.1 Văn bản QPPL và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật nói riêng làcông cụ quan trọng hàng đầu trong thực hiện quản lí nhà nước, đồng thờicũng là văn bản ghi nhận, bảo đảm quyền công dân, duy trì trật tự xã hội và làđộng lực của sự thịnh vượng chung Văn bản quy phạm pháp luật có tác độngsâu rộng đến đời sống xã hội, ảnh hưởng lớn đến xu hướng phát triển và tồntại của xã hội Văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm của một công nghệ,công nghệ làm luật, vì vậy chất lượng và hiệu quả của văn bản quy phạmpháp luật cũng đồng thời phản ánh trình độ và mức độ phát triển, chất lượngcủa công nghệ ấy

Theo Điều 1, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008,

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặcphối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quyđịnh trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luậtcủa Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung,

có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnhcác quan hệ xã hội”

Từ khái niệm trên có vài đặc điểm của văn bản QPPL được rút ra: (i) chủthể ban hành phải có mặt cơ quan nhà nước trong vai trò chủ thể duy nhấthoặc phối hợp, không có cá nhân, dù là cá nhân có thẩm quyền riêng trong cơquan nhà nước, được ban hành văn bản QPPL, dù ngay tại Điều 2 luật nàyquy định nhiều loại văn bản QPPL do cá nhân có thẩm quyền ban hành; (ii)trình tự, thủ tục ban hành văn bản phải tuân thủ theo quy định của luật (LuậtBan hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân), mặc dù chưa có luật cứthuyết phục nào về việc phải tách riêng hai loại văn bản này, cùng là văn bảnQPPL; (iii) tính áp dụng nhiều lần và bắt buộc thực hiện bằng quyền lực nhànước, các quy định này mang tính quy phạm, đưa ra các xử sự chung và đượcđảm bảo thực hiện trên thực tế bằng cưỡng chế nhà nước.

Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, theo phạm vi nghiên cứu của luậnvăn, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được xem xét, đánh giá dưới góc độcủa RIA là các dự thảo luật, bộ luật, các nghị định của Chính phủ theo quyđịnh tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Các văn bảnquy phạm pháp luật này có tầm tác động, ảnh hưởng đến toàn xã hội, điềuchỉnh các quan hệ xã hội trên phạm vi cả nước, chính vì vậy, đó là các vănbản rất cần phải thực hiện RIA trong quá trình xây dựng, ban hành Ngoài cácvăn bản quy phạm pháp luật kể trên, văn bản quy phạm có phạm vi điều chỉnhtrên cả nước còn phải kể đến các văn bản như: Thông tư của Bộ trưởng các

bộ, quyết định của Tổng kiểm toán nhà nước, thông tư của Chánh án Tòa ánnhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Nghị quyết củaHội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, các thông tư liên tịch… (Điều

17 đến Điều 20 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008) Tuyvậy, xét về tính chất, các quy định đó thường là những quy phạm chuyên sâu,không được đưa vào phạm vi nghiên cứu của luận văn này

Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một thuật ngữ pháp lí chưa đượcđịnh nghĩa một cách chính thức Ngay trong Luật Ban hành văn bản QPPLnăm 2008, không có khái niệm về một dự thảo văn bản QPPL Dự thảo vănbản QPPL trước hết là một đề nghị pháp luật được đưa ra bởi cơ quan/người

có trách nhiệm để cơ quan lập pháp hoặc người có thẩm quyền lập quy banhành, trở thành văn bản QPPL áp dụng chung cho các quan hệ xã hội mà nóhướng tới, điều chỉnh Điều cần nhấn mạnh là, dự thảo văn bản QPPL không

phải là một đề nghị pháp luật riêng lẻ, thông thường theo cách hiểu của ngônngữ cuộc sống, hơn thế, đó là một chỉnh thể văn bản được sắp xếp theo cấutrúc pháp lí, một đạo luật của tương lai Thông thường, cơ quan/người cótrách nhiệm đề xuất một dự luật hay một văn bản QPPL có thể chủ động đềnghị hoặc được chỉ định thực hiện soạn thảo để thực hiện công việc của mình,soạn thảo ra một dự luật hay một dự thảo văn bản QPPL Dự thảo văn bảnQPPL chứa đựng các QPPL được người soạn thảo đề xuất, nó là cơ sở banđầu đề cơ quan lập pháp, người có thẩm quyền lập quy đưa ra thảo luận, nhậnxét, đánh giá, góp ý trước khi chính thức thừa nhận, thông qua, ban hành đểtrở thành văn bản QPPL.

1.1.2 Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Đánh giá tác động pháp luật, là một khái niệm mới ở Việt Nam, đượctiếp thu từ quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật của các quốc gia tiêntiến trên thế giới Với ý nghĩa chung nhất, RIA là phương pháp đánh giá chiphí, lợi ích của những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội,các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sáchpháp luật, được thực hiện trong quá trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quyđịnh pháp luật hoặc ban hành chính sách mới Đặc biệt, điều quan trọng, cơbản nhất là nó đưa ra nhiều giải pháp khác nhau; nghiên cứu, phân tích, đánhgiá, so sánh tác động của các giải pháp, từ đó cung cấp thông tin cho các cơquan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất

Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam, yêu cầu về đánh giá tácđộng điều chỉnh của quy phạm pháp luật trong quy trình lập pháp đã được quyđịnh trong một đạo luật - luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 Lời lẽ, ý tứ của Luật cho thấy, các nhà soạn thảo chỉ đề cập đến việc ápdụng RIA đối với việc xây dựng một phương án lập pháp mới, trong đó có cả

phương án sửa đổi Nhưng Luật không nói đến tiến hành RIA đối với văn bảnquy phạm pháp luật sau ban hành.

Trong khi đó, ở nhiều nước trên thế giới RIA có thể được tiến hành ở cáccông đoạn khác nhau Đó là:

(i) Khi xem xét sự cần thiết ban hành văn bản, RIA được tiến hành đểxác định các phương án, so sánh tác động của chúng, từ đó xác định phương

(iii) Sau khi văn bản được ban hành, RIA được thực hiện để đánh giá tácđộng thực tế của một văn bản đang có hiệu lực so với các tác động được dựtính để xác định văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra không, có cần sửa đổikhông, sửa đổi ở mức nào…

RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật ở hầu hếtcác quốc gia trên thế giới Ở Anh và một số nước châu Âu, đánh giá tác độngđiều chỉnh (RIA) là một yêu cầu bắt buộc khi đem dự thảo luật ra xem xétthông qua hoặc không thông qua Bộ trưởng hoặc thủ trưởng các cơ quan chịutrách nhiệm chính đối với dự luật phải ký vào bản RIA và luôn đi kèm cùngvới bản dự thảo văn bản pháp luật

RIA là một bộ khung (Framework) để đánh giá những tác động có nhiềukhả năng xảy ra (likely impacts) của sự thay đổi về chính sách và lựa chọngiải pháp để thực hiện nó

RIA được xác định là một công cụ linh hoạt và toàn diện để xem xét cácvấn đề sau:

- Xác định hình thức của văn bản ban hành Thông qua RIA, giúp chúng

ta xác định hình thức văn bản cần được ban hành để điều chỉnh là luật, đạoluật hay các văn bản dưới luật, hoặc chỉ là một văn bản hành chính thôngthường, hoặc là không nên ban hành văn bản mới điều chỉnh mà chỉ sửa đổi,

bổ sung văn bản đã được ban hành trước đó;

- Liệt kê đầy đủ các tác động tiềm năng - đối với kinh tế, xã hội và môitrường;

- Đối tượng có thể chịu ảnh hưởng - tác động đến khu vực nhà nước (nhưcác cán bộ, công chức, các cơ quan nhà nước, các cơ quan của Đảng) cácdoanh nghiệp, các tổ chức hiệp hội tự nguyện hay các cá nhân cụ thể;

- Vấn đề ban hành, tuyên truyền, tổ chức thi hành và bảo đảm thi hành.RIA là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách Tuy nhiên, RIA làcông cụ trợ giúp cho việc xây dựng chính sách chứ không phải là công cụthay thế nó (không nên nhầm lẫn giữa RIA với đề xuất chính sách hoặc với tờtrình trước khi đề xuất) RIA tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác địnhviệc lựa chọn chính sách có thể được và hành và các ưu, nhược điểm củachúng RIA cần được thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp,lập quy và được lồng ghép vào quy trình xác lập chính sách của các bộ,ngành… hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định

Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết quả của RIA khi ra quyếtđịnh có ban hành văn bản điều chỉnh chính sách đó hay không Việc đề xuấtthông qua chính sách là quyết định chính trị thuộc về cơ quan chủ trì soạnthảo, Chính phủ, Quốc hội (theo các giai đoạn khác nhau) mà không phải lànhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện đánh giá tác động của văn bản

Tiến hành RIA bao gồm việc trả lời một số câu hỏi chủ yếu sau:

- Bản chất, mức độ và sự phát triển của vấn đề?

- Mục tiêu mà quốc gia theo đuổi?

- Các tác động về môi trường, xã hội và kinh tế của các lựa chọn chínhsách?

- Ưu điểm và nhược điểm của các lựa chọn chính sách chính?

- Giải pháp để phát huy ưu điểm và khắc phục nhược điểm của chínhsách đó sau khi ban hành?

- Việc giám sát và đánh giá về sau được tổ chức như thế nào?

Trong mọi trường hợp, một RIA không nhất thiết đòi hỏi phải có sựnghiên cứu chi tiết và định lượng, nhưng phải ở mức độ nhất định để cung cấpthông tin đủ để dựa vào đó mọi người có thể thảo luận

Khái niệm về RIA đã được ghi nhận trong nhiều tài liệu, dưới các gócnhìn khác nhau Có quan điểm coi RIA là một hoạt động trợ giúp cho việcxây dựng chính sách, “Đánh giá tác động pháp luật là một tập hợp các bướclogic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách Nó bao gồm việcnghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách vàchính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập Tráchnhiệm thực hiện đánh giá tác động pháp luật được giao cho cơ quan phụ tráchviệc đề xuất chính sách Đánh giá tác động pháp luật là công cụ chủ yếu choviệc xây dựng chính sách” [8] Có quan điểm nhìn từ mục đích của hoạt độngnày, coi đánh giá tác động pháp luật “là dự báo tính khả thi, hiệu quả kinh tếđối với các quy định pháp luật sẽ được ban hành” [9] Nội dung của đánh giáthường tập trung vào phân tích lợi ích chi phí, hiệu quả chi phí, đánh giá lợiích hoặc phân tích rủi ro Tuỳ theo tính chất, môi trường của từng lĩnh vực,ngành luật mà người ta áp dụng đánh giá trong lĩnh vực kinh tế, văn hoá - xãhội, an ninh quốc phòng…

Có quan điểm coi RIA là một phương pháp, “đánh giá tác động pháp luật

là phương pháp đánh giá chi phí, hệ quả, những tác động có thể xảy ra đối vớicác nhóm trong xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự

thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong qua trình làm luật,sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới Đặcbiệt, điều quan trọng, cơ bản nhất là nó đưa ra nhiều phương án khác nhau, vànghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp đó, lựachọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựachọn được giải pháp tốt nhất Phương pháp này thiết lập các tiêu chí để đánhgiá và so sánh các tác động đó”[12] Hay coi RIA là một quy trình: “Đánh giá

Dự báo tác động Pháp luật là một quá trình phân tích các tác động có thể củamột sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựa chọn để thực hiệnđiều đó Công cụ này có thể được sử dụng nhằm đánh giá:

- Tất cả các tác động tiềm năng-xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế

- Tất cả các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật,pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các chương trình nângcao nhận thức của công chúng…)

- Sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng, doanh nghiệp, nhânviên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm đối tượng khác” [1]

Theo một số chuyên gia nước ngoài, RIA là một quá trình phân tích cáctác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựachọn để thực hiện điều đó Công cụ này được sử dụng nhằm đánh giá: (i) tất

cả các tác động tiềm năng - xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế; (ii) tất cảcác quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghịđịnh, quyết định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (ví dụhướng dẫn về các thông lệ cần tuân thủ, các chương trình nâng cao nhận thứccủa công chúng…); (iii) sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng,doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm khác” [1]

Về mặt chức năng, hiện nay người ta xem RIA là một quy trình trong đó:những câu hỏi chính xác được đưa ra theo một khuôn mẫu chặt chẽ; Thông tin

được chuyển đến cho những người có thẩm quyền quyết định và những đốitượng chịu tác động nhằm tạo điều kiện cho một cuộc tranh luận về chínhsách mang tính rộng lớn và minh bạch hơn; Những quyết định chính sách dựatrên sự lựa chọn phương án cụ thể của cơ quan có thẩm quyền được xem xétmột cách hệ thống và nhất quán.

Nói chung một khái niệm có thể thừa nhận trong khoa học pháp lí đượcxây dựng là: RIA là công cụ trợ giúp trong quá trình xây dựng văn bản quyphạm pháp luật, cung cấp cho nhà làm luật các phương án lựa chọn trong quátrình xây dựng quy phạm pháp luật đảm bảo cho văn bản ban hành mang tínhkhả thi, hiệu quả, phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội và môi trường văn hóapháp lí

1.2 Cở sở của đánh giá tác động pháp luật

Pháp luật, nhất là các đạo luật, là văn bản có tác động mạnh mẽ và sâusắc đến toàn xã hội Bác sỹ kê đơn sai sẽ dẫn đến hậu quả có thể làm nguyhiểm đến tính mạng một con người Một chương trình máy tính (phần mềmmáy tính) bị lỗi có thể gây thiệt hại về kinh tế, thông tin của những người sử

dụng Một đạo luật ra đời, hơn thế, nếu có sai lầm sẽ là rủi ro cho sự pháttriển, ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống xã hội của một quốc gia Hãy thử xemqua đối với y học và tin học, chúng ta đã làm gì trước khi đưa ra cuộc sốngmột sản phẩm cụ thể.

Trong lĩnh vực y học, trước khi một loại thuốc được chính thức đưa rathị trường, người ta phải tiến hành thử nghiệm lâm sàng Thử nghiệm lâmsàng thuốc là hoạt động khoa học nghiên cứu một cách hệ thống trên ngườinhằm đánh giá hiệu quả lâm sàng, nhận biết và phát hiện các phản ứng bất lợi,nghiên cứu sự hấp thu, phân bố, chuyển hóa và sự thải trừ của thuốc nhằmmục đích chứng minh sự an toàn và hiệu quả của thuốc thử nghiệm Thuậtngữ thử nghiệm lâm sàng thuốc hay nghiên cứu lâm sàng và/hoặc thử thuốctrên lâm sàng là đồng nghĩa với nhau

Thử nghiệm lâm sàng thuốc là quá trình nghiên cứu phức tạp đòi hỏi sựđầu tư thích đáng, lâu dài về thời gian, công sức và kinh phí Trung bình đốivới một nghiên cứu thuốc mới, thời gian nghiên cứu lâm sàng kéo dài từ 5 -

10 năm và trải qua 4 giai đoạn[15]

Trong lĩnh vực tin học, một phần mềm là sản phẩm của công nghệ tinhọc trước khi đưa ra ứng dụng, đưa ra hoạt động để mang lại giá trị cho xãhội, cho kinh tế hay cuộc sống thường có một quá trình chạy thử để kiểm tra,sửa lỗi, lường trước những sai sót hay lỗi mà nó có thể gây ra khi hoạt độngtrên thực tế, cũng như để người thụ hưởng, người dùng đánh giá những ưuđiểm, hạn chế, góp ý cho nhà lập trình để hoàn thiện phần mềm trước khi pháthành, các chương trình phần mềm được đem ra chạy thử nghiệm như vậy đãgóp phần hạn chế sai sót, lỗi, hoàn thiện hơn khi chạy bản chính thức, đem lạihiệu quả kinh tế xã hội cao Các bản thử nghiệm như vậy thường gọi là theo

thuật ngữ tiếng Anh là bản demo (nói tắt của từ “demonstration”-“thửnghiệm” ).

Như vậy, các sản phẩm của công nghệ y học và công nghệ tin học trongquá trình xây dựng, hoàn thiện, trước khi ứng dụng trên thực tế đã có một quátrình thử nghiệm, đáng giá để hạn chế tối đa các lỗi, sai sót có thể gây ra chosức khỏe, tính mạng con người, thiệt hại về kinh tế… Trong lĩnh vực quản línhà nước, mỗi văn bản được ban hành, một đạo luật hoặc một chính sách mới

ra đời là một sản phẩm của công nghệ, công nghệ làm luật, công nghệ làmchính sách Một đạo luật hoặc chính sách lại có ảnh hưởng mạnh mẽ đến kinh

tế, xã hội, nếu không được xem xét, đánh giá những tác động trước khi banhành, lường trước những hậu quả kể cả tiêu cực và tích cực trước khi chínhthức có hiệu lực, là thiếu sót của quy trình, một quy trình quan trọng hơn bất

cứ quy trình nào khác

1.2.2 Cở sở thực tiễn

“Ai từng theo dõi kỹ các hoạt động của Quốc hội có thể nhận thấy mộthiện tượng khá thú vị: Có những chuyện được các đại biểu Quốc hội đào xớirất nhiều lần, nhưng lại theo cùng một góc tiếp cận, chứ không phải là nhiềulần rồi làm sáng tỏ được vấn đề, và lần cuối không khác lần đầu được baonhiêu Bộ luật dân sự sửa đổi được thông qua trong Quốc hội khoá XI là một

ví dụ: trong gần một năm, qua bảy, tám lần thảo luận đi, tranh luận lại, chođến ngay tận trước khi thông qua, các đại biểu vẫn băn khoăn với câu hỏi củalần thảo luận thứ nhất là có nên đưa các vấn đề hiến xác, thay đổi giới tính,quyền được chết… vào Bộ luật dân sự hay không

Những băn khoăn này là có thể hiểu được Nhưng có một điều không thểhiểu được là sau nhiều lần thảo luận như vậy mà những câu hỏi đó vẫn chưa

có lời giải Trong khi đó nhiều nước trên thế giới họ giải quyết vấn đề này từtrước khi soạn thảo luật Vậy họ làm như thế nào? Hoạt động làm luật của họ

gồm những bước đi nào để không bị trùng nhau, đỡ tốn thời gian mà vẫn giảiquyết được những vấn đề gốc rễ của cuộc sống đặt ra cho luật?”[10] Câu hỏitrên có những phương án được trả lời ngay từ khi xây dựng dự thảo nếu cóRIA.

Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam,trong mối tương quan chung của quá trình xây dựng dự thảo văn bản quyphạm pháp luật, đánh giá tác động pháp luật được coi như là một hoạt độngquan trọng, một khâu có ý nghĩa không thể phủ nhận trong quy trình xây dựng

dự thảo, trước khi văn bản được thông qua để áp dụng vào cuộc sống Báocáo phát triển Việt Nam năm 2010 của Ngân hàng thế giới đã nêu: “Có bốnyếu tố giúp xây dựng một hệ thống pháp luật ổn định, có chất lượng Thứnhất, khi xây dựng một luật phải xác định rõ luật đó sẽ điều chỉnh vấn đề gì.Thứ hai, trong quá trình soạn thảo phải xem xét các văn bản pháp luật liênquan khác để tránh sự không thống nhất gây khó khăn trong công tác thực thi.Thứ ba, trong quá trình xây dựng luật phải cân nhắc những tác động của luậtđối với người dân và doanh nghiệp, đảm bảo rằng những lợi ích của luật phảilớn hơn các chi phí Cuối cùng, phải xác định các vấn đề tiềm ẩn trong thựcthi luật và khắc phục chúng trong quá trình soạn thảo Mục tiêu của cơ quansoạn thảo là xây dựng được một luật điều chỉnh những vấn đề đặt ra màkhông gây thêm quá nhiều những vấn đề khác”[18]

Qua nhận định của Ngân hàng thế giới có thể thấy, đánh giá tác động của

dự thảo luật được coi trọng, đặc biệt dưới góc nhìn của sự phát triển kinh

tế-xã hội, đảm bảo cho sự phát triển ấy mang tính tích cực

Đằng sau những bước đánh giá tác động là một mục đích đa chiều RIAđảm bảo việc phối hợp sớm trong nội bộ cơ quan chủ trì soạn thảo RIA thểhiện tính công khai, cởi mở của cơ quan chủ trì soạn thảo sẵn sàng lắng nghe

ý kiến của nhiều đối tượng liên quan từ bên ngoài và thể hiện cam kết của

mình đối với vấn đề minh bạch hóa Ngoài ra, bằng việc đưa ra bản phân tíchtoàn diện và kỹ lưỡng về các tác động trực tiếp hoặc gián tiếp có thể có lênmôi trường, kinh tế và xã hội, việc đánh giá tác động giúp nâng cao chấtlượng của các đề xuất chính sách thông qua việc kiềm chế sự can thiệp củachính quyền ở mức đơn giản có thể Cuối cùng, việc đánh giá tác động giảithích lý do tại sao hành động lập pháp đó là cần thiết và việc thực hiện theo đềxuất là một lựa chọn phù hợp.

RIA đang trở thành một xu hướng toàn cầu Từ năm 1980, RIA là mộtyếu tố trong sự phát triển nhanh chóng của kĩ thuật ban hành văn bản tốt, mộttrong những đặc tính nổi bật của quản lí công hiện đại Đối với phần lớn cácnước, RIA đã phát triển từ những phương pháp mang tính kĩ thuật hạn hẹp,chủ yếu nhằm cắt giảm chi phí, trở thành những kĩ thuật giải quyết vấn đề linhhoạt và tinh vi hơn nhằm tạo điều kiện để quá trình thảo luận công khai và cónhiều thông tin hơn về các vấn đề chính sách công có ý nghĩa quan trọng.Cuộc vận động văn bản thông minh được tiến hành nhằm cải thiện hoạtđộng của quốc gia dưới sức ép đòi hỏi phải đem lại càng nhiều kết quả hơnvới chi phí thấp hơn Dưới sức ép này, đầu tư vào RIA trở nên rất lớn và ngàycàng tăng

OECD đã kêu gọi các Chính phủ khi thực hiện chức năng ban hành vănbản pháp quy cần đảm đương vai trò bảo đảm chất lượng mang tính đón đầu.Chính phủ Canada gọi chương trình nghị sự này là điều chỉnh thông minh.Loại chương trình nghị sự này đòi hỏi sự học hỏi của cả khu vực công lẫn cácchủ thể tham gia chủ yếu, là những người có quan hệ tương tác trong việc giảiquyết vấn đề công -tư và trong trách nhiệm giải trình

Về mặt chức năng, hiện nay người ta xem RIA là một quy trình trong đó:Những câu hỏi chính xác được đưa ra theo một khuôn mẫu chặt chẽ nhằm tạođiều kiện cho một cuộc tranh luận về chính sách mang tính rộng lớn và minh

bạch hơn; Những tác động tiềm tàng có lựa chọn do hành vi hoặc bất tác vicủa Chính phủ được xem xét một cách hệ thống và nhất quán; Thông tin đượcchuyển đến cho những người có thẩm quyền quyết định và những đối tượngchịu tác động.

Thực tiễn hiện nay, RIA là phần mở rộng của hoạt động hoạch địnhchính sách hiện hành của nhiều Chính phủ, thể hiện ở việc nêu ra đúng câuhỏi, nghiên cứu tính phức tạp của vấn đề và các hậu quả của hành vi; duy trì

sự đối thoại rộng rãi phong phú và hiệu quả hơn về các giải pháp lựa chọn.Điều đó có nghĩa RIA là một phương pháp tiếp cận dựa trên bằng chứng đốivới quá trình ban hành quyết định Quy trình nêu câu hỏi, nghiên cứu và traođổi thông tin thông qua một phương pháp tiếp cận có tính hệ thống này làphần cốt lõi của Chính phủ luôn muốn nâng cao năng lực của mình để giảiquyết các vấn đề đang đặt ra đối với công dân của mình

Thực chất, RIA đã trở thành một trong những phương pháp mà thôngqua đó khuyến khích sự tăng cường học hỏi của xã hội, góp phần gây dựng sựđồng thuận xã hội, giúp cho nhiều quyết định chính sách công khó khăn cóthể được thông qua

Vấn đề đặt ra với các Chính phủ liên quan đến việc sử dụng RIA là: làmthế nào để RIA có thể được sử dụng một cách có hiệu quả nhất nhằm thúc đẩyquá trình học hỏi cách giải quyết vấn đề? Câu trả lời có thể tìm thấy trong quytrình RIA và các phương pháp kĩ thuật của RIA

1.3 Vai trò của RIA

RIA giúp tính kiểm tra của văn bản đề xuất trước khi được chính phủ,quốc hội thông qua và hơn hết, trước khi văn bản được thực hiện, RIA sẽbuộc cán bộ soạn thảo phải đặt ra những câu hỏi quan trọng liệu Chính phủ cócần phải can thiệp không và can thiệp bằng cách nào trước khi sử dụng biệnpháp quy định RIA giúp cán bộ thẩm tra, thẩm định đặt những câu hỏi quan

trọng xoay quanh dự thảo văn bản, nhằm mục đích tránh ban hành các quyđịnh tồi có nguy cơ gây thiệt hại nhiều hơn lợi ích

RIA là một công cụ hoạch định chính sách và lập pháp hữu ích đối vớicán bộ soạn thảo văn bản và cơ quan ra quyết định Mục đích sử dụng RIA lànhằm cải thiện chất lượng thể chế tổng thể của một quốc gia và quản lý môitrường thể chế, hạn chế các tác động tiêu cực và tối đa hoá lợi ích cho xã hội,môi trường và nền kinh tế RIA cũng là công cụ truyền thống và tham vấnhiệu quả đối với các bên liên quan thuộc khu vực tư nhân, xã hội dân sự vàkhu vực phi chính phủ

Trên hết, RIA là công cụ cải thiện năng lực điều hành của quốc gia Đặcbiệt nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng RIA nhằm cải thiện tăng lựcđiều hành kinh tế và đảm bảo chính phủ thành công trong việc cắt giảm chiphí, rủi ro liên quan đến quy định cũng nhưu các rào cản cạnh tranh để tạodựng một môi trường đầu tư tích cực cho doanh nghiệp Quy định tốt hơncũng đồng nghĩa với việc sử dụng hiệu quả nguồn lực nhà nước để thi hànhcác quy định thực sự đạt được mục tiêu đề ra và tạo ra kết quả tốt hơn choViệt Nam Ở Việt Nam đã có nhiều trường hợp quy định được thông quakhông đạt được mục tiêu đề ra hoặc trong một số trường hợp, còn làm vấn đềtrầm trọng hơn Điều này gây ra nhiều hậu quả, trong đó có thể kể đến việclãng phí nguồn lực nhà nước đáng lẽ có thể sử dụng hiệu quả hơn vào việckhác nhằm giúp bảo vệ người dân hoặc tạo việc làm

1.4 Đặc điểm của RIA

1.4.1 Nguyên tắc thực hiện RIA

Bản chất của RIA là việc xem xét đánh giá các đề xuất chính sách quản

lí khi được thể chế hóa thành quy phạm pháp luật Quá trình đó tuân thủ 5nguyên tắc cơ bản sau:

- Tính tương xứng: xem xét và cân nhắc lợi ích và rủi ro có thể Chỉ ápdụng chính sách khi cần và khi lợi ích cân xứng với rủi ro có thể xảy ra nếuchính sách được lựa chọn.

- Tính chịu trách nhiệm: người, cơ quan có thẩm quyền ban hành phảichịu trách nhiệm về văn bản được ban hành trước nhân dân, trước các đốitượng chịu sự điều chỉnh của quy định và người có thẩm quyền trao quyềnban hành quy định

- Tính nhất quán và minh bạch: tức là có thể biết mình thuộc đối tượngnào, có thuộc đối tượng bị áp dụng không… dựa trên việc lấy ý kiến và phảnhồi của các bên liên quan

- Rõ ràng (dễ hiểu): công khai rõ ràng (open) đơn giản và gần gũi vớingười sử dụng

- Có mục tiêu: tập trung vào vấn đề chính sách cần giải quyết và giảmthiểu các tác động không mong muốn

Chất lượng của RIA được xem xét thường xuyên bởi một cơ quanchuyên môn về lập pháp Chúng cũng được sử dụng trong các biên bản họpcủa Quốc hội khi chúng được đưa ra như là căn cứ (chứng cứ) và các thôngtin thu thập được về sự lựa chọn chính sách đang xem xét

Báo cáo RIA phải xác định được các phương án, chính sách và sự chọnlựa tối ưu để giải quyết vấn đề đang đặt ra Trong số những phương án đóphải có một lựa chọn “không hành động” và ít nhất có một lựa chọn khôngmang tính pháp lý (giống như các quy tắc thông lệ, các tiêu chuẩn công nghệ(công nghiệp) hoặc chính sách mang tính sự phối hợp) Một RIA có chấtlượng sẽ đề cập đến câu hỏi “cách tốt nhất để đạt được mục đích là gì?”

Về mặt chức năng, hiện nay người ta xem RIA là một quy trình trong đó:những câu hỏi chính xác được đưa ra theo một khuôn mẫu chặt chẽ; Thông tinđược chuyển đến cho những người có thẩm quyền quyết định và những đối

tượng chịu tác động nhằm tạo điều kiện cho một cuộc tranh luận về chínhsách mang tính rộng lớn và minh bạch hơn; Những quyết định chính sách dựatrên sự lựa chọn phương án cụ thể của cơ quan có thẩm quyền được xem xétmột cách hệ thống và nhất quán.

Thực tiễn hiện nay, RIA là phần mở rộng của hoạt động hoạch địnhchính sách hiện hành của nhiều Chính phủ, thể hiện ở việc nêu ra đúng câuhỏi, nghiên cứu tính phức tạp của vấn đề và các hậu quả của hành vi; duy trì

sự đối thoại rộng rãi phong phú và hiệu quả hơn về các giải pháp lựa chọn.Điều đó có nghĩa, RIA là một phương pháp tiếp cận dựa trên các luận cứ khoahọc được rút ra trong quá trình banh hành quyết định Quy trình nêu câu hỏi,nghiên cứu và trao đổi thông tin thông qua một phương pháp tiếp cận có tính

hệ thống này là phần cốt lõi của một Chính phủ luôn muốn nâng cao năng lựccủa mình để giải quyết các vấn đề đang đặt ra đối với công dân của mình.Thực chất, RIA đã trở thành một trong những phương pháp mà thôngqua đó khuyến khích sự tăng cường học hỏi của xã hội, góp phần tạo sự đồngthuận xã hội, giúp cho nhiều quyết định chính sách công khó khăn có thểđược thông qua

1.4.2 Phạm vi của RIA

RIA phải được tiến hành đối với tất cả những thay đổi về chínhsách/pháp luật có ảnh hưởng tới doanh nghiệp, các nhóm dân cư, các nhómlợi ích, hoặc tới toàn xã hội Do đó, những đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

có tác động tới một hoặc các nhóm trong xã hội, hoặc cả xã hội, hoặc cả nềnkinh tế nhất định phải kèm theo báo cáo đánh giá tác động Nếu thấy một dựluật ảnh hưởng đến nhiều người dân, nhóm dân cư, nhưng không có báo cáoRIA kèm theo có xác nhận chất lượng của cơ quan có thẩm quyền thì ĐBQH

có thể hoàn toàn yêu cầu gác lại dự luật đó

Một bản RIA tổng thể cần đánh giá tác động của dự luật, chi phí đặttrong mối tương quan với lợi ích của dự luật có thể mang lại Trước hết, RIAđánh giá tác động (trực tiếp, gián tiếp) về kinh tế, xã hội, môi trường; các tácđộng có thể có đến các quyền cơ bản của con người; tác động đến các nhóm,tầng lớp xã hội khác nhau; tác động đến tình trạng bình đẳng (bất bình đẳng)hiện nay

Đánh giá tác động kinh tế gồm các tác động đến: khả năng cạnh tranh,dòng thương mại và đầu tư; mức độ cạnh tranh trên thị trường nội địa; chi phígiao dịch trong kinh doanh (của cả các doanh nghiệp trong các ngành có liênquan); chi phí tuân thủ thủ tục hành chính đối với doanh nghiệp; quyền sởhữu tài sản; nghiên cứu và sáng chế; người tiêu dùng và hộ gia đình; ngành vàvùng cụ thể; các nước khác và quan hệ quốc tế; các cơ quan quản lý nhànước; môi trường kinh tế vĩ mô

Tác động môi trường cần đánh giá gồm: chất lượng không khí, nước, đất

và tài nguyên khác; khí hậu; tài nguyên tái sinh và không tái sinh; đa dạnghoá sinh học; sử dụng đất đai và cảnh quan thiên nhiên; sản xuất và tái sảnxuất nước; sự dịch chuyển của dân cư và sử dụng năng lượng; sức khoẻ, thức

ăn của các loại động vật;

Tác động về mặt xã hội gồm: việc làm và thị trường lao động; tiêu chuẩn

và các quyền liên quan đến chất lượng công việc làm; bảo vệ hay hoà nhậpcủa nhóm xã hội; công bằng trong đối xử và cơ hội; cuộc sống riêng của cánhân và hộ gia đình; tiếp cận được với phương tiện truyền thông, với công lý;dịch vụ y tế công cộng và an sinh xã hội; tội phạm, khủng bố và an ninh xãhội; hệ thống bảo vệ sức khoẻ cộng đồng, hệ thống giáo dục

Tiếp đó, RIA cũng đánh giá các chi phí do việc ban hành văn bản gây ra

Đó là các loại chi phí như: chi phí đối với khu vực nhà nước; chi phí đối vớikhu vực tư nhân; chi phí trực tiếp, chi phí gián Bên cạnh chi phí, RIA còn

phải đánh giá lợi ích của việc ban hành văn bản Đó có thể là lợi ích lượnghoá được, cũng có dạng lợi ích không lượng hoá được như tăng công bằng xãhội, cải thiện chuẩn mực đạo đức xã hội.

RIA trả lời câu hỏi: có cần ban hành một văn bản quy phạm để giải quyếtvấn đề đặt ra hay không? Nếu có, nội dung của văn bản đó là gì? Nếu không,giải pháp nào có thể thay thế? Các giải pháp có thể lựa chọn để thay thế gồm:Không ban hành hay thực hiện bất kỳ giải pháp chính sách nào đối với vấn đề

đã xác định; Nếu vấn đề đó có thể được giải quyết theo cơ chế thị trường, hãy

để cho thị trường tự điều chỉnh, không cần can thiệp của nhà nước; Hoặckhông ban hành gì thêm, mà thực thi tốt hơn, hiệu quả hơn quy định hiệnhành; hoặc thay đổi cách thức điều tiết, quản lý nhà nước…

Mặt khác, để ĐBQH có cái nhìn nhiều chiều, linh hoạt hơn khi đòi hỏi

về RIA, kinh nghiệm các nước cho thấy, quy mô của RIA cần tương thích vớiquy mô của các tác động tiềm năng Ví dụ, nếu một thay đổi dự kiến có thểchỉ tác động tới một số doanh nghiệp, hoặc nhiều doanh nghiệp ở cấp độ nhỏ,hoặc khi chi phí và lợi ích là nhỏ, khi đó RIA sẽ ở phạm vi nhỏ, đơn giản hơn.Khi tác động của sự thay đổi đó là lớn và đáng kể, cần tiến hành RIA ở mức

độ sâu và rộng hơn, với những phương pháp phức tạp hơn Cách làm này cótính thực tế và tiết kiệm một khoản tiền Cũng tương tự như thế, ở Việt Nam,tùy theo mức độ tác động tiềm năng của văn bản, cơ quan có thẩm quyềnquyết định quy mô, cấp độ tiến hành RIA Còn đại biểu quốc hội theo đó cóyêu cầu phù hợp về quy mô của RIA

Đối với nhiều nước trên thế giới RIA có thể được tiến hành ở các côngđoạn khác nhau:

(i) Khi xem xét sự cần thiết ban hành văn bản, RIA được tiến hành đểxác định các phương án, so sánh tác động của chúng, từ đó xác định phương

án tối ưu

(ii) Trong quá trình soạn thảo dự thảo phương án đã được lựa chọn, RIAđược tiến hành để phân tích xem mục đích ban hành có đạt được một cách tối

ưu trong dự thảo hay không; các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản có dễdàng thực thi, tuân thủ không; mức độ mà văn bản làm giảm hoặc tăng gánhnặng đối với các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản đó;

(iii) Sau khi văn bản được ban hành, RIA được thực hiện để đánh giá tácđộng thực tế của một văn bản đang có hiệu lực so với các tác động được dựtính để xác định văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra không, có cần sửa đổikhông, sửa đổi ở mức nào…

RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật ở hầu hếtcác quốc gia trên thế giới Ở Anh và một số nước châu Âu, đánh giá tác độngđiều chỉnh (RIA) là một yêu cầu bắt buộc khi đem dự thảo luật ra xem xétthông qua hoặc không thông qua Bộ trưởng hoặc thủ trưởng các cơ quan chịutrách nhiệm chính đối với dự luật phải ký vào bản RIA và luôn đi kèm cùngvới bản dự thảo văn bản pháp luật

RIA là một bộ khung (Framework) để đánh giá những tác động có nhiềukhả năng xảy ra (likely impacts) của sự thay đổi về chính sách và lựa chọngiải pháp để thực hiện nó

RIA được xác định là một công cụ linh hoạt và toàn diện để xem xét cácvấn đề sau:

(i) Xác định hình thức của văn bản ban hành Thông qua RIA, giúpchúng ta xác định hình thức văn bản cần được ban hành để điều chỉnh là luật,đạo luật hay các văn bản dưới luật, hoặc chỉ là một văn bản hành chính thôngthường, hoặc là không nên ban hành văn bản mới điều chỉnh mà chỉ sửa đổi,

bổ sung văn bản đã được ban hành trước đó;

(ii) Liệt kê đầy đủ các tác động tiềm năng đối với kinh tế, xã hội và môitrường;

(iii) Đối tượng có thể chịu ảnh hưởng-tác động đến khu vực nhà nước(như các cán bộ, công chức, các cơ quan nhà nước, các cơ quan của Đảng)các doanh nghiệp, các tổ chức hiệp hội tự nguyện hay các cá nhân cụ thể;(iiii) Vấn đề ban hành, tuyên truyền, tổ chức thi hành và bảo đảm thihành.

1.4.3 Quy trình RIA

Quy trình RIA thường gồm bốn yếu tố: Xác định mục tiêu và phạm vicủa RIA; Tham vấn công chúng gắn với RIA; Giám sát chất lượng thông quathẩm định độc lập và các cơ chế khác; Các phương pháp thu thập dữ liệu.Bốn yếu tố trên ngày càng được coi là các yếu tố cấu thành then chốt củamột chương trình RIA hiệu quả Để có thể hỗ trợ cải thiện chính sách côngthành công, bốn yếu tố này phải phối kết hợp với nhau trong một quy trình cótính hệ thống Các RIA tạo được ảnh hưởng đối với chính sách là các RIA cóquy trình được khởi đầu sớm, gắn với quy trình tham vấn tốt và đưa ra đượccác nhận định đánh giá đúng đắn về các tác động của chính sách được đềnghị

RIA luôn được đặc trưng bởi sự tìm kiếm một phương pháp hoàn hảo, làphương pháp có thể giúp đưa ra câu trả lời đáng tin cậy đối với các vấn đề màthực tiễn điều hành chính sách công đang ngày càng khó khăn hơn đặt ra,nhưng phải làm điều đó theo cách thức khẩn trương, minh bạch và không tốnkém

Quy trình RIA có thể được thực hiện thông qua 10 bước, giải quyết 3 nộidung lớn:

1.4.3.1 Xác định vấn đề cần điều chỉnh và dự kiến các rủi ro có thể xảyra

Xác định đúng vấn đề (bước 1); Dự kiến các rủi ro có thể xảy ra, cả vềmức độ và phạm vi ảnh hưởng (các bên có liên quan) (bước 2); Đánh giá tình

hình hiện tại và diễn biến có thể xảy ra nếu như không có sự can thiệp củachính sách /pháp luật (bước 3) Xác định mục tiêu điều chỉnh (bước 4).

1.4.3.2 Xác định danh mục các giải pháp và đánh giá các tác động củachúng

Tham vấn với các chuyên gia thuộc các nhóm đối tượng dự kiến bị ảnhhưởng lớn nhằm chuẩn hóa lại vấn đề và mục tiêu điều chỉnh, rủi ro, tình hìnhhiện tại và dự kiến diễn biến trong tương lai (bước 5); Lựa chọn giải pháp(bước 6); Lựa chọn phương pháp, mức độ và phạm vi đánh giá (bước 7); Thuthập thêm chứng cứ - số liệu chi tiết về lợi ích và chi phí của giải pháp đã lựachọn, có thể tiến hành điều tra hoặc khai thác từ nguồn số liệu sẵn có (bước8)

1.4.3.3 Phân tích, tham vấn và hoàn thiện kiến nghị

Tiến hành phân tích, so sánh các giải pháp và trao đổi giải pháp dự kiếnlựa chọn cũng như đánh giá tác động của chúng với các bên có liên quan(bước 9); Hoàn thiện giải pháp và đánh giá tác động của chúng sau quá trìnhtham vấn cộng đồng (bước 10)

1.5 Mục đích, ý nghĩa của RIA

Quá trình RIA là một phần cốt lõi của việc lập chính sách (policymaking) Từ lí luận cũng như từ thực tiễn làm RIA ở các nước, chúng ta cóthể rút ra lợi ích của RIA như sau:

- Giúp chúng ta hiểu rõ hơn về các vấn đề trong quá trình đề xuất lậppháp, lập quy

- Giúp chúng ta dự liệu được một cách cụ thể các tác động tư nhữngchính sách pháp lý được đề xuất

- Giúp chúng ta xác định và đánh giá hiệu quả theo từng phương án, đềxuất phương án lựa chọn (tiềm năng) nhằm đạt được mục tiêu của chính sách

- Giúp tạo cơ hội để những nhóm đại diện lợi ích khách nhau trong xãhội có điều kiện phát biểu quan điểm của mình về các chính sách được đềxuất;

- Giúp chúng ta phân tích, đánh giá giữa chi phí và lợi ích khi thực hiệnchính sách

- Giúp chúng ta dự kiến được có các nhóm (đối tượng) phổ biến nào cóthể bị ảnh hưởng một cách không tương xứng với lợi ích…

Ý nghĩa của RIA được xác định cụ thể như sau:

(1) RIA giúp cải thiện hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước RIA phântích xác định được chi phí và lợi ích của các giải pháp quản lý nhà nước; từ

đó, giúp nâng cao năng lực, tìm kiếm và sử dụng các biện pháp hợp lý với chiphí thấp nhất; giảm được những thất bại của chính sách và cuối cùng nâng caođược lợi ích của quản lý nhà nước và hiệu quả hoạt động của các cơ quanquản lý nhà nước

(2) RIA giúp tham vấn và trao đổi với các nhóm lợi ích khác nhau liênquan đến chính sách pháp luật; nhờ đó, nâng cao được độ minh bạch củachính sách, pháp luật; xây dựng và củng cố được niềm tin của dân chúng vàoluật pháp; giảm được các rủi ro thể chế cho khu vực tư nhân; giảm độc quyềnthông tin

(3) RIA giúp liên kết và thống nhất được các mục tiêu khác nhau của cácchính sách khác nhau: kinh tế, xã hội và môi trường; qua đó, giúp đảm bảotính thống nhất, đồng bộ của chính sách nhà nước

(4) RIA giúp thay đổi văn hóa lập pháp và tư duy quản lý nhà nước,giảm những can thiệp không cần thiết và các quy định mang tính hình thức;qua đó, tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước đối với dân chúng

và xã hội; thúc đẩy văn hóa quản lý theo hướng phục vụ hơn là kiểm soát và

xây dựng một chính phủ năng động; sử dụng các phương pháp quản lý hợp lýhơn, phù hợp hơn với điều kiện đã thay đổi.

(5) Đối với nền kinh tế:

- Nếu làm tốt, RIA sẽ nâng cao hiệu quả chi phí của các quyết định liênquan đến quản lý nhà nước; qua đó, giảm được các quy định chất lượng thấp

và không cần thiết

- RIA làm tăng độ minh bạch của quá trình ra quyết định; cải thiện chấtlượng tham gia, tham vấn các nhóm lợi ích có liên quan RIA sẽ giúp và cảithiện việc phối hợp khi xây dựng chính sách giữa các Bộ, ngành

(6) RIA được sử dụng như một cơ chế học hỏi

Ban hành văn bản pháp luật là một đặc tính của quản lí hiện đại Hầu hếtnhững mối quan tâm của Chính phủ khi ban hành chính sách công-chất lượngmôi trường, quyền của người tiêu dùng, định nghĩa quyền tài sản, kiểm soátcác công nghệ mới, hội nhập vào thị trường toàn cầu-đều là những vấn đề cầnđược điều chỉnh bằng pháp luật Sự thành công của quản lí hiện đại phụ thuộcchủ yếu vào hoạt động ban hành pháp luật Các văn bản pháp luật là nguồnsức mạnh của hệ thống đầu tư và thương mại hiện đại Điều này có nghĩa làviệc quản lí chất lượng ban hành pháp luật đã trở thành một phần của quản lícông, cũng tương tự như quản lí tài chính và quản lí nguồn nhân lực

(7) RIA là cách thức quản lí chặt chẽ việc ban hành chính sách và banhành văn bản pháp luật:

Mục tiêu thực hiện RIA của các Chính phủ là nhằm xác định rõ chiếnlược mục tiêu về áp dụng pháp luật minh bạch và thống nhất, và xác lập mộtcách rõ ràng các chuẩn mực phân tích cho các loại văn bản pháp luật Thựctiễn cho thấy, khi xây dựng các văn bản pháp luật quan trọng cần phải có sựước tính thành tiền mọi chi phí quan trọng ở mức tối thiểu để thực thi văn bản

và lượng hóa được mọi lợi ích quan trọng mà văn bản đem lại Các văn bản

pháp luật quan trọng cũng phải xem xét nhiều giải pháp lựa chọn hơn và chứađựng các thông tin chi tiết hơn về rủi ro Chính phủ các nước thường xâydựng một quy trình RIA áp dụng riêng cho phù hợp với hoàn cảnh cụ thể củanước mình Nhiều nước ban hành luật về RIA hoặc văn bản cấp thấp hơn (ví

dụ như nghị định) quy định về RIA, như ở Coratia

Vấn đề đặt ra với các Chính phủ liên quan đến việc sử dụng RIA là: làmthế nào để RIA có thể được sử dụng một cách có hiệu quả nhất nhằm thúc đẩyquá trình học hỏi cách giải quyết vấn đề? Câu trả lời có thể tìm thấy trong quytrình RIA và các phương pháp kỹ thuật của RIA

Như vậy, với mục đích, ý nghĩa trên đây, RIA có các tác dụng sau: phântích các chi phí và hạn chế mức độ rủi ro của các quy định mới; liên kết vàthống nhất được các mục tiêu khác nhau của các chính sách khác nhau, qua

đó giúp đảm bảo tính đồng bộ của các chính sách; gạn lọc, loại bỏ những đềxuất chính sách, những dự luật không cần thiết Do đó, RIA sẽ giúp ĐBQHxác định tiêu chí để đưa vào hay bỏ ra một dự án luật, pháp lệnh ra khỏichương trình; hoặc có cơ sở để biểu quyết thông qua hay bác bỏ một dự luật

1.6 Báo cáo RIA

1.6.1 Báo cáo RIA ban đầu

RIA từng phần được xây dựng trên cơ sở của báo cáo ban đầu, nó phảiđược trình bày cùng với đề xuất xin ý kiến về nội dung chính của văn bản vớicác cơ quan, người có thẩm quyền (Chính phủ, Thủ tưởng, Bộ trưởng…) nócũng phải tuân theo và phù hợp với kết quả tham vấn của công chúng

Dự thảo báo cáo RIA từng phần nên được đưa ra lấy ý kiến thông quacác cuộc toạ đàm, hội thảo Qua đó, có thể ước lượng những chi phí và lợiích, các lựa chọn và các ý tưởng đã được phát triển trong việc thực hiện phápluật Điều này rất quan trọng, nó sẽ trở nên quá trễ để bao quát hết các vấn đềmột cách đầy đủ, có ý nghĩa nếu chúng ta bỏ quên chúng ở giai đoạn này và

chỉ đề cập đến các vấn đề này trong báo cáo cuối cùng Bản báo cáo RIA từngphần gồm các nội dung chính sau đây:

- Cung cấp một báo cáo rõ ràng về các mục tiêu và các vấn đề của mộtchính sách

- Mô tả và định lượng phạm vi của các vấn đề mà chúng ta muốn đề cập;

- Xác định hình thức văn bản dự kiến sẽ ban hành (hình thức văn bảnluật hay ở hình thức nào khác);

- Xem xét sự tán thành hay phản đối của các quan điểm và mức độ điềuchỉnh chính sách cho phù hợp với các đòi hỏi còn tồn tại trong mỗi lĩnh vực;

- Xây dựng kế hoạch tuyên truyền, thông báo và thực hiện ở mức độ caocho mọi quan điểm;

- Xác định xem ai chịu ảnh hưởng khi văn bản pháp luật đó được banhành, trong đó có khu vực doanh nghiệp và các nhóm chủ thể khác có thể bịtác động không tương xứng;

- Đánh giá lợi ích và chi phí, xác định các rủi ro chủ yếu liên quan tớicác phương án chính sách;

- Kết quả (outcome) kiểm tra thử nghiệm về các tác động của các chínhsách đó đối với các doanh nghiệp nhỏ;

- Cung cấp các ý kiến, quan điểm còn chưa thống nhất trong quá trìnhxây dựng chính sách Nêu rõ các ý kiến trái chiều về các tác động được dựbáo về mỗi chính sách được lựa chọn;

- Xem xét các lựa chọn về cách thức, biện pháp thi hành; cách thức phêchuẩn… và các biện pháp để hạn chế các rủi ro có tác động xấu cho các quan

hệ xã hội đang tồn tại

1.6.2 Báo cáo RIA đầy đủ/cuối cùng

Bản RIA cuối cùng sẽ được xây dựng dựa trên phân tích của bản RIAban đầu, RIA từng phần và phải phản ánh được đầy đủ các quan điểm được

nêu ra trong quá trình đánh giá, tham vấn trên cơ sở phân tích thông tin thuđược.

Cơ quan chủ trì xây dựng báo cáo RIA cần dưa ra được một bản kếhoạch tuyên truyền và thực hiện chi tiết, cũng như lập kế hoạch xem xét lạithực hiện và các lựa chọn được sửa đổi, bổ sung; phải xem xét các lựa chọnchính sách sẽ được tuyên truyền và xem xét lại trước khi quyết dịnh cuối cùngđược tạo ra

Sau đó, cơ quan chủ trì xây dựng báo cáo RIA sẽ trình bản báo cáo đầy

đủ lên Bộ trưởng với kế hoạch đề xuất rõ ràng Nếu đồng ý với bản báo cáonày, Bộ trưởng cơ quan chủ trì sẽ ký và chịu trách nhiệm về các nội dung củabáo cáo RIA

Báo cáo RIA cuối cùng sẽ được trình kèm với dự luật khi dự luật đượctrình Quốc hội và phải được công bố trên trang tin điện tử của cơ quan chủ trì.Theo thông lệ châu Âu, và lộ trình thông qua luật ở Anh thì Bộ trưởngchịu trách nhiệm chính sẽ phải ký vào bản RIA cuối cùng Theo đó, bản RIAcuối cùng bao gồm:

- So sánh lợi ích và chi phí khi lựa chọn chính sách pháp luật được kiếnnghị áp dụng trong báo cáo RIA Việc xem xét này không chỉ tính đến lợi ích

và chi phí đối với khu vực công mà còn phải tính đến các nhóm chủ thể khác

như: các công ty, các tổ chức cứu tế, khu vực tự nguyện, bao gồm người tiêudùng/cá nhân và kinh tế trên diện rộng, tính toán sự tác động đến kinh tế, môitrường, và xã hội;

- Tổng kết các tác động, bao gồm tác động thuận chiều và tác động tráichiều đến các chủ thế áp dụng Chú ý đến tác động đối với nhóm các chủ thể

có vị thế yếu như: các doanh nghiệp nhỏ, các tổ chức xã hội…

Phương pháp này về thực chất là thiết lập các tiêu chí để đánh giá và sosánh các tác động của các dự kiến chính sách đó

1.7 Mối quan hệ giữa RIA và phân tích chính sách

Phân tích chính sách là một khái niệm mới trong quy trình xây dựngchính sách, pháp luật ở nước ta Khái niệm này đang được đưa ra thảo luận tạinhiều diễn đàn xây dựng pháp luật Theo ý kiến của nhiều chuyên gia, phântích chính sách là hoạt động không thể thiếu trong quy trình xây dựng phápluật, tuy vậy hoạt động này chưa được ghi nhận trong quy trình xây dựngpháp luật tại Việt Nam

1.7.1 Khái niệm

Theo ThS Nguyễn Đức Lam, chính sách công là chuỗi những hoạt động

mà chính quyền chọn làm hay không làm với tính toán và chủ đích rõ ràng, cótác động đến người dân Hoạt động của chính quyền có cái nằm trong chuỗi,

có cái đơn lẻ, nhưng cái đơn lẻ vẫn gắn với những hoạt động khác[11]

Hầu hết các chính sách được thể hiện dưới dạng văn bản pháp luật, mặc

dù nhiều khi dưới dạng ẩn Phân tích chính sách (PTCS) trong quá trình làmluật là một công đoạn hữu cơ, gắn kết trong quá trình đó một cách khoa học,dựa trên các nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, các tiêu chí đánh giá, nguồn lực vàcông cụ bảo đảm thực hiện, sự thống nhất tác động phối hợp của các chínhsách khác và dựa trên hoàn cảnh thực tế của các đối tượng điều chỉnh củachính sách nhằm tới Bởi lẽ, pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách

công, cho nên, việc PTCS nhằm đảm bảo rằng, pháp luật được ban hành ra sẽtuân thủ các nguyên tắc căn bản của việc thiết kế chính sách công là: vì lợi íchcông cộng; bắt buộc thi hành; có hệ thống; tập hợp các quyết định; liên đới;

kế thừa lịch sử; quyết định theo đa số[14]

Về lý thuyết, có thể phân biệt giữa chính sách và pháp luật, giữa hoạtđộng xây dựng chính sách và soạn thảo luật Nói một cách đơn giản, chínhsách là nội dung, còn văn bản luật là vỏ bọc chứa đựng chính sách đó dướidạng ngôn ngữ và hình thức pháp lý Xây dựng chính sách là quá trình quyếtđịnh điều gì cần đạt được, cần làm gì để đạt được điều đó, làm thế nào, ai làm

Ví dụ, sau khi có quyết sách thực thi những biện pháp giảm thiểu tai nạn giaothông, việc xây dựng chính sách sẽ bao gồm phân tích những nguyên nhângây tai nạn; phân bổ tai nạn trên các loại đường, trong các tầng lớp dân cư;những quy định đang có hiệu lực; kinh nghiệm của các nước khác… Tiếp đó,

có thể phát triển một số phương án giảm thiểu tai nạn như giảm tốc độ, thựcthi tốt hơn các quy định hiện có, điều kiện cấp giấy phép ngặt nghèo hơn,tuyên truyền, giáo dục Đồng thời, cần phân tích chi phí và lợi ích của từngphương án, trình các phương án để chính phủ quyết định Tất cả những bướcnày là xây dựng chính sách Sau khi đã quyết định lựa chọn phương án, có thểbắt đầu soạn thảo luật về phương án đó trong khuôn khổ pháp luật hiện hành.Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều khi không dễ phân biệt hai hoạt động này Do

đó, trước khi soạn thảo cần PTCS, nhưng không nhất thiết phải phân chia quárạch ròi thành hai bước tiếp nhau

Phân tích chính sách, theo tác giả Nguyễn Sỹ Dũng, có thể được hiểu là

để khắc phục những khiếm khuyết trong quy trình lập pháp thì việc quy định

cụ thể về công đoạn phân tích chính sách là rất quan trọng Theo kinh nghiệmcủa một số nước trên thế giới, giai đoạn phân tích chính sách thường được

tiến hành trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản Có thể nói, đây là công đoạnđầu tiên của quy trình lập pháp.

Công đoạn phân tích chính sách thường được phân chia thành các bước(các nội dung) sau đây:

1 Nhận biết vấn đề;

2 Phân tích, tìm nguyên nhân của vấn đề;

3 Tìm giải pháp (đưa ra chính sách) để xử lý vấn đề;

4 Nghiên cứu các vướng mắc về mặt pháp lý;

5 Nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm triển khai các quy định củavăn bản pháp luật dự kiến ban hành

Ba nội dung đầu tiên 1, 2, 3 bao giờ cũng được triển khai khi tiến hànhphân tích chính sách Hai nội dung 4 và 5 chỉ được thực hiện khi khẳng địnhđược rằng giải pháp để xử lý vấn đề là việc ban hành văn bản quy phạm phápluật (giải pháp bắt buộc là giải pháp lập pháp)[6]

1.6.2 Phân tích chính sách trong chu trình chính sách[11]

Chính sách được hình thành và thực thi trong một chu trình, khởi đầubằng quyết sách lớn; tiếp đó là việc xây dựng chính sách cụ thể để xác địnhnhững phương án ban hành dưới hình thức thể hiện thích hợp; sau khi đượcban hành, chính sách được thực thi và đánh giá nhằm tiếp tục hoàn thiện.Trong chu trình đó, việc PTCS đối với dự luật nằm ở khâu thứ hai - xây dựngchính sách

Ở nhiều nước châu Âu, quá trình làm chính sách thường được chia thành

12 khâu khác nhau Bước PTCS hiện diện phần nào trong hai khâu đầu,nhưng trực tiếp thể hiện ở khâu thứ ba Các nước theo mô hình Anh - Mỹcũng có những khâu tương tự, chỉ khác biệt ở chỗ việc soạn thảo luật tậptrung vào một cơ quan chuyên biệt nằm ở Bộ Tư pháp

Thông thường, toàn bộ bước PTCS trong lập pháp do bộ chủ trì tiếnhành và đóng vai trò chính, trừ những trường hợp hiếm hoi thuê tư nhân làm.

Sở dĩ như vậy vì các bộ thường xuyên đối mặt với các vấn đề đòi hỏi phải cóchính sách và pháp luật giải quyết, do đó có đủ kiến thức và kinh nghiệm vềchúng Trong đó, vai trò của các chuyên gia thuộc biên chế của bộ là rất lớn.Trong một số trường hợp, chính phủ các nước có thể thành lập nhóm công tácliên bộ để tiến hành PTCS, nhưng bộ chủ trì vẫn đóng vai trò chủ đạo

Trong nội bộ của bộ chủ trì, công việc PTCS được đặt lên vai một nhómcông tác gồm các chuyên gia của các bộ phận khác nhau (vụ, cục) thuộc bộ

đó, hoặc gồm chuyên gia của một vụ, cục liên quan trực tiếp nhất đến vấn đềcần giải quyết ở các nước châu Âu, thậm chí cả những nước như Anh, Đức,Tây Ban Nha, không một nước nào có bộ phận chuyên PTCS đặt trong các

bộ, mà sẽ có một nhóm chuyên gia được triệu tập để xây dựng chính sách cho

dự luật đó Nhiệm vụ của họ khi PTCS là cung cấp những thông tin chuẩnxác, tin cậy nhất cho Bộ trưởng và chính phủ ra quyết định

1.6.3 RIA, một công cụ phân tích chính sách

Từ những hiểu biết về phân tích chính sách như trên, có thể thấy, RIA làcông cụ phân tích chính sách hiệu quả RIA có ý nghĩa rất lớn đối với việc cảithiện hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước và nền kinh tế, bởi lẽ:

RIA phân tích, xác định được chi phí và lợi ích của các giải pháp quản lýnhà nước; từ đó, sử dụng các biện pháp hợp lý với chi phí thấp nhất; giảmđược những thất bại của chính sách

RIA giúp tham vấn và trao đổi với các nhóm lợi ích khác nhau liên quanđến chính sách, pháp luật; nhờ đó, nâng cao được độ minh bạch của chínhsách, luật pháp; xây dựng và cũng cố được niềm tin của dân chung vào luậtpháp chính sách; giảm được các rủi ro cho khu vực tư nhân; giảm độc quyềnthông tin