Pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam

Quản lý lưu vực sông là một vấn đề đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới trong nửa cuối của thế kỷ 20 và phát triển rất mạnh trong vài thập kỷ gần đây nhằm đối phó với những thách

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TIÊU THỊ HÀ

PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU

VỰC SÔNG Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2010

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TIÊU THỊ HÀ

PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU

VỰC SÔNG Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành : Luật Kinh tế

Mã số : 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS PHẠM HỮU NGHỊ

Hà Nội – 2010

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 5

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 6

4 Phương pháp nghiên cứu 6

5 Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn 7

CHƯƠNG 1.NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ

MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG

1.1 Các quan niệm: lưu vực sông, quản lý lưu vực sông, quản lý

môi trường theo lưu vực sông

8

1.2 Thực trạng môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam và nhu

cầu quản lý, bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông

15

1.2.2 Nhu cầu quản lý, bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở

1.3.1 Tiếp cận nguyên tắc quản lý tổng hợp tài nguyên nước lưu

vực sông trong xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

CHƯƠNG 2.THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

NƯỚC LƯU VỰC SÔNG

47

2.1 Các quy định về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông và

thực tiễn áp dụng

47

2.1.1 Kiểm soát các nguồn gây ô nhiễm và bảo vệ chất lượng nước

trên lưu vực và thực tiễn áp dụng

CHƯƠNG 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ HOÀN

THIỆN PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC

SÔNG

77

3.1 Quan điểm, mục tiêu xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo

vệ môi trường nước lưu vực sông

77

3.1.1 Quan điểm xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

77

3.1.2 Mục tiêu xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

80

3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu

vực sông

83

3.2.1 Xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ môi

trường nước lưu vực sông

83

3.2.2 Xây dựng và hoàn thiện các quy định về thiết chế bảo vệ môi

trường nước lưu vực sông

85

3.2.3 Xây dựng và hoàn thiện các quy định về cơ chế tài chính cho

hoạt động bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

86

3.2.4 Tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật về bảo vệ môi

trường nước lưu vực sông

89

3.2.5 Khuyến khích việc “xã hội hóa” công tác bảo vệ môi trường

nước lưu vực sông

92

DANH MỤC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Bộ TN&MT Bộ Tài Nguyên và Môi trường

Bộ NN&PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn GDP Tổng sản phẩm quốc nội

Sở NN&PTNT Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

Sở TN&MT Sở Tài nguyên và Môi trường

TCVN Tiêu chuẩn Việt Nam

UBND Ủy ban nhân dân

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Việt Nam nằm ở vùng Đông Nam Châu Á, do địa hình bị chia cắt mạnh và khí hậu nhiệt đới gió mùa, mưa nhiều (trung bình khoảng 2600mm/năm) đã tạo nên mạng lưới sông ngòi, kênh rạch khá phát triển với số lượng 2360 con sông có chiều dài hơn 10km, phần lớn thuộc loại vừa và nhỏ Hầu hết các sông suối nói trên tập trung thành các hệ thống sông, trong đó có 11 hệ thống sông lớn là: lưu vực sông Hồng, sông Thái Bình, sông Bằng Giang, sông Kỳ Cùng, sông Mã, sông Cả, sông

Vũ Gia, sông Thu Bồn, sông Ba, sông Đồng Nai, sông Cửu Long (MeKong) Trung bình cứ khoảng 15-20 km bờ biển lại có một cửa sông Sông MeKong ở miền Nam, sông Hồng ở miền Bắc là những dòng sông vào loại lớn và dài ở Châu Á và trên thế giới

Do đặc điểm địa hình, hầu hết các tỉnh của Việt Nam đều có các phần lãnh thổ nằm trong lưu vực các hệ thống sông lớn, ví dụ lưu vực sông Hồng bao gồm phần lãnh thổ của 25 tỉnh thành phía Bắc, lưu vực sông MeKong gồm phần lãnh thổ của

17 tỉnh (12 tỉnh đồng bằng sông Cửu Long, 3 tỉnh Tây Nguyên, Quảng Trị và Lai Châu); lưu vực sông Đồng Nai - Sài Gòn gồm phần lãnh thổ của 11 tỉnh Đông Nam

Bộ và Tây Nguyên Cuộc sống của dân tộc Việt Nam gắn liền với sông nước Cái nôi của văn hoá sông Hồng, nghề lúa nước sông Hồng đã là những tên gọi đánh giá giá trị của dòng sông Mẹ, cũng là giá trị các dòng sông ở Việt Nam Nhiều tỉnh, huyện và địa danh khác lấy tên sông làm tên gọi của mình

Tổng lượng nước mặt bình quân nhiều năm của Việt Nam là 835 tỷ km3

ảnh hưởng tiêu cực đến tài nguyên nước như dòng chảy lũ, lũ quét, cạn kiệt nguồn nước mùa cạn, hạ thấp mực nước ngầm, suy thoái chất lượng nước…Dự báo đến năm 2040, tổng lượng nước cần dùng là 140 tỷ m3 Như vậy, nước ta thuộc loại các quốc gia chịu nguy cơ thiếu nước, và sự phân bố nước không đều theo không gian

và thời gian trong năm

Hội nghị thượng đỉnh Trái đất về môi trường tại Johannesburg năm 2002 đã nhận định rằng: Để đảm bảo nhu cầu cung cấp nước sạch cho các mục đích phát triển kinh tế xã hội , vấn đề quản l ý nước còn quan trọng hơn vấn đề thiếu nước Thực tế phát triển kinh tế mạnh mẽ trong những năm vừa qua là một minh chứng cho nhận định này Việc không thực hiện quy hoạch sử dụng nước cho các mục đích kinh tế và dân sinh đi đôi với việc xả thải các chất thải không xử l ý đạt tiêu chuẩn quy định từ các khu đô thị, các cơ sở công nghiệp, các làng nghề là nguyên nhân khiến cho hầu như tất cả các lưu vực sông ở nước ta đã và đang gặp phải những vấn

đề môi trường nghiêm trọng, làm suy giảm chất lượng nước nói riêng và chất lượng môi trường nói chung, gây ra những ảnh hưởng cục bộ và lâu dài tới sự phát triển bền vững của toàn vùng Đồng thời, do những biến động thời tiết toàn cầu, từ những năm cuối thập kỷ 80 của thế kỷ 20, thiên tai lũ lụt, hạn hán liên tục xảy ra cũng là nguyên nhân làm suy giảm chất lượng môi trường các lưu vực sông ở nước ta Các lưu vực sông thường có điều kiện tự nhiên, môi trường phong phú, đa dạng, có vị thế đặc biệt quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Trong những năm qua, ở tất cả các lưu vực sông đã diễn ra quá trình phát triển nhiều ngành kinh tế dựa trên việc sử dụng nguồn nước của lưu vực như thuỷ điện, giao thông, du lịch, nuôi trồng thuỷ sản, tưới tiêu, cấp nước sinh hoạt và sản xuất Đồng thời, với ưu thế địa l ý thuận lợi, lưu vực cũng là nơi phát triển mạnh

mẽ các khu đô thị, khu dân cư, khu công nghiệp và các làng nghề Khi vấn đề bảo

vệ môi trường của đất nước đã trở thành sự nghiệp của toàn Đảng, toàn dân thì sự nghiệp đó cũng sẽ phải tất yếu gắn với các dòng sông như bất cứ lĩnh vực hoạt động nào ở nước ta

Quản lý lưu vực sông là một vấn đề đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới trong nửa cuối của thế kỷ 20 và phát triển rất mạnh trong vài thập kỷ gần đây nhằm đối phó với những thách thức về sự khan hiếm nước, sự gia tăng tình trạng ô nhiễm và suy thoái các nguồn tài nguyên và môi trường của các lưu vực sông Hiện nay trên thế giới đã có hàng trăm các tổ chức quản lý lưu vực sông được thành lập

để quản lý tổng hợp và thống nhất tài nguyên nước, đất và các tài nguyên liên quan khác trên lưu vực sông, tối đa hoá lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội một cách công bằng nhưng không làm tổn hại đến tính bền vững của hệ thống môi trường trọng yếu của lưu vực, duy trì các điều kiện môi trường sống lâu bền cho con người

Từ trước tới nay, Việt Nam với lịch sử văn minh lúa nước lâu đời , quản l ý lưu vực sông vẫn dựa trên quan điểm bảo vệ và khai thác nguồn tài nguyên nước phục

vụ cho nông nghiệp (tưới tiêu) Tuy nhiên, trong hoàn cảnh hiện nay, vai trò của các

hộ dùng nước khác ngoài nông nghiệp đã tăng lên đáng kể (thuỷ điện , nuôi trồng thuỷ sản, công nghiệp, du lịch ), theo đó công tác quản l ý các lưu vực sông không còn dừng lại ở việc tính toán cân bằng nước, đảm bảo đủ lượng nước cung cấp cho nông nghiệp mà còn bao hàm cả các lĩnh vực khác như chất lượng nước, ngăn ngừa

ô nhiễm nguồn nước, cấp nước và xả thải cho công nghiệp và sinh hoạt, kiểm soát các thiên tai, sự cố do biến đổi tự nhiên, khí hậu, cảnh quan sinh thái Các nhà quản l ý chưa xác định rõ ràng được mục tiêu bảo vệ môi trường trước mắt cũng như mục tiêu lâu dài là quản l ý tổng hợp tài nguyên nước nhằm kết hợp hài hoà giữa phát triển và quản l ý tài nguyên nước, đất, tài nguyên sinh học và các nguồn tài nguyên khác Mục tiêu là phát huy tối đa lợi ích về kinh tế và xã hội mà không gây tổn hại tới tính bền vững của các hệ sinh thái

Thực tế là những văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường hiện nay còn đang rất thiếu, chưa đồng bộ và thậm chí còn chưa phù hợp với điều kiện thực

tế, đặc biệt các văn bản có liên quan đến bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Hơn nữa, việc triển khai thực hiện Luật và các văn bản dưới luật thực chất cũng còn rất nhiều hạn chế do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, vì vậy, hiệu quả thực thi chưa cao

Về phương thức quản lý, có thể thấy rõ sự thiếu thống nhất và phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan quản l ý: cấp Trung ương và địa phương Giữa các ngành có cùng chung một lĩnh vực quản lý còn có rất nhiều chồng chéo, gây khó khăn và cản trở cho hoạt động bảo vệ môi trường Giữa các địa phương trong cùng lưu vực chưa tìm được tiếng nói chung , chưa thống nhất và chặt chẽ trong công tác quản l ý môi trường lưu vực

Quản l ý thống nhất và tổng hợp nguồn nước của một lưu vực sông là vấn đề còn mới mẻ đối với Việt Nam , còn rất hạn chế về mặt nhận thức và tất yếu sẽ gặp không ít lúng túng khi triển khai Thuận lợi cơ bản của chúng ta hiện nay là Luật Tài nguyên nước đã được ban hành , tạo cơ sở pháp l ý và hướng dẫn cho việc triển khai các hoạt động quản l ý tài nguyên nước Tuy nhiên chúng ta chưa có nhiều các văn bản pháp quy hướng dẫn chi tiết về quản l ý thống nhất và tổng hợp tài nguyên nước cho một lưu vực sông lớn

