Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam Luận văn ThS. Luật

Hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ngày càng gia tăng ở Việt Nam, những tác động xấu của hoạt động này đến môi trường ngày càng đa dạng và phức tạp đòi hỏi sự quan tâm của Nhà nư

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHẠM CHUNG THỦY

PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC

VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHẠM CHUNG THỦY

PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC

VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành : Luật kinh tế

Mã số : 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS Vũ Quang

HÀ NỘI - 2012

Table of Contents

4

MỞ ĐẦU 4

Chương 1 9

KHÁI QUÁT PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 9

1.1 KHÁI NIỆM KHOÁNG SẢN VÀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 9

1.1.1 Định nghĩa khoáng sản 9

1.1.2 Phân loại khoáng sản 10

1.1.3 Hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản, vai trò và ảnh hưởng của nó đến phát triển kinh tế - xã hội 12

1.2 KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT KHOÁNG SẢN 15

1.3 ĐẶC ĐIỂM PHÁP LUẬT KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 17

1.3.1 Pháp luật khoáng sản là sự giao thoa giữa pháp luật kinh tế và pháp luật môi trường 17

1.3.2 Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật mới 20

1.3.3 Pháp luật khoáng sản thể hiện rõ tính chất quản lý nhà nước 23

1.3.4 Pháp luật khoáng sản có phạm vi điều chỉnh rất rộng 26

1.4 NGUYÊN TẮC VÀ MỘT SỐ NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT KHOÁNG SẢN 28

1.4.1 Nguyên tắc sở hữu toàn dân về khoáng sản 28

1.4.2 Nguyên tắc đảm bảo hài hòa lợi ích của tất cả các chủ thể 31

1.4.3 Nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa để bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản 34

1.4.4 Nguyên tắc đảm bảo sự phát triển bền vững 36

Chương 2 40

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM 40

2.1 LƯỢC SỬ PHÁT TRIỂN VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM 40

2.1.1 Giai đoạn trước năm 1986 40

2.1.2 Giai đoạn từ năm 1986 đến 1996 41

2.1.3 Giai đoạn từ năm 1996 đến nay 41

2.2 THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN 45

2.2.1 Chủ thể khai thác khoáng sản 45

2.2.2 Chiến lược, quy hoạch khoáng sản 53

2.2.3 Đánh giá tác động môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản 63

2.2.4 Giấy phép trong hoạt động khai thác khoáng sản 69

Chương 3 84

GIẢI PHÁP NÂNG CAO TÍNH HIỆU QUẢ CỦA PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN 84

3.1 GIẢI PHÁP CHUNG 84

3.2 GIẢI PHÁP CỤ THỂ 87

KẾT LUẬN 96

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 97

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, và nhất là gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) khiến cho Việt Nam có một vị trí nhất định trên trường quốc tế Trong nền kinh tế thị trường, quá trình công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước đem lại những đổi thay tích cực trong kinh tế, văn hóa, chính trị, xã hội Song chính những điều đó lại tác động không ít đến môi trường Vấn đề ô nhiễm môi trường đã và đang ngày càng trở nên nghiêm trọng hơn ở Việt Nam Hàng ngày, trên các phương tiện thông tin đại chúng, chúng ta dễ dàng bắt gặp những hình ảnh, những thông tin về việc môi trường đang bị suy thoái, đang bị ô nhiễm Bất chấp những lời kêu gọi bảo vệ môi trường, tình trạng ô nhiễm môi trường càng lúc càng trở nên trầm trọng Việc ô nhiễm môi trường ở nước ta do nhiều nguyên nhân, song một trong những nguyên nhân chính là việc khai thác khoáng sản tràn lan Chúng ta vẫn tự hào rằng đất nước mình có "Rừng vàng, biển bạc, đất phì nhiêu" Nằm ở khu vực Đông Nam Châu Á, Việt Nam có nguồn tài nguyên khoáng sản phong phú, đa dạng,

là nguồn nguyên liệu, tiềm năng lớn của quốc gia Đó là một lợi thế Nhưng dường như, việc khai thác khoáng sản một cách tối đa, vay mượn cả tài nguyên của các thế hệ tương lai, bất chấp quy luật tự nhiên và đạo lý xã hội, gạt bỏ vấn đề về môi sinh và những lợi ích chính đáng của thế hệ sau đã tạo nên một thách thức về môi trường mang tính sống còn đối với Việt Nam Vô tình hay hữu ý, chúng ta đang làm chảy máu nguồn tài nguyên khoáng sản, phá hủy môi trường sống của chính mình một cách nghiêm trọng Hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ngày càng gia tăng ở Việt Nam, những tác động xấu của hoạt động này đến môi trường ngày càng đa dạng và phức tạp đòi hỏi sự quan tâm của Nhà nước, cũng như sự điều chỉnh của pháp luật

Hiện nay, một số văn bản pháp luật đã quy định về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản tạo ra những cơ sở pháp lý nhất định để hoạt động khai thác

và chế biến khoáng sản phát triển, bảo vệ môi trường Tuy nhiên, vẫn còn thiếu sót trong những quy định đó, chưa đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh hoạt động này trên thực tế để bảo vệ môi trường Đặc biệt, việc thực thi những quy định này còn yếu kém, nhiều bất cập, cần được bổ sung kịp thời

Với những lý do trên, tác giả mong muốn tìm hiểu nghiên cứu đề tài "Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam"

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Hiện nay ở nước ta, ngoài một số bài báo, công trình nghiên cứu như:

PGS.TS Nguyễn Đức Khiển, Luật và các tiêu chuẩn chất lượng môi trường, Nxb Hà Nội, 2002; TS Bùi Đường Nghiêu, Thuế môi trường, Nxb Tài chính,

Hà Nội, 2006; ThS Bùi Đức Hiển, Về quyền được sống trong môi trường

trong lành ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Luật học, số 11/2011 chỉ đề cập

đến một khía cạnh nào đó của hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản, thì chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách sâu sắc, hệ thống và đầy đủ

về vấn đề: Khía cạnh pháp lý của hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản với các quy phạm pháp luật có nội dung quan tâm đến quyền lợi của môi trường Ngoài ra, hoạt động khoáng sản liên quan trực tiếp đến rất nhiều văn bản pháp luật: Luật đầu tư, Luật xây dựng, Luật Doanh nghiệp, Luật bảo vệ môi trường và Luật Khoáng năm 2010 mới ra đời Vì vậy, việc nghiên cứu một cách có hệ thống về vấn đề này mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc

Đề tài mang ý nghĩa lý luận cho việc xây dựng những quy phạm pháp luật đầy

đủ, phù hợp với thực trạng khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam và là

cơ sở pháp lý cho việc áp dụng các biện pháp nhằm bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản Những kiến nghị của đề tài hy vọng sẽ đem lại những kết quả thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật của Việt Nam trong hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản

Tác giả hy vọng rằng với sự đầu tư thích đáng, kết quả nghiên cứu sẽ là một tài liệu tham khảo có giá trị

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc điều chỉnh pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam

Để thực hiện mục đích nghiên cứu nêu trên, nhiệm vụ cụ thể của luận văn là:

- Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản và điều chỉnh pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam

- Phân tích thực trạng pháp luật Việt Nam về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản, từ đó đánh giá những ưu điểm và nhược điểm của pháp luật hiện hành về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản

- Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, luận văn đưa ra một số kiến nghị để hoàn thiện pháp luật Việt Nam hiện hành về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản

4 Phương pháp nghiên cứu luận văn

Để làm sáng tỏ các vấn đề nghiên cứu trên, luận văn sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu khoa học khác nhau như: Phương pháp tổng hợp và phân tích, phương pháp thống kê, phương pháp so sánh và đối chiếu, kết hợp nghiên cứu lý luận và thực tiễn Các phương pháp nghiên cứu trong luận văn được thực hiện trên nền tảng của phương pháp duy vật lịch sử, duy vật biện chứng; Trên cơ sở các quan điểm, đường lối về chính trị, kinh tế, văn hóa và

xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam

5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Luận văn có đối tượng nghiên cứu là: Các vấn đề lý luận về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản và pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản; Các văn bản pháp luật thực định của Việt Nam về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản Thực tiễn xây dựng, áp dụng pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam

Luật khoáng sản 1996; Luật số 46/2005/Q11 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khoáng sản được Quốc Hội thông qua ngày 14/6/2005; Nghị định 07/2009/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định số 160/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 của Chính phủ quy định chi tiết

và hướng dẫn thi hành Luật khoáng sản và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khoáng sản, hoạt động khoáng sản bao gồm khảo sát, thăm dò, khai thác và chế biến khoáng sản ở thể rắn, thể khí, nước khoáng và nước nóng thiên nhiên, riêng dầu khí và các loại nước thiên nhiên khác được điều chỉnh bằng các văn bản pháp luật khác Tuy nhiên, theo Luật khoáng sản năm 2010 quy định về phạm vi điều chỉnh của Luật như sau:

Luật này quy định việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, thăm dò, khai thác khoáng sản, quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc thù kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [30, Điều 1] Vậy là Luật Khoáng sản năm 2010 chỉ điều chỉnh hoạt động khoáng sản bao gồm hoạt động thăm dò khoáng sản và hoạt động khai thác khoáng sản Trong khai thác khoáng sản bao gồm cả phân loại, làm giàu khoáng sản gắn với quá trình khai thác Hoạt động chế biến khoáng sản sau khai thác (thường gọi là chế biến sâu khoáng sản), hoạt động tiêu thụ, tàng trữ, vận chuyển khoáng sản không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Khoáng sản năm 2010 Chính vì vậy, hai chữ chế biến trong luận văn bản chất chính là hoạt động phân loại, làm giàu khoáng sản gắn với quá trình khai thác, chứ

không phải là hoạt động chế biến khoáng sản sau khai thác Theo quan điểm trong Luật khoáng sản năm 2010 cũng như các văn bản pháp luật về khoáng sản thì hoạt động khoáng sản bao gồm cả thăm dò, khai thác khoáng sản Tuy nhiên trong luận văn này, tác giả xin tập trung nghiên cứu hoạt động khai thác khoáng sản trong nước Tác giả không đi sâu nghiên cứu hoạt động thăm dò khoáng sản

