Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội Luận văn ThS. Luật

Đặc biệt trong tình hình hiện nay, số lượng các bài viết, công trình nghiên cứu về áp dụng pháp luật trong GQKN, GQKN về đất đai được tăng lên rõ rệt, trong đó phải kể đến những công trì

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

BÙI BẢO TUẤN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI

TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

BÙI BẢO TUẤN

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI

TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Chuyên ngành : Luật kinh tế

Mã số : 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Lê Thiên Hương

HÀ NỘI - 2012

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI

khiếu nại về đất đai

27

1.2.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng pháp luật trong giải

quyết khiếu nại về đất đai

30

1.3 Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của

một số địa phương - kinh nghiệm đối với thành phố Hà Nội

37

1.3.1 Kinh nghiệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về

đất đai của một số địa phương

37

1.3.2 Bài học kinh nghiệm đối với thành phố Hà Nội 46

Chương 2: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI

QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

48

2.1 Tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa

bàn thành phố Hà Nội

48

2.1.1 Tình hình khiếu nại và nguyên nhân của khiếu nại về đất đai

trên địa bàn thành phố Hà Nội

2.3 Nguyên nhân của những kết quả đạt được và những hạn chế

của hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về

đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

66

2.3.1 Nguyên nhân của những kết quả đã đạt được 66

Chương 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP

LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

76

3.1 Hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại,

về đất đai và các quy định khác có liên quan

76

3.1.1 Hoàn thiện quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại 76 3.1.2 Hoàn thiện quy định pháp luật về đất đai 85 3.1.3 Hoàn thiện các quy định pháp luật khác có liên quan 87 3.2 Nâng cao năng lực, trình độ, ý thức trách nhiệm của người có

thẩm quyền áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về

đất đai

91

3.2.1 Đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm

công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung, giải quyết

khiếu nại về đất đai nói riêng

91

3.2.2 Nâng cao ý thức trách nhiệm của người có thẩm quyền áp

dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai

93

3.3 Nâng cao sự hiểu biết pháp luật và ý thức chấp hành pháp luật

của cá nhân, tổ chức thực hiện khiếu nại về đất đai

98

3.4 Xử lý nghiêm minh những vi phạm pháp luật về đất đai và

giải quyết khiếu nại về đất đai

DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

bảng

2.1 Tổng hợp số vụ khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai

UBND thành phố giao Thanh tra thành phố Hà Nội xem

xét, kết luận từ năm 2003 đến năm 2010

61

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Khiếu nại núi chung, khiếu nại về đất đai nói riêng là quyền cơ bản của công dân, thực hiện quyền khiếu nại về đất đai là một hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước trong lĩnh vực đất đai

Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai (sau đây gọi là khiếu nại đất đai) là trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) Giải quyết tốt khiếu nại về đất đai của công dân nhằm phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa; góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai; góp phần ổn định tình hình chính trị, thúc đẩy kinh tế phát triển

Nghị quyết số 15/2008/QH12 của Quốc hội về việc điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội, ký ngày 29-5-2008 có hiệu lực từ 01-8-2008 đã mang lại tầm vóc mới chưa từng có cho Thủ đô Hà Nội, trở thành thành phố lớn thứ 1 trên thế giới, với diện tích 3344,6 km2 (tăng hơn 3 lần, chiếm khoảng 1 diện tích cả nước); dân số gần triệu người (tăng hơn 2 lần, chiếm gần 8 dân số cả nước) và 555 đơn vị hành chính, trong đó có 29 quận, huyện và thị xã

Đây là sự kiện đặc biệt có tác động toàn diện đến đời sống chính trị và phát triển kinh tế xã hội của Thủ đô Thành phố đã tập trung chỉ đạo triển khai thực hiện nghiêm túc nghị quyết của Quốc hội, tạo tiền đề cho sự phát triển mới và tạo không khí đoàn kết phấn khởi trong các tầng lớp nhân dân Thủ đô Bên cạnh đó, Hà Nội cũng đang đứng trước những thách thức mới của sự phát triển về hạ tầng đô thị và nông thôn, về hạ tầng văn hóa xã hội… Thủ đô mở

rộng còn thiếu đồng bộ trên nhiều phương diện, sự hạn chế về năng lực, trình

độ quản lý kinh tế - xã hội của một số bộ phận cán bộ, công chức các cấp, các ngành, sự khác nhau giữa hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện cơ chế, chính sách Chính vì những lý do trên nên tình hình công dân khiếu kiện, trong đó đặc biệt là khiếu kiện về đất đai tăng cả về số lượng lẫn tính chất phức tạp của vụ việc so với các năm trước

