Pháp luật về tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước ở Việt Nam Luận văn ThS. Luật

Các quy định của pháp luật về việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước………52 2.4.2... Nhằm từng bước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ NGỌC HÒA

PHÁP LUẬT VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ

VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2011

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ NGỌC HÒA

PHÁP LUẬT VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ

VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

MỤC LỤC

Lời cam đoan

Lời cảm ơn

Mục lục

Danh mục những chữ viết tắt ……… 1

Danh mục các bảng, hình vẽ ……… 2

MỞ ĐẦU……… 3

1 Lý do chọn đề tài 3

2 Tình hình nghiên cứu 4

3 Mục đích nghiên cứu 5

4 Phương pháp nghiên cứu 5

5 Kết cấu luận văn 6

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC 7

1.1 Sự cần thiết phải thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) 7

1.2 Vị trí pháp lý, chức năng của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 16

1.3 Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở một số nước trên thế giới 21

1.3.1 Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Trung Quốc………23

1.3.2 Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Singapore (Temasek Holdings)………27 1.3.3 Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Malaysia (Khazanah Nasional)……… 30 1.4 Nội dung pháp luật về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 32

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ

VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 39

2.1 Cơ cấu tổ chức của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 39 2.2 Quản trị nội bộ Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 42 2.3 Các hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 45 2.3.1 Hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước trong việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước……… 45 2.3.2 Hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước trong vai trò là nhà đầu tư của Chính phủ……… 48 2.3.3 Hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước trong vai trò tư vấn cho Chính phủ và các doanh nghiệp………51 2.4 Một số bất cập của pháp luật về hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước 51 2.4.1 Các quy định của pháp luật về việc thực hiện quyền đại diện chủ

sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước………52 2.4.2 Các quy định của pháp luật về vấn đề bán vốn……….57 2.4.3 Các quy định của pháp luật về vấn đề đầu tư vốn……….63

2.4.4 Các quy định của pháp luật về cơ chế tài chính ………64

Chương 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC 67

3.1 Phương hướng chung 67

3.2 Giải pháp pháp lý 69

3.3 Các giải pháp cụ thể 71

3.3.1 Giải pháp về tổ chức và quản trị………71

3.3.2 Giải pháp về hoạt động……… 73

KẾT LUẬN 82

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 86

PHỤ LỤC 1 ……… 93

PHỤ LỤC 2 ……… 94

PHỤ LỤC 3 ……… 94

PHỤ LỤC 4 ……… 95

PHỤ LỤC 5 ……… 96

1

DANH MỤC NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng Phát triển Châu Á (The Asian Development Bank)

BIDV : Ngân hàng Đầu tư và phát triển Việt Nam (Bank for

Investment and Development of Viet Nam)

CTCP : Công ty cổ phần

DNNN : Doanh nghiệp Nhà nước

DN : Doanh nghiệp

EVN : Tập đoàn Điện lực Việt Nam

GDP : Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product)

HDI : Chỉ số phát triển con người (Human Development Index)

OECD : Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (Organisation for

Economic Co-operation and Development)

ROE : Lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu (Return On Equity)

SASAC : Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản Nhà nước Trung Quốc

(State-owned Assets Supervision and Administration Commission)

SCIC : Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (State

Capital Investment Corporation)

SDIC : Tập đoàn Đầu tư và phát triển Nhà nước Trung Quốc (State

Development and Investment Corporation)

TNHH : Trách nhiệm hữu hạn

TKV : Tập đoàn Than và Khoáng sản Việt Nam

TW : Trung ương

UBND : Ủy ban nhân dân

WB : Ngân hàng Thế giới (World Bank)

XHCN : XHCN

2

DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH VẼ

1.1 : So sánh mối quan hệ giữa vốn, doanh thu và sử dụng lao

động của ba loại hình doanh nghiệp: DNNN, Doanh

nghiệp dân doanh và Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước

ngoài (FDI)

8

1.2 : Số lượng Công ty Nhà nước qua các năm 12 1.3 : Danh mục đầu tư theo địa lý của Temasek 28 1.4 : Danh mục đầu tư theo ngành của Temasek 29 1.5 : Cơ cấu danh mục tài sản nắm giữ của Khazanah 30 1.6 : Giá trị đầu tư của Khazanah từ 1/6/2004 đến 31/12/2008 31 2.1 : Tỷ trọng vốn phân bổ theo ngành của SCIC (tính đến

01/4/2010)

49

2.2 : Cơ cấu danh mục doanh nghiệp của SCIC đến năm 2020 50

Xác định rõ mô hình và con đường lựa chọn là xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, Việt Nam chủ trương phát triển một nền kinh tế đa thành phần, đa hình thức sở hữu Nghị quyết đại hội đại

biểu toàn quốc lần thứ X đã khẳng định: “kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo cùng với kinh tế tập thể ngày càng trở thành nền tảng vững chắc của nền kinh tế quốc dân của nước ta” Thực hiện vai trò chủ đạo này, các DNNN

không thể vận hành theo cách thức cũ mà cần phải có sự tham gia của các thành phần kinh tế khác trong DNNN Do đó, cổ phần hóa là con đường tất yếu của các doanh nghiệp nhà nước nếu muốn hoạt động có hiệu quả, đóng

góp nhiều cho sự phát triển kinh tế xã hội, giữ vững vai trò là “nhạc trưởng”

của nền kinh tế quốc gia

Vấn đề đặt ra là khi DNNN cổ phần hóa cần có người đại diện vốn của Nhà nước trong các doanh nghiệp Trên thực tế đã có những mô hình, cách thức khác nhau trong việc quản lý, đầu tư, phát triển vốn nhà nước Lựa chọn

mô hình nào tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng quốc gia, ở từng giai đoạn

Doanh nghiệp đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước là một trong những

mô hình mà Việt Nam đã lựa chọn sau khi đã thí nghiệm những mô hình quản

lý vốn nhà nước trước đó (như: Cục quản lý công sản) Ngày 20/6/2005, Thủ

4

tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg và 152/2005/QĐ-TTg về việc thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC – State Capital Investment Corporation) Kể từ khi đi vào hoạt động (tháng 8/2006) đến nay, Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) đã bước đầu thu được những kết quả nhất định; nhưng bên cạnh đó vẫn còn nhiều vấn đề được đặt ra về mặt lý luận cũng như trong thực tiễn hoạt động, chẳng hạn như vấn đề về:

- Tỷ lệ góp vốn

- Đại diện của SCIC tại các doanh nghiệp

- Địa vị pháp lý, quản trị nội bộ của SCIC

- Mối quan hệ giữa SCIC với các cơ quan quản lý Nhà nước khác

- Hiệu quả hoạt động của SCIC

Xuất phát từ những nguyên nhân cơ bản nêu trên, việc nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề liên quan đến lý luận, hiệu quả hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, góp phần nhằm tháo gỡ những khó khăn vướng mắc trong thực tế hoạt động của SCIC là một hướng đi đúng đắn, thiết thực Vì thế, người viết quyết định chọn: “Pháp luật về Tổng công

ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước ở Việt Nam” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp của mình

5

trang Thông tin doanh nghiệp của trung tâm Thông tin và dự báo kinh tế xã

hội quốc gia số ra ngày 27 tháng 8 năm 2007… Tuy nhiên, những bài viết này chủ yếu chỉ đi vào nghiên cứu SCIC dưới góc độ tài chính, kinh tế

Về phương diện pháp lý, việc nghiên cứu mô hình quản lý DNNN ở Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế; nhất là trong bối cảnh toàn cầu hóa như hiện nay, việc nghiên cứu một cách có hệ thống về vấn đề này mang ý nghĩa

lý luận và thực tiễn sâu sắc

3 Mục đích nghiên cứu

Luận văn được thực hiện với mục đích:

- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

- Trên cơ sở hiệu quả hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, luận văn đưa ra những nhận xét và nguyên nhân của thực trạng

- Đưa ra một số kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

4 Phương pháp nghiên cứu

Về phương pháp nghiên cứu, người viết chủ yếu sử dụng phương pháp luận của Triết học Mác – Lênin về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử trên

cơ sở đường lối và chủ trương của Đảng về đổi mới nền kinh tế đất nước, về xây dựng nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XHCN

Ngoài ra, để hoàn thành luận văn, người viết còn sử dụng phối hợp nhiều phương pháp nghiên cứu có tính truyền thống trong khoa học pháp lý

6

để luận văn có tính lý luận và thực tiễn cao như: phương pháp biện chứng, lịch sử; phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp so sánh luật học, thống kê; phương pháp logic; phương pháp đối chiếu; phương pháp diễn giải; phương pháp quy nạp; phương pháp xã hội học pháp luật… để giải quyết những vấn đề cơ bản của luận văn

5 Kết cấu luận văn

Luận văn được kết cấu thành ba chương chính có quan hệ chặt chẽ với nhau như sau:

Chương 1: Những vấn đề chung về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh

vốn nhà nước và pháp luật về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

Chương 2: Thực trạng pháp luật về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh

vốn nhà nước ở Việt Nam

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của

Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

7

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ

VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ

TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC

1.1 Sự cần thiết phải thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC)

Thực tế cho thấy, sau hơn hai mươi năm đổi mới, kinh tế quốc doanh vẫn chiếm một tỷ trọng lớn trong nền kinh tế Việt Nam Năm 2000, cả nước

có 5.266 DNNN, đến cuối năm 2005 giảm còn 3.067 doanh nghiệp Số lượng DNNN tuy giảm nhưng quy mô ngày càng tăng lên Số vốn bình quân một DNNN tăng từ 130 tỷ đồng năm 2000 lên 355 tỷ đồng vào năm 2005 [43] Nếu so sánh với khu vực doanh nghiệp ngoài quốc doanh và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, DNNN vẫn là khu vực thu hút khá đông lao động (gần 32,7%), tập trung nguồn vốn lớn nhất (hơn 54%), có lợi nhuận cao (hơn 41%)

và đóng góp nhiều nhất vào ngân sách Nhà nước (gần 41%) [43] Đến tháng 12/2007, số lượng DNNN còn khoảng 1.900 đơn vị [27] Trong sáu tháng đầu năm 2008, tổng số vốn mà 74 tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước đang nắm giữ lên tới gần 403.000 tỷ đồng Các DNNN cũng là đầu mối xuất khẩu nhiều mặt hàng quan trọng như dầu thô, gạo, than… [30]

Khi kinh tế tư hữu và cạnh tranh chưa phát huy được hiệu quả thì việc Nhà nước trở thành chủ đầu tư lớn nhất, đặc biệt nhất trong cơ sở hạ tầng và những lĩnh vực độc quyền tự nhiên, là tất yếu [31] Tuy nhiên, trong bối cảnh nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN thì các DNNN dần bộc lộ những yếu kém Kinh tế Nhà nước đóng góp hơn 40% tổng thu ngân sách Nhà nước; nhưng bên cạnh những DNNN mang lại nguồn thu

8

lớn cho ngân sách, vẫn còn một bộ phận doanh nghiệp làm ăn kém hiệu quả, thậm chí còn buông lỏng quản lý tài chính Kết quả kiểm toán tại một số Tổng công ty năm 2008 đã chỉ ra không ít sai phạm về tài chính Sự yếu kém của một bộ phận DNNN thể hiện rõ trên bảng xếp hạng của Bộ Tài chính Theo

đó, chỉ có 44,4% doanh nghiệp xếp loại A; 39,5% doanh nghiệp xếp loại B; 16,1% doanh nghiệp loại C và có tới 19,5% doanh nghiệp làm ăn thua lỗ [30]

(Nguồn: Báo cáo ngày 4/11/2009 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tóm tắt kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại các Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước)

Qua bảng trên có thể thấy, tỷ trọng vốn của khối DNNN trong tổng vốn của nền kinh tế từng năm luôn cao nhất, tuy nhiên tỷ trọng đóng góp trong tổng doanh thu luôn thấp hơn so với khối doanh nghiệp ngoài quốc doanh Theo báo cáo của Tổng cục thống kê và Bộ tài chính, nhìn chung kết quả sản xuất kinh doanh của DNNN thấp - trừ những DNNN có lợi thế kinh doanh, được hưởng nhiều chính sách đặc biệt là có kết quả cao Chẳng hạn, năm

2005, Tập đoàn Dầu khí Quốc gia doanh thu đạt 42.310 tỷ đồng, lợi nhuận đạt

9

24.924 tỷ đồng Tập đoàn Điện lực doanh thu đạt 38.818 tỷ đồng, lợi nhuận đạt 3.200 tỷ đồng Phần lớn những DNNN còn lại kinh doanh kém hiệu qủa, chủ yếu thuộc các ngành: nông nghiệp, giấy, cà phê Tính chung giai đoạn 2001-2005, doanh thu của DNNN chỉ tăng 9,1%/năm Nhiều doanh nghiệp lỗ lớn như các tổng công ty: Xi măng, Cà phê, Dâu tơ tằm… Trong các đơn vị trên, đơn vị lỗ ít nhất lên tới 220 tỷ đồng, đơn vị lỗ nhiều nhất lên đến 1.352

tỷ đồng, gấp gần 13 lần vốn bình quân một DNNN [32]

Sự kém hiệu quả trong hoạt động của DNNN là do nhiều nguyên nhân, trong đó có những nguyên nhân cơ bản sau:

 Nguyên nhân thứ nhất: Trước tiên đó là do quyền tài sản của

DNNN không thực sự rõ ràng Điều 17 Hiến pháp Việt Nam 1992 (sửa đổi,

bổ sung 2001) ghi nhận: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng,

an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân” Như vậy, theo đó, các DNNN đều thuộc sở hữu toàn dân Mặt khác, phạm trù Nhà nước là một phạm trù rất trừu tượng Chỉ có thể

cảm nhận được Nhà nước thông qua hoạt động của các cơ quan của nó Chính

vì thế, khi giao kết một hợp đồng với DNNN, đối tác cần biết ai sẽ là người

có thẩm quyền kiểm soát những tài sản thuộc sở hữu toàn dân đó Và cùng một lúc, có rất nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện chức năng chủ sở

hữu Nhà nước và đều được coi là đại diện chủ sở hữu Nhà nước

 Nguyên nhân thứ hai: Sự không rõ ràng giữa chức năng quản lý

Nhà nước về kinh tế và chức năng điều hành hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp; giữa quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp với

10

quyền chủ động của doanh nghiệp trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước Chính việc cơ quan Nhà nước can thiệp hành chính quá sâu vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp đã dẫn tới việc quản lý Nhà nước đối với các doanh nghiệp chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN

 Nguyên nhân thứ ba: Vốn đầu tư của Nhà nước vào các doanh

nghiệp còn dàn trải nên phần lớn các DNNN có quy mô nhỏ, chưa tập trung đầu tư vào những ngành, lĩnh vực then chốt (như quốc phòng, an ninh, các lĩnh vực sản xuất sản phẩm phục vụ cho sản xuất, tiêu dùng…) Thêm vào đó, quá trình sắp xếp, chuyển đổi, cổ phần hoá DNNN còn chậm; dẫn tới số lượng doanh nghiệp có tỷ trọng vốn nhà nước lớn còn nhiều, chưa tập trung được nguồn lực để xây dựng nên các DNNN có tầm cỡ khu vực, làm nòng cốt