Trong luận văn này, tác giả tập trung nghiên cứu những nội dung cơ bản của pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản theo Luật khoáng sản năm 2010 Vì vậy, tác giả không đề cập đến sự điều chỉnh của pháp luật trong lĩnh vực khai thác và chế biến dầu khí, cũng như các loại nước thiên nhiên khác

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, mục lục, luận văn bao gồm 3 chương:

Chương 1: Khái quát pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến

khoáng sản

Chương 2: Thực trạng pháp luật về hoạt động khai thác khoáng sản và

chế biến khoáng sản ở Việt Nam

Chương 3: Giải pháp nâng cao tính hiệu quả của pháp luật về hoạt

động khai thác, chế biến khoáng sản

Khoáng sản là những dạng vật chất rất gần gũi và đóng vai trò to lớn trong đời sống con người như sắt, than đá, kẽm, vàng, dầu khí, nước khoáng thiên nhiên… Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo được, là tài sản quan trọng của quốc gia, phải được quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhằm đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển bền vững kinh tế - xã hội trước mắt và lâu dài, bảo đảm quốc phòng, an ninh Khoáng sản có thể tồn tại ở trạng thái rắn (quặng, đá ), lỏng (dầu, nước khoáng ) hoặc khí (khí đốt )

Khoáng sản cũng có thể hiểu là nguồn nguyên liệu tự nhiên có nguồn gốc vô cơ hoặc hữu cơ, tuyệt đại bộ phận nằm trong lòng đất và quá trình hình thành có liên quan mật thiết đến quá trình lịch sử phát triển của vỏ trái đất trong thời gian dài từ ngàn năm đến hàng chục, hàng trăm triệu năm

Trong địa chất học, khoáng sản được định nghĩa là các đá hoặc tập hợp kháng vật tự nhiên trong vỏ trái đất, tạo thành do các quá trình địa chất xác định, mà từ đó con người có thể lấy kim loại, các hợp chất hay các khoáng vật để sử dụng trong nền kinh tế quốc dân Các ngành kinh tế khác nhau có các yêu cầu khác nhau đối với khoáng sản được sử dụng cho ngành

đó Vì vậy, chúng ta có khoáng sản kim loại đen, khoáng sản kim loại màu,

khoáng sản hóa chất, khoáng sản năng lượng (dầu mỏ, khí đốt), khoáng sản đá quý Theo từ điển địa chất thì "khoáng sản (Hữu ích) là những thành tạo khoáng vật tự nhiên mà ta có thể lợi dụng trực tiếp hoặc từ đó lấy ra những kim loại hay khoáng vật sử dụng trong nền kinh tế quốc dân" Khoáng sản chia ra: khoáng sản kim loại (Quặng), khoáng sản phi kim loại (thường gọi là quặng) và các đá hữu cơ chảy được (Các nhiên liệu như than, dầu lửa, khí đốt ) XA Va khơ-rô-mê-ép định nghĩa: "Khoáng sản (hữu ích) là những khoáng chất tự nhiên mà về chất cũng như về lượng đều có lợi khi sử dụng trong nền kinh tế quốc dân" [19]

Dưới góc độ pháp luật, khoáng sản được hiểu là các tài nguyên trong lòng đất, trên mặt đất dưới dạng những tích tụ tự nhiên khoáng vật, khoáng chất

có ích ở thể rắn, thể lỏng, thể khí hiện tại hoặc sau này có thể khai thác, khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ mà sau này có thể được khai thác lại, cũng là khoáng sản Luật Khoáng sản năm 2010 có quy định: "Khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích được tích tụ tự nhiên ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng đất, trên mặt bao gồm cả khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ" [30]

Tóm lại, khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích được tích tụ tự nhiên hàng ngàn, hàng nghìn năm ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng, trên mặt đất Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo được, là tài sản quan trọng của quốc gia Giá trị to lớn của khoáng sản cũng như tính phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản tất yếu dẫn tới Nhà nước quản lý khoáng sản bằng pháp luật

1.1.2 Phân loại khoáng sản

* Theo chức năng sử dụng, khoáng sản được phân ra làm 3 nhóm lớn:

1) Khoáng sản kim loại:

• Nhóm khoáng sản sắt và hợp kim sắt: Sắt, mangan, crom, vanadi, niken, molipden, vonfram, coban

• Nhóm kim loại cơ bản: Thiếc, đồng, chì, kẽm, antimoan

• Nhóm kim loại nhẹ: Nhôm, titan, berylly

• Nhóm kim loại quý hiếm: vàng, bạc, bạch kim

• Nhóm kim loại phóng xạ: Uran,thori , nhóm kim loại hiếm và đất hiếm 2) Khoáng sản phi kim loại:

• Nhóm khoáng sản hóa chất và phân bón: Apatit, photphorit, barit, fluorit, muối mỏ, thạch cao, S (pirit, prontin,…), spectin

• Nhóm nguyên liệu: Sứ, gốm, thủy tinh chịu lửa, bảo ôn (sét - kaolin, magnezit, fenspat, diatomit)…

• Nhóm nguyên liệu kỹ thuật: Kim cương, grafit, thạch anh, atbet, zeolit

• Vật liệu xây dựng: Đá macma và biến chất, đá vôi, đá hoa, cát sỏi 3) Khoáng sản cháy: than (than đá, than nâu, than bùn), dầu khí (dầu

6) Nhiên liệu khoáng - hóa bao gồm: Apatit và các muối khoáng khác như photphat, barit, borat

* Theo trạng thái vật lý có thể phân chia khoáng sản ra:

1) Khoáng sản rắn: Quặng kim loại đen, kim loại màu, đá

2) Khoáng sản lỏng: Dầu mỏ, nước khoáng

gì Nhưng phải đến thời Pháp thuộc, khai thác khoáng sản mới định hình như một nghề Khi thực dân Pháp đô hộ nước ta, chúng đã cho thành lập Sở địa chất Đông Dương Nơi đây tập trung nhiều nhà bác học địa chất nổi tiếng của nước Pháp và cả thế giới lúc bấy giờ Rất nhiều mỏ khoáng sản của Việt Nam

đã được người Pháp phát hiện ra Thực dân Pháp khai thác khoáng sản để làm nguyên liệu, đáp ứng nhu cầu của chúng Tòa quyền Đông Dương đã bán nhiều mỏ khoáng sản của ta cho các công ty khai khoáng của Pháp Khi đất nước thống nhất chúng ta lại quan tâm đến việc phát triển kinh tế Chỉ đến gần đây, đất nước ta mới chú trọng đến hoạt động khoáng sản, mới nhận thấy tầm quan trọng của hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản trong sự phát triển kinh tế, xã hội

Tuy không có vai trò quyết định đến sự tồn tại và phát triển của loài người như các thành phần môi trường nước, đất, không khí…nhưng tài nguyên khoáng sản cũng là yếu tố hết sức quan trọng trong việc bảo đảm sự duy trì và phát triển xã hội Vai trò và tầm quan trọng của khoáng sản được thể hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau

Về phương diện kinh tế: Khi nói đến vai trò của khoáng sản, ta không thể không kể đến tầm quan trọng của nó đối với các ngành công nghiệp Khoáng sản là nguồn nguyên liệu chính cho nhiều ngành công nghiệp then chốt Điển hình như: Đá vôi dùng cho sản xuất xi măng, sản xuất vật liệu xây dựng; Quặng sắt được dùng cho ngành luyện kim đen, luyện kim màu, cơ khí, công nghiệp phân bón, công nghiệp hóa chất…; Than đá, dầu mỏ, khí gas, than bùn, khí đốt, băng cháy là những khoáng sản cung cấp năng lượng chủ yếu cho nhiều ngành kinh tế quan trọng cũng như phục vụ sinh hoạt hàng ngày của con người Nước khoáng, nước nóng thiên nhiên…là những tài nguyên có giá trị cao trong việc bảo vệ sức khỏe con người, đồng thời cũng là nguồn nguyên liệu đặc biệt đối với một số ngành công nghiệp Không thể liệt

kê hết được vai trò của khoáng sản với tư cách là một nguồn nguyên liệu Tuy nhiên công nghiệp chế biến của Việt Nam còn chưa phát triển, các loại khoáng sản khai thác được vẫn chủ yếu dùng để xuất khẩu thô

Tài nguyên khoáng sản đã có những đóng góp nhất định vào tăng trưởng kinh tế Khoáng sản hay nói chính xác là ngành công nghiệp khai khoáng là một ngành chiếm tỷ trọng cao trong nền kinh tế của nhiều nước Mặc dù ngành công nghiệp khai khoáng ở nước ta chưa phát triển mạnh nhưng nó cũng đã đóng một vai trò đáng kể trong nền kinh tế quốc dân Việt Nam hiện nay Theo Tổng cục Thống kê:

Năm 1995 giá trị sản xuất toàn ngành công nghiệp khai khoáng đóng góp khoảng 4,81% tổng thu nhập quốc dân Năm

2008, thu nhập của ngành công nghiệp khai khoáng đạt 131.968 tỷ

đồng tăng gấp 3,1 so với năm 2000 và gấp gần 12 lần so với năm

1995 Tốc độ tăng trưởng ngành thuộc loại rất cao 15,2/năm [35] Khi tiến hành các hoạt động trong lĩnh vực khoáng sản, doanh nghiệp phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước Trong đó đáng kể nhất là thuế tài nguyên, thuế xuất khẩu, thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp Theo số liệu từ Bộ Tài chính, "nguồn thu từ công nghiệp khai khoáng của Việt Nam (kể cả dầu khí) đạt trung bình 26% - 27% trong giai đoạn 2001 - 2005, riêng năm 2006 đạt xấp xỉ 31% do giá dầu thô tăng" [3] Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế IMF, "doanh thu hàng năm từ các chất hydrocarbon của Việt Nam đạt 31,8% trong giai đoạn 2000 - 2003" [5] Vậy khai khoáng đã tạo ra một nguồn thu lớn cho ngân sách Nhà nước