Trong những năm gần đây, mặc dù những lợi ích của việc xây dựng kế hoạch tổng hợp quản lý lưu vực sông là rất lớn và được xây dựng trên nền tảng kỹ thuật tốt, nhưng việc thực hiện lại gặp rất nhiều khó khăn Đó là: (i) việc lập kế hoạch

quản lý lưu vực sông thường được tiến hành theo quá trình tĩnh và thường được

công thức hoá về mục tiêu cũng như lộ trình thực hiện Điều này khó nhận được sự đồng tình và chấp nhận của các đối tượng khác nhau vì mục tiêu của họ cũng rất khác nhau; (ii) ranh giới lưu vực sông thường không trùng với ranh giới hành chính,

do vậy khó khăn cho việc thiết lập quyền lợi và nghĩa vụ của các bên liên quan đến

lưu vực sông; (iii) các mô hình cở sở để xây dựng kế hoạch thường dựa trên các cơ

sở dữ liệu yếu do vậy độ chính xác và tin cậy không cao; (iv) về thực chất, việc lập

kế hoạch quản lý lưu vực sông là công việc rất phức tạp, nhất là khi tính đến những tác động về môi trường; (v) quá trình lập kế hoạch thường chậm và mất rất nhiều thời gian để nó có thể thực sự được tiến hành

Từ tất cả những lý do trên, tôi quyết định chọn đề tài “Pháp luật bảo vệ môi

trường nước lưu vực sông ở Việt Nam” để nghiên cứu cho luận văn tốt nghiệp

cao học luật của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Tình hình nghiên cứu trong nước

Vấn đề bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông đã và đang được xã hội quan tâm và ủng hộ Đã có rất nhiều nghiên cứu khoa học về vấn đề này nhưng chủ yếu là các nghiên cứu mang tính khoa học kỹ thuật, ứng dụng thực tế nhằm bảo vệ môi trường nước trong các lưu vực sông ở Việt Nam Chẳng hạn, Cục Bảo vệ Môi trường (nay là Tổng cục Môi trường) thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có một

đề tài nghiên cứu khoa học- công nghệ ngành Tài nguyên và Môi trường giai đoạn

từ năm 2002-2006 “Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn đề xuất các giải pháp bảo vệ môi trường theo lưu vực sông” Trong đề tài này, nhóm tác giả đi sâu vào đánh giá hiện trạng môi trường và dự báo xu hướng ô nhiễm môi trường tại các lưu vực sông ở Việt Nam; đánh giá hiện trạng công tác bảo vệ môi trường tại các lưu vực sông và; đề xuất các giải pháp quản lý môi trường lưu vực sông Trên các tạp chí nghiên cứu cũng đã có những bài viết nghiên cứu đề cập tới vấn đề bảo vệ môi trường nước lưu vực sông, chẳng hạn các bài viết của PGS.TS Phạm Hữu Nghị,

“Xây dựng Luật Tài nguyên nước phù hợp với hoàn cảnh mới của đất nước”, Tạp

chí Nhà nước và Pháp luật, số 3/1998; bài viết của TS Nguyễn Quang Tuyến,

“Pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước ở nước ta- Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11/2004

Ngoài các giáo trình về Luật Môi trường tại các đơn vị đào tạo luật có đề cập bảo vệ môi trường nước như một nhiệm vụ trong hệ thống công tác bảo vệ môi trường nói chung theo quy định Luật bảo vệ môi trường năm 2005, thì chưa có một nghiên cứu cụ thể nào về pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

Tình hình nghiên cứu ở ngoài nước

Quản lý và bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông không còn mới mẻ đối với các nước trên thế giới Đã có rất nhiều công trình nghiên cứu trên thế giới về quản lý, bảo vệ môi trường nói chung và môi trường nước nói riêng trong lưu vực sông ở tất cả các ngành như: thủy lợi, quản lý nhà nước, pháp luật…Các công trình nghiên cứu này, đánh giá một cách khách quan đã đạt tới một trình độ phát triển

cao, tuy nhiên nếu áp dụng tại Việt Nam thì lại không phù hợp Hơn nữa, hiện nay các vấn đề môi trường xuyên quốc gia sinh ra bởi quá trình toàn cầu hóa kinh tế đang trở thành những thách thức hàng đầu về môi trường toàn cầu Thách thức về hội nhập quốc tế trong hoạt động bảo vệ môi trường tạo ra áp lực phải hoàn thiện hành lang pháp lý nhằm phù hợp với thế giới đang đặt ra ở Việt Nam

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu

- Mục đích nghiên cứu: Luận văn làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam, đồng thời đưa ra một

số kiến nghị cho việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật thực định cũng như thúc đẩy thực thi những quy định này trong hoạt động bảo vệ môi trường nước

- Nhiệm vụ nghiên cứu:

+ Phân tích, đưa ra quan niệm về “lưu vực sông”; “quản lý lưu vực sông”,

“quản lý môi trường lưu vực sông”, “pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông”

+ Phân tích và đánh giá hiện trạng môi trường nước tại các lưu vực sông và những vấn đề đặt ra dưới góc độ quản lý và pháp luật

+ Phân tích và đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật bảo vệ môi trường và pháp luật tài nguyên nước về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông + Phân tích và đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về quản lý, bảo vệ môi trường nước lưu vực sông tại Việt Nam; có sự phân tích, so sánh với các mô hình quản lý của các nước trên thế giới

+ Đề xuất các kiến nghị và giải pháp nhằm xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

4 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp, thống kê; phương pháp kế thừa có chọn lọc, phương pháp khảo sát thực tế, đồng thời so sánh đối chiếu các quy phạm thực định về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông hiện nay với pháp luật có liên quan của các nước trên tinh thần tiếp thu kinh nghiệm của các

nước có xét đến tình hình thực tiễn ở Việt Nam Nghiên cứu sử dụng các số liệu thứ cấp và các báo cáo đã được công bố trong những năm gần đây

5 Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn

Luận văn góp phần làm rõ cơ sở lý luận cũng như nguyên tắc pháp lý về bảo

vệ môi trường theo lưu vực sông Dựa trên những phân tích đánh giá các số liệu thống kê tình hình hiện trạng môi trường cũng như việc nhận định các hạn chế bất cập hiện nay của các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông, luận văn đưa ra các kiến nghị góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật thực định Luận văn có thể là một tài liệu tham khảo tại các cơ sở đào tạo luật

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn có

3 chương sau đây:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

Chương 2: Thực trạng pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

Chương 3: Quan điểm, giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

NƯỚC LƯU VỰC SÔNG 1.1 Các quan niệm: lưu vực sông, quản lý lưu vực sông, quản lý môi trường theo lưu vực sông

1.1.1 Lưu vực sông

Tất cả các dòng nước chảy, từ các lạch nhỏ bé đến dòng chảy rộng hàng chục kilomet đều được gọi là các dòng sông Đó là những rãnh nông của trái đất với những dòng chảy uốn lượn nhiều hay ít, do các tính chất địa lý quyết định Dòng

sông được giới hạn bởi hai bờ [16]

Khoản 15 Điều 4 Luật Tài nguyên nước năm 1998 định nghĩa: Lưu vực sông (Rivershed/ River basin) có thể được hiểu là một vùng địa lý mà trong phạm vi đó nước mặt, nước dưới đất chảy tự nhiên vào sông [36]

Có thể hiểu đơn giản, lưu vực sông là vùng lãnh thổ mà tất cả mưa rơi trên đó hình thành nên dòng chảy (chảy mặt và ngầm) và tiêu thoát về cùng một dòng

Các lưu vực sông rất quan trọng vì dòng chảy và chất lượng nước của một con sông chịu tác động của nhiều thứ, có ảnh hưởng của con người hay không có ảnh hưởng của con người, xuất hiện trong những vùng phía trên mặt cắt cửa ra của lưu vực

Lưu vực sông là một khu vực địa lý được xác định bởi các tính chất riêng, chủ yếu bởi các đường giới hạn của các dòng chảy nước mặt hội tụ thành một nguồn nước duy nhất Lưu vực sông, nguồn lực tài nguyên và các thành tố của nó có tính chất vật lý, sinh học, kinh tế-xã hội và văn hóa, và những tính chất này đã mang lại cho lưu vực sông những đặc trưng rất riêng biệt

Một lưu vực sông đại diện cho một vùng tự nhiên tập trung nước mặt, nước dưới đất và do đó có một ý nghĩa cơ bản về mặt thủy văn Tại cùng một thời điểm, các dòng nước trong lưu vực sông tập hợp thành một nguồn sống cung cấp cho con người, mặc dù nó cũng có thể là một nguồn nguy hiểm khi các hiện tượng tự nhiên

tiêu cực xảy ra, hoặc nó bị ô nhiễm

Lưu vực là nguồn nuôi dưỡng của con sông Mọi hoạt động trong lưu vực đều ảnh hưởng đến dòng sông Vùng tập trung nước của sông, suối được giới hạn bởi các đường chia nước Lưu vực khép kín là lưu vực có đường chia nước mặt và đường chia nước ngầm trùng nhau

Các lưu vực sông thường có điều kiện tự nhiên, môi trường phong phú, đa dạng, có vị thế đặc biệt quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế- xã hội Trong những năm qua, ở tất cả các lưu vực sông đã diễn ra quá trình phát triển nhiều ngành kinh tế dựa trên việc sử dụng nguồn nước của lưu vực như thủy điện, giao thông, du lịch, nuôi trồng thủy sản, tưới tiêu, cấp nước sinh hoạt và sản xuất… Đồng thời, với ưu thế đại lý thuận lợi, lưu vực cũng là nơi phát triển mạnh mẽ các khu đô thị, khu dân cư, khu công nghiệp và các làng nghề

Hiện nước ta có 3 loại lưu vực sông là lưu vực sông lớn, lưu vực sông liên tỉnh

và lưu vực sông nội tỉnh, cụ thể:

- Nhóm các sông có thượng nguồn của lưu vực nằm trong lãnh thổ Việt Nam như sông Bằng Giang- Kỳ Cùng, sông Sê San, sông Srepok

- Nhóm các sông có trung và hạ du của lưu vực nằm trong lãnh thổ Việt Nam như sông MeKong, sông Hồng-Thái Bình, sông Mã, sông Cả, sông Đồng Nai- Sài Gòn

- Nhóm các sông có toàn bộ lưu vực nằm trong lãnh thổ Việt Nam như các sông ở Quảng Ninh, các sông ở Trung và Nam Trung Bộ ( sông Gianh, Nhật Lệ, Thạch Hãn, Hương, Thu Bồn, Ba, Trà Khúc, Côn…) Hệ thống các lưu vực sông này được chia thành 16 lưu vực, trong đó 10 lưu vực có diện tích hơn 10.000 km2