để nước ta chủ động và thực hiện có hiệu quả hội nhập kinh tế quốc tế Hơn nữa, nếu như việc chủ tư nhân mang tiền của mình đi kinh doanh sẽ quan tâm

sống còn đến đồng vốn của mình bỏ ra sao cho đem lại hiệu quả cao nhất; thì

các DNNN sử dụng tài sản của Nhà nước để kinh doanh, và khi kinh doanh

không đem lại hiệu quả thì đã có Nhà nước “chịu” Tâm lý “cha chung không

ai khóc”, lối suy nghĩ “tiền chùa”, “của chùa” đã ảnh hưởng nghiêm trọng

đến hiệu quả kinh doanh của DNNN Mặt khác, vẫn còn tình trạng Nhà nước

ưu ái với các DNNN như miễn thuế, nộp thuế chậm… khiến DNNN không nhạy cảm với lợi nhuận, tiết kiệm, tăng hiệu suất và gây ra nhiều tác hại khác

Thực tế cho thấy, hiện nay DNNN đang tồn tại ở hầu hết các nước trên thế giới, không chỉ ở các nước đi theo con đường XHCN mà cả ở những nước

tư bản chủ nghĩa Sự cần thiết tồn tại DNNN ở các nước có chế độ chính trị và trình độ phát triển khác nhau là do nhiều nguyên nhân Trước tiên, đó là do yêu cầu của việc quản lý, điều tiết vĩ mô nền kinh tế Bên cạnh việc sử dụng các công cụ như: pháp luật, chính sách kinh tế… thông qua các DNNN, Nhà

11

nước sẽ điều tiết nền kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng, đổi mới nền kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa Thêm nữa, DNNN còn đi đầu trong việc mở đường, tạo động lực thúc đẩy các thành phần kinh tế khác phát triển; trong việc thực hiện trách nhiệm xã hội đối với cộng đồng (đặc biệt đối với địa phương nơi doanh nghiệp hoạt động kinh doanh, với các vùng kinh tế

khó khăn, vùng sâu, vùng xa) Thêm vào đó, DNNN còn là công cụ sắc bén

để khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường như: tính bất ổn định,

sự phát triển không đồng đều giữa các vùng, ảnh hưởng không tốt tới sự tăng trưởng bền vững của nền kinh tế, gây ra sự mất cân đối, phân hóa giàu nghèo quá mức… thông qua việc khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư vào các địa bàn khó khăn; hay DNNN sẽ tiến hành đầu tư, phát triển kinh tế, nâng cao đời sống của nhân dân tại những vùng này Hơn thế, DNNN còn góp phần quan trọng trong việc chống độc quyền Nhờ DNNN, quyền lực kinh tế của một số tập đoàn tư bản ở mọi quy mô, mức độ trong nền kinh tế bị hạn chế

Như vậy, mặc dù vẫn còn nhiều hạn chế, chưa thực sự mang lại kết quả như mong đợi, nhưng sự tồn tại của DNNN trong nền kinh tế là cần thiết Chính vì thế, trong vòng hai thập kỷ trở lại đây, cải cách DNNN luôn được coi là ưu tiên hàng đầu trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của nước ta Mọi nỗ lực cải cách đều tập trung vào việc gỡ bỏ những rắc rối trong mối quan hệ giữa chức năng quản lý hành chính và chức năng đại diện chủ sở hữu của các cơ quan Nhà nước; nhằm giúp các DNNN có được sự độc lập, tự chủ hơn trong hoạt động kinh doanh thông qua việc tái cơ cấu và đa dạng hóa hình thức sở hữu, trong đó có việc tiến hành cổ phần hóa DNNN Bất chấp những nỗ lực này, khối DNNN vẫn hoạt động kém hiệu quả hơn so với khối doanh nghiệp tư nhân Vấn đề quản trị DNNN sao cho có hiệu quả, cũng như

vấn đề liên quan đến vai trò “đúp” của Nhà nước trong quản lý và sở hữu

doanh nghiệp đến nay vẫn chưa được giải quyết triệt để [54]

12

6.052 6.052 5.800

5.600 5.400 5.266 5.438

4.773 4.273 3.808 3.067

0 1.000

Số lượng Công ty nhà nước qua các năm

Bảng 1.2: Số lượng Công ty Nhà nước qua các năm

(Nguồn: Cục Tài chính doanh nghiệp - Bộ Tài chính) Nếu mục tiêu quản lý vốn của Nhà nước tại DNNN chỉ dừng lại ở mức bảo toàn, không làm thất thoát vốn thì việc quản lý hành chính là có thể phù hợp Tuy nhiên, nếu muốn sử dụng nguồn vốn đó sao cho hiệu quả nhất, không những thế, có thể dùng vốn đó để phát triển nền kinh tế, thì cần phải thay đổi cơ bản cách quản lý vốn nhà nước như hiện nay Một trong những

điểm mấu chốt để đạt được mục tiêu đó chính là việc cần phải tách bạch chức năng quản lý Nhà nước khỏi chức năng quản lý kinh doanh Điều này có

nghĩa các quyết định kinh doanh phải do những nhà kinh doanh đưa ra, chứ không phải do các nhà chính trị hay nhà quản lý hành chính thuần túy đưa ra

Bên cạnh đó, thay vì đầu tư vào những lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân muốn làm và có thể làm tốt (chẳng hạn như dệt may hay bất động sản) thì Nhà nước có thể dành nguồn vốn để đầu tư cho các lĩnh vực khác cần đến vai trò của Nhà nước, tránh đầu tư tràn lan, chồng chéo Điều này có nghĩa là khi đầu tư vốn, Nhà nước không chỉ coi trọng đến hiệu quả tài chính, mà còn phải nhìn vào hiệu quả kinh tế và xã hội Thêm nữa, hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp có vốn nhà nước phải chịu sự điều tiết, tác động của

Nhận thức rõ tầm quan trọng của việc cải cách DNNN, Nghị quyết của

Chính phủ tháng 7 năm 2004 nhấn mạnh: “Trong những năm qua, hoạt động của các doanh nghiệp có vốn nhà nước đã góp phần quan trọng trong sản xuất và đời sống xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Tuy nhiên, hiệu quả sản xuất kinh doanh và sức cạnh tranh của nhiều doanh nghiệp còn thấp, chưa bảo đảm được việc bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, gây thất thoát lãng phí Tình trạng trên có phần do cơ chế quản lý vốn của Nhà nước tại các doanh nghiệp còn nhiều bất cập, thiếu đồng bộ, chưa phù hợp với đặc điểm kinh tế thị trường định hướng XHCN Nhằm từng bước khắc phục tình trạng này, việc thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước có tính độc lập, chuyên nghiệp để thực hiện các chức năng theo quy định tại Luật DNNN năm 2003, góp phần đẩy nhanh tiến độ đổi mới, sắp xếp lại DNNN, tiến tới đổi mới cơ bản phương thức quản lý nhằm quản lý nâng cao hiệu quả

sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp là hết sức cần thiết” [10]

Bên cạnh đó, Nghị quyết qua các lần Hội nghị của Ban chấp hành TW Đảng các khóa cũng thể hiện rõ quyết tâm của Đảng và Nhà nước ta trong công cuộc cải cách DNNN Nghị quyết Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành

14

TW Đảng khóa VIII về tiếp tục đẩy mạnh công cuộc đổi mới, phát huy nội lực, nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế, cần kiệm để công nghiệp hóa, hiện đại hóa nêu rõ phải tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý, chấn chỉnh và nâng cao hiệu

quả hoạt động của DNNN, trong đó cần: “Tổng kết mô hình tổng công ty Nhà nước, trên cơ sở đó có phương án xây dựng các tổng công ty thực sự trở thành những tập đoàn kinh tế mạnh, có hiệu quả và sức cạnh tranh cao, thực

sự là xương sống của nền kinh tế Xem xét, sắp xếp lại các tổng công ty không phù hợp, hoạt động kém hiệu quả Nghiên cứu bổ sung, sửa đổi mô hình tổng công ty theo hướng phối hợp quan hệ liên kết theo chiều ngang với quan hệ liên kết theo chiều dọc; chuyên môn hóa theo một ngành hàng và từng bước thực hiện kinh doanh đa ngành nghề Nghiên cứu chuyển cơ chế quản lý vốn theo phương thức hành chính sang cơ chế công ty tài chính” [22]