Về phương diện chính trị: Tài nguyên khoáng sản giúp các quốc gia bình ổn, giữ gìn trật tự xã hội Công nghiệp khai khoáng đã tạo công ăn việc làm cho người lao động "Năm 2008, tổng số lao động trong ngành khai khoáng khoảng 431, 2 nghìn người, chiếm 0,96% tổng số lao động đang làm việc trong nước Tuy số lượng lao động này chỉ đứng thứ 11/18 trong các ngành và lĩnh vực kinh tế ở Việt Nam" [40] Nhưng một phần nào ngành công nghiệp khai khoáng đã giải quyết được công ăn việc làm cho người lao động, giảm bớt các tệ nạn xã hội, giữ gìn an ninh trật tự xã hội Hơn nữa, khoáng sản còn tạo cho các quốc gia có một vị trí quan trọng trong giao lưu quốc tế Tài nguyên khoáng sản góp phần không nhỏ vào việc làm tăng tính độc lập, tự chủ của mỗi quốc gia Thậm chí trong một số trường hợp, tài nguyên khoáng sản còn làm tăng các ảnh hưởng về mặt chính trị của quốc gia này đối với quốc gia khác Các quốc gia không có tài nguyên khoáng sản thường phụ thuộc rất nhiều về kinh tế cũng như chính trị đối với các quốc gia có ưu thế trong vấn đề này

Tuy nhiên, cái gì cũng có hai mặt của nó Việc khai thác khoáng sản đem lại rất nhiều lợi nhuận Nhưng cũng tác động không nhỏ đến môi trường,

đến cuộc sống của con người Hoạt động khai thác khoáng sản thường được tiến hành trên quy mô rộng lớn, với số lượng khai thác nhiều, thời gian hoạt động kéo dài và thường phải sử dụng nhiều phương diện và hóa chất trợ giúp

Do vậy, phạm vi và mức độ ảnh hưởng tới môi trường của hoạt động này thường là rất nghiêm trọng Để kiểm soát hoạt động khai thác khoáng sản, Luật khoáng sản đã ra đời Pháp luật về khoáng sản tạo ra những hành lang pháp lý minh bạch, thúc đẩy nền công nghiệp khai khoáng phát triển, đem lại nhiều lợi ích nhất cho Việt Nam và hạn chế tối đa những tác động xấu đến môi trường

1.2 KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT KHOÁNG SẢN

Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật tương đối mới không chỉ đối với hệ thống pháp luật Việt Nam mà còn cả đối với hệ thống pháp luật của nhiều nước đang phát triển khác Sự vắng bóng hoặc tình trạng kém phát triển của luật khoáng sản ở các nước đang phát triển, trong đó có nước ta được giải thích bởi nhiều lý do khác nhau Tuy nhiên có một lý do khá phổ biến đối với các nước đang phát triển là sự phát triển bằng mọi giá, kể cả hy sinh các nguồn tài nguyên khoáng sản Vấn đề được các nước đang phát triển quan tâm là làm sao khai thác khoáng sản đem lại nhiều lợi nhuận nhất cho quốc gia, chứ không hề quan tâm đến việc khai thác khoáng sản tác động như thế nào đến môi trường sống

Định nghĩa pháp luật khoáng sản và xác định phạm vi của pháp luật khoáng sản là rất khó Bởi vì tài nguyên khoáng sản vốn là tài sản của quốc gia nên sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan nhà nước vào việc quản lý, bảo

vệ tài nguyên khoáng sản và hoạt động khoáng sản là rất lớn Khiến cho lĩnh vực pháp luật về khoáng sản có nhiều dấu ấn của yếu tố quyền lực Hơn nữa,

dù Luật khoáng sản ra đời là một đạo luật đơn hành, để điều chỉnh các quan

hệ liên quan đến việc quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên khoáng sản Song Luật khoáng sản lại bao gồm khá nhiều các quy định về bảo

vệ môi trường Khai khoáng vốn là một trong những hoạt động của con người

có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường nên việc luật khoáng sản quy định nhiều về bảo vệ môi trường là một điều dễ hiểu Điều 30 Luật khoáng sản năm 2010 quy định rõ các tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động khai khoáng phải thực hiện nhiệm vụ bảo vệ môi trường như phải thường xuyên sử dụng công nghệ, thiết bị, vật liệu thân thiện với môi trường; thực hiện các giải pháp ngăn ngừa, giảm thiểu tác động xấu đến môi trường và cải tạo, phục hồi môi trường hay phải ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường theo quy định của Chính phủ Để định nghĩa được pháp luật khoáng sản, cần xác định những vấn đề mà nó điều chỉnh Tại điều 1 Luật khoáng sản năm 2010 quy định:

Luật này quy định việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản; bảo vệ khoáng sản chưa khai thác thăm dò, khai thác khoáng sản; quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Khoáng sản là dầu khí, khoáng sản là nước thiên nhiên không phải là nước khoáng, nước nóng thiên nhiên không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này [30]

Theo nội dung của điều 1 của Luật Khoáng sản năm 2010 thì ta có thể thấy pháp luật khoáng sản điều chỉnh những vấn đề sau: Thứ nhất, pháp luật khoáng sản quy định về việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản Thứ hai, pháp luật khoáng sản điều chỉnh những vấn đề liên quan đến việc bảo vệ khoáng sản chưa khai thác thăm dò, khai thác khoáng sản Thứ ba, pháp luật khoáng sản đưa ra những quy định về việc quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Trừ khoáng sản là dầu khí, khoáng sản là nước thiên nhiên không

phải là nước khoáng, nước nóng thiên nhiên do các đạo luật chuyên ngành khác điều chỉnh (Luật dầu khí )

Xuất phát từ những phân tích về phạm vi của pháp luật khoáng sản như đã nêu trên, có thể đưa ra định nghĩa như sau đây về pháp luật khoáng sản: pháp luật khoáng sản là lĩnh vực pháp luật chuyên ngành bao gồm các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên khoáng sản trên cơ sở kết hợp các phương pháp điều chỉnh khác nhau nhằm đạt hiệu quả trong cả việc bảo vệ và sử dụng tài nguyên khoáng sản

1.3 ĐẶC ĐIỂM PHÁP LUẬT KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN

1.3.1 Pháp luật khoáng sản là sự giao thoa giữa pháp luật kinh tế và pháp

luật môi trường

Pháp luật khoáng sản có một mối quan hệ đặc biệt với pháp luật kinh

tế và pháp luật môi trường Thực tế, đối với nhiều lĩnh vực pháp luật hiện nay việc xác định ranh giới giữa chúng là rất khó Do sự phát triển đan xen của các quan hệ kinh tế xã hội, khiến cho giữa các lĩnh vực pháp luật này luôn xuất hiện các điểm giao thoa Pháp luật kinh tế là một bộ phận của cơ chế kinh tế, nó phản ánh tính chất của nền kinh tế Pháp luật kinh tế mà phát triển tốt, tạo ra được một hành lang pháp lý rõ ràng, minh bạch, sẽ thúc đẩy nền kinh tế phát triển, tạo ra những cơ hội để thu hút vốn đầu tư nước ngoài Luật kinh tế được định nghĩa là: Tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sản xuất kinh doanh giữa các doanh nghiệp với nhau và giữa các doanh nghiệp với các cơ quan quản lý kinh tế Trong hoạt động khoáng sản, một trong những chủ thể của nó là các chủ đầu

tư và chủ doanh nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản Các chủ đầu tư và doanh nghiệp này cũng là đối tượng chịu sự điều chỉnh của pháp luật kinh tế Điển hình như tập đoàn Công nghiệp than - khoáng sản Việt Nam (Vinacomin)

là một doanh nghiệp nhà nước chủ yếu sản xuất kinh doanh trên nền tài

nguyên khoáng sản Công ty nhà nước này hoạt động theo Luật doanh nghiệp nhà nước, tuân thủ theo mọi quy định của Luật doanh nghiệp nhà nước Các hợp đồng làm ăn của công ty cũng phải tuân theo Luật thương mại Song quy trình cấp phép hoạt động khoáng sản của Vinacomin, hay quyền khai thác khoáng sản, quyền chuyển nhượng quyền khai thác khoáng sản thì hoàn toàn tuân thủ theo pháp Luật khoáng sản

Phát triển kinh tế xã hội là quá trình nâng cao đời sống về vật chất và tinh thần của con người qua việc sản xuất ra của cải vật chất, cải tiến quan hệ

xã hội, nâng cao chất lượng văn hóa Phát triển là xu thế chung của từng cá nhân và cả loài người trong quá trình sống Trong hệ thống kinh tế xã hội, hàng hóa được di chuyển từ sản xuất, lưu thông, phân phối và tiêu dùng cùng với dòng luân chuyển của nguyên liệu, năng lượng, sản phẩm, phế thải Để có được nguyên liệu cung cấp cho các ngành công nghiệp, có nguyên liệu để tạo

ra sản phẩm, con người đã phải khai thác khoáng sản Con người khai thác quặng sắt để sản xuất ra gang thép, khai thác Coban để sản xuất ra men trắng, sơn màu Khoáng sản Titan được dùng rộng rãi trong ngành chế tạo tên lửa và máy bay hiện đại…Khoáng sản đem lại cho con người một nguồn nhiên liệu phong phú và đa dạng Khai thác khoáng sản đã đem lại nhiều lợi nhuận, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển

Song hoạt động khoáng sản lại có khả năng gây ảnh hưởng rất xấu đến môi trường và đời sống con người Theo số liệu thống kê, "năm 1995 ở nước

ta có 559 khu khai thác mỏ, trong đó có 108 mỏ kim loại, 45 mỏ vàng, 16 mỏ

đá quý, 125 mỏ than, 265 mỏ phi kim loại Ngoài ra còn hàng trăm điểm khai thác tự do vật liệu xây dựng, thiếc vàng…"[6] Hoạt động khai thác khoáng sản ảnh hưởng vô cùng to lớn đến môi trường Hầu hết các vùng khai thác khoáng sản không có kế hoạch hoàn nguyên môi trường đất, nên đã phá hoại môi trường đất, làm tăng diện tích đất trồng đồi núi trọc, giảm diện tích rừng, gây hiện tượng xói lở, bồi lắng Bên cạnh đó, ô nhiễm không khí và ô nhiễm

môi trường nước ở các vùng khai thác khoáng sản là rất nghiêm trọng Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo được Trong khi đó nhu cầu sử dụng khoáng sản của con người ngày càng lớn khiến cho nguồn tài nguyên khoáng sản suy giảm đáng kể Trữ lượng khoáng sản cạn kiệt sẽ gây mất cân bằng sinh thái, ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường sống của con người Kiểm soát ô nhiễm môi trường trong hoạt động khoáng sản là hết sức cần thiết Pháp luật môi trường vốn là lĩnh vực pháp luật chuyên ngành bao gồm các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình khai thác, sử dụng hoặc tác động đến một hoặc một vài yếu tố của môi trường trên cơ sở kết hợp các phương pháp điều chỉnh khác nhau nhằm bảo vệ một cách có hiệu quả môi trường sống của con người Pháp luật môi trường và Pháp luật khoáng sản cùng một mục đích

là kiểm soát, hạn chế tối đa việc ô nhiễm môi trường trong hoạt động khai thác, sử dụng và chế biến khoáng sản

Hoạt động khai thác khoáng sản đem lại nguyên liệu, đem lại đời sống vật chất cho con người, thúc đẩy nền kinh tế phát triển Nhưng ngược lại, nền kinh tế phát triển, khoa học kỹ thuật hiện đại thì con người có thể áp dụng được những máy móc, công nghệ hiện đại tối tân nhất vào trong hoạt động khai thác khoáng sản để giảm thiểu việc ô nhiễm môi trường Thậm chí, con người còn phát minh, tạo ra được một số nguyên liệu mới, nhân tạo thay thế cho tài nguyên khoáng sản Điều này sẽ một phần nào hạn chế được việc cạn kiệt tài nguyên, không gây ảnh hưởng đến cân bằng sinh thái, đến môi trường sống của chúng ta

Tóm lại, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản nhằm mục đích sinh lời là một hoạt động kinh tế, nên chịu sự tác động, điều chỉnh của Pháp luật kinh tế Hoạt động này gây ảnh hưởng đặc biệt nghiêm trọng đến môi trường nên cần sự kiểm soát của pháp luật môi trường Để cân bằng giữa hai yếu tố kinh tế và môi trường, pháp luật khoáng sản đã ra đời Trong hệ thống các quy định pháp lý về khoáng sản thì Luật khoáng sản có vai trò cơ bản Nó

là nền tảng pháp lý cho việc thực hiện các giải pháp cân đối giữa phát triển khai thác khoáng sản với tiềm năng khoáng sản, phù hợp với vị trí, giá trị và nhu cầu của chúng trong nền kinh tế quốc dân, thực hiện các giải pháp bảo vệ

và tiết kiệm tài nguyên khoáng sản cũng như thực hiện các giải pháp bảo vệ môi trường

1.3.2 Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật mới

Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật mới không chỉ đối với nước ta mà còn đối với các quốc gia đang phát triển trên thế giới Điều này có

lý do riêng của nó Pháp luật với tư cách là công cụ điều tiết xã hội luôn luôn phải chịu sự chi phối của nhu cầu xã hội Khi hoạt động thăm dò khoáng sản

và hoạt động khai thác khoáng sản chưa được ý thức rõ, chưa trở thành thách thức xã hội thì Luật khoáng sản chưa được chú ý Mặc dù hoạt động khai thác khoáng sản đã có từ rất lâu đời Khoảng 40.000 năm trước công nguyên, con người đã biết sử dụng mọi thứ xung quanh mình, kể cả đá cũng được dùng làm công cụ khai thác khoáng sản Sau một thời gian sử dụng hết những đá tốt trên bề mặt trái đất, con người bắt đầu đào bới để tìm những thứ họ cần Những cái mỏ đầu tiên chỉ là những cái hố nông nhưng rồi những người khai thác mỏ sau buộc phải đào sâu thêm để tìm kiếm Một trong những khoáng sản họ cần lúc bấy giờ là hoàng thổ, được dùng như sắc tố cho các mục đích

lễ nghi và vẽ tranh trong hang động Khu mỏ khai thác hoàng thổ xưa nhất được tìm thấy là ở Bombu Ridge thuộc Swaziland, Châu Phi Nhưng đến tận giữa của thế kỷ này, hoạt động khoáng sản chưa phải là thử thách khi trữ lượng khoáng sản, sự tác động của hoạt động khoáng sản đến môi trường chưa đạt tới sự báo động Chỉ đến khi tất cả các quốc gia phải đối mặt với sự cạn kiệt tài nguyên khoáng sản, sự mất cân bằng sinh thái và những sự trả thù khốc liệt của thiên nhiên thì vấn đề kiểm soát hoạt động khoáng sản mới nổi lên như một thách thức xã hội Và bấy giờ Luật khoáng sản mới được ra đời như là biện pháp giải quyết thách thức đó

Ở Việt Nam, hoạt động khai thác khoáng sản có từ khá lâu đời Nó ra đời một cách tự phát, khai thác đá, sắt, đồng… để làm công cụ phục vụ cho chăn nuôi, trồng trọt, luyện vũ khí để chống giặc ngoại xâm Nhưng phải đến thời Pháp thuộc, khai thác khoáng sản mới định hình như một nghề Khi đó, chúng ta hoàn toàn phụ thuộc, chịu mọi sự điều khiển của thực dân Pháp Bởi vậy, trong thời kỳ này không có một văn bản pháp luật nào điều chỉnh hoạt động khai thác khoáng sản, có chăng chỉ là những quy định của thực dân Pháp nhằm bảo đảm lợi ích của chúng Pháp luật luôn là công cụ hữu ích nhất để bảo vệ giai cấp thống trị Khi đất nước thống nhất chúng ta lại quan tâm đến việc phát triển kinh tế Chỉ đến gần đây, đất nước ta mới chú trọng đến hoạt động khoáng sản Chính vì vậy, lịch sử phát triển của Luật khoáng sản không chứa đựng những sự phân kỳ phức tạp, những giai đoạn thăng trầm như một

số lĩnh vực luật khác Quá trình phát triển của Luật khoáng sản có thể được chia ra hai giai đoạn chính sau đây:

Giai đoạn trước 1986 Trước hết, hoàn cảnh lịch sử của đất nước trong thời kỳ trước năm 1986 không cho phép đất nước ta chú ý nhiều đến hoạt động thăm dò cũng như hoạt động khai thác khoáng sản Tất cả những cố gắng trong thời kỳ đó đều tập trung cho việc chiến thắng đế quốc Mỹ, giành độc lập dân tộc Tiếp đó, sau khi giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước, vấn đề kiểm soát hoạt động khoáng sản cũng bị đẩy lùi về phía sau vì mối quan tâm lớn của Đảng và Nhà nước ta là hàn gắn vết thương chiến tranh, phát triển kinh tế và thoát ra khỏi sự khủng hoảng kinh tế xã hội đang hoành hành từ thời gian sau chiến tranh đến năm 1986, khi chính sách đổi mới được khởi xướng Thực tế cho thấy, trong giai đoạn này, đất nước chúng ta còn nghèo nàn, lạc hậu, không có máy móc hiện đại, khoa học kỹ thuật chưa đủ trình độ để thăm dò, phát hiện khoáng sản ẩn sâu trong lòng đất, lòng sông, đáy biển…Hơn nữa, trữ lượng khoáng sản của nước ta lớn, hoạt động khai thác khoáng sản không đáng kể, không ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường như hiện nay Giai đoạn này, luật khoáng sản chưa xuất hiện là một

lĩnh vực pháp luật chuyên ngành Mặc dù, Nhà nước đã có những quy định về tài nguyên khoáng sản nhưng chưa được toàn diện Tại điều 12 Hiến pháp năm 1959 có quy định: "Các hầm mỏ, sông ngòi, và những rừng cây, đất hoang, tài nguyên khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc quyền sở hữu của toàn dân" Đến Hiến pháp năm 1980, tại điều 19 có quy định cụ thể hơn là "Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa,…cùng các tài nguyên khác

mà pháp luật quy định là của Nhà nước - đều thuộc sở hữu toàn dân" Ngoài

ra, còn có các văn bản pháp luật khác, đó là Sắc lệnh về mỏ năm 1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng Hòa; Nghị quyết 36/CP ngày 11/03/1961 của Hội đồng Chính phủ về việc quản lý, bảo vệ tài nguyên dưới lòng đất; Chỉ thị số 127/CP ngày 24/05/1971 của Hội đồng Chính phủ về công tác điều tra cơ bản tài nguyên và điều kiện thiên nhiên Nhìn chung, các quy định của pháp luật chỉ liên quan đến một số khía cạnh của hoạt động khoáng sản xuất phát từ yêu cầu quản lý của Nhà nước Hình thức chủ yếu của chúng là văn bản dưới luật như các sắc lệnh, nghị định, nghị quyết, thông

tư, chỉ thị của Chính phủ

Giai đoạn 1986 đến nay Khủng hoảng kinh tế xã hội cuối những năm 70

và đầu những năm 80 đã dẫn đến những cuộc cải cách kinh tế sâu sắc bằng việc xóa bỏ cơ chế tập trung bao cấp và chuyển sang cơ chế kinh tế thị trường

có định hướng Việc chuyển nền kinh tế tập trung sang nền kinh tế thị trường

đã làm thay đổi nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội Chính sách đổi mới đem lại nhiều thành quả tốt đẹp, song cũng là nguyên nhân của nhiều hiện tượng kinh tế xã hội tiêu cực Vì chạy theo lợi nhuận, làm giàu bằng mọi giá nên tài nguyên khoáng sản bị khai thác bừa bãi Nạn dân chúng đi đào vàng, nổ hầm mỏ để khai thác than…diễn ra ở quy mô lớn đã làm cho môi trường ở nhiều nơi bị suy thoái nghiêm trọng, tài nguyên khoáng sản ngày càng cạn kiệt gây mất cân bằng sinh thái Tại điều 29 Hiến pháp năm 1992 đã quy định: "Cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội,