, chiếm 80% diện tích cả nước, 70% nguồn nước và hơn 80% tổng dân số Các lưu vực sông lớn nhất là Đồng bằng sông MeKong và đồng bằng sông Hồng- sông Thái Bình, chiếm một nửa lãnh thổ cả nước [16]

Mặc dù được đánh giá là quốc gia có nhiều lưu vực sông, nhưng công tác quản

lý còn quá nhiều bất cập, ảnh hưởng tới công tác bảo vệ và phát triển bền vững tài nguyên nước

1.1.2.Quản lý lưu vực sông

Quản lý tài nguyên nước cũng tương tự như quản lý xung đột giữa con người với môi trường sống Hệ thống quản lý tài nguyên nước và quản lý lưu vực sông được tạo ra để tránh, ngăn chặn hoặc giải quyết những xung đột như vậy Con người cần phải học cách sống với những xung đột và đối phó với chúng Sẽ còn nhiều xung đột hơn nữa trong tương lai khi mà sự khan hiếm nước sẽ trở nên cấp bách, là hậu quả của tăng trưởng kinh tế, nhu cầu xã hội và biến đổi khí hậu Cạnh tranh giữa người sử dụng nước sẽ trở nên dữ dội và tàn nhẫn, vì vậy mà pháp luật và tổ chức quản lý hệ thống phù hợp sẽ là cần thiết [54]

Quản lý tổng hợp tài nguyên nước của một lưu vực sông là một cách tiếp cận mới nhằm giúp giải quyết các vấn đề lớn về tài nguyên và môi trường nước đang gặp phải tại nhiều quốc gia, đảm bảo sử dụng có hiệu quả và bền vững nguồn tài nguyên vô giá này Đó chính là quy trình tổng hợp những quan điểm và lợi ích của các ngành khác nhau trong quá trình quyết định, lưu tâm thích đáng đến quan hệ thượng lưu- hạ lưu [16] Đây là một thuật ngữ phổ biến kể từ sau Hội nghị quốc tế

về Nước và Môi trường ở Dublin (1992) và cũng là một nguyên lý được vận dụng phổ biến trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ tài nguyên nước Theo định nghĩa của Tổ

chức Cộng tác vì Nước toàn cầu (GWP): “Quản lý tài nguyên nước tổng hợp là một quá trình xúc tiến sự phối hợp phát triển và quản lý nước, đất và các tài nguyên liên quan để đạt được tối đa trong phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội theo một phương thức hợp lý mà không làm tổn hại đến sự bền vững của các hệ sinh thái quan trọng” Như vậy, việc quản lý tài nguyên nước tổng hợp là nhằm cân bằng giữa

quan điểm và mục đích của các nhóm dân cư khác nhau, ở các vùng địa lý khác nhau về mục đích quản lý nước và bảo vệ việc cung cấp nước cho hệ thống tự nhiên

và hệ sinh thái [46]

Có nhiều cách định nghĩa về quản lý lưu vực sông, nhưng có thể hiểu đây là một khái niệm rộng gắn với các kế hoạch, chính sách và hoạt động nhằm kiểm soát nguồn nước, tài nguyên và môi trường cũng như các quá trình liên quan trong một

lưu vực nhất định Quy mô của việc quản lý lưu vực sông tuỳ thuộc vào các điều kiện tài nguyên, địa lý và hành chính

Quản lý lưu vực sông được xác định là một quá trình quy hoạch, xây dựng và thực hiện việc khai thác các dạng tài nguyên trong một lưu vực sông, xem xét toàn diện và đầy đủ các nhân tố có liên quan đến xã hội, kinh tế, môi trường trong mối tương tác về không gian (giữa các bộ phận trong lưu vực: thượng lưu, trung lưu, hạ lưu) tương tác giữa các nhân tố (chống xói mòn, rửa trôi, làm thoái hóa đất, giảm sức sinh sản của rừng và đất nông nghiệp, ngăn chặn bồi lắng, lũ đá, chống nhiễm bẩn nước…) Hình thành các tổ chức lưu vực sông được coi như một phương tiện hữu hiệu để quy hoạch và thực hiện các nội dung phát triển kinh tế- xã hội

Khi nói tới quản lý lưu vực sông là đề cập hoạt động quản lý chất lượng nước

và điều phối sử dụng tài nguyên nước hợp lý nhằm hướng tới mục tiêu phát triển bền vững lưu vực sông

Quản lý lưu vực sông có một số tiêu chuẩn cơ bản sau: (i) thống nhất và tổng

hợp theo ngành và tiểu ngành; (ii) thống nhất và tổng hợp về môi trường, kinh tế và

xã hội; (iii) thống nhất và tổng hợp về mặt hành chính; (iv) thống nhất và tổng hợp

vụ đầu tư trong ngành nước;

(ii) Bình đẳng và (hợp lý) trong phân phối tài nguyên nước và các dịch vụ nước đối với các ngành kinh tế/các nhóm xã hội khác nhau để làm giảm mâu thuẫn

và đẩy mạnh sự phát triển xã hội bền vững;

(iii) Bảo vệ môi trường: Tất cả những cố gắng đổi mới trong quản lý tài nguyên nước sẽ bị thất bại nếu bản thân hệ thống tài nguyên nước và các hệ sinh thái liên quan bị tổn thương [46]

1.1.3 Quản lý môi trường theo lưu vực sông

Như đã phân tích, quản lý môi trường lưu vực sông là một trong 3 mục tiêu của quản lý lưu vực sông Quản lý môi trường lưu vực sông bao gồm các hoạt động quản lý chất lượng nguồn nước mặt (sông, hồ) và quản lý các nguồn thải nước từ hoạt động kinh tế (công nghiệp, nông nghiệp) và dân sinh (đô thị) để duy trì (hay phục hồi) chất lượng nước để đáp ứng nhu cầu dùng nước hiện tại (hay quy hoạch

sử dụng nước tương lai)

Quản l ý môi trường lưu vực sông bao gồm 3 quá trình: (i) thứ nhất là sự phát hiện vấn đề, phát hiện các mối đe dọa tiềm ẩn đối với sức khoẻ con người và các hệ sinh thái trong lưu vực; (ii) thứ hai là sự tham gia của các bên liên quan: Vai trò, trách nhiệm và quyền lợi do sự tham gia của các bên liên quan, đòi hỏi mọi người phải có sự quan tâm thích đáng hoặc thích hợp nhất; (iii) thứ ba là sự phối hợp hành động nhằm thực hiện một cách tổng hợp và toàn diện các giải pháp được xác định Tiếp cận phương pháp quản lý môi trường lưu vực sông cần phải đảm bảo các nội dung sau:

Thứ nhất, lựa chọn, xây dựng mô hình quản lý tổng hợp lưu vực sông

Lựa chọn những mô hình quản l ý tổng hợp đã và đang được áp dụng vào yêu cầu và tình hình thực tế cụ thể các lưu vực sông; tiến hành xây dựng cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý tổng hợp và bảo vệ môi trường lưu vực sông

Thứ hai, quy hoạch môi trường

Cho đến nay chưa có định nghĩa nào thật đầy đủ, chính xác và được thừa nhận rộng rãi về "quy hoạch môi trường" Tuy nhiên, quy hoạch môi trường có thể hiểu

là quá trình sử dụng có hệ thống các kiến thức khoa học để xây dựng các chính sách

và biện pháp trong sử dụng hợp l ý tài nguyên và bảo vệ môi trường nhằm định hướng các hoạt động phát triển trong khu vực đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững

Quy hoạch môi trường lồng ghép trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội đóng vai trò rất quan trọng trong công tác quản l ý môi trường lưu vực sông Mặc dù

có nhiều yếu tố, việc xây dựng và thực hiện quy hoạch môi trường là rất khó khăn

trong tình hình thực tế hiện nay Tuy nhiên, đây là một hướng phát triển cần thiết

mà từng địa phương, từng ngành cần phải tích cực phối hợp cùng nhau thực hiện nhằm giải quyết triệt để các vấn đề môi trường phát sinh trong quá trình phát triển

Thứ ba, đánh giá tác động môi trường

Đối với công tác bảo vệ môi trường nói chung, bảo vệ môi trường lưu vực sông nói riêng, công tác đánh giá tác động môi trường là rất cần thiết nhằm có những biện pháp ngăn chặn, phòng ngừa và đề xuất giải pháp bảo vệ và cải thiện môi trường ngay từ các cơ sở sản xuất, kinh doanh quy mô lớn, vừa và nhỏ trong phạm vi lưu vực

Thứ tư, thanh tra môi trường

Thanh tra môi trường cần được triển khai thường xuyên đối với các cơ sở kinh

tế nhà nước và tư nhân hoạt động trong phạm vi lưu vực Trách nhiệm này thuộc về

cơ quan quản l ý nhà nước Trung ương (Bộ TN&MT) và địa phương (Sở TN&MT địa phương) tuỳ theo sự phân cấp

Thứ năm, huy động nguồn vốn cho bảo vệ môi trường lưu vực

Để thực hiện đầy đủ những biện pháp khắc phục các tác động tiêu cực của các hoạt động kinh tế - xã hội đến môi trường cần có kinh phí cho công tác bảo vệ môi trường Hơn nữa, việc này còn có tác động đến tâm l ý người dân về vấn đề bảo vệ môi trường một cách thường xuyên

Ngân sách này có thể từ nhiều nguồn: Trung ương, địa phương, các dự án hợp tác quốc tế, các nguồn kinh phí khác và đặc biệt là có bằng cách thu từ các hộ sản xuất của làng nghề tuỳ theo mức độ sản xuất của mỗi hộ Các nguồn kinh phí nói trên phải được sử dụng triệt để cho công tác quản l ý môi trường lưu vực: xây dựng thể chế, chính sách, quy hoạch môi trường, thanh tra giám sát, quan trắc môi trường, tuyên truyền nâng cao nhận thức về bảo vệ môi trường lưu vực Còn kinh phí thu từ các hộ sản xuất kinh doanh chủ yếu chi cho: chi phí trồng cây xanh, bảo

vệ môi trường, chi phí cho việc vệ sinh môi trường làng nghề, đóng góp cho việc xây dựng các công trình xử l ý quy mô nhỏ

Thứ sáu, xây dựng cơ sở dữ liệu và chia sẻ thông tin

Hệ thống cơ sở dữ liệu cần phải được xây dựng trên cơ sở: nhu cầu về thông tin môi trường lưu vực; dựa vào các nguồn thông tin sẵn có, đồng thời tiến tới hoàn thiện cơ sở dữ liệu, tìm ra được những lỗ hổng của thông tin nhằm đáp ứng đầy đủ những nhu cầu đa dạng về thông tin của tất cả các đối tượng Cơ sở dữ liệu phải dễ tìm kiếm, dễ cập nhật và dễ sử dụng Thông tin môi trường lưu vực cần phải đảm bảo các yêu cầu sau: phản ánh trung thực và chính xác các vấn đề môi trường, thông tin được cập nhật thường xuyên liên tục; thông tin được kết nối và chia sẻ giữa các đơn vị cung cấp và sử dụng thông tin, thông tin được phổ cập đến tất cả các đối tượng tuỳ theo nhu cầu sử dụng thông tin của họ