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa

IX về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN khẳng

định: “phải đẩy mạnh sắp xếp, nâng cao hiệu quả DNNN, kiên quyết chấm dứt tình trạng cơ quan hành chính Nhà nước can thiệp trực tiếp, cụ thể vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp; phân định rõ quyền quản

lý hành chính kinh tế của Nhà nước và quản lý sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp”, “thí điểm lập công ty đầu tư tài chính Nhà nước để thực hiện đầu tư và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp Nghiên cứu ban hành Luật

sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh” [23]

Đến Hội nghị lần thứ 9 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX nhấn

mạnh: “Nghiên cứu việc thành lập công ty đầu tư tài chính của Nhà nước và

cơ quan quản lý Nhà nước để thực hiện thống nhất và có hiệu quả chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thuộc mọi ngành trong nền kinh tế quốc dân Khẩn trương xóa bỏ đặc quyền và độc quyền kinh doanh của DNNN phù hợp với lộ trình hội nhập kinh tế quốc tế” [24]

15

Nghị quyết Đại hội Đảng khoá X: “Công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước làm tốt việc đầu tư vốn cho DNNN và làm đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại các công ty, tổng công ty Nhà nước đã cổ phần hoá và các DNNN độc lập chuyển thành công ty TNHH một chủ sở hữu là Nhà nước… ; Đổi mới tổ chức và quy chế thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu đối với DNNN gắn với việc thu hẹp và tiến tới không còn chức năng đại diện chủ sở hữu của các bộ, UBND các tỉnh, thành phố đối với DNNN” [25]

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 của Ban chấp hành TW khoá X: “Hoàn thiện thể chế về sở hữu nhà nước theo hướng tách bạch vai trò của Nhà nước với tư cách là bộ máy công quyền quản lý toàn bộ nền kinh tế - xã hội với vai trò chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước; tách chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước và chức năng quản trị kinh doanh của DNNN; thu hẹp và tiến tới xóa bỏ chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước của các Bộ, Ủy ban nhân dân đối với tài sản, vốn nhà nước tại các doanh nghiệp có tài sản, vốn nhà nước” [26]

Chính vì vậy, ngày 20/6/2005 Thủ tướng đã ban hành Quyết định

151/2005/QĐ-TTg về việc “Thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước để thực hiện việc quản lý, đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, các lĩnh vực theo quy định của pháp luật” (Điều 1); và

Quyết định 152/2005/QĐ-TTg về việc phê duyệt Điều lệ tổ chức và hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) Tháng 8/2006,

SCIC chính thức đi vào hoạt động với vốn điều lệ ban đầu là 5.000 tỷ đồng

Theo Quyết định 183/2007/QĐ-TTg (27/11/2007) sửa đổi, bổ sung Quyết

định 151/2005/QĐ-TTg thì vốn điều lệ của SCIC đã tăng lên là 15.000 tỷ

đồng Hiện nay, theo Quyết định số 992/QĐ-TTg (30/6/2010) của Thủ tướng

về việc chuyển SCIC thành công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm

chủ sở hữu, vốn điều lệ của SCIC tại thời điểm chuyển đổi là 19.000 tỷ đồng

Như vậy, qua tìm hiểu có thể thấy, việc thành lập Tổng công ty Đầu tư

và kinh doanh vốn nhà nước là cần thiết nhằm mục đích: quản lý, sử dụng sao cho có hiệu quả nguồn vốn nhà nước tại các doanh nghiệp; cải cách phương thức quản lý DNNN (tách biệt và loại bỏ dần sự can thiệp quản lý hành chính của các cơ quan quản lý Nhà nước đối với hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp); chấm dứt tình trạng không xác định rõ ràng người đại diện sở hữu phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp

1.2 Vị trí pháp lý, chức năng của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước được thành lập để thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với các công ty TNHH Nhà nước một thành viên hoặc do chuyển đổi từ các công ty Nhà nước độc lập hoặc do SCIC thành lập; thực hiện chức năng đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước và quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại các doanh nghiệp đã chuyển đổi sở hữu hoặc hình thức pháp lý từ các công ty Nhà nước độc lập (khoản 3 Điều 47 Luật DNNN 2003)

Được thành lập theo Quyết định của Thủ tướng, SCIC là tổ chức tài chính đặc biệt để thực hiện mục tiêu đổi mới cơ chế quản lý doanh nghiệp có

17

vốn nhà nước; tách chức năng quản lý Nhà nước của các Bộ, ngành, địa phương với chức năng đầu tư, kinh doanh vốn thông qua một tổ chức tài chính chuyên nghiệp hoạt động theo cơ chế thị trường, góp phần nâng cao quyền tự chủ, hiệu quả và sức cạnh tranh của doanh nghiệp có vốn nhà nước

Với tư cách là tổ chức chuyên kinh doanh vốn của Chính phủ, sự ra đời của SCIC nằm trong tiến trình cải cách kinh tế nói chung, cải cách doanh nghiệp nói riêng nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn nhà nước SCIC

là đại diện duy nhất chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, thực hiện quyền đầu tư tài chính, kinh doanh vốn theo những nguyên tắc và quy luật thị trường Về chức năng, nhiệm vụ của SCIC, pháp luật hiện hành quy định:

 Điều 3 Quyết định 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tướng Chính phủ nêu rõ SCIC có các chức năng, nhiệm vụ chủ yếu sau:

“1 Tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các công ty TNHH Nhà nước một thành viên, công ty TNHH có hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ các công ty Nhà nước độc lập hoặc mới thành lập

2 Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vào các ngành, lĩnh vực kinh tế trong nước và nước ngoài dưới các hình thức:

a) Đầu tư vốn vào những ngành, lĩnh vực quan trọng mà Nhà nước cần chi phối để thành lập doanh nghiệp mới;

b) Đầu tư góp vốn liên doanh, liên kết, góp vốn cổ phần với các doanh nghiệp khác;

c) Đầu tư mua một phần tài sản hoặc toàn bộ doanh nghiệp khác;

d) Đầu tư trên thị trường vốn, thị trường chứng khoán thông qua việc mua bán cổ phiếu, trái phiếu và các công cụ tài chính khác

5 Cung cấp các dịch vụ tài chính: tư vấn đầu tư, tư vấn tài chính, tư vấn cổ phần hoá, tư vấn chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp; nhận uỷ thác các nguồn vốn đầu tư từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước

6 Thực hiện nhiệm vụ hợp tác quốc tế trong lĩnh vực đầu tư kinh doanh vốn

7 Cung cấp các dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp

8 Các hoạt động khác theo quy định của pháp luật”

 Điều 6 Quyết định 152/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tướng ghi nhận các chức năng, nhiệm vụ của SCIC gồm:

“1 Tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các công ty TNHH Nhà nước một thành viên, công ty TNHH có hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ các công ty Nhà nước độc lập hoặc mới thành lập

2 Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vào các ngành, lĩnh vực kinh tế trong nước và nước ngoài để đạt các mục tiêu sau:

- Bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn

- Tạo động lực để phát triển, nâng cao năng lực hoạt động, khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước

3 Thực hiện việc đầu tư và quản lý vốn đầu tư của Tổng công ty vào các lĩnh vực, ngành kinh tế quốc dân theo nhiệm vụ Nhà nước giao