mọi cá nhân phải thực hiện các quy định của Nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường Nghiêm cấm mọi hành động làm suy kiệt tài nguyên và hủy hoại môi trường" Hiến pháp là văn bản luật có hiệu lực pháp lý cao nhất Các quy định trong Hiến pháp là nền tảng của các văn bản pháp luật khác Điều 17, 29 Hiến pháp năm 1992 là cơ sở hiến định cho việc kiểm soát hoạt động khoáng sản Bước phát triển nổi bật nhất của luật khoáng sản là việc Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa IX kỳ họp 9 thông qua Luật khoáng sản ngày 20/3/1996 Luật khoáng sản gồm 10 chương và 66 điều Luật này ra đời để tăng cường hiệu lực quản

lý nhà nước, sử dụng có hiệu quả mọi tài nguyên khoáng sản của đất nước, khuyến khích phát triển công nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản, bảo vệ môi trường, môi sinh, an toàn lao động trong hoạt động khoáng sản Sau đó ngày 14/6/2005, Luật được Quốc hội khóa XI sửa đổi, bổ sung một số điều tại

kỳ họp thứ 7 Sau 13 năm thi hành Luật khoáng sản đã đạt được những thành quả nhất định Tuy nhiên, thực tế thi hành Luật khoáng sản thời gian qua cho thấy vẫn còn nhiều tồn tại, bất cập nên Luật khoáng sản năm 2010 được Quốc hội thông qua ngày 17/11/2010 gồm 11 chương, 86 điều và có hiệu lực từ ngày 1/7/2011 Tóm lại, luật khoáng sản trong giai đoạn này đã mang tính toàn diện và hệ thống hơn Hiệu lực của các quy định này được nâng cao do việc Nhà nước sử dụng nhiều các văn bản luật Chính vì lý do này nên các quy định của luật khoáng sản đã phát huy được tác dụng của chúng trong thực tế 1.3.3 Pháp luật khoáng sản thể hiện rõ tính chất quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước là sự tác động mang tính chất quyền lực, có tổ chức của các cơ quan nhà nước, các cá nhân có thẩm quyền tới đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu do chủ thể quản lý nhà nước đặt ra Như vậy, quản lý nhà nước về khoáng sản là một hoạt động cấu thành trong quản lý chung của Nhà nước, đó là hoạt động với việc sử dụng các phương pháp, công cụ quản

lý thích hợp tác động đến hoạt động thăm dò khoáng sản và khai thác khoáng

sản nhằm mục tiêu tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường trên phạm vi từng địa phương gắn liền với tổng thể chung của cả nước và hòa nhập với thế giới Những công cụ quản lý của Nhà nước chính là các chủ trương, chính sách pháp luật, thể hiện cụ thể trong đời sống xã hội bằng các văn bản pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật Bên cạnh đó, công cụ còn là bộ máy, đội ngũ cán bộ làm công tác này như bộ máy chuyên nghiệp theo dõi quản lý khoáng sản (Bộ Tài nguyên và Môi trường, Cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, Bộ Công thương, Xây dựng, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, sở Tài nguyên và Môi trường cấp tỉnh…)

Khoáng sản được nhận thức trong xã hội và pháp luật đó là nguyên liệu sản xuất, là tài nguyên hầu hết không tái tạo được, là tài sản quan trọng của quốc gia Vì vậy, khoáng sản cần phải được Nhà nước quản lý, bảo vệ để khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhằm đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển bền vững kinh tế - xã hội trước mắt và lâu dài, bảo đảm quốc phòng, an ninh Hơn nữa, hoạt động khoáng sản tác động lớn đến môi trường gây ô nhiễm môi trường đất, nước, không khí, gây mất cân bằng sinh thái nên Nhà nước phải kiểm soát Hiến pháp năm 1992 đã ghi "tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời…đều thuộc sở hữu toàn dân" Khoáng sản thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu về khoáng sản Nên Nhà nước phải quản lý là đương nhiên

Trên thực tế, ta đã thấy rõ sự quản lý nhà nước về khoáng sản Trước đây, trong thời kỳ bao cấp, hoạt động khai thác khoáng sản chủ yếu do các tổng công ty, công ty của Nhà nước thực hiện tại các mỏ đã được tìm tiềm kiếm, thăm dò bằng nguồn vốn của Nhà nước như apatit, quặng sắt, than…Sau năm 1996, khi Luật khoáng sản được ban hành, với chính sách khuyến khích đầu tư của Nhà nước, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản

đã phát triển nhanh cả về quy mô và thành phần kinh tế tham gia hoạt động

khoáng sản Tuy nhiên mọi hoạt động liên quan đến khoáng sản vẫn do Nhà nước quản lý Tại khoản 2 điều 4 Luật khoáng sản năm 2010, về nguyên tắc hoạt động khoáng sản có quy định: "Chỉ được tiến hành hoạt động khoáng sản khi được cơ quan quản lý nhà nước cho phép" Nhà nước là người đưa ra các chiến lược, quy hoạch khoáng sản trong từng thời kỳ để phát triển bền vững kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh Nhà nước đầu tư thăm dò, khai thác một

số loại khoáng sản quan trọng, khuyến khích dự án đầu tư khai thác khoáng sản gắn liền với chế biến, sử dụng khoáng sản để làm ra sản phẩm kim loại, hợp kim hoặc các sản phẩm khác có giá trị và hiệu quả kinh tế - xã hội Nhà nước quản lý khoáng sản và kiểm soát hoạt động khoáng sản thông qua các cơ quan nhà nước, các cán bộ có thẩm quyền Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về khoáng sản Bộ tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi cả nước

Ủy ban nhân dân các cấp quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi trách nhiệm của mình Luật Khoáng sản năm 2010 đã nâng cao sự quản lý nhà nước

về khoáng sản Để đảm bảo sự thống nhất trong quản lý nhà nước về khoáng sản, tạo điều kiện chủ động cho Chính phủ trong công tác điều hành, về thẩm quyền lập, trình phê duyệt quy hoạch khoáng sản quy định tại điều 10 Luật khoáng sản năm 2010 đã không quy định cụ thể trách nhiệm của Bộ nào mà giao cho Chính phủ quy định, phân công cụ thể các bộ, ngành trong việc lập quy hoạch khoáng sản và hướng dẫn việc lập quy hoạch thăm dò, khai thác,

sử dụng khoáng sản của địa phương Khoáng sản là một tài sản đặc biệt của Nhà nước, hoạt động khoáng sản tác động đến nhiều lĩnh vực của đời sống, kinh tế, xã hội, chính trị nên cần sự quản lý của Nhà nước bằng các văn bản bằng pháp luật về khoáng sản Đó là lý do vì sao pháp luật khoáng sản mang đậm tính chất quản lý nhà nước

1.3.4 Pháp luật khoáng sản có phạm vi điều chỉnh rất rộng

Ngay điều 1 Luật khoáng sản năm 2010 đã quy định:

Luật này quy định việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, thăm dò, khai thác khoáng sản, quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc thù kinh tế

và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [30] Luật này không điều chỉnh khoáng sản là dầu khí và nước thiên nhiên không phải là nước khoáng, nước nóng thiên nhiên Vậy là, pháp luật khoáng sản điều chỉnh các hoạt động khoáng sản từ điều tra cơ bản, thăm dò khoáng sản đến việc khai thác khoáng sản, bảo vệ khoáng sản từ khi chưa khai thác và quản lý tất cả khoáng sản của nước ta Phạm vi điều chỉnh của pháp luật khoáng sản rất rộng Trước hết vì khoáng sản của nước ta rất phong phú và đa dạng, phân bố khắp mọi miền tổ quốc Thêm vào đó, hoạt động khoáng sản có nhiều chủ thể, nhiều thành phần kinh tế tham gia vào

Khoáng sản Việt Nam rất đa dạng, phân bố trải dài trên cả nước, đã phát hiện được khoảng 5.000 điểm quặng, khảo sát thăm dò gần 60 loại khoáng sản điển hình là một số loại sau đây: Về khoáng sản kim loại, đầu tiên

là phải kể đến quặng sắt và hợp kim sắt Trên lãnh thổ Việt Nam đã ghi nhận được hơn 300 mỏ và điểm quặng sắt Hay quặng kim loại cơ bản như quặng chì kẽm: đã phát hiện khoảng 500 khoáng sàng và điểm quặng (72 khoáng sàng đã được điều tra đánh giá) với trữ lượng 7,8 triệu tấn (trữ lượng dự báo

là 21 triệu tấn)…Đối với kim loại nhẹ không thể không kể đến quặng bauxit Quặng bauxit là nguồn nguyên liệu sản xuất nhôm và dùng trong các ngành công nghiệp khác ở Việt Nam Các mỏ, điểm quặng bauxit phân bố rải rác ở nhiều tỉnh từ miền Bắc đến Nam Trung Bộ Đến nay, đã có 40 mỏ bauxit đã được tìm kiếm, đánh giá và thăm dò nằm trên phạm vi 12 tỉnh Về quặng kim loại quý như vàng, bạc…thì phân bố rộng rãi ở nhiều tỉnh thành Khoáng sản

không kim loại như quặng photphorit ở Lào Cai, trữ lượng thăm dò khoảng

900 triệu tấn và dự báo đến 2,5 tỷ tấn, quặng barit đã phát hiện được khoảng

40 điểm quặng và mỏ Theo các tài liệu thăm dò trong nước, tiềm năng đá cacbonat của Việt Nam khá lớn khoảng 1.754.489 triệu tấn Đá xây dựng ở Việt Nam phân bố khá rộng rãi trên phạm vi toàn quốc với trữ lượng không lớn nhưng có chất lượng khá tốt Về khoáng sản nhiên liệu, trước tiên ta phải

kể đến các loại than, điển hình như: Than anthracit chất lượng tốt, phân bố chủ yếu ở Quảng Ninh và một vài nơi khác Than mỡ có ở Sông Đà, Bắc Thái, Nghệ An Than nâu tập trung chủ yếu ở Na Dương, vùng trũng Hà Nội

và nhiều nơi khác Than bùn chủ yếu có ở đồng bằng Nam Bộ, rải rác ở khu vực Bắc Bộ và Trung Bộ Ngoài ra, ở nước ta đã xác định được 24 phân vị chứa nước chính, được sắp xếp vào 3 thành hệ chứa nước lớn Cả nước có khoảng 400 điểm nước khoáng, nước nóng Đã đăng ký 160 nguồn nước nóng xuất lộ trên mặt đất "Ở đồng bằng Bắc Bộ đã phát hiện nguồn nước nóng lên tới 150-1700C ở độ sâu 3.000 - 4.000m" [1] Tài nguyên khoáng sản của đất nước ta rất phong phú, trên đây chỉ là một số loại khoáng sản chính ở Việt Nam Khoáng sản của nước ta có đặc điểm phân bố rộng khắp trên cả nước, khắp các tỉnh thành nơi đâu cũng có khoáng sản Nên phạm vi điều chỉnh của pháp luật khoáng sản rất rộng