Công nghệ viễn thám và hệ thông tin địa l ý là công cụ hữu hiệu giúp cho các nhà khoa học và quản l ý, đặc biệt là các nhà địa l ý nghiên cứu, điều tra tài nguyên môi trường và nắm bắt thông tin nhanh chóng và đồng bộ trên diện rộng Dữ liệu viễn thám khi xử l ý trong tổ hợp với hệ thông tin địa l ý sẽ là nguồn tư liệu khách quan mang tính kế thừa và đổi mới liên tục trong bản đồ số, thực sự trở thành những tài liệu đáng tin cậy cho các nhà chuyên môn và quản l ý tham khảo trong nhiều lĩnh vực Phương pháp ứng dụng công nghệ viễn thám và hệ thông tin địa l ý còn giúp cho các nhà quản l ý dễ dàng tiếp cận với sự phát triển của nền tin học hiện nay Bởi vậy phương pháp luận về ứng dụng viễn thám và hệ thông tin địa l ý là cần thiết cho thành lập các bản đồ chuyên đề trong nghiên cứu môi trường lưu vực sông

Thứ bảy, đầu tư cho bảo vệ môi trường lưu vực sông; nghiên cứu, áp dụng khoa học kỹ thuật; tăng cường hợp tác quốc tế

Những ưu điểm rõ ràng của cách tiếp cận quản lý môi trường lưu vực sông xuất phát từ thực tế là nguồn tài nguyên nước bản thân nó không chấp nhận ranh giới hành chính và phạm vi quyền hạn giữa các Bộ, ngành và các địa phương và các quyết định quản lý và quy hoạch ở một phần lưu vực nhánh hoặc lưu vực lớn có thể

có những tác động đáng kể đối với một số lượng và chất lượng nước ở các khu vực khác Các cách tiếp cận “truyền thống” đối với quản lý môi trường lưu vực sông dựa vào biên giới tỉnh và quốc gia theo bản chất tự nhiên của chúng dẫn tới không nhất quán, kém hiệu quả và thậm chí mâu thuẫn trong việc quyết định và thực thi

1.2 Thực trạng môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam và nhu cầu quản lý, bảo vệ môi trường nước theo lưu vực sông

1.2.1.Thực trạng môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam

Trong luận văn này, tác giả chỉ đề cập tới ba lưu vực sông dựa trên những tài liệu và số liệu thứ cấp, đó là: lưu vực hệ thống sông Đồng Nai, lưu vực sông Cầu, lưu vực sông Nhuệ - Đáy

Lưu vực hệ thống sông Đồng Nai

Lưu vực hệ thống sông Đồng Nai là một trong những khu vực phát triển kinh

tế - xã hội năng động nhất của cả nước với 7 trong số 12 tỉnh, thành phố thuộc Vùng Kinh tế trọng điểm phía Nam Năm 2009, trong bối cảnh khó khăn chung của cả nước do ảnh hưởng suy thoái kinh tế toàn cầu, các địa phương trên lưu vực hệ thống sông Đồng Nai vẫn đạt mức tăng trưởng khá, đặc biệt trong thu hút đầu tư Nhưng những thách thức về môi trường cũng ngày một gia tăng, nhất là chất lượng nguồn nước mặt các sông trong hệ thống sông Đồng Nai

Hệ thống sông Đồng Nai đồng thời là nguồn tiếp nhận nước thải sinh hoạt, công nghiệp, nông nghiệp, một phần chất thải rắn sinh hoạt, công nghiệp và chất thải nguy hại, đe dọa nghiêm trọng về khả năng ô nhiễm Tại một số khu vực, nhiều chỉ tiêu môi trường đã vượt tiêu chuẩn cho phép nhiều lần, thực sự đáng báo động Trong năm 2009, nhìn chung, khu vực thượng lưu và trung lưu các sông lớn trong hệ thống sông Đồng Nai, chất lượng nước mặt đạt Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia QCVN 08:2008/BTNMT Tuy nhiên, cũng có nhiều đoạn sông, hồ chứa đã có dấu hiệu ô nhiễm hữu cơ rõ rệt như ở khu vực thành phố Đà Lạt, khu vực xung quanh các làng nghề nuôi cá bè ở hồ Trị An Nguồn nước ở khu vực hạ lưu hệ thống sông Đồng Nai đã bị ô nhiễm nặng, đặc biệt là trong hệ thống các kênh, rạch nội thành, nội thị, đoạn sông Đồng Nai từ cầu Hóa An đến dưới cầu Đồng Nai, đoạn sông Sài Gòn từ Bình Phước đến Tân Thuận, đoạn sông Thị Vải từ Công ty Cổ phần hữu hạn Vedan Việt Nam đến dưới cảng Phú Mỹ [13,30]

Sự cố môi trường vẫn xảy ra gây ảnh hưởng đến chất lượng nước sông Ngoài các vụ tràn dầu do hoạt động giao thông thủy (điển hình là tại Thành phố Hồ Chí

Minh, Long An), trong thời gian qua còn xảy ra một số sự cố như vỡ bờ bao hồ xử

lý sinh học của Công ty TNHH San Miguel Pure Foods Việt Nam tại tỉnh Bình

Dương, ảnh hưởng đến chất lượng nước sông Thị Tính, sông Sài Gòn

Lưu vực sông Nhuệ- Đáy

Sông Nhuệ và sông Đáy đi qua 6 tỉnh gồm: Hà Nội, Hòa Bình, Hà Tây, Hà Nam, Nam Định, Ninh Bình Nước sông Nhuệ đoạn chảy qua Hà Nội đã ô nhiễm nặng nề Hàm lượng ôxy sinh hóa (BOD), amoni (NH4) vượt quá tiêu chuẩn cho phép Hệ quả của nguồn nước ô nhiễm là người dân sống tại khu vực này thường mắc các bệnh về mắt, đường ruột, ngoài da Theo kết quả điều tra về bệnh tật do nguồn nước sông Nhuệ của UBND tỉnh Hà Nam, có tới 21% trẻ em dưới 5 tuổi tại

xã Hoàng Tây bị mắc bệnh tiêu chảy Sông Đáy cũng bị ô nhiễm nặng dù mức độ ít nghiêm trọng hơn Nguyên nhân gây nên hiện tượng ô nhiễm là nước thải sinh hoạt

và công nghiệp Hiện có tới 700 nguồn thải công nghiệp, sản xuất thủ công nghiệp làng nghề, trong đó có nhiều nguồn nước chứa các chất nguy hại và khó phân hủy như kim loại nặng, dầu mỡ, dung môi hữu cơ đổ vào hai sông Bên cạnh đó là chất thải của hàng trăm bệnh viện, chất thải sinh hoạt của trên 3 triệu dân Riêng tại Hà Nội mỗi ngày lượng nước thải đổ ra sông, hồ xấp xỉ 800.000 m3/ngày đêm Còn tại

Hà Tây - địa phương có nhiều làng nghề nổi tiếng - nhưng hầu như chưa được quy hoạch tổng thể và xây dựng hệ thống xử lý nước thải [13]

Lưu vực sông Cầu

Nước mặt tại vùng trung lưu và hạ lưu của lưu vực sông Cầu có nhiều đoạn bị

ô nhiễm nặng bởi các chất gây ô nhiễm hữu cơ, chất rắn lơ lửng (SS) và dầu mỡ Sông Cầu trước khi chảy vào thành phố Thái Nguyên bắt đầu bị ô nhiễm do chịu tác động của các hoạt động sản xuất công nghiệp, khai thác khoáng sản, sản xuất nông nghiệp Chất lượng nước sông tại vùng hạ lưu (chảy qua Bắc Giang và Bắc Ninh) của sông Cầu chịu ảnh hưởng do tiếp nhận nước của sông Cà Lồ tại Bắc Giang và

sông Ngũ Huyện Khê tại Bắc Ninh [4,13,14]

Sông ngày càng ô nhiễm, mâu thuẫn trên các lưu vực sông cũng ngày càng nhiều lên Có thể xem xét một ví dụ về mâu thuẫn trên sông Nhuệ, đó là phía đầu

thượng nguồn sông Nhuệ là Hà Nội vào mùa khô thường xả nước thải từ đập Thanh Liệt vào sông Nước này chảy dọc sông Nhuệ xuống Hà Nam, dân cư ở đây dùng nước sông tưới tiêu dẫn tới cá chết, lúa chết Nước chảy tiếp qua sông Đáy, và ảnh hưởng đến chất lượng nước của sông Đáy Thị xã Phủ Lý lại bơm nước này để làm nước uống và nước sinh hoạt cho toàn bộ dân cư

Một mâu thuẫn khác xảy ra ở sông Đáy là giữa Ninh Bình và Nam Định, khi người dân ở tỉnh Ninh Bình làm đê bao, ở phía bên Nam Định bờ sông lại bị xói lở Tiếp đến là mâu thuẫn giữa thủy điện và nông nghiệp Trong mùa khô nước ở trên sông dồn về phải qua sự điều tiết của hồ chứa lớn Trong khi đó vào mùa khô, ngành điện có khuynh hướng giữ nước đến gần cuối mùa khô mới xả Lúc này, ngành nông nghiệp lại cần nước để đổ ải, giữa mùa khô cần nước để tưới ruộng lại không có nước để tưới

Các nguyên nhân chủ yếu gây ra ô nhiễm nước có thể nêu ra là:

 Việt Nam có nguồn tài nguyên nước mặt vào loại trung bình kém trên thế giới Với nguồn nước nội địa chỉ đạt 3600 m3/người/năm, ít hơn 4000

m3/người/năm thuộc quốc gia thiếu nước Nếu tính cả nước ngoài lãnh thổ chảy vào nước ta đạt được 9650 m3 lớn hơn 7400 m3/người/năm (trung bình thế giới) Nước nguồn ngoài lãnh thổ chiếm 63% tổng nguồn tài nguyên nước mặt Việt Nam, khó chủ động bảo vệ, khai thác và sử dụng [51] Đặc biệt những năm gần đây là sự khai thác của các nước ở thượng nguồn ngày càng nhiều và có chiều hướng bất lợi Ví dụ: Trung Quốc đã và đang xây dựng hơn 10 hồ chứa lớn trên sông Mekong, sông Nguyên; Lào đã và đang xây dựng 35 công trình thuỷ lợi- thuỷ điện trong đó có 27 hồ chứa trên sông nhánh và 8 đập dâng trên sông chính Ở Thái Lan, đã có 10 hồ chứa vừa và lớn và đang có kế hoạch xây thêm Ở Campuchia có dự kiến giữ mực nước Biển Hồ với một cao trình nhất định để phát triển tưới Đó là chưa kể những

dự định chuyển nước ở thượng nguồn sang một lưu vực khác có lợi riêng của quốc gia, họ không xem xét quyền chia sẻ nguồn nước có thể gây thiệt hại

trầm trọng không riêng gì thiếu nước, ô nhiễm môi trường mà còn nhiều thiệt hại nguy hiểm khác cho các nước hạ lưu, đặc biệt là Việt Nam