6 Thực hiện nhiệm vụ hợp tác quốc tế trong lĩnh vực đầu tư kinh doanh vốn

7 Cung cấp các dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp theo quy định của pháp luật”

 Ngoài ra, quyền và nghĩa vụ của SCIC còn được thể hiện tại Điều 7 Quyết định 152/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005:

“1 Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp có vốn đầu

tư của Tổng công ty

2 Chiếm hữu, sử dụng vốn và tài sản của Tổng công ty để đầu tư thực hiện các lợi ích hợp pháp của Tổng công ty

3 Định đoạt đối với vốn và tài sản của Tổng công ty Quản lý và sử dụng các tài sản được Nhà nước giao, cho thuê theo quy định của pháp luật

5 Góp vốn, tài sản với các nhà đầu tư trong nước và ngoài nước để liên doanh, liên kết bằng các hình thức: mua một phần hoặc toàn bộ công ty khác, đầu tư thành lập doanh nghiệp mới, ký hợp đồng hợp tác kinh doanh và các hình thức khác theo quy định của pháp luật

8 Nhận ủy thác các nguồn vốn đầu tư từ các tổ chức và cá nhân trong, ngoài nước, chịu trách nhiệm về việc quản lý sử dụng các nguồn vốn này

9 Bảo toàn và phát triển vốn nhà nước giao, chịu trách nhiệm về việc thất thoát vốn nhà nước theo quy định của pháp luật

10 Thực hiện báo cáo công khai, minh bạch về hoạt động kinh doanh

và tài chính của Tổng công ty với các cấp có thẩm quyền theo quy định

11 Thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác theo quy định của Luật DNNN và Điều lệ này”

Như vậy, tựu chung lại, SCIC được thành lập nhằm thực hiện những chức năng, nhiệm vụ cơ bản sau:

 Thứ nhất: Tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn

nhà nước với vai trò là cổ đông Nhà nước tại doanh nghiệp

 Thứ hai: Chiếm hữu, sử dụng vốn nhà nước để đầu tư, và đảm bảo

một cách tốt nhất các lợi ích hợp pháp của Nhà nước qua việc quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp Tổ chức huy động vốn trong nước và quốc tế nhằm tăng năng lực tài chính của Nhà nước đầu tư cho nền kinh tế, thay cho phương thức cấp phát ưu đãi vốn qua ngân sách Nhà nước như trước kia

 Thứ ba: Thực hiện đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vào các

ngành, lĩnh vực theo nhiệm vụ được Thủ tướng Chính phủ giao; vào các

21

ngành, lĩnh vực kinh tế có tiềm năng với mục tiêu bảo toàn, phát triểnvà sử dụng có hiệu quả nguồn vốn, tạo động lực phát triển kinh tế xã hội và nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp

 Thứ tư: Cung cấp các dịch vụ tư vấn tài chính; tư vấn đầu tư; tư vấn

cổ phần hóa, quản trị doanh nghiệp; tư vấn chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp;

tư vấn mua bán sáp nhập doanh nghiệp; dịch vụ ủy thác đầu tư; và các dịch vụ

hỗ trợ doanh nghiệp khác theo quy định của pháp luật

Với chức năng, nhiệm vụ nêu trên, SCIC được kỳ vọng sẽ đặt dấu chấm cho tình trạng không xác định rõ ràng người đại diện chủ sở hữu phần

vốn nhà nước tại doanh nghiệp; giúp việc sử dụng phần vốn này năng động, hiệu quả hơn; biến SCIC trở thành một tập đoàn đầu tư - tài chính mạnh của Chính phủ với mục tiêu quản lý tập trung vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, bảo toàn và phát triển vốn, tài sản của Nhà nước, tạo động lực phát triển cho khu vực kinh tế Nhà nước; qua đó đóng góp vào sự phát triển bền vững và nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Việt Nam

1.3 Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở một số nước trên thế giới

Thực tế cho thấy, để quản lý và sử dụng một cách có hiệu quả nhất

phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, các quốc gia trên thế giới có thể (i)

giao cho một tổ chức là cơ quan hành chính Nhà nước trực tiếp là đại diện chủ

sở hữu DNNN (mô hình 1); (ii) hoặc giao cho một tổ chức (không là cơ quan

hành chính Nhà nước) hay một công ty thực hiện chức năng đại diện vốn chủ

sở hữu Nhà nước (mô hình 2)

Nếu lựa chọn mô hình 1, tức là: (a) Nhà nước sẽ giao cho một Bộ (Bộ

Tài chính hay Bộ chuyên ngành) (Ví dụ: Việt Nam - trước đây là Tổng cục

22

quản lý vốn và tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp); (b) hoặc giao cho nhiều cơ quan cấp Bộ cùng tham gia quản lý (Australia, New Zealand); (c) hoặc giao cho một cơ quan ngang Bộ thực hiện chức năng quản lý giám sát phần vốn

nhà nước tại doanh nghiệp (Hàn Quốc, Trung Quốc - SASAC,…) Với mô hình này, Nhà nước có thể can thiệp vào hoạt động của doanh nghiệp khi cần thiết Các DNNN được hưởng nhiều ưu đãi, thậm chí cả vị thế độc quyền Giữa quản lý hành chính và quản lý kinh doanh chưa có sự phân định rõ rệt Theo đó, cơ quan chủ sở hữu vừa hoạch định chính sách, vừa xây dựng thể chế, lại vừa quản lý trực tiếp hoạt động của doanh nghiệp Bộ máy quản lý hành chính dường như trở nên cồng kềnh hơn với các phòng, ban, vụ, viện… Doanh nghiệp được quản lý thông qua hệ thống Người giám sát và các báo cáo tài chính Nhân sự cấp cao do các cơ quan Nhà nước chọn lựa và cử vào

Nếu lựa chọn mô hình 2, tức là Nhà nước sẽ giao cho một doanh nghiệp làm đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp để tách vai trò hoạch định chính sách kinh tế của Chính phủ ra khỏi vai trò sở hữu tài sản của Nhà nước; xoá bỏ sự can thiệp của Chính phủ vào hoạt động sản xuất kinh doanh của của doanh nghiệp (Trung Quốc - SDIC, Hungary, Singapore, Malaysia…) Nhà nước thực hiện chính sách điều tiết gián tiếp thông qua doanh nghiệp làm đại diện vốn Theo đó, doanh nghiệp tự quyết định dự án đầu tư trên cơ sở chiến lược kinh tế chung, chiến lược ngành và quy hoạch Việc quản lý doanh nghiệp được tiến hành thông qua việc cử người tham gia Hội đồng quản trị theo cơ chế bỏ phiếu tại Đại hội đồng cổ đông Việc quản trị doanh nghiệp được tuân thủ theo các chuẩn mực quốc tế, bộ máy quản trị được tinh giản theo hướng công ty đầu tư tài chính

Đối với Việt Nam, qua nghiên cứu mô hình quản lý vốn nhà nước tại một số nước có điều kiện tương đồng như Singapore, Malayxia và thực tiễn đổi mới, sắp xếp doanh nghiệp, Đảng và Nhà nước ta đã lựa chọn thành lập

23

mô hình Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước có chức năng thay mặt Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp Hiện nay, Việt Nam đang trong quá trình sắp xếp, cổ phần hóa doanh nghiệp Tuy chưa thể giống như tại Malaysia hoàn toàn nhưng có thể nhận thấy rõ được sự tương đồng hơn so với tại Singapore - nơi mà quá trình sắp xếp hay cổ phần đã không còn là mục tiêu chiến lược của Chính phủ Phần viết tiếp theo sẽ đi vào tìm hiểu những nét cơ bản về mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở một số quốc gia trên thế giới

1.3.1 Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Trung Quốc

Tại Trung Quốc tồn tại song song cả hai mô hình: mô hình cơ quan hành chính Nhà nước quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (Ủy ban Quản

lý và Giám sát tài sản Nhà nước), và mô hình doanh nghiệp đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (Tập đoàn Đầu tư và phát triển Nhà nước)