Hơn nữa, các chủ thể liên quan trực tiếp tới hoạt động khoáng sản hiện nay rất đa dạng Nếu như trước đây, trong thời kỳ bao cấp, hoạt động khai thác khoáng sản chủ yếu do các tổng công ty, công ty của Nhà nước thực hiện tại các mỏ đã được tìm tiềm kiếm, thăm dò bằng nguồn vốn của Nhà nước Thì sau năm 1996, khi Luật Khoáng sản được ban hành, với chính sách khuyến khích đầu tư của Nhà nước, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản

đã được mở rộng ra với các thành phần kinh tế khác Chủ thể tham gia vào hoạt động khoáng sản nay bao gồm: Các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền (Trung ương và địa phương); Các đơn vị chuyên ngành địa chất (Thực hiện điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên và thăm dò khoáng sản); Các chủ

đầu tư và chủ doanh nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản; Các tập thể và

cá nhân những người lao động trực tiếp tham gia khai thác và chế biến khoáng sản; Cộng đồng xã hội địa phương thuộc khu vực khai thác và chế biến khoáng sản; Các chủ thể quốc tế tham gia hoạt động khoáng sản tại Việt Nam; Chủ thể có chức năng trọng tài tranh chấp…Luật Khoáng sản cần phải nhận dạng đầy đủ các chủ thể pháp lý nêu trên, để quy định đầy quyền và nghĩa vụ của các chủ thể, tạo điều kiện thuận lợi trong hoạt động khoáng sản nhằm đem lại hiệu quả kinh tế - xã hội tối đa và bảo đảm phát triển bền vững Với những phân tích nêu trên, ta có thể khẳng định pháp luật khoáng sản có một phạm vi điều chỉnh rộng lớn

1.4 NGUYÊN TẮC VÀ MỘT SỐ NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT KHOÁNG SẢN

1.4.1 Nguyên tắc sở hữu toàn dân về khoáng sản

Sở hữu toàn dân là một trong các hình thức sở hữu được quy định trong Hiến pháp năm 1992 của Nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũng như quy định tại Điều 172 của Bộ Luật Dân sự năm 2005 Nhà nước xã hội chủ nghĩa do nhân dân lập nên, đại diện cho nhân dân thực hiện các quyền của chủ sở hữu Vì vậy, thực chất của sở hữu toàn dân chính là sở hữu công cộng thuộc toàn thể nhân dân, do Nhà nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam làm đại diện Nói cách khác, đó chính là Sở hữu nhà nước Điều 17 Hiến pháp năm 1992 đã xác định rõ "đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên, các xí nghiệp và công trình văn hóa, giáo dục, kỹ thuật phúc lợi chủ yếu đều thuộc sở hữu toàn dân" Hình thức sở hữu nhà nước ở Việt Nam ra đời trên cơ sở quốc hữu hóa những tư liệu sản xuất chủ yếu của thực dân, tư bản lớn và địa chủ lớn Nó được phát triển và nhân lên trong quá trình tái sản xuất mở rộng xã hội chủ nghĩa

Trong thực tế, chủ sở hữu về tài nguyên khoáng sản đã được ghi nhận

và khẳng định trong nhiều văn bản pháp luật trước đây như tại Điều 2 Sắc lệnh về mỏ năm 1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, tại

Điều 12 Hiến pháp năm 1960 và tại Điều 19 Hiến pháp năm 1980 Theo đó, quy định của pháp luật về khoáng sản đã thể chế hóa nội dung này tại Điều 2 Pháp lệnh về Tài nguyên khoáng sản năm 1989 và gần đây nhất, sở hữu về tài nguyên khoáng sản được khẳng định lại tại Điều 1 Luật Khoáng sản được sửa đổi, bổ sung năm 2005 Luật Khoáng sản năm 2010 cũng xây dựng các quy phạm pháp luật trên nguyên tắc sở hữu toàn dân đối với tài nguyên khoáng sản để điều chỉnh các quan hệ về sở hữu trong khai thác khoáng sản, bảo vệ quyền sở hữu, nhằm phát triển kinh tế xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước

Vấn đề sở hữu toàn dân, sở hữu nhà nước về tài nguyên khoáng sản được cụ thể hóa trong pháp luật về khoáng sản Quyền sở hữu đối với tài sản của một chủ sở hữu hình thành khi hội đủ ba quyền năng là quyền chiếm dụng, quyền sử dụng và quyền định đoạt (Điều 164 Bộ Luật Dân sự năm 2005) và trên cơ sở đó chủ sở hữu sẽ thực hiện các quyền của họ đối với loại tài sản mà họ nắm giữ Tài nguyên khoáng sản chính là một loại tài sản đặc biệt, và được xác định là tài sản quan trọng của quốc gia, hầu hết không tái tạo Với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân, Nhà nước đã thể chế hóa các quyền năng của chủ hữu trong Luật Khoáng sản và các văn bản dưới Luật, được thể hiện trong những điều, khoản quy định trong hệ thống văn bản pháp luật về khoáng sản

Bằng quyền định đoạt của chủ sở hữu, Nhà nước có quyền cho phép hay không cho phép một tổ chức, cá nhân sử dụng, chiếm dụng và Nhà nước trao một phần quyền định đoạt tài sản (khoáng sản) của mình để tổ chức, cá nhân thực hiện các hoạt động có liên quan (khảo sát, thăm dò, khai thác) Để quyền này được thực hiện trong thực tế, Nhà nước (Chính phủ) đã giao và phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khoáng sản cho các cơ quan trực thuộc cũng như chính quyền địa phương Điều này được thể hiện tại Điều 82 của Luật Khoáng sản năm 2010 quy định cụ thể thẩm quyền cấp giấy phép thăm dò, khai thác khoáng sản của Bộ Tài nguyên và Môi trường

và Ủy ban nhân dân tỉnh Hình thức thể hiện quyền của chủ sở hữu về tài nguyên khoáng sản là Giấy phép hoạt động khoáng sản Ngoài những quyền

và nghĩa vụ được quy định trong Luật Khoáng sản, nội dung Giấy phép hoạt động khoáng sản còn quy định các điều khoản ràng buộc khác đối với tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản Quyền của chủ sở hữu còn thể hiện ở chế định liên quan đến quyền cho phép chuyển nhượng giấy phép (thăm dò, khai thác) khoáng sản Nhà nước không chỉ có quyền cấp giấy phép trong hoạt động khoáng sản mà còn có quyền thu hồi giấy phép đối với

tổ chức, cá nhân được phép hoạt động khoáng sản khi chủ giấy phép có hành

vi vi phạm pháp luật về khoáng sản (Điều 46, Điều 58 và Điều 72 của Luật Khoáng sản năm 2010) Đây chính là quyền định đoạt đối với tài nguyên khoáng sản mà các tổ chức, cá nhân không thể có được khi không có đủ quyền năng của quyền sở hữu Ngoài ra, với tư cách là chủ sở hữu về khoáng sản, Nhà nước yêu cầu tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản phải nộp thuế tài nguyên Đây là một sắc thuế dành riêng cho tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản

Khi một tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản tại một mỏ, khu vực mỏ thì trên một góc độ nào đó họ cũng được thực hiện quyền sở hữu mang tính hạn chế, không đầy đủ đối với phần trữ lượng khoáng sản (tài sản), trong phạm vi khu vực khai thác ghi trong giấy phép Đó là, chủ giấy phép được "quyền chiếm dụng" (được toàn quyền hoạt động khai thác trong diện tích khu vực khai thác), được "quyền sử dụng" (được quyền sử dụng khoáng sản có trong diện tích được phép khai thác với trữ lượng nhất định để kinh doanh) và được "quyền định đoạt một phần" (được quyền quyết định việc bán khoáng sản khi khai thác được cho bất kỳ tổ chức, cá nhân nào theo quy định của pháp luật) Đó chính là lý do vì sao Luật Khoáng sản năm 2010 không quy định về hoạt động chế biến khoáng sản

Luật Khoáng sản xây dựng trên nguyên tắc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống nhất quản lý là một điều hợp lý Vì tài nguyên khoáng sản là loại tài sản đặc biệt, luôn gắn liền với đất đai, sông, hồ, thềm lục địa cũng như vùng biển Đất đai, sông, suối, vùng biển thuộc về nhân dân Việt Nam, không thuộc sở hữu đối với bất kỳ tổ chức, cá nhân nào

1.4.2 Nguyên tắc đảm bảo hài hòa lợi ích của tất cả các chủ thể

Hoạt động khoáng sản là hệ thống các tác động của con người để chuyển hóa tài nguyên khoáng sản thành sản phẩm khoáng sản, bao gồm điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên khoáng sản, thăm dò khoáng sản, khai thác, phân loại làm giàu khoáng sản, vận chuyển và sử dụng, xuất nhập khẩu sản phẩm khoáng sản, nghiên cứu khoa học và công nghệ về khoáng sản cũng như công tác quản lý, bảo vệ tài nguyên khoáng sản, bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản và những hoạt động liên quan khác Hoạt động khoáng sản

có cả một hệ thống các chủ thể tham gia bao gồm: Các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền (Từ trung ương đến địa phương); Các đơn vị chuyên ngành địa chất (thực hiện điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên và thăm dò khoáng sản); Các chủ đầu tư và chủ doanh nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản; Các tập thể và cá nhân những người lao động trực tiếp tham gia khai thác và chế biến khoáng sản; Cộng đồng xã hội địa phương thuộc khu vực khai thác và chế biến khoáng sản; Các tổ chức nghiên cứu khoa học, công nghệ và môi trường chuyên ngành khoáng sản cũng như các tổ chức tư vấn chuyên ngành khoáng sản; Các chủ thể quốc tế tham gia hoạt động khoáng sản tại Việt Nam; Chủ thể có chức năng trọng tài tranh chấp…Trên cơ sở nhận diện đầy đủ các chủ thể pháp lý nêu trên, Luật Khoáng sản phải là nền tảng pháp lý để xác định trách nhiệm, quyền hạn, quyền lợi và tạo điều kiện thuận lợi cho họ trong hoạt động khoáng sản nhằm đem lại hiệu quả kinh tế -

xã hội tối đa và bảo đảm phát triển bền vững Nói một cách khác, Luật Khoáng sản không phải chỉ là công cụ quản lý của riêng Nhà nước hoặc một

cơ quan nhà nước, mà phải trở thành công cụ của cả cộng đồng xã hội, trước hết là của các chủ thể pháp lý nêu trên Do vậy, Luật Khoáng sản năm 2010

đã được xây dựng trên nguyên tắc bảo vệ tích lợi ích

Hiến pháp Việt Nam ở Điều 17 quy định về tài nguyên trong đó có khoáng sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu quản

lý Vì vậy, việc khai thác và sử dụng khoáng sản phải đóng góp vào phát triển chung của đất nước, đặc biệt là phải đảm bảo quyền lợi của người dân vùng khai thác khoáng sản Hơn nữa, theo chủ trương chung khai thác tài nguyên phải đảm bảo hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước, doanh nghiệp và cộng đồng Các văn bản luật trước đây chỉ đảm bảo lợi ích cho doanh nghiệp và Nhà nước, còn lợi ích của cộng đồng nơi có hoạt động khoáng sản chưa được tách

ra mà gộp chung với lợi ích của Nhà nước

Khi các doanh nghiệp khai thác khoáng sản thu lợi nhuận cao thì cộng đồng dân cư nơi có hoạt động khoáng sản lại chịu nhiều thiệt thòi do không được chia sẻ công bằng và phải chịu rất nhiều những tác động bất lợi Lợi ích đang nghiêng về phía những người được cấp mỏ để khai thác hoặc chuyển nhượng Mặc dù họ nộp thuế, phí, giải quyết công ăn việc làm cho một số người dân địa phương, nhưng thực ra người dân sống ở những nơi có khoáng sản lại đang phải gánh chịu nhiều thiệt hại Môi trường, nguồn nước bị ô nhiễm, đất đai xâm hại, hạ tầng cơ sở bị xuống cấp Chưa nói đến các tệ nạn

xã hội như bạo lực, mại dâm, nghiện ngập kéo theo Một khi lợi ích từ khai thác tài nguyên khoáng sản không được chia sẻ hợp lý giữa doanh nghiệp, Nhà nước và cộng đồng thì chắc chắn sẽ nảy sinh mâu thuẫn và xung đột xã hội

Hoạt động khai thác khoáng sản, chế biến khoáng sản luôn luôn đi liền với những tác nhân gây tác hại và ô nhiễm môi trường ở những mức độ khác nhau Những hậu quả do khai thác khoáng sản gây ra có thể phải trả giá rất đắt và rất khó khắc phục trong tương lai Không chỉ cộng đồng dân cư những vùng khai thác khoáng sản ngay cả ta cũng đang phải chịu rất nhiều những

thiệt thòi, thậm chí nhiều thế hệ đang phải sống trong một môi trường ô nhiễm Trên thực tế, công tác quản lý cũng như công tác giám sát, bảo vệ môi trường của các cơ quan quản lý nhà nước chưa được thực hiện đúng theo yêu cầu Đặc biệt là vai trò tham gia giám sát của các tổ chức, xã hội, cộng đồng địa phương còn yếu Việc ký quỹ cải tạo phục hồi môi trường nhiều nơi chưa được triển khai thực hiện đã gây hậu quả xấu đến môi trường nước, môi trường đất và gây ảnh hưởng đến đời sống của nhân dân trong vùng Việc bảo

vệ môi trường là một trong những nội dung rất quan trọng và phức tạp trong hoạt động khoáng sản Để đảm bảo tính ổn định và bền vững cho sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước thì việc khai thác và sử dụng tài nguyên quốc gia nhất thiết phải đảm bảo hài hòa giữa lợi ích của các bên liên quan và tính kế thừa cho tương lai và vì mục tiêu môi trường của xã hội Chúng ta phải cần có

sự điều chỉnh một cách cơ bản về khung pháp lý, về khoáng sản và tổ chức thực hiện làm sao theo hướng sử dụng tài nguyên khoáng sản tiết kiệm, hiệu quả và mang lại sự hài hòa về vấn đề kinh tế cũng như về vấn đề môi trường,

có khả năng để giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu phát triển bảo vệ môi trường và công bằng xã hội

Tài nguyên đất, nước, rừng, khoáng sản đều là tài sản của toàn dân Khi thẩm định giá trị, phải tính hết chi phí đầu vào như chi phí điều tra, khai thác, chế biến, chi phí hoàn thổ, bảo vệ môi trường, tu bổ hệ thống đường sá, tác động lên đời sống dân cư Nhưng hiện nay, giá trị tài nguyên chưa được tính hết, lợi ích trong khai thác khoáng sản đang được phân bổ không thỏa đáng giữa Trung ương, địa phương, doanh nghiệp và người dân Từ đó chưa bảo đảm điều chỉnh hài hòa lợi ích và trách nhiệm của các bên liên quan trong quản lý, khai thác và sử dụng khoáng sản

Luật Khoáng sản năm 2010 đã quy định tại Điều 5 đơn vị, doanh nghiệp khai thác khoáng sản phải có trách nhiệm đối với địa phương và người dân địa phương nơi khai thác khoáng sản Địa phương nơi có khoáng sản được khai thác được Nhà nước điều tiết khoản thu từ hoạt động khai thác

khoáng sản để hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước Tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản có trách nhiệm

hỗ trợ chi phí đầu tư, nâng cấp, duy tu, xây dựng hạ tầng kỹ thuật sử dụng trong khai thác khoáng sản và xây dựng công trình phúc lợi cho địa phương nơi có khoáng sản được khai thác; ưu tiên sử dụng lao động địa phương vào khai thác khoáng sản và các dịch vụ có liên quan Đây là một chính sách lớn của Đảng và Nhà nước Tuy nhiên, nếu chỉ yêu cầu doanh nghiệp phối hợp với chính quyền địa phương thì không khả thi mà phải có quy định bắt buộc doanh nghiệp khai thác khoáng sản phải có trách nhiệm cùng chính quyền địa phương thực hiện đầy đủ các quy định như: bồi thường cho người dân mất đất, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp cho người dân, giải quyết các vấn đề liên quan đến bảo vệ môi trường…với địa bàn miền núi, khi hoạt động khai thác khoáng sản có ảnh hưởng đến nguồn nước sản xuất và sinh hoạt thì không chỉ ảnh hưởng đến những người dân tại khu vực khai thác khoáng sản mà còn ảnh hưởng đến cuộc sống, sản xuất của nhân dân trong cả một vùng rộng lớn xung quanh khu vực đó cần có những quy định cụ thể hơn, bao trùm hơn nữa để giải quyết tốt nhất quyền lợi của người dân tại khu vực khai thác khoáng sản

và các khu vực lân cận bị ảnh hưởng bởi hoạt động này

1.4.3 Nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa để bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản

Khoáng sản là tài sản quan trọng của quốc gia, tác động trực tiếp đến quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững kinh tế - xã hội trước mắt và lâu dài, bảo đảm quốc phòng, an ninh Chính vì vậy, chúng ta phải quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản…Thực tế, mặc dầu hoạt động khoáng sản mang lại những lợi ích kinh tế cho con người Song hoạt động khoáng sản lại có khả năng gây ảnh hưởng rất xấu đến môi trường và đời sống con người Hầu hết các vùng khai thác khoáng sản không có kế hoạch hoàn nguyên môi trường đất, nên đã phá hoại môi trường đất, làm tăng

diện tích đất trồng đồi núi trọc, giảm diện tích rừng, gây hiện tượng xói lở, bồi lắng Bên cạnh đó, ô nhiễm không khí và ô nhiễm môi trường nước ở các vùng khai thác khoáng sản là rất nghiêm trọng Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo Trong khi nhu cầu sử dụng khoáng sản của con người ngày càng lớn khiến cho nguồn tài nguyên khoáng sản suy giảm đáng kể Trữ lượng khoáng sản cạn kiệt sẽ gây mất cân bằng sinh thái, ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường sống của con người Nếu hoạt động khoáng sản tác động xấu đến môi trường hay nói cách khác là phá hoại môi trường Thì dù con người muốn cải tạo lại môi trường cũng cần nhiều sực lực của con người, cần đến một nguồn kinh phí lớn, và nhất định là phải trong một thời gian dài mới có khả năng khôi phục lại được hiện trạng Tuy nhiên trong nhiều trường hợp, con người cải tạo mà không khôi phục được hiện trạng ban đầu của môi trường, có nhiều thứ mất đi rồi không lấy lại được

Chính vì những lý do trên, Luật Khoáng sản năm 2010 đã xác định nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa là một trong những nguyên tắc căn bản của mình Luật Khoáng sản đã thể hiện rất rõ nguyên tắc này Theo đó, hoạt động khoáng sản phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch khoáng sản, gắn với bảo vệ môi trường, cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh và các tài nguyên thiên nhiên khác; bảo đảm quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội (Khoản 1 Điều 4) Nguyên tắc này hướng việc ban hành

và áp dụng các quy định của pháp luật về khoáng sản vào sự ngăn chặn chủ thể thực hiện các hành vi có khả năng gây nguy hại cho môi trường

Các biện pháp ngăn chặn để bảo vệ môi trường rất đa dạng Tuy nhiên, bản chất chính của các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn là bằng việc kích thích lợi ích hoặc triệt tiêu các lợi ích vốn là động lực của việc vi phạm pháp luật ảnh hưởng đến môi trường, nâng cao ý thức tự giác của con người trong việc thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường

Tuân thủ nguyên tắc này thì một dự án khai thác khoáng sản phải tính đến hiệu quả tổng thể về kinh tế-xã hội Trước khi cấp phép một dự án khai thác khoáng sản phải tính toán đến hết các tác động của dự án đối với kinh tế-

xã hội, trong đó có tác động đến môi trường, hệ thống cơ sở hạ tầng nhất là hạ tầng về giao thông, vấn đề tệ nạn xã hội phát sinh…Các dự án muốn được cấp phép khai thác khoáng sản phải thực hiện theo quy trình xét duyệt hết sức chặt chẽ, phải nằm trong quy hoạch, phải có dự án khả thi…Khai thác khoáng sản phải luôn áp dụng những công nghệ tiên tiến, hướng vào chế biến sâu Hạn chế tối đa việc xuất khẩu khoáng sản chưa được chế biến Đảm bảo được tính phòng ngừa thì sẽ đem lại nhiều lợi ích cho con người

1.4.4 Nguyên tắc đảm bảo sự phát triển bền vững

Phát triển bền vững là s ự phát triển nhằm đáp ứng các nhu cầu hiện ta ̣i

mà không làm tổn ha ̣i đến khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai Tại Hội nghị Thượng đỉnh thế giới năm 1992 ở Rio de Janerio (Brazil), các nhà hoạt động về kinh tế, xã hội, môi trường cùng với các nhà chính trị đã thống nhất về quan điểm phát triển bền vững, coi đó là trách nhiệm chung của các quốc gia, của toàn nhân loại Ở Việt Nam, quan điểm phát triển bền vững

đã được khẳng định trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX là: phát triển nhanh, hiệu quả và bền vững, tăng trưởng kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế - xã hội gắn chặt với bảo vệ, cải thiện môi trường, bảo đảm sự hài hòa giữa môi trường nhân tạo với môi trường thiên nhiên, giữ gìn đa dạng sinh học

Hoạt động khoáng sản cần được điều chỉnh trên nguyên tắc phát triển

bền vững vì: Thứ nhất, khoáng sản là tài nguyên không tái tạo và tiềm năng khoáng sản của nước ta là có hạn; Thứ hai, khai thác khoáng sản là một trong

những ngành có tác hại lớn nhất tới môi trường

Thực chất của sự phát triển bền vững trong hoạt động khoáng sản chính là mối quan hệ giữa bảo vệ, tiết kiệm tài nguyên khoáng sản với phát

triển khai thác và sử dụng khoáng sản Bởi mục tiêu cuối cùng của hoạt động khoáng sản không dừng lại ở phát hiện và bảo quản tài nguyên khoáng sản mà phải đạt tới các sản phẩm khoáng sản được đưa ra lưu thông trên thị trường và tạo hiệu quả kinh tế - xã hội Đây là mối quan hệ đa chiều, phức tạp, chứa đựng nhiều yếu tố về điều kiện tự nhiên, công nghệ, kinh tế - xã hội, không chỉ ở phạm

vi trong nước mà cả quốc tế, không chỉ là vấn đề của hiện tại mà liên quan tới

cả quá khứ và tương lai Về nguyên lý, cách tốt nhất để bảo vệ và tiết kiệm tài nguyên khoáng sản là khai thác và sử dụng chúng một cách hiệu quả nhất Tài nguyên khoáng sản có thể được bảo vệ và tiết kiệm trực tiếp bằng cách khống chế hợp lý quy mô và tốc độ khai thác, cũng như hạn chế tới mức tối thiểu thất thoát tài nguyên khoáng sản trong quá trình điều tra cơ bản địa chất, thăm

dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản Với tiến bộ khoa học và công nghệ như ngày nay, có thể đòi hỏi không được bỏ phí thứ gì trong khai thác khoáng sản Tuy nhiên, vấn đề quan trọng hơn nhiều và là giải pháp cơ bản để bảo vệ và tiết kiệm tài nguyên khoáng sản chính là phải sử dụng tài nguyên khoáng sản ở trạng thái vật chất, với quy mô và trong những điều kiện hợp lý sao cho có thể phát huy cao nhất giá trị của chúng Đây là vấn đề không chỉ phụ thuộc vào bản thân tài nguyên khoáng sản, mà còn phụ thuộc vào trình độ khoa học, công nghệ và quản lý, trạng thái kinh tế - xã hội, phạm vi không gian và thời gian cũng như phụ thuộc vào sự điều tiết của quy luật thị trường…

Trong hệ thống các quy định pháp lý về khoáng sản thì Luật Khoáng sản có vai trò cơ bản Luật Khoáng sản là nền tảng pháp lý cho việc thực hiện các giải pháp cân đối giữa phát triển khai thác khoáng sản với tiềm năng khoáng sản, phù hợp với vị trí, giá trị và nhu cầu của chúng trong nền kinh tế quốc dân, thực hiện các giải pháp bảo vệ và tiết kiệm tài nguyên khoáng sản cũng như thực hiện các giải pháp bảo vệ môi trường Có nghĩa Luật Khoáng sản có vai trò là nền tảng pháp lý bảo đảm cho sự phát triển bền vững trong khai thác khoáng sản Luật Khoáng sản năm 2010 đã được xây dựng trên nguyên tắc phát triển bền vững Luật Khoáng sản năm 2010 coi biện pháp bảo

vệ môi trường là một yếu tố cấu thành trong các chiến lược, chính sách của hoạt động khoáng sản Điều này đã được cụ thể hóa tại khoản 1 điều 3 Luật Khoáng sản năm 2010 "Nhà nước có chiến lược, quy hoạch khoáng sản để phát triển bền vững kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh trong từng thời kỳ" Bên cạnh đó, Luật Khoáng sản năm 2010 đã có sự đổi mới trong sự quản lý nhà nước về khoáng sản nhằm tránh được tham nhũng và lãng phí nguồn tài nguyên thiên nhiên Luật Khoáng sản năm 2010 coi đánh giá tác động môi trường là một điều kiện để được hoạt động khoáng sản Tóm lại, các quy định trong Luật Khoáng sản năm 2010 đều nhằm vào sự phát triển bền vững

Luật Thuế bảo vệ môi trường (được Quốc hội ban hành cuối năm 2010

và có hiệu lực thi hành từ 1/1/2012) quy định thu thuế bảo vệ môi trường đối với một số đối tượng chịu thuế, trong đó có một loại khoáng sản duy nhất phải chịu thuế này là than đá, nhưng lại là than đá thương phẩm (hàng hóa),

cụ thể là than nâu, than antraxít, than mỡ và than khác (Điều 3)

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Khoáng sản là khoáng vật, khoáng chất có ích được tích tụ tự nhiên hàng ngàn, hàng nghìn năm ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong lòng, trên mặt đất Khoáng sản là tài nguyên hầu hết không tái tạo được, là tài sản quan trọng của quốc gia Giá trị to lớn của khoáng sản cũng như tính phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản tất yếu dẫn tới Nhà nước quản lý khoáng sản bằng pháp luật

Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật tương đối mới không chỉ đối với hệ thống pháp luật Việt Nam mà còn cả đối với hệ thống pháp luật của nhiều nước đang phát triển khác Pháp luật khoáng sản có thể hiểu là lĩnh vực pháp luật chuyên ngành bao gồm các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên khoáng sản trên cơ sở kết hợp các phương pháp điều chỉnh khác nhau nhằm đạt hiệu quả trong cả việc bảo vệ và

sử dụng tài nguyên khoáng sản Pháp luật khai thác, chế biến khoáng sản có

những đặc điểm riêng: Pháp luật khoáng sản là sự giao thoa giữa pháp luật

kinh tế và pháp luật môi trường; Pháp luật khoáng sản là một lĩnh vực pháp luật mới; Pháp luật khoáng sản thể hiện rõ tính chất quản lý nhà nước; Pháp luật khoáng sản có phạm vi điều chỉnh rất rộng Và pháp luật khoáng sản cũng

có những nguyên tắc của nó: Nguyên tắc sở hữu toàn dân về khoáng sản; Nguyên tắc đảm bảo hài hòa lợi ích của tất cả các chủ thể; Nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa để bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản;

Nguyên tắc đảm bảo sự phát triển bền vững

Chương 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM

2.1 LƯỢC SỬ PHÁT TRIỂN VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC VÀ CHẾ BIẾN

KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM

2.1.1 Giai đoạn trước năm 1986

Sắc lệnh số 09-SL ngày 22/01/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa về mỏ

Sắc lệnh ra đời nhằm để xác định quyền sở của Nhà nước về khoáng sản và quản lý những hầm mỏ mà thực dân Pháp để lại Sắc lệnh chỉ có vẻn vẹn 04 điều Điều 1 khẳng định khoáng chất ở Việt Nam là của Nhà nước Điều 2 phân loại nguồn khoáng chất ra thành 02 loại:

a) Loại hầm gồm tất cả khoáng chất dùng để xây dựng và bón ruộng đất (trừ các thứ phosphates, nitrates và đất sét trắng xếp vào loại mỏ);

b) Loại mỏ gồm tất cả các khoáng chất khác [8]

Điều 3 và điều 4 quy định về thể lệ khai thác và thẩm quyền Mặc dù, Sắc lệnh ra đời với tư cách một văn bản chính thức quy định về hoạt động khoáng sản Nhưng dường như những quy định trong sắc lệnh còn quá sơ sài, không đáp ứng được mục đích quản lý hay kiểm soát hoạt động khai thác khoáng sản Điều này dễ dàng được lý giải Do hoàn cảnh nước ta lúc đó chưa thống nhất đất nước Những kiến thức về ngành địa chất còn chưa có nhiều Phải đến năm 1956 ngành địa chất ở nước ta mới được thành lập với tên gọi Tổng cục địa chất Khi

đó, với sự giúp đỡ của Liên Xô và một số nước xã hội chủ nghĩa khác, chúng ta mới thành lập được các tờ bản đồ địa chất phủ khắp đất nước, mới điều tra, đánh giá được trữ lượng của nhiều vùng mỏ Và Nghị quyết 36/CP ngày 11/03/1961 của Hội đồng Chính phủ về việc quản lý, bảo vệ tài nguyên dưới lòng đất đã