 Khai thác và sử dụng quá mức tài nguyên nước mặt và nước ngầm: Do dân

số ngày càng tăng nhanh, quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa mạnh mẽ tạo nên nhu cầu sử dụng nước lớn, trong khi đó nguồn tài nguyên nước thì không thay đổi, dẫn đến suy giảm nghiêm trọng cả về chất và về chất lượng đối với tài nguyên nước

 Phá và trồng rừng Rừng đầu nguồn bị tàn phá là một mối đe dọa nặng nề khác đối với dòng sông, nhất là ở các vùng nhiệt đới Mất rừng kéo theo xói mòn, lũ quét và rửa trôi đất mà hậu quả là nâng cao đáy các hồ đập, thay đổi địa mạo của vùng, của lòng sông và chế độ thủy văn [47] Năm 1943 độ che phủ là 43%, đến nay độ che phủ rừng còn đạt khoảng 35%, song chất lượng rừng bị giảm nặng nề phần lớn là rừng thứ sinh, rừng thoái hoá, rừng trồng

 Sử dụng năng lượng bằng than, khí, quá trình công nghiệp, chất thải đã phát thải khí nhà kính một tỷ trọng đáng kể

 Bịt cửa các phân lưu để khai thác các bãi sông trong để sử dụng cho mục đích nông nghiệp Ví dụ:

- Năm 1990, bịt cửa sông Cà Lồ là phân lưu tự nhiên của sông Hồng, sông

Cà Lồ trở thành một nhánh của sông Cầu- sông chứa nước mưa, nước thải ô nhiễm các chất hữu cơ, dầu mỡ

- Năm 1937, bịt sông Đáy bằng Đập Đáy, sông Đáy trở thành khúc sông chết (từ Đập Đáy đến Ba Thá) Năm 1967, bịt cửa Đáy bằng cống Vân Cốc và Đê Cửa Hát để khai thác bụng hồ Vân Cốc- Đập Đáy Hiện nay sông Đáy- sông Nhuệ trở thành con sông tiêu nước thải, nước bẩn từ các đô thị lớn Hà Nội, Hà Nam và đang kêu cứu [48]

 Nước thải đô thị và công nghiệp: Hầu hết nước thải đô thị đều chưa được xử

lý trước khi thải ra môi trường Theo thống kê sơ lược thì chỉ khoảng 4,62% lượng nước thải công nghiệp được xử lý đảm bảo tiêu chuẩn môi trường [3] Ngoài ra nước rò rỉ từ các bãi rác cũng là một trong những nguồn ô nhiễm

nước mặt và nước ngầm nghiêm trọng, hiện nay cả nước chỉ có một vài bãi chôn lấp rác có hệ thống xử lý nước rác hoạt động thường xuyên và đảm bảo tiêu chuẩn môi trường Nước thải bệnh viện cũng là một vấn đề nan giải, hiện nay cả nước có khoảng hơn 1000 bệnh viện, mỗi ngày thải ra hàng trăm nghìn m3 nước thải chưa qua xử lý hoặc có xử lý cũng không đạt tiêu chuẩn môi trường Đây là nguồn nước thải chứa nhiều thành phần nguy hiểm gây ô nhiễm nghiêm trọng cho môi trường

 Nước thải từ hoạt động nông nghiệp và nước thải từ các nguồn khác tại khu vực nông thôn Ở các vùng nông thôn, hàng năm lượng hóa chất bảo vệ thực vật đã được sử dụng rất lớn trong nông nghiệp, dư lượng hóa chất và phân khoáng trong sản xuất nông nghiệp cũng gây ra phú dưỡng hoặc nhiễm độc nước Ngoài ra, hoạt động của nhiều làng nghề trên cả nước tạo ra một lượng chất thải xả vào môi trường một cách bừa bãi và không được xử lý nên gây tình trạng ô nhiễm nguồn nước trầm trọng tại nhiều điểm, như các làng nghề làm giấy, giết mổ gia súc, dệt nhuộm…

 Xây dựng đập dâng sử dụng hết lượng nước cơ bản tạo ra khúc sông “khô” dưới đập

- Các đập dâng thuỷ lợi như đập Thạch Nham trên sông Trà Khúc, đập Lại Giang trên sông Đại Giang, đập Đồng Cam trên sông Đà Rằng, đập Nha Trinh- Lâm Cấm trên sông Cái Nha Trang 30 năm trước đây về mùa khô vẫn

có nước tràn qua đập Vài chục năm gần đây do tăng diện tích tưới, tăng lượng nước cấp cho sinh hoạt, công nghiệp, mặt khác do rừng đầu nguồn bị phá nặng

nề nên mùa khô là hạ lưu hết nước có năm kéo dài vài ba tháng nếu không có mưa- vùng hạ lưu các đập dâng này nhiều cư dân sinh sống ven sông và trên sông, chịu tác động tiêu cực là rất đáng kể

- Các đập dâng thuỷ điện:

+ Tạo ra khúc sông “chết” đoạn giữa hạ lưu đập và nhà máy Tuy dân cư

ở vùng này thưa thớt song đối với đa dạng sinh hoặc hệ sinh thái thuỷ sinh, sự tổn thất không thể không xét đến

+ Do điều tiết ngày đêm tạo ra nửa ngày ở hạ lưu không có nước xả Ảnh hưởng này là đáng kể không những đến hoạt động kinh tế - xã hội liên quan đến đường thuỷ mà ngay cả đối với các hoạt động của động vật, thực vật có liên quan đến nước

 Quản lý tài nguyên nước bị phân tán, tính ràng buộc không chặt chẽ, thiếu thống nhất nên đã xảy ra tình trạng:

- Thiếu nước “nhân tạo” do không có qui trình vận hành hồ về mùa cạn (nước sông Hồng không đáp ứng yêu cầu mực nước cần thiết trong các tháng II, III hàng năm)

- Thiếu tập trung, thiếu nghiêm lệnh, nhiều cơ quan cùng ban hành lệnh cấm nhưng không có cơ quan nào quyết định Ví dụ: Trên sông Krong Ana đoạn cầu Giang Sơn, Trạm Thuỷ văn Giang Sơn có 3 thông cáo qui định của 3 Bộ: Bộ Giao thông Vận tải, Bộ TN&MT, Bộ NN&PTNT với ba biển cấm cùng có 1 điều cấm: Cấm lấy cát trên đoạn sông Thực tế không được chấp hành: Trục cầu vẫn bị xói, tàu thuyền vẫn đậu kín khai thác cát gây xói lở bờ sông, làm sai lệch

số liệu quan trắc thuỷ văn.[48]

1.2.2.Nhu cầu quản lý, bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở Việt Nam

Các vấn đề của quản lý lưu vực sông đã xuất hiện cùng với nền văn minh loài người, đã phát triển - và đôi khi biến mất, nhờ vào sự tồn tại hoặc tiêu biến của nước Dân cư thành thị, là một bộ phận lớn dân số ở nhiều nước, đã dần dần mất đi suy nghĩ về sự phụ thuộc vào nước, nên họ đã bỏ qua vấn đề về nước hoàn toàn bởi

vì họ luôn luôn có nước dư dật và vào mọi lúc Họ cũng giảm dần các thói quen đòi nhà cung cấp nước tăng số lượng, thay vào đó là tìm cách giảm bớt lượng tiêu thụ nước thông qua sử dụng hợp lý hơn Họ cũng không thực sự hiểu rằng nước là nguồn tài nguyên khan hiếm, biến động theo thời gian và kiểm soát nguồn nước cần các khoản đầu tư lớn –những khoản đầu tư cần phải hoạch định từng năm Tuy nhiên, các thiên tai thường xuyên, như lũ lụt, hạn hán kéo dài hoặc một số trường hợp ô nhiễm nước công khai đã nhắc nhở họ về sự phụ thuộc này, nhưng tác dụng không phải lúc nào cũng đủ lâu, đủ mạnh khiến họ tự mình hành động để cân bằng

cung –cầu về nước trong dài hạn, và trên tất cả, là thiết lập các hệ thống quản lý ổn định với nguồn tài chính bảo đảm

Việc phát triển nhanh chóng và không bền vững của các lưu vực sông đã phá

vỡ tính tuần hoàn của chu kỳ tự nhiên và thuỷ văn Trong nhiều trường hợp đã dẫn đến xuất hiện với tần số và mức độ lớn các hiện tượng ngập lụt, hạn hán và ô nhiễm Các suy thoái và biến mất vùng đất ngập nước và ảnh hưởng đến đa dạng sinh học đã gây áp lực tới nền kinh tế - xã hội của phần lớn dân cư trong các lưu

vực sông [54]

Trong thiên niên kỷ tới, nhu cầu về tài nguyên nước sẽ tiếp tục tăng, cũng như cấp độ ô nhiễm cũng sẽ tăng Để đạt được mục tiêu sử dụng bền vững tài nguyên nước, phương pháp tiếp cận mới tài nguyên nước và quản lý lưu vực sông đang là một yêu cầu cấp bách Trong quá khứ, nguồn nước là trách nhiệm của các ngành riêng biệt, với những mục tiêu và phương thức hoạt động khác nhau Kết quả là, thường xuyên xảy ra các xung đột về sử dụng tài nguyên nước và quản lý lưu vực

sông

Trong lưu vực sông dễ dàng thấy được những tác động tiêu cực của các hành

vi con người đối với môi trường, đặc biệt là những hành vi gây ô nhiễm nước Điều này được thừa nhận, ví dụ, trong lời giải thích lý do để thành lập cơ quan lưu vực sông ở nhiều nước: đó là lưu ý rằng nước là một yếu tố được coi như là nhà và thức

ăn của vương quốc động vật và thực vật, và rằng đầu nguồn hoặc lòng sông hoặc hai bờ sông đều tạo thành một tổng thể sinh học đặc biệt Những hành vi không suy nghĩ của con người đã ảnh hưởng đến một yếu tố nào trong những yếu tố cấu thành lưu vực sông đều phá vỡ sự cân bằng mong manh và làm tổn thương môi trường tự nhiên này

Tài nguyên nước không phải vô tận Quản lý tài nguyên nước phải trên cơ sở bảo đảm cả chất lượng và dung lượng trên toàn lưu vực mới có thể giải quyết tốt cho nhu cầu sử dụng nước ngày càng tăng Ðể giải quyết tình trạng này, mục tiêu của Chiến lược quốc gia về tài nguyên nước đã được Nhà nước gấp rút xây dựng Chiến lược này là định hướng hoạt động phát triển và quản lý tài nguyên nước cho

một giai đoạn theo quan điểm của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường nhằm tạo bước chuyển đổi cơ bản cho hoạt động quản lý, bảo vệ và phát triển tài nguyên nước

Nước là một tài nguyên thiết yếu và quan trọng nhất của lưu vực sông Việc sử dụng nước có mối liên quan mật thiết với sử dụng đất và ảnh hưởng đến hệ sinh thái lưu vực nên quản lý nước theo lưu vực sông sẽ giúp cho sử dụng và bảo vệ tốt hơn tài nguyên đất và môi trường lưu vực, quản lý và giảm nhẹ các tác động tiêu cực của các hoạt động phát triển kinh tế xã hội của con người tới tài nguyên và môi trường sống