1.3.1.1 Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản Nhà nước (SASAC)

Giống như nhiều quốc gia khác ở Châu Á (Việt Nam, Malaysia ), khu vực DNNN hiện vẫn đang chiếm tỷ trọng lớn và đóng vai trò quan trọng đối với nền kinh tế Trung Quốc Theo thống kê, năm 2006, có khoảng 116.000 DNNN đang hoạt động trong các lĩnh vực phi tài chính; tổng số lao động tuyển dụng là 24,56 triệu người Những lĩnh vực chính, đòi hỏi vốn lớn như: dầu khí, điện, viễn thông, hàng không chủ yếu là các DNNN [20]

Quá trình cải cách DNNN tại Trung Quốc được thúc đẩy mạnh mẽ khi Trung Quốc chuẩn bị thực hiện các cam kết gia nhập WTO Năm 2003, Trung Quốc thành lập Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản Nhà nước (SASAC) để đẩy nhanh quá trình đổi mới và tái cơ cấu lại DNNN, giải quyết tình trạng phân tán sở hữu Nhà nước Bên cạnh đó, Chính phủ Trung Quốc còn cho

24

phép thành lập các SASAC trực thuộc chính quyền địa phương để quản lý tới

1030 DNNN lớn tại địa phương SASAC là một cơ quan ngang bộ Chủ tịch SASAC do Chính phủ bổ nhiệm, được tham dự các buổi họp của Chính phủ nhưng không được phát biểu tại các buổi họp này [20]

Sự ra đời của SASAC giúp tập trung chức năng chủ sở hữu, giải phóng cho các Bộ, ngành để tập trung thực hiện các chức năng của Chính phủ Theo

luật pháp Trung Quốc, SASAC được giao một số chức năng cơ bản như sau:

(i) Định hướng và thúc đẩy quá trình cải cách DNNN; tăng cường quản

lý tài sản Nhà nước (Mục tiêu này được thực hiện thông qua quyền lực rất lớn của SASAC trên cả ba lĩnh vực: quản lý con người, công việc và tài sản)

(ii) Bổ nhiệm và miễn nhiệm, đánh giá hoạt động cũng như chế độ thưởng/phạt đối với lãnh đạo cấp cao của doanh nghiệp (Trong số 148 doanh nghiệp hiện SASAC đang nắm giữ, có 53 doanh nghiệp có nhân sự do Thủ tướng bổ nhiệm trực tiếp; số còn lại do SASAC thực hiện bổ nhiệm) [20]

(iii) Giám sát và quản lý việc bảo toàn, gia tăng giá trị tài sản nhà nước thuộc sự giám sát của SASAC thông qua việc cử các tổ/ban giám sát đến doanh nghiệp (Các thành viên này hưởng lương do SASAC trả)

(iv) Soạn thảo văn bản pháp quy về cải cách và quản lý tài sản Nhà nước; chỉ đạo, giám sát công tác quản lý tài sản của các SASAC địa phương

(v) Ngoài ra, dù không thường xuyên nhưng theo yêu cầu của Chính phủ, SASAC cũng thực hiện các dự án đầu tư Tương tự, các SASAC địa phương cũng được quyền sử dụng lợi nhuận từ DNNN địa phương để thực hiện đầu tư Thực tế cho thấy, sau khi thành lập SASAC, vị thế độc quyền của DNNN tăng lên rõ rệt Trong khi DNNN Trung ương nắm giữ độc quyền ở một số ngành do yêu cầu từ mục tiêu chiến lược quốc gia, thì các DNNN địa phương cũng trở nên độc quyền hơn nhờ chủ yếu nắm giữ các lĩnh vực về khai thác tài nguyên

đó cũng được đẩy mạnh thông qua SASAC, và bắt đầu có cổ tức thu được từ DNNN Ngoài ra, quy trình lựa chọn lãnh đạo và cơ chế đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp theo nhiệm kỳ ba (03) năm được xem là một trong những kết quả khả quan mà SASAC đạt được trong thời gian vừa qua

Bên cạnh những kết quả đạt được, trong hoạt động của SASAC vẫn còn những tồn tại cần tháo gỡ Trước hết, cơ cấu tổ chức của SASAC quá cồng kềnh (gồm nhiều cục, viện, trung tâm) Thêm nữa, mặc dù SASAC được quyền quản lý vốn, người và việc tại doanh nghiệp, nhưng trên thực tế SASAC chủ yếu chỉ giám sát thông qua cơ chế báo cáo và cử ban giám sát tại doanh nghiệp Do đó, tính hành chính trong quản lý của SASAC vẫn còn tồn tại Hơn thế, sự tách biệt giữa quản lý Nhà nước và quản lý doanh nghiệp chưa thực sự rõ rệt SASAC vẫn tham gia vào các quyết định của doanh nghiệp ở mức độ lớn - đặc biệt là về bổ nhiệm lãnh đạo doanh nghiệp

Theo đánh giá của các chuyên gia, nếu không có những cải cách cơ

bản, SASAC có thể bị thúc ép hoạt động như một “Hội đồng chung” hay một

“Tổng giám đốc” cho quá nhiều DNNN không hiệu quả trong môi trường

cạnh tranh, và điều này dễ dẫn tới thất bại Vấn đề mang tính chiến lược là

26

quy mô khu vực DNNN - nên lớn đến mức nào; vấn đề tư nhân hóa - nên ở mức nào đối với DNNN cũng cần được xác định rõ, có như vậy SASAC mới

có thể đứng vững và đạt được những kết quả kỳ vọng

1.3.1.2 Tập đoàn đầu tư và phát triển Nhà nước (SDIC)

Nhằm mục tiêu tách chức năng quản lý kinh tế - xã hội và quyền sở hữu tài sản Nhà nước, tháng 5/1995, Chính phủ Trung quốc đã thành lập Tập đoàn đầu tư và phát triển Nhà nước (SDIC) SDIC hoạt động theo mô hình tập đoàn

mẹ và các công ty con SDIC không có Hội đồng quản trị Tổng giám đốc chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Hiện nay, SDIC hoạt động dưới sự giám sát trực tiếp của SASAC SASAC đang nghiên cứu thành lập Hội đồng quản trị để quản lý hoạt động của SDIC

Về mặt nhân sự: Nhân sự quản lý của SDIC đều do SASAC bổ nhiệm

Hết nhiệm kỳ ba (03) năm, SASAC kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ của lãnh

đạo SDIC; tiến hành bổ nhiệm lại hoặc luân chuyển nếu cần thiết Đối với các

doanh nghiệp thành viên, SDIC không thực hiện chế độ người đại diện vốn

mà bổ nhiệm trực tiếp thành viên Hội đồng quản trị và cũng ba (03) năm/lần, SDIC tổ chức kiểm tra chuyên môn đối với lãnh đạo và nhân viên, từ đó làm

cơ sở để tái bổ nhiệm, thăng cấp hoặc điều chỉnh lương/thưởng

Về đầu tư vốn: SDIC có nhiệm vụ tham gia góp vốn, đầu tư vào các

lĩnh vực cơ bản là công nghiệp, dịch vụ tài chính và công nghệ theo yêu cầu của chiến lược kinh tế quốc gia, chính sách phát triển ngành và các kế hoạch phát triển vùng Trên thực tế, SDIC chủ yếu đầu tư và nắm 100% cổ phần hoặc cổ phần chi phối tại các doanh nghiệp Số lượng đầu tư không chi phối không đáng kể và chỉ thực hiện theo phương thức ngắn hạn Theo đó, SASAC

sẽ đưa ra các định hướng lớn về đầu tư vốn cho SDIC, còn các dự án chi tiết thì do SDIC trực tiếp quyết định SDIC cũng có quyền từ chối đối với những