Một trong những nguyên nhân dẫn đến khiếu nại về đất đai ngày càng tăng và phức tạp trên địa bàn thành phố Hà Nội là do hoạt động giải quyết khiếu nại (GQKN) trong đó có việc áp dụng pháp luật về GQKN đất đai còn nhiều bất cập, đó là tình trạng: Một số nơi, cấp ủy, chính quyền địa phương chưa tập trung chỉ đạo giải quyết Sự chỉ đạo và điều hành của chính quyền cấp cơ sở còn yếu và chưa chặt chẽ, có nơi chưa làm đúng theo các trình tự, thủ tục quy định của pháp luật Nội dung giải quyết của các cấp chưa thống nhất Sự phối hợp giữa các cơ quan chưa chặt chẽ Việc tổ chức thi hành các quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật còn yếu Sự kiểm tra, đôn đốc của thủ trưởng cấp trên với cấp dưới chưa tích cực, còn nể nang, thiếu sự phê bình nghiêm khắc khi cấp dưới chưa thực hiện tốt Đội ngũ cán bộ địa chính ở cấp phường, xã còn yếu về chuyên môn, nghiệp vụ, thiếu về số lượng cũng là nguyên nhân không nhỏ gây khó khăn khi thực hiện nhiệm vụ Công tác xử lý sau tiếp dân và theo dõi kết quả thực hiện còn chưa được kịp thời và đầy đủ, vẫn còn nhiều trường hợp xử lý đơn thư của công dân không đúng như chuyển đơn hoặc hướng dẫn không đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết, dẫn đến tình trạng công dân bức xúc do phải đi lại nhiều nơi, nhiều lần Các

cơ quan chuyển đơn thường ít quan tâm đến kết quả giải quyết những đơn thư

đã chuyển và các cơ quan nhận được đơn thư chuyển đến cũng chưa báo cáo, thông tin đầy đủ kết quả giải quyết đến cơ quan chuyển đơn

Về phương diện lý luận, áp dụng pháp luật nói chung đã được giới khoa học pháp lý làm sáng tỏ Song áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai vẫn còn là một vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu cụ thể hơn từ khái niệm

đến đặc điểm cũng như thực hiện Nghiên cứu vấn đề này cũng là đáp ứng yêu cầu đòi hỏi từ thực tiễn đặt ra của vấn đề áp dụng pháp luật trong trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội giai đoạn hiện nay

Với những lý do trên, tôi chọn đề tài "Áp dụng pháp luật trong giải

quyết khiếu nại đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội" làm luận văn thạc sĩ

Luật học

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Áp dụng pháp luật nói chung và áp dụng pháp luật trong GQKN là đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học pháp lý Đặc biệt trong tình hình hiện nay, số lượng các bài viết, công trình nghiên cứu về áp dụng pháp luật trong GQKN, GQKN về đất đai được tăng lên rõ rệt, trong đó phải kể đến những công trình tiêu biểu sau:

- Một số công trình nghiên cứu đã đưa ra các giải pháp liên quan đến thẩm quyền, trình tự và thủ tục GQKNTC hành chính và đề cập đến công tác

GQKNTC hành chính trong một số lĩnh vực cụ thể, ví dụ: Việc thực hiện

thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan nhà nước và trách nhiệm của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính (Phạm

Văn Long, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Xây

dựng quy trình giải quyết khiếu nại hành chính (Ngô Mạnh Toan, đề tài khoa

học cấp Cơ sở của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Vấn đề đối thoại trong

giải quyết khiếu nại hành chính (Nguyễn Tiến Bình, đề tài khoa học cấp Cơ

sở của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Tiền tố tụng hành chính - Thủ tục bắt

buộc trước khi khởi kiện hành chính (ThS Nguyễn Thị Thủy, Tạp chí Luật

học, số 10/200 ); Việc thụ lý để giải quyết khiếu nại hành chính - từ lý luận

đến thực tiễn (Nguyễn Quốc Tuấn, Tạp chí Thanh tra, số 6/2005); Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước (Nguyễn

Thị Minh Hà, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội);

Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, nhà ở hiện nay -

Những vấn đề đặt ra và giải pháp (Ngô Đăng Huynh, đề tài cấp Bộ của Thanh

tra Chính phủ năm 2003); Hoàn thiện những qui định của Luật Khiếu nại, tố

cáo về giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người (ThS Trần Văn Sơn, Tạp chí

Thanh tra, số /2005); Việc áp dụng pháp luật để giải quyết khiếu nại về đất

đai (ThS Nguyễn Tuấn Khanh, Tạp chí Thanh tra, Số 5/2008); Hòa giải - Biện pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thi hành án dân sự

(Phạm Quốc Toản, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Số chuyên đề tháng /2006)

- Một số bài viết, công trình khoa học đề cập đến công tác kiểm tra, giám sát hoạt động GQKNTC hành chính ở những góc độ khác nhau Ví dụ:

Thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước trong giải quyết khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng - thực trạng và kiến nghị (Phạm

Văn Khanh, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2004); Nâng

cao hiệu lực, hiệu quả thanh tra trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (Bùi Nguyên Súy, đề tài khoa học

cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 200 ); Trách nhiệm của đại biểu dân cử

trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân (ThS Đào Xuân Tiến,

Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 02/2005); Tăng cường giám sát việc giải

quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước - giải pháp tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa (TS Trần Văn Sơn, Tạp chí Nghiên cứu lập

pháp, số 8/2005)

- Đứng trước yêu cầu của thực tiễn, đã có một số công trình nghiên cứu nhằm đưa ra các giải pháp đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo (GQKNTC) hành chính (thậm chí có những công trình, bài viết đề cập đến

mô hình GQKN hành chính còn đang có những ý kiến khác nhau về vị trí, vai

trò, thẩm quyền), ví dụ: Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam (PTS Lê Bình Vọng, Nxb Chính trị quốc gia năm 1994); Tài phán hành chính -

nhìn từ góc độ Luật so sánh (Nguyễn Văn Quang, Luận văn Thạc sĩ Luật học,

Đại học Luật Hà Nội, năm 1999); Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện

hành chính (Nguyễn Văn Thanh, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính

phủ năm 2004); Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất hoạt động của

Tòa hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính (Vũ Thư, Tạp

chí Nhà nước và pháp luật, số 8/2003); Cơ quan tài phán hành chính - nhận

thức mới, giải pháp mới cho một vấn đề không mới (Đinh Văn Minh, Tạp chí

Thanh tra, 2005); Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và việc

thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam (ThS Nguyễn Tuấn

Khanh, Tạp chí Mặt trận Tổ quốc, Số 11/200 ); Đổi mới cơ chế giải quyết

khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay (PGS.TS.Bùi Xuân Đức,

Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Số 5/2008); Trao đổi thêm về việc áp dụng

Điều 136 Luật đất đai năm 2003 (Phạm Thanh Hải, Tòa án nhân dân huyện

Đan Phượng, Hà Tây, Tạp chí Tòa án, tháng 5/2005); Những vấn đề cần trao

đổi khi áp dụng Điều 136 Luật đất đai năm 2003 (TS Nguyễn Văn Cường,

Tạp chí Tòa án tháng 8/2005); Những vấn đề trao đổi khi áp dụng Điều 136

Luật đất đai năm 2003 (Ban biên tập Tạp chí Tòa án nhân dân, Tạp chí Tòa

án nhân dân tháng 9/2005)

Ngoài ra, trên các tạp chí khác như: Tạp chí Kiểm sát, Tạp chí dân chủ

và pháp luật cũng có những bài viết nghiên cứu về việc áp dụng pháp luật

Nội dung nghiên cứu trong các công trình nói trên mới dừng lại ở mức

độ chung nhất về GQKNTC hành chính và công tác kiểm tra, giám sát việc GQKNTC hành chính hiện nay, đặc biệt là trong điều kiện phát triển nền kinh

tế thị trường, cải cách hành chính và hội nhập quốc tế

Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu cụ thể trực tiếp về áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích của luận văn

Mục đích của luận văn là trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận

để đánh giá đúng thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội, tìm ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân Từ

đó, đề xuất một số giải pháp phù hợp và khả thi nhằm nâng cao hiệu áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

3.2 Nhiệm vụ của luận văn

Để đạt được mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây:

Một là, hệ thống hóa một số vấn đề lý luận cơ bản, làm rõ các khái

niệm, đặc điểm của khiếu nại, GQKN; khái niệm đất đai, GQKN về đất đai, đặc điểm GQKN về đất đai; khái niệm, đặc điểm của áp dụng pháp luật về GQKN đất đai; những yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng pháp luật trong GQKN

về đất đai; kinh nghiệm áp dụng pháp luật trong GQKN về đất đai ở một số địa phương và bài học kinh nghiệm đối với thành phố Hà Nội

Hai là, phân tích đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN

đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội, qua đó thấy được những ưu điểm, hạn chế và tìm ra nguyên nhân dẫn tới những hạn chế đó

Ba là, trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, đề xuất các giải pháp

phù hợp và có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận văn nghiên cứu thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

4.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về thời gian: Nghiên cứu thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN

đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội từ năm 2003 đến nay, tập trung chủ yếu vào giai đoạn từ sau nghị quyết của Quốc hội về việc điều chỉnh địa giới hành chính Thành phố Hà Nội (năm 2008) đến năm 2012

- Về không gian: Nghiên cứu trên địa bàn thành phố Hà Nội

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Cơ sở lý luận

Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về quyền khiếu nại của công dân và GQKN của công dân; chủ trương, đường lối của Đảng và pháp luật của Nhà nước về GQKN đất đai, về yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam

Cơ sở lý luận nêu trên là nền tảng tư tưởng, lý luận để nghiên cứu vấn đề

áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, phương pháp phân tích và tổng hợp, so sánh, lôgic, kết hợp nghiên cứu lý luận với tổng kết thực tiễn, chú trọng việc thu thập các số liệu từ các báo cáo thực tế về GQKN đất đai ở Việt Nam nói chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng

6 Những đóng góp mới của luận văn

- Luận văn là công trình chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu có hệ thống

và tương đối toàn diện áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội nên có những đóng góp mới như sau:

- Góp phần hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận về áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

- Làm rõ thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội qua việc phân tích, so sánh, đánh giá, rút ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân Từ đó, làm tiền đề để đưa ra quan điểm

và kiến nghị giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội góp phần ổn định và đáp ứng yêu cầu phát triển thành phố Hà Nội

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Góp phần hệ thống các quan điểm của Đảng, Nhà nước, của Thành

ủy Hà Nội về áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai

- Luận văn sẽ là tài liệu tham khảo cho các CQHCNN trong việc xây dựng kế hoạch phát triển đô thị, quản lý và sử dụng đất đai có hiệu quả; ngăn ngừa và hạn chế nguyên nhân gây nên khiếu nại về đất đai cũng như nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về GQKN về đất đai

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu

nại về đất đai

Chương 2: Thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về

đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong giải

quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

1.1.1 Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân và là một trong những cách thức để công dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp, tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội Nếu giải quyết tốt các khiếu nại sẽ góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo môi trường thuận lợi để phát triển kinh tế, xây dựng và phát triển đất nước

1.1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của khiếu nại

- Khái niệm khiếu nại

Khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: "Complant", nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan [34, tr 205]

Theo Thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại [31, tr 105]

Theo Đại Từ điển tiếng Việt, "khiếu nại (đgt): thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm [39, tr 904]

Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ khiếu nại được đề cập đến như là

sự phản ứng của các chủ thể trong xã hội đối với quyết định của các cơ quan nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp) hoặc hành

vi của cán bộ, công chức, người làm việc trong cơ quan nhà nước khi họ cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của

mình Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau về khiếu nại nhưng nhìn chung, quan niệm về khiếu nại đều được hiểu như vậy Theo Thuật ngữ pháp lý phổ thông, khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người

có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác

Theo Từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái pháp luật hay không hợp lý Những khái niệm trên được tiếp cận rất sát với sự phát triển của hệ thống qui định pháp luật về khiếu nại, vì vậy, nghĩa của thuật ngữ khiếu nại thường hẹp hơn so với những biểu hiện trong thực tế

Nhìn lại lịch sử lập pháp của Việt Nam, thuật ngữ "khiếu nại" được

sử dụng lần đầu tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam là kể

từ khi có Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/2945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt Điều II Sắc lệnh qui định: "Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền: Nhận

các đơn khiếu nại của nhân dân " Tinh thần và nội dung của bản Sắc lệnh

cho thấy khiếu nại ở đây là chỉ sự khiếu nại của nhân dân đối với chính quyền

mà hiện nay chúng ta quan niệm đó chính là khiếu nại đối với hoạt động của

bộ máy nhà nước và công chức nhà nước mà trước hết là các CQHCNN Tại Điều I, Sắc lệnh cũng đã xác định: "Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của

Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ" [2]

Như vậy, việc khiếu nại vừa có ý nghĩa bảo vệ quyền lợi của người dân tránh sự vi phạm từ phía cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước vừa tạo ra

cơ chế để giám sát hoạt động của chính quyền các cấp

Năm 2000, trong một kết quả nghiên cứu của Thanh tra Nhà nước, khái niệm "khiếu nại" được hiểu rộng hơn, theo đó, khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây

thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra

Theo quy định tại Điều 2, Khoản 1 của Luật khiếu nại năm 2011:

Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người

có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [26]

Quy định này gồm các nội dung sau đây:

+ Về chủ thể khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức, trong đó công dân là chủ thể chính của quyền khiếu nại

Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật quốc tịch năm 1998 thì công dân nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam Theo tinh thần của pháp luật thì mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại đối với quyết định hoặc việc làm của cơ quan, tổ chức mà họ cho là trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, kể cả những người phạm tội hình sự có thể bị tước một số quyền công dân như quyền tự

do đi lại, quyền bầu cử, ứng cử nhưng họ vẫn có quyền khiếu nại (trừ trường hợp bị tước quyền quốc tịch), ví dụ như khiếu nại về hành vi vi phạm của giám thị, của thủ trưởng cơ quan quản lý trại giam

Mặc dù, pháp luật có quy định khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, song để thực hiện thì người khiếu nại và việc khiếu nại phải đảm bảo thỏa mãn những quy định nhất định, hay nói cách khác là phải đảm bảo các điều kiện để khiếu nại

Nghị định số 6 /1999/NĐ-CP ngày 0 -08-1999 tại Điều 2 quy định về

điều kiện để khiếu nại được cơ quan nhà nước thụ lý giải quyết Thứ nhất,

người khiếu nại phải là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định

hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại Thứ hai, người khiếu nại phải có

năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của Bộ luật dân sự hoặc chưa có năng lực hành vi đầy đủ nhưng theo quy định của pháp luật có quyền khiếu nại

Thứ ba, người khiếu nại phải làm đơn khiếu nại và gửi đến đúng cơ quan cơ

quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết trong thời gian quy định Thứ tư,

việc khiếu nại chưa có quyết định giải quyết cuối cùng và chưa được tòa án thụ lý giải quyết

Đối với công dân là người chưa thành niên, người bị mắc bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan mà không thể tự mình khiếu nại thì thì có thể ủy quyền cho người khác

để thực hiện việc khiếu nại trong phạm vi được ủy quyền

Người khiếu nại phải tuân thủ những điều kiện trên, khi thực hiện quyền khiếu nại còn phải thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Khi nói đến chủ thể có quyền khiếu nại, thì các văn bản pháp luật trước đây chỉ đề cập đến công dân, hay cá nhân, pháp nhân Nhưng trong Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật khiếu nại năm 2011 đã mở rộng chủ thể có quyền khiếu nại, bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức Tại sao lại có việc quy định như vậy, bởi vì trên thực tế không chỉ có công dân chịu sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính mà cơ quan,

tổ chức; trong nhiều trường hợp cũng là đối tượng của quyết định hành chính, hành vi hành chính, có thể bị thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính gây ra

Về chủ thể là tổ chức có quyền khiếu nại không chỉ được quy định trong Luật khiếu nại, Luật tố cáo mà còn được đề cập trong nhiều văn bản

pháp luật chuyên ngành như các Luật thuế, Luật đất đai, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011, tại Điều 2, Khoản 4 thì

cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân

Chỉ những cơ quan, tổ chức nêu trên mới có quyền khiếu nại Việc tụ tập đông người khiếu nại, gây sức ép với cơ quan nhà nước có thẩm quyền là việc làm không được pháp luật chấp nhận Cơ quan, tổ chức khi thực hiện quyền khiếu nại phải thông qua người đại diện hợp pháp của mình là thủ trưởng cơ quan tổ chức đó được xác lập trong quyết định bổ nhiệm, quyết định thành lập cơ quan, tổ chức hoặc trong Điều lệ của tổ chức đó

Chủ thể của khiếu nại quyết định kỷ luật là cán bộ, công chức theo quy định của Luật cán bộ, công chức năm 2008

+ Chủ thể khác có quyền khiếu nại

Ngoài những chủ thể nêu trên, cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài đang sinh sống, học tập và làm ăn tại Việt Nam cũng được quyền khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, công chức Việt Nam khi họ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác

Quy định về việc khiếu nại của người nước ngoài là nội dung mới của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, tiếp tục được kế thừa ở Luật khiếu nại năm

2011 Quy định này là cần thiết, phù hợp với yêu cầu thực tiễn trong điều kiện Việt Nam mở rộng quan hệ hợp tác nhiều mặt với các nước trong khu vực và trên thế giới Quy định này cũng phù hợp với thông lệ và tập quán quốc tế

+ Đối tượng bị khiếu nại là CQHCNN và người có thẩm quyền trong

CQHCNN đã ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành

chính, có quyết định kỷ luật bị coi là trái pháp luật Người có thẩm quyền là cán bộ, công chức làm việc trong CQHCNN thực thi nhiệm vụ, công vụ hoặc CQHCNN với tư cách là pháp nhân công quyền khi ban hành quyết định hành chính để thực hiện hoạt động quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội Sở dĩ cán bộ, công chức và CQHCNN bị khiếu nại, vì trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao họ đã có những hành vi hoặc có những quyết định trái pháp luật (hoặc bị coi là trái pháp luật), xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

Theo quy định của pháp luật và từ thực tiễn cho thấy, khiếu nại là một

hình thức phản ứng của công dân đối với những việc làm không đúng của CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN, đó là thái độ không đồng ý với các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền và yêu cầu sửa đổi, hủy b? hoặc chấm dứt, buộc bồi thường thiệt hại, khôi phục uy tín, danh dự đã bị xâm hại

Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là một trong các hình thức để công dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của mình, thông qua việc khiếu nại mà công dân phản ánh ý chí, nguyện vọng của mình tới các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình và đấu tranh chống các biểu hiện tham nhũng, tiêu cực, vi phạm pháp luật, góp phần dân chủ, lành mạnh hóa các hoạt động của cơ quan thực thi quyền lực công

- Đặc điểm của khiếu nại

Như đã nêu trên, khiếu nại về bản chất là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền của mình Vì vậy, khiếu nại có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, khiếu nại là việc thực hiện quyền chính trị - pháp lý của cá

nhân Khiếu nại chỉ xuất hiện trong nhà nước có sự hiện diện của dân chủ Ngày nay, quyền khiếu nại không chỉ là quyền công dân mà đã trở thành quyền con người Trong điều kiện hội nhập quốc tế, các quốc gia không chỉ

ghi nhận công dân có quyền khiếu nại mà còn cho phép cá nhân nước ngoài, người không quốc tịch cũng có quyền khiếu nại Quyền khiếu nại của công dân được quy định mang tính hiến định trong các Hiến pháp - bản văn chính trị tuyên bố cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước và các mối quan hệ chính trị cơ bản nhất trong xã hội Bản thân việc quy định này đã thể hiện quyền khiếu nại của cá nhân mang tính chính trị - pháp lý rất cao Tính pháp lý còn được thể hiện rõ nét qua việc Nhà nước ban hành pháp luật điều chỉnh việc GQKN phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính giữa công dân với CQHCNN Do tính phức tạp của hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà việc ghi nhận quyền khiếu nại không thể qui định tại một đạo luật Hơn nữa, những nội dung quản lý hành chính nhà nước khác nhau có nhiều điểm đặc thù bởi vậy quyền khiếu nại của công dân được pháp luật qui định cụ thể, chi tiết ở mỗi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nhất định Tuy nhiên, dù là qui định ở các văn bản khác nhau song đều khẳng định rằng: Khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính các cá nhân được Nhà nước bảo đảm để thực hiện quyền khiếu nại Quyền khiếu nại cùng với các quyền khác của cá nhân là yếu tố không thể thiếu khi xác lập địa vị pháp lý của công dân khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính

Thứ hai, khiếu nại được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước và hệ thống

giám sát từ bên trong và bên ngoài Quy định các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại, điều đó cũng đòi hỏi Nhà nước thiết lập cơ chế GQKN Đó

là hệ thống cơ quan có thẩm quyền giải quyết và trình tự giải quyết được pháp luật quy định Ngoài ra, để việc giải quyết các khiếu nại đúng pháp luật, Nhà nước còn tạo lập cơ chế giám sát hoạt động GQKN, bao gồm sự giám sát của

cơ quan quyền lực nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm GQKN

và sự giám sát của xã hội

Thứ ba, mức độ bảo đảm thực hiện việc khiếu nại phụ thuộc vào điều

kiện kinh tế, xã hội Điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội có quan hệ biện chứng với mức độ bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của các chủ thể Như các

quyền khác của cơ quan, tổ chức, cá nhân, mức độ bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại phụ thuộc rất nhiều vào điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia Khi chính trị ổn định, kinh tế - xã hội phát triển, trình độ quản lý ở mức độ cao, mức độ bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của cơ quan, tổ chức,

cá nhân càng được nâng cao và ngược lại

Như vậy, khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của người dân, nên khiếu nại khụng ch? được ghi nhận trong Hiến pháp và nhiều văn bản pháp luật quan trọng, mà còn được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp kinh tế, văn hóa, xã hội

1.1.1.2 Khái niệm và đặc điểm giải quyết khiếu nại

- Giải quyết khiếu nại

Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011, tại Điều 2, Khoản 11 thì

GQKN là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định GQKN

Giải quyết khiếu nại được hiểu là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật có đúng pháp luật hay không, từ đó đưa ra các giải pháp xử

lý phù hợp

Theo quy định tại Điều 31 của Luật khiếu nại năm 2011, Quyết định GQKN lần đầu phải có những nội dung sau đây:

+ Ngày, tháng, năm ra quyết định;

+ Tên, địa chỉ người khiếu nại, người bị khiếu nại;

+ Nội dung khiếu nại;

+ Kết quả xác minh nội dung khiếu nại;

+ Kết quả đối thoại (nếu có);

+ Căn cứ pháp luật để GQKN;

+ Kết luận nội dung khiếu nại;

+ Giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại;

+ Việc bồi thường thiệt hại cho người bị khiếu nại (nếu có);

+ Quyền khiếu nại lần hai, quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án

- Trường hợp nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung thì người

có thẩm quyền GQKN xem xét, kết luận nội dung khiếu nại và căn cứ vào kết luận đó để ra quyết định GQKN cho từng người hoặc ra quyết định GQKN kèm theo danh sách những người khiếu nại

Theo quy định tại Điều 41 của Luật khiếu nại năm 2011, Quyết định GQKN lần hai phải có các nội dung sau đây:

+ Ngày, tháng, năm ra quyết định;

+ Tên, địa chỉ của người khiếu nại, người bị khiếu nại;

+ Nội dung khiếu nại;

+ Kết quả GQKN của người GQKN lần đầu;

+ Kết quả xác minh nội dung khiếu nại;

+ Kết quả đối thoại;

+ Căn cứ pháp luật để GQKN;

+ Kết luận nội dung khiếu nại là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn

bộ Trường hợp khiếu nại là đúng hoặc đúng một phần thì yêu cầu người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại sửa đổi, hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại Trường hợp kết luận nội dung khiếu nại là sai toàn bộ thì yêu cầu người khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan thực hiện nghiêm chỉnh quyết định hành chính, hành vi hành chính;

+ Việc bồi thường cho người bị thiệt hại (nếu có);

+ Quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án

Như vậy, GQKN bao gồm các công việc: Xác minh để làm rõ các tình tiết sự việc; kết luận về nội dung khiếu nại, trong đó xác định rõ khiếu nại của

cơ quan, tổ chức, cá nhân là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ; căn cứ vào quy định của pháp luật xử lý từng vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại

từ đó quyết định giữ nguyên, sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại, chấm dứt quyết định hành chính, bị khiếu nại; quyết định việc bồi thường thiệt hại cho người khiếu nại (nếu có) hoặc giải quyết các vấn đề cụ thể khác trong nội dung khiếu nại

Yêu cầu của việc GQKN là phải tuân theo đúng quy định của pháp luật; tức là phải đúng thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết; trong đó việc xác định đúng cơ quan có thẩm quyền là vấn đề rất quan trọng

- Đặc điểm GQKN

Một là: GQKN phải đúng thẩm quyền Khiếu nại cấp dưới do cơ

quan cấp trên giải quyết và đến một cấp nhất định thì chấm dứt việc giải quyết, nếu người khiếu nại không đồng ý thì vụ việc được đưa ra tòa án để giải quyết GQKN, bao gồm GQKN lần đầu và GQKN lần hai Đây là điểm khác biệt so với giải quyết tố cáo Giải quyết tố cáo được phân theo luồng, đồng thời không