Ở nước ta, nhiều địa phương quản lý tài nguyên nước vẫn còn theo cách tiếp cận cũ như theo ngành, mệnh lệnh từ trên xuống, cung cấp nước cố định Trong khi phương thức quản lý hiện nay cần phải quản lý tổng hợp gồm giải quyết các vấn

đề ưu tiên và nhu cầu của cộng đồng; phối hợp với các ngành và sự tham gia của các bên liên quan; quản lý theo cung - cầu; tổ chức mở, minh bạch và có thông tin qua lại với sự hỗ trợ của kỹ thuật và chuyên môn Với tình hình tài nguyên nước hiện nay, quản lý lưu vực sông là hết sức cần thiết Điều đó được thể hiện lưu vực sông là yếu tố hữu hình và quan trọng nhất của tài nguyên nước Phù hợp với hình thái tự nhiên của sự hình thành và vận động; tạo thuận lợi cho việc chia sẻ lợi ích từ nước và san sẻ trách nhiệm phòng, chống, giảm thiểu tác hại do nước gây ra giữa các cộng đồng trong lưu vực, đặc biệt giữa thượng lưu và hạ lưu Ngoài ra còn thúc đẩy việc thực hiện Luật Tài nguyên nước và là phương thức quản lý đang được áp dụng hiệu quả tại nhiều quốc gia trên thế giới

Để quản lý lưu vực sông một cách hữu hiệu, vấn đề đặt ra là phải xây dựng nguyên tắc quản lý Đó là tài nguyên nước trong lưu vực sông được quản lý thống nhất, không chia cắt giữa các cấp hành chính, giữa thượng nguồn và hạ nguồn Bảo đảm sự công bằng, hợp lý và bình đẳng về nghĩa vụ và quyền lợi giữa các tổ chức,

cá nhân trong cùng lưu vực sông Các Bộ, ngành, địa phương cùng chịu trách nhiệm bảo vệ môi trường nước trong lưu vực sông theo quy định của pháp luật Chủ động hợp tác khai thác nguồn lợi do tài nguyên nước mang lại và bảo đảm lợi ích của

cộng đồng dân cư trong lưu vực Đặc biệt, quá trình khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải trên lưu vực phải thực hiện nghĩa vụ tài chính với nguyên tắc:

"Người hưởng lợi phải chi trả, người gây thiệt hại phải bồi thường" Quản lý tổng hợp, thống nhất số lượng và chất lượng nước, nước mặt và nước dưới đất, nước nội địa và nước vùng cửa sông ven biển; từng bước “xã hội hoá” hoạt động bảo vệ tài nguyên nước trong lưu vực sông

1.3 Quan niệm về pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

Từ thực trạng và nhu cầu bảo vệ môi trường nước lưu vực sông đã được phân tích ở trên, có thể đưa ra quan niệm về pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông như sau: Pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông là tổng thể các quy phạm pháp luật quy định việc bảo vệ môi trường nước theo lưu vực, lấy nguyên tắc quản lý tổng hợp tài nguyên nước làm cơ sở, định hướng

1.3.1.Tiếp cận nguyên tắc quản lý tổng hợp tài nguyên nước lưu vực sông trong xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

Cách tiếp cận quản lý tổng hợp tài nguyên nước lưu vực sông bao gồm: tiếp cận tổng hợp, liên ngành; tiếp cận sinh thái hệ thống; tiếp cận từ dưới lên và tiếp cận có sự tham gia của cộng đồng

- Tiếp cận tổng hợp và liên ngành

Lưu vực sông là một thực thể thống nhất chứa đựng đầy đủ các điều kiện tự nhiên, các hệ sinh thái, các dạng tài nguyên và các điều kiện về kinh tế - xã hội Trên một lưu vực sông có nhiều ngành, nhiều địa phương khác nhau có nhu cầu sử dụng nước và các tài nguyên khác nhau cho nên việc quản lý các nguồn tài nguyên này cần phải có sự phối hợp và điều tiết (chia sẻ) xuất phát từ các mục tiêu, quyền lợi khác nhau, nhiều khi mâu thuẫn với nhau Bởi vậy, việc quản lý tài nguyên nói chung và tài nguyên nước nói riêng trong lưu vực sông không thể tiến hành trong nội bộ những ranh giới hành chính của mỗi địa phương hay trong phạm vi trách nhiệm của từng ngành mà phải được xử lý như một vấn đề tổng hợp liên ngành, liên tỉnh

- Tiếp cận sinh thái hệ thống

Mỗi lưu vực sông được hình thành bởi một tập hợp các tiểu lưu vực, trong đó được đặc trưng bởi các hệ thống sinh thái bao gồm các hệ sinh thái tự nhiên và nhân tạo, chứa đựng trong các yếu tố tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên và kinh tế xã hội, tác động qua lại lẫn nhau bởi chu trình vật chất năng lượng

Tiếp cận sinh thái hệ thống trong quản lý lưu vực sông tức là đảm bảo duy trì được chức năng và tính toán toàn vẹn của các hệ sinh thái và đảm bảo được tính đa dạng sinh học theo nguyên tắc quản lý thích ứng trên cơ sở hợp tác đa ngành đồng thời nhận biết được tính tất yếu của sự thay đổi

- Tiếp cận từ dưới lên

Cách tiếp cận quản lý theo chiều từ dưới lên, nghĩa là phải xuất phát từ yêu cầu nước của người dùng để tiến hành tổ chức quản lý và vận hành Tiếp cận và hiện thực phương thức quản lý theo chiều từ dưới lên sẽ là một sự thay đổi có tính quyết định để nâng cao hiệu quả của việc sử dụng nước và chính nó sẽ tháo gỡ dần những sự bế tắc trong quản lý tài nguyên nước hiện nay, đưa tài nguyên nước trở về đúng giá trị và tầm quan trọng của nó đối với con người và phát triển xã hội

- Tiếp cận có sự tham gia của cộng đồng

Quản lý lưu vực sông có sự tham gia của cộng đồng là một quá trình đi từ nhận thức đến hành động Vì vậy, điều đầu tiên là cần phải làm cho cộng đồng nhận thức đầy đủ về trách nhiệm của mình đối với việc quản lý tài nguyên đó Mặt khác, các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý phải tạo điều kiện để họ tham gia đầy đủ vào quá trình ra quyết định, thực hiện và quản lý các dự án phát triển, phát huy đầy đủ quyền làm chủ của người hưởng lợi cũng như thực hiện chủ trương hóa quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường của Nhà nước cũng như chủ trương giao đất giao rừng, chuyển giao quản lý tưới của các công trình thủy lợi vừa và nhỏ Như vậy, từ những nguyên tắc nền tảng trên, pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông đòi hỏi một cấu trúc hoàn chỉnh, logic, dựa trên các điều kiện sau đây:

 Dựa trên chính sách tài nguyên nước quốc gia, chiến lược môi trường quốc gia… đã công bố, bao trùm các ngành, các bên quan tâm, coi nước và các

thành phần môi trường khác như những nguồn tài nguyên và chủ trọng ưu tiên xã hội cho những nhu cầu cơ bản của con người và bảo vệ hệ sinh thái;

 Bảo đảm quyền sử dụng nước nhằm tạo hành lang đầu tư và tham gia quản lý tài nguyên của cộng đồng;

 Điều tiết độc quyền tiếp cận nguồn nước và dịch vụ về nước, tránh không làm phương hại đến bên thứ ba;

 Thể hiện phương pháp tiếp cận cân bằng giữa phát triển tài nguyên vì những mục đích kinh tế và bảo vệ chất lượng nước, các hệ sinh thái và phúc lợi công cộng khác;

 Bảo đảm những quyết định về phát triển tài nguyên nước được dựa trên đánh giá tương ứng về kinh tế, môi trường và xã hội;

 Bảo đảm khả năng sử dụng những công cụ tham gia và công cụ kinh tế hiện đại vào địa điểm, thời gian và đến giới hạn cần thiết

1.3.2 Cấu trúc và nội dung của pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông

Xét về mặt cấu trúc và nội dung pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông nên được xác lập như sau:

.Quy định mang tính nguyên tắc về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông trong Luật Bảo vệ môi trường

Pháp luật về bảo vệ môi trường trước hết bao gồm hệ thống các văn bản pháp luật trực tiếp quy định việc bảo vệ các yếu tố môi trường như không khí, đất, nước, núi, rừng, sông, hồ, biển, sinh vật, hệ sinh thái, các khu dân cư, khu sản xuất, khu bảo tồn thiên nhiên, danh lam thắng cảnh, di tích lịch sử văn hóa và các hình thái vật chất khác…

Do vậy, bảo vệ môi trường nước lưu vực sông cũng phải được coi là một nhiệm vụ quan trọng trong công cuộc bảo vệ môi trường toàn diện của Việt Nam Luật Bảo vệ môi trường nên quy định nguyên tắc bảo vệ môi trường nước sông; kiểm soát, xử lý ô nhiễm môi trường nước trong lưu vực sông; trách nhiệm của các cơ quan, ban ngành, và của cộng đồng đối với bảo vệ môi trường nước

trong lưu vực sông và quy định về tổ chức bảo vệ môi trường nước của lưu vực sông

Đối với việc bảo vệ môi trường nước sông, việc phải tuân thủ nguyên tắc bảo

vệ môi trường nước sông là một trong những nội dung cơ bản của quy hoạch khai thác, sử dụng và quản lý tài nguyên nước trong lưu vực sông Các địa phương trên lưu vực sông phải cùng chịu trách nhiệm bảo vệ môi trường nước trong lưu vực sông; chủ động hợp tác khai thác nguồn lợi do tài nguyên nước trong lưu vực sông mang lại và bảo đảm lợi ích cho cộng đồng dân cư Nguồn thải trên lưu vực sông phải được điều tra, thống kê, đánh giá và có giải pháp kiểm soát, xử lý trước khi thải vào sông Chất thải từ hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, xây dựng, giao thông vận tải, khai thác khoáng sản dưới lòng sông và chất thải sinh hoạt của các hộ gia đình sinh sống trên sông phải được kiểm soát và bảo đảm yêu cầu về bảo vệ môi trường trước khi thải vào sông Việc phát triển mới các khu vực sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, đô thị, dân cư tập trung trong lưu vực sông phải được xem xét trong tổng thể toàn lưu vực, có tính đến các yếu tố dòng chảy, chế độ thuỷ văn, sức chịu tải, khả năng tự làm sạch của dòng sông và hiện trạng sản xuất, kinh doanh, dịch vụ

và phát triển đô thị trên toàn lưu vực

Nói chung, Luật Bảo vệ môi trường cần phải được thiết kể để tạo ra một hành lang pháp lý, có các quy định phù hợp, khả thi để điều chỉnh các vấn đề nảy sinh trong thực tế Phạm vi điều chỉnh của Luật Bảo vệ môi trường cần bao quát các hoạt động bảo vệ môi trường, chính sách, biện pháp, nguồn lực bảo vệ môi trường, quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân trong hoạt động bảo vệ môi trường Đây là cơ sở vững chắc để thành lập một tổ chức quản lý lưu vực sông với

sự tham gia quản lý của nhiều đối tượng có trách nhiệm chung trong công cuộc bảo

mọi nguồn lực của toàn xã hội vào việc bảo vệ tài nguyên nước Pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước ra đời cùng với các văn bản pháp luật khác về bảo vệ đất; bảo vệ rừng; bảo vệ khoáng sản; bảo vệ nguồn lợi thủy sản…đã góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường ở nước ta trong điều kiện kinh tế thị trường Quan điểm quản lý tổng hợp tài nguyên nước ra đời khi con người nhận thức được rằng nước là một nguồn tài nguyên thiên nhiên có hạn trong khi nhu cầu khai thác

sử dụng nước cả về số lượng và chất lượng cho các mục đích khác nhau của con người ngày càng tăng Việc quản lý tổng hợp tài nguyên nước được thể hiện trong Luật Tài nguyên nước thông qua các quy định đề cập những lĩnh vực cơ bản sau đây:

- Thành lập một hệ thống cơ quan quản lý thống nhất về tài nguyên nước;

- Quy định nội dung, thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên nước;

- Quy định việc bảo vệ chất lượng nước; phòng, chống, khắc phục hậu quả và tác hại do nước gây ra;

- Quy định việc cấp phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước;

- Xây dựng chính sách tài chính về tài nguyên nước

Pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước phải thể hiện sâu sắc quan điểm bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước; phòng, chống và khắc phục hậu quả, tác hại do nước gây ra phải tuân theo quy hoạch lưu vực sông, không chia cắt theo địa giới hành chính Bởi lẽ, do đặc điểm của tài nguyên nước là vận động theo lưu vực nên việc quản lý, phát triển và bảo vệ tài nguyên nước phải tôn trọng thuộc tính tự nhiên Các hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên nước thuộc các dự án phát triển cũng như các hoạt động phòng, chống tác hại do nước gây ra trong phạm vi lưu vực đều phải phù hợp với quy hoạch lưu vực sông

Tiếp cận quan điểm này, Luật Tài nguyên nước nên đề cập cụ thể nội dung quản lý quy hoạch lưu vực sông trong hoạt động quản lý nhà nước về nước với các nội dung cụ thể bao gồm: (i) Lập, trình duyệt và theo dõi việc thực hiện quy hoạch lưu vực sông, bảo đảm quản lý thống nhất quy hoạch kết hợp với địa bàn hành chính; (ii) Thực hiện việc phối hợp với các cơ quan hữu quan của các bộ, ngành và

địa phương trong việc điều tra cơ bản, kiểm kê, đánh giá tài nguyên nước của lưu vực sông và trong việc lập, trình duyệt và theo dõi việc thực hiện các quy hoạch lưu vực sông nhánh; (iii) Kiến nghị giải quyết tranh chấp về tài nguyên nước trong lưu vực sông; (iv) Chỉ đạo, điều phối và kiểm soát việc sử dụng nước trong phạm vi toàn bộ lưu vực sông của các Ủy ban lưu vực sông

Đặc biệt, trong xu hướng mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, Luật tài nguyên nước phải chú trọng hơn nữa đến vấn đề quan hệ quốc tế về tài nguyên nước Các quy định trong vấn đề này đề cập đến các vấn đề như: nguyên tắc áp dụng trong quan hệ quốc tế về tài nguyên nước; trách nhiệm bảo vệ quyền và lợi ích của Việt Nam đối với nguồn nước quốc tế; hợp tác quốc tế trong quản lý về phát triển tài nguyên nước; giải quyết tranh chấp về nguồn nước quốc tế

Nhìn chung, Luật Tài nguyên nước tạo ra khung pháp lý về bảo vệ tài nguyên nước nói chung, nhưng với cơ chế mở cửa hội nhập như hiện nay, chúng ta nên rà soát lại Luật Tài nguyên nước, xây dựng khung luật pháp xử lý các địa điểm bị nhiễm bẩn xây dựng khung các quyền dùng nước và chia sẻ nước cũng như quy trình và phương pháp thực hiện quy hoạch lưu vực sông, chính sách quốc gia về cấp vốn cho ngành nước…Có thể nói, xây dựng cơ chế phối hợp giữa các địa phương thuộc lưu vực sông là vấn đề cốt lõi, đảm bảo thành công của công tác quản lý, bảo

vệ môi trường nước lưu vực sông

Cần có một văn bản quy phạm pháp luật chuyên về quản lý lưu vực sông

Văn bản này sẽ cụ thể hóa các quy định có tính nguyên tắc ở các Luật Bảo vệ môi trường và các quy định của Luật Tài nguyên nước Những vấn đề mà văn bản này cần phải đề cập được là:

- Tài nguyên nước trong lưu vực sông phải được quản lý theo nguyên tắc thống nhất, không chia cắt giữa các cấp hành chính, giữa thượng nguồn và hạ nguồn; bảo đảm sự công bằng, hợp lý và bình đẳng về nghĩa vụ và quyền lợi giữa các tổ chức, cá nhân trong cùng lưu vực; phải kết hợp chặt chẽ giữa khai thác, sử dụng, phát triển tài nguyên nước với việc bảo vệ môi trường, khai thác bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác trong lưu vực sông

- Quy định cụ thể về việc quản lý lưu vực sông: điều tra cơ bản môi trường, tài nguyên nước lưu vực sông; quy hoạch lưu vực sông; bảo vệ môi trường nước lưu vực sông; điều hòa, phân bổ tài nguyên nước và chuyển nước đối với các lưu vực sông; hợp tác quốc tế và thực hiện các Điều ước quốc tế về lưu vực sông; tổ chức điều phối lưu vực sông; trách nhiệm quản lý lưu vực sông Những quy định này sẽ đặt cơ sở cho hoạt động của các tổ chức quản lý lưu vực sông

- Vấn đề bảo vệ môi trường nước lưu vực sông được quy định cụ thể và rõ ràng để tăng tính khả thi trong thực tế Ngoài những quy định cụ thể về các hoạt động bảo vệ môi trường nước như: kiểm soát các nguồn gây ô nhiễm và bảo vệ chất lượng nước trên lưu vực; kế hoạch phòng, chống ô nhiễm môi trường nước và phục hồi các nguồn nước bị ô nhiễm trên lưu vực; ứng phó và khắc phục sự cố môi trường nước lưu vực sông thì những quy định về thiết chế bảo vệ môi trường nước lưu vực sông cũng cần phải được chú trọng

- Xây dựng một thiết chế bảo vệ môi trường nước lưu vực sông đồng nghĩa với việc xây dựng một thiết chế quản lý tài nguyên nước lưu vực sông Đây là một quá trình, đòi hỏi nhiều thời gian và kinh phí Đó là chính quá trình thay đổi về nhận thức, cách tiếp cận, về phương pháp cũng như về cơ chế chính sách

Thành lập bất kỳ loại hình tổ chức lưu vực sông nào, nhằm quản lý lưu vực sông theo bất kỳ phương thức nào, đòi hỏi một loạt các quá trình liên tục Các quá trình này bao gồm [54]:

• Thông tin và nâng cao nhận thức Các chiến dịch nâng cao nhận thức thông qua các phương tiện truyền thông sẽ được thực hiện trước khi thành lập bất

kỳ tổ chức lưu vực sông nào Đây là một ý tưởng tốt để giải thích cho các chủ thể tham gia vào việc quản lý tài nguyên nước của lưu vực sông lý do tại sao cần phải

có một cơ quan phối hợp các nỗ lực của họ trong quản lý lưu vực sông Giai đoạn này cũng phục vụ để thu thập thông tin, xác định các xung đột và xây dựng thành các tư liệu Sẽ rất đáng giá cho cơ quan hoặc tổ chức được thành lập trong lưu vực khi phân phối nước, hoặc tìm kiếm biện pháp phân phối như thế nào, và, nói chung,

cách họ vận hành hệ thống nước và với những nguồn lực hiện có nếu họ lưu giữ hồ

sơ chất lượng nước, nếu họ đã có các chương trình về những trường hợp khẩn cấp

• Hình thành các liên minh và thỏa thuận Các chủ thể tham gia nên thiết lập một liên minh sơ bộ để tiến tới thành lập một hệ thống quản lý tổng hợp lưu vực sông Phạm vi liên minh này có thể được mở rộng về sau nhưng, ban đầu, sẽ dễ dàng hơn nếu các chủ thể thiết lập một mục tiêu cụ thể cho các hoạt động của mình (làm sạch lòng hồ hoặc sông, bờ sông; tái trồng rừng ở quanh bờ sông, quản lý nước của một con sông hay kênh đào đang được sử dụng, quản lý khu vực bờ sông

và dòng sông hay những vấn đề khác được nhiều chủ thể quan tâm) Các chủ thể có thể là cơ quan công hoặc tư nhân, tổ chức phi chính phủ, chính quyền địa phương, các trường đại học và các tổ chức chuyên nghiệp Liên minh phải được chính thức thành lập và đặt ra mục tiêu cụ thể cho công việc của mình Cuối cùng, hoạt động này dự kiến sẽ phát sinh diễn đàn để phối hợp và đối thoại Danh sách các chủ thể được mời tham gia phải linh hoạt, vì nó sẽ khác nhau cho mỗi trường hợp

• Hoạt động lập pháp Khuôn khổ pháp lý cho một tổ chức lưu vực sông có thể được dần dần thống nhất Nếu không có môt văn bản pháp luật cụ thể để quy định

về tổ chức, hoạt động cho một hệ thống quản lý lưu vực sông, các bên có thể bắt đầu với một thỏa thuận đơn giản để thực hiện một dự án Tuy nhiên, mục tiêu cuối cùng của quá trình là để cung cấp cho hệ thống quản lý lưu vực sông một tư cách pháp nhân và thẩm quyền rõ ràng để quản lý các tài nguyên nước trong lưu vực sông (thu phí, giám sát, ), hoặc trực tiếp hoặc bằng cách phối hợp với các tổ chức

có trách nhiệm Có một số cách nhằm trao tư cách pháp lý để quản lý lưu vực sông, bao gồm cả thẩm quyền thành lập chương trình, dự án đặc biệt và trách nhiệm pháp

lý cho chính quyền địa phương, các Bộ hoặc các viện, mà sau đó trao cho họ tư cách pháp lý quy định tại pháp lệnh, quy định và chỉ thị khác

• Xây dựng kế hoạch phát triển, đánh giá và dự báo Sau khi Cam kết thỏa thuận sơ bộ đã được thông qua bởi các chủ thể trong liên minh quản lý lưu vực sông thông qua cơ chế phối hợp hành động, hiện trạng lưu vực cần phải được đánh giá để đi đến một dự báo Điều này đòi hỏi sự tham gia của một đội liên ngành và

có thể được xác định là quy trình quản lý phát triển bền vững Các chủ thể phải được khuyến khích tham gia vào một cuộc thảo luận công khai về những vấn đề cần được giải quyết Hoạt động này cũng thúc đẩy việc sử dụng hệ thống thông tin và, nói chung, tất cả các kỹ thuật sẵn có để mô tả những gì đã và đang xảy ra trong lưu vực, những đối tượng bị ảnh hưởng và các bên có trách nhiệm, và các chi phí và lợi ích liên quan trong Chương trình hành động

• Liên kết những người sử dụng nước Mục đích của quá trình này là giúp mỗi chủ thể tham gia vào hoạt động quản lý nước và lưu vực sông để bảo đảm rằng họ đang tuân thủ đầy đủ với trách nhiệm của mình Ví dụ, hỗ trợ phải được trao cho tổ chức nông nghiệp, cung cấp nước uống và các dịch vụ vệ sinh môi trường, khai thác

mỏ, thủy sản và, nói chung, đối với tất cả các chủ thể một cách nào đó làm thay đổi dòng chảy của nước trong lưu vực, để đảm bảo rằng những hành vi của họ phù hợp với các tiêu chuẩn cao nhất có thể Quá trình liên kết này bao gồm việc cung cấp hỗ trợ cho chính quyền địa phương để giúp họ thực hiện trách nhiệm đối với môi trường và cho các Bộ, như Bộ Y tế và các chủ thể khác bao gồm cả các tổ chức phi chính phủ-để họ nhận ra vai trò của mình trong kiểm soát chất lượng môi trường

• Tổ chức hành chính Tất cả các giai đoạn phải được thực hiện trong khuôn khổ hành chính đầy đủ, bao gồm cả việc thu phí, đăng ký của các chủ thể, kế toán, kiểm soát tài chính, giám sát và đảm bảo tuân thủ, mua sắm thiết bị và thuê nhân viên và tư vấn Hệ thống hành chính sẽ trở nên phức tạp theo những tiến bộ của quá trình Nếu tổ chức muốn tồn tại, nó phải tự kiện toàn, và điều đó sẽ chỉ xảy ra nếu

nó tạo được sự độc lập về quản lý tài chính và chất lượng công việc của mình Các chuyên gia- những người tạo nên hệ thống hành chính phải có trình độ phù hợp

• Xác định giá trị kinh tế và chuẩn bị các chiến lược Lập kế hoạch về các chiến lược, trình bày dưới hình thức các chương trình làm việc hoặc dự án có kỹ thuật và có hỗ trợ tài chính Một khi nó đã bắt đầu, quá trình lập kế hoạch là không bao giờ kết thúc Kế hoạch nên được xem như tương đương với việc xây dựng một

hệ thống thông tin và các quy tắc, tiêu chuẩn tạo thuận lợi cho việc ra quyết định Các yếu tố được sử dụng để tính toán chi phí và lợi ích, thiết kế chiến lược và xây

dựng một kế hoạch dựa trên các giai đoạn đã xác định bởi các chủ thể, tiêu chuẩn của họ, các vấn đề và mục tiêu, xây dựng kế hoạch chia sẻ, đánh giá tình hình hiện tại, dự đoán và xác định những trở ngại và hạn chế Bản kế hoạch phục vụ mục đích giao tiếp và phối hợp khi cần thiết

• Hoạt động của hệ thống thủy lực được chia sẻ Ðạt tiêu chuẩn kỹ thuật là cần thiết để hoạt động và duy trì hệ thống thủy lực xây dựng trong lưu vực sông và để

hỗ trợ các nước bảo tồn và quản lý, và nhiều người sử dụng trong các lưu vực sông cũng phải tham gia quá trình này Các con sông của lưu vực sông và hệ thống thủy lực cũng phải được trang bị một loạt các trạm giám sát nước và hệ thống thông tin

vệ tinh, hoặc phải được tăng cường thêm nếu họ đã có Nói chung, tổ chức cần phải được trang bị đầy đủ để có thể theo dõi tình huống và có kế hoạch trước Hệ thống thông tin liên lạc hiện đại là rất cần thiết để kích hoạt tổng thể hệ thống hoạt động tốt

• Bảo tồn các bộ phận của tài nguyên nước, môi trường sống tự nhiên và đa dạng sinh học Không chỉ vận hành hệ thống thủy lực được chế tạo, một số lượng lớn các công việc được yêu cầu để phục hồi khu vực dọc theo bờ sông bị hư hỏng

và phục hồi môi trường sống Đó là thiết yếu để giảm thiểu những tác động của xung đột liên quan đến nước và quản lý lưu vực sông bằng đảm bảo rằng các kế hoạch cho việc sử dụng và chiếm đóng lãnh thổ quan tâm-càng nhiều càng tốt-tới dòng chảy, điều kiện tự nhiên trong các lưu vực sông Điều này là cần thiết để duy trì tất cả các chức năng gốc của lưu vực sông , đặc biệt để bảo tồn đa dạng sinh học

và cảnh quan Quá trình này đòi hỏi các nhà quy hoạch phải quan tâm tới dòng chảy

tự nhiên, lúc bình thường và dòng chảy theo mùa

• Kiểm soát ô nhiễm nước, phục hồi và thu hồi các hệ thống thoát nước nông thôn và đô thị vào hệ thống sông, suối Trong hầu hết các lưu vực sông, đặc biệt là ở các vùng đô thị, quá trình này đòi hỏi phải thay đổi sâu sắc nguồn nước và dòng chảy của nước Đây là một nhiệm vụ lâu dài và khó khăn nhất Không thể bảo tồn nguồn nước hoặc lưu vực sông nếu chúng đã bị hư hỏng hoàn toàn Trong khi các

nước đã công nghiệp hóa phục hồi hệ thống hành lang nước, các nước đang phát triển lại đang trong quá trình phá hủy chúng

Việc thực hiện các quy trình mô tả ở trên sẽ được giúp đỡ nhiều nếu lý thuyết

và dữ liệu thực tế được tuân thủ để hỗ trợ thành lập của tổ chức lưu vực sông Điều này có thể được bổ sung thêm thông tin như đánh giá nhận thức của người sử dụng nước, các chủ thể, những đối tượng sẽ được tham gia vào quản lý nước ở các lưu vực sông, tiêu chuẩn về quản lý sử dụng nước, các vấn đề và xung đột liên quan đến quản lý chung và các mục tiêu mà họ đang theo đuổi Cần thiết phải thực hiện một phân tích so sánh của quá khứ và hiện tại, kinh nghiệm và nỗ lực thành lập các tổ chức trong nước và nếu có thể tại nhiều quốc gia, cho dù có thành công hay không Một điểm đặc biệt quan trọng để thực hiện các quá trình thành lập và củng cố một tổ chức lưu vực sông một cách mượt mà nhất có thể là bắt đầu xây dựng các công trình thuỷ lợi, cho dù là nhà nước hoặc tư nhân điều hành Thông thường, những "kế hoạch tổng thể" để quản lý tổng hợp lưu vực sông không nghĩ đến khi công trình hoàn thành Điều này thường có nghĩa là không có nguồn lực có sẵn để thiết lập hệ thống phối hợp, trong đó số tiền nhiều hơn là thực hiện một kế hoạch- bao gồm cả kinh phí cho các công trình giao bổ sung và hệ thống giám sát Ít nhất 5-10% của chi phí của công trình thuỷ lợi nên được phân bổ cho xây dựng hệ thống quản lý, bao gồm cả cơ sở hạ tầng cần thiết Không có ít hơn mười năm được cho phép hợp nhất, đặc biệt là ở các lưu vực sông có khả năng có được sự kết hợp của các chủ thể chính thức và không chính thức và các nhóm thu nhập thấp

Cấu trúc thiết chế để quản lý lưu vực sông, bảo vệ môi trường nước lưu vực

Để phân tích các cấu trúc thiết chế để quản lý lưu vực sông, điều cần thiết là

cố gắng phân biệt giữa các biến thể vẫn được chấp nhận Có ba loại cấu trúc cơ bản của tổ chức quản lý lưu vực sông:

• Cơ cấu quản lý Các cấu trúc quản lý khác nhau tùy thuộc vào mức độ mà các chủ thể khác nhau tham gia vào quá trình quản lý Các tên được đặt cho các tổ chức lưu vực sông không nhất thiết phản ánh trình độ của họ tham gia vào quá trình

ra quyết định, nhưng ít nhất, nó cho biết mục đích ban đầu Các công thức phổ biến nhất là "Ủy ban Lưu vực sông", "Ủy hội lưu vực sông", "Hội đồng lưu vực sông" và

“Cơ quan lưu vực sông ", trong đó hiển thị một loạt các phương thức tham gia của các chủ thể tham gia vào quá trình ra quyết định Trong trường hợp khác, cơ cấu quản lý bao gồm một Hội đồng quản trị, Giám đốc, có thể bao gồm các quan chức chính phủ chỉ hoặc có thể bao gồm người sử dụng, tổ chức phi chính phủ, trường đại học, v.v Các Hội đồng quản trị có quyền quyết định, giải quyết và thực thi các thỏa thuận (không nên chỉ đơn thuần là tư vấn hoặc phối hợp)

• Cơ cấu hoạt động Cơ cấu hoạt động là bộ phận đưa các quyết định của nhóm quản lý vào thực tiễn Nó thực hiện các hoạt động và các quy trình, hoặc trực tiếp hoặc thông qua tư vấn và nhà thầu Cơ cấu hoạt động của một tổ chức lưu vực sông phải có nhân viên có trình độ cao Họ là những “cơ quan” theo nghĩa hẹp, mặc dù

họ có thể được biết đến với danh hiệu khác, như văn phòng điều hành, nhóm kỹ thuật, văn phòng kỹ thuật, công ty hoặc thậm chí ví dụ là viện nghiên cứu Cơ cấu hoạt động có trách nhiệm cung cấp các nghiên cứu và thông tin mà nhóm quản lý có nhu cầu để ra quyết định

• Cơ cấu tài chính Cơ quan chịu trách nhiệm về nâng cao nguồn lực tài chính

là một trong những cơ cấu khó khăn nhất để thiết kế Trong các quốc gia của khu vực người ta thường thấy rằng nguồn lực tài chính cho quản lý lưu vực sông chỉ có sẵn ở giai đoạn thực hiện các công trình thuỷ lợi, rõ ràng không phải là giải pháp cho một tổ chức lưu vực sông Rất ít "mô hình" cơ cấu tài chính được chuyển giao

từ một quốc gia khác Nguyên tắc “người gây ô nhiễm trả tiền” và trợ cấp, ưu đãi là một lựa chọn tốt, nhưng rõ ràng là không đủ và thậm chí không phù hợp cho nhiều lưu vực sông đặc trưng bởi các khu định cư và sản xuất chính thức Bất kỳ đề nghị tài trợ phải quan tâm tới tình hình của đất nước, khu vực và lưu vực sông

Những lý luận đã phân tích ở trên cần được “chuyển hóa” nhuần nhuyễn vào các quy định pháp luật bảo vệ môi trường để khi áp dụng vào thực tiễn đạt được hiệu quả mong muốn