27

dự án mà SDIC xác định là không có khả năng thu hồi vốn Đối với nguồn cổ tức thu được từ các doanh nghiệp, SDIC được để lại để thực hiện đầu tư sau khi nộp Nhà nước (Bộ Tài chính) theo mức được giao từ đầu năm

Về quản lý vốn SDIC tại các doanh nghiệp: Để quản lý, giám sát các

doanh nghiệp thành viên, SDIC cử Ban Kiểm soát vào làm việc tại doanh nghiệp Thành viên Ban Kiểm soát nói trên có thể tham dự các buổi họp của ban lãnh đạo nhưng chỉ nghe và ghi nhận nội dung chứ không phát biểu Trường hợp doanh nghiệp phức tạp, SDIC có thể mời thêm cơ quan Nhà nước vào làm việc Nếu cần thiết, SDIC sẽ thuê Tổng giám đốc để quản lý SDIC cũng được giao nhiệm vụ giám sát, thẩm định và quyết định các dự án đầu tư của doanh nghiệp thành viên Việc thẩm định được SDIC thực hiện thông qua Hội đồng thẩm định với các thành viên được thuê từ bên ngoài Các chính sách: đầu tư, quản lý rủi ro của SDIC cũng được nghiên cứu, hoạch định bởi đội ngũ các chuyên gia độc lập từ các ngành nghề khác nhau thực hiện

Nhìn chung, hình thức doanh nghiệp quản lý vốn như mô hình SDIC là gần gũi, phù hợp với Việt Nam hơn mô hình SASAC Nghiên cứu cho thấy, hiệu quả hoạt động của mô hình SDIC rất cao Chỉ riêng trong khoảng thời gian 05 năm (2002-2007), tổng tài sản của SDIC đã tăng trưởng 99%, doanh thu tăng 203% và lợi nhuận tăng 481% [29] Hiện nay, Chính phủ Trung quốc vẫn tiếp tục thực hiện việc chuyển giao các doanh nghiệp cho SDIC trên cơ sở đàm phán và thỏa thuận với SDIC

1.3.2 Mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Singapore (Temasek Holdings)

Temasek Holdings được thành lập ngày 25/6/1974 để sở hữu, quản lý các khoản đầu tư và vốn cổ phần ở các công ty do Bộ Tài chính nắm giữ trước đây; và để thực hiện chức năng đầu tư, kinh doanh vốn tại các doanh nghiệp

28

Bảng 1.3: Danh mục đầu tư theo địa lý của Temasek

(Nguồn: Derek Lau - Trưởng đại diện Temasek tại Việt Nam “Giới thiệu kinh nghiệm Temasek”, Hội thảo “Quản lý vốn và tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp - kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại Việt Nam” - 21.4.2009)

Temasek Holdings thuộc 100% sở hữu của Bộ Tài chính Singapore, thay mặt Chính phủ thực hiện chức năng đầu tư Sự ra đời của Temasek đánh dấu sự tách biệt rõ ràng về vai trò của Chính phủ là nhà hoạch định chính sách, điều tiết thị trường; với vai trò của Temasek là chủ sở hữu danh mục đầu tư nhằm mang lại giá trị cổ đông dài hạn bền vững Temasek hoàn toàn độc lập trong việc quyết định kinh doanh, kể cả trong lĩnh vực đầu tư hay thoái đầu tư Các lĩnh vực đầu tư của Temasek có thể chia thành hai nhóm lớn: (i) Nhóm A: Gồm các DNNN nắm giữ 100% vốn hoặc cổ phần chi phối trong các ngành, lĩnh vực quan trọng như: điện, sân bay, bến cảng…; (ii) Nhóm B: Gồm các doanh nghiệp có tiềm năng phát triển trong và ngoài nước

Temasek quản lý các công ty thông qua việc bổ nhiệm, miễn nhiệm đội ngũ lãnh đạo; phê duyệt phương án kinh doanh; kiểm tra các báo cáo tài chính, báo cáo kết quả kinh doanh Hội đồng quản trị của Temasek phần lớn gồm các thành viên độc lập không điều hành (chủ yếu là lãnh đạo các doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân) Dưới sự lãnh đạo của Hội đồng quản trị,

29

Temasek hoạt động rất linh hoạt Đối với các công ty thuộc danh mục đầu tư, Temasek không chỉ đạo các quyết định về thương mại hay hoạt động của các công ty này mà chỉ thực hiện các quyền như một cổ đông thông thường, đặc biệt là quyền biểu quyết để bảo vệ các lợi ích hợp pháp của mình

Bảng 1.4: Danh mục đầu tư theo ngành của Temasek

(Nguồn: Derek Lau - Trưởng đại diện Temasek tại Việt Nam “Giới thiệu kinh nghiệm Temasek”, Hội thảo “Quản lý vốn và tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp - kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại Việt Nam” - 21.4.2009)

Về kết quả hoạt động, tính đến ngày 31/3/2009, giá trị danh mục đầu tư của Temasek là 130 tỷ đô la Singapore tính theo giá trị thị trường, tăng từ 90

tỷ đô la Singapore cách đó 5 năm Tổng lợi nhuận cổ đông dài hạn của Temasek kể từ khi thành lập vẫn luôn duy trì ở mức ổn định 16% tính theo giá trị thị trường và vốn cổ đông Các chiến lược đầu tư của Temasek tập trung

vào 4 tiêu chí lớn, bao gồm: những nền kinh tế đang chuyển đổi, tầng lớp trung lưu đang lớn mạnh, những lợi thế so sánh vượt trội, và những doanh nghiệp đang dẫn đầu Về lĩnh vực đầu tư, các doanh nghiệp do Temasek quản

lý chủ yếu hoạt động trong các ngành: dịch vụ tài chính, truyền thông, bất động sản, cơ sở hạ tầng, công nghiệp, xây dựng, năng lượng, tài nguyên, công

tiêu của Khazanah là trở thành một “Nhà đầu tư chiến lược hàng đầu tạo ra được giá trị bền vững cho một quốc gia Malaysia có năng lực cạnh tranh quốc tế” Căn cứ vào mục tiêu này các nhiệm vụ của Khazanah được xác định

bao gồm: (i) Nhà đầu tư chiến lược của Chính phủ; (ii) Tạo ra giá trị bền vững; (iii) Tăng cường năng lực cạnh tranh của quốc gia; (iv) Xây dựng một văn hóa làm việc hiệu quả cao tại các doanh nghiệp [56]

TT Ngành Tỷ trọng vốn TT Ngành Tỷ trọng vốn

2 Viễn thông và truyền

3 Tài chính ngân hàng 18,3% 9 Vật liệu cơ bản 0,1%

31

trong nền kinh tế Trọng tâm hoạt động của Khazanah là nhiệm vụ cơ cấu lại các DNNN, thúc đẩy việc tạo ra giá trị cho cổ đông, nâng cao hiệu quả và cải thiện hoạt động quản trị doanh nghiệp tại các DNNN Hiện nay, danh mục doanh nghiệp do Kazanah nắm giữ tập trung tại hơn 50 doanh nghiệp lớn Chương trình chuyển đổi DNNN là một phần trong nỗ lực mà Chính phủ Malaysia đang thực hiện nhằm định hướng cho sự phát triển và tăng trưởng của nền kinh tế quốc gia (chương trình được bắt đầu từ 2004, dự kiến hoàn thành vào năm 2015 và tập trung vào 20 doanh nghiệp lớn nhất)

(Đơn vị: Triệu Ringit - RM)

Đầu tƣ mới Số lƣợng dự án Giá trị đầu tƣ

32

Hiện nay Khazanah nắm giữ cổ phần tại nhiều công ty trong các lĩnh

vực khác nhau như: nông nghiệp, ô tô, chăm sóc sức khỏe, cơ sở hạ tầng, xây

dựng, truyền thông, bất động sản, công nghệ và công nghệ sinh học…

Như vậy, qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, có thể thấy việc thành

lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước ở Việt Nam là đúng

hướng, phù hợp với xu thế về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp trên thế

giới, từng bước tạo ra tổ chức tài chính tầm quốc gia, có năng lực cạnh tranh

quốc tế như nhiều quốc gia đã làm trong thời gian qua Việc xoá bỏ sự can

thiệp của cơ quan hành chính Nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp là

phù hợp với các cam kết khi Việt Nam gia nhập WTO

Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước là mô hình mới ở

Việt Nam Trên thế giới có khá nhiều kinh nghiệm về việc thành lập và phát

triển mô hình tương tự như mô hình này Tuy nhiên, mỗi quốc gia có một đặc

thù riêng, ảnh hưởng tới sự thành công hay thất bại của mô hình đó Thực tế

cho thấy có một số kinh nghiệm triển khai thành công (Khazanah, Temasek)

Tuy nhiên, một số nước cũng chưa thành công khi triển khai mô hình tương

tự (SASAC) Việt Nam, với tư cách là người đi sau, có thể nghiên cứu, rút

kinh nghiệm từ các bài học thành công và thất bại để áp dụng vào thực tiễn

1.4 Nội dung pháp luật về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

Vốn và tài sản Nhà nước tại DNNN nói chung và ở các tập đoàn, tổng

công ty Nhà nước nói riêng là bộ phận cấu thành và không thể tách rời của

tổng nguồn lực quốc gia, đóng vai trò quan trọng trong việc huy động sức

mạnh tổng thể, chủ đạo của kinh tế Nhà nước, nhằm thực hiện các mục tiêu

phát triển kinh tế - xã hội [51] Chính vì vậy, để quản lý, sử dụng một cách có

hiệu quả nguồn vốn nhà nước, Chính phủ đã quyết định thành lập Tổng công

ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước - một bước đi đúng đắn nhằm tách biệt

33

quyền của chủ sở hữu và trách nhiệm quản lý điều hành của Nhà nước trong hoạt động sản xuất kinh doanh của các DNNN, giảm thiểu can thiệp chính trị vào việc quản lý tài sản Nhà nước, thúc đẩy hơn nữa tiến trình cổ phần hóa

Giống như các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau trong nền kinh tế quốc dân, SCIC chịu sự điều chỉnh của nhiều ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, bao trùm rộng khắp các lĩnh vực: dân sự, kinh tế, thương mại, lao động, đất đai, bảo hiểm, kinh doanh bất động sản, đầu tư, xây dựng, đấu thầu, chứng khoán… Có thể kể tên một số luật tiêu biểu điều chỉnh các lĩnh vực nói trên như: Bộ luật Dân sự; Bộ luật Lao động; Luật DNNN; Luật Doanh nghiệp; Luật Đầu tư; Luật Xây dựng; Luật Đấu thầu; Luật Chứng khoán; Luật Thương mại; Luật Đất đai; Luật Ngân hàng; Luật các tổ chức tín dụng… Ngoài ra còn có các Nghị định, Thông tư hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của các luật nói trên như: Nghị định 102/2010/NĐ-CP (01/10/2010); Nghị định 108/2006/NĐ-CP (22/9/2006); Nghị định 85/2009/NĐ-CP (15/10/2009); Nghị định 14/2007/NĐ-CP (19/01/2007); Nghị định 71/2010/NĐ-CP (23/6/2010)…

Mặt khác, SCIC là một tổ chức đặc biệt trong nền kinh tế, được thành lập theo Quyết định của Thủ tướng nhằm thực hiện vai trò đại diện quyền sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp Thêm nữa, SCIC mới chính thức hoạt động từ tháng 8/2006, và Việt Nam chưa có kinh nghiệm trong việc quản lý một mô hình tài chính đặc biệt như SCIC Do đó, để đảm bảo quản lý, sử dụng đúng, có hiệu quả, và không làm thất thoát vốn, tài sản của Nhà nước, bên cạnh việc được điều chỉnh bởi các luật chung, SCIC còn chịu sự điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt (các nghị định, thông tư, quyết định…) Nội dung những văn bản này chủ yếu liên quan đến

ba vấn đề chính: về tổ chức, về quản trị và về hoạt động của SCIC, như:

34

- Nghị định 207/2004/NĐ-CP (14/12/2004) về việc quy định chế độ tiền lương, tiền thưởng và chế độ trách nhiệm đối với các thành viên Hội đồng quản trị, Tổng Giám đốc, Giám đốc Công ty Nhà nước

- Nghị định 109/2008/NĐ-CP (10/10/2008) về giao, bán doanh nghiệp 100% vốn nhà nước

- Nghị định 09/2009/NĐ-CP (05/02/2009) về Quy chế quản lý tài chính của công ty Nhà nước, quản lý vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp khác

- Nghị định 25/2010/NĐ-CP (19/3/2010) về việc chuyển đổi công ty Nhà nước thành công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu

- Thông tư 15/2006/TT-BLĐTBXH (25/09/2006) hướng dẫn thực hiện Quyết định 181/2006/QĐ-TTg (09/8/2006) về chế độ tiền lương đối với SCIC

- Thông tư 47/2007/TT-BTC (15/5/2007) hướng dẫn việc chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp về SCIC

- Thông tư 155/2009/TT-BTC (31/7/2009) hướng dẫn chế độ phân phối lợi nhuận của công ty Nhà nước theo Nghị định 09/2009/NĐ-CP

- Thông tư 242/2009/TT-BTC (30/12/2009) hướng dẫn thi hành một

số điều của Quy chế quản lý tài chính của công ty Nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp khác ban hành kèm theo Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 05/2/2009

- Thông tư 131/2010/TT-BTC (06/9/2010) hướng dẫn thực hiện Quy chế góp vốn, mua cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài trong các doanh nghiệp Việt Nam

- Quyết định 151/2005/QĐ-TTg, 152/2005/QĐ-TTg (20/6/2005) về việc thành lập SCIC

- Quyết định 152/2005/QĐ-TTg (20/6/2005) về việc phê duyệt Điều lệ

tổ chức và hoạt động của SCIC

- Quyết định số 09/2008/QĐ-BTC (31/01/2008) ban hành Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp tại các Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước, công ty mẹ (được sửa đổi, bổ sung bởi Quyết định 104/2008/QĐ-BTC ngày 13/11/2008)

- Quyết định 365/QĐ-TTg (07/4/2008) về phê duyệt kế hoạch sắp xếp,

cổ phần hóa công ty TNHH một thành viên thuộc SCIC giai đoạn 2008-2010

- Quyết định 45/2008/QĐ-BTC (27/6/2008) về việc ban hành Quy định Chế độ kế toán áp dụng cho SCIC

- Quyết định 113/2008/QĐ-TTg (18/8/2008) về việc thành lập và ban hành Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp TW

- Quyết định 88/2009/QĐ-TTg (18/6/2009) ban hành Quy chế góp vốn, mua cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài trong doanh nghiệp Việt Nam

- Công văn số 5868/VPCP-ĐMDN (26/8/2009) về việc bán cổ phần Nhà nước do SCIC là đại diện chủ sở hữu

- Công văn số 393/VPCP-ĐMDN (18/01/2010) về việc đổi mới, củng

cố mô hình SCIC

Như vậy, nhìn chung, về mặt tổ chức các văn bản pháp luật đề cập tới

bộ máy, mô hình tổ chức của SCIC, cho biết SCIC sẽ hoạt động theo mô hình nào (mô hình có Hội đồng quản trị hay mô hình có Chủ tịch Hội đồng thành viên); cho biết cán bộ quản lý của SCIC gồm những ai, quyền quyết định của

họ đến đâu cũng như những trách nhiệm mà họ phải gánh vác… Bên cạnh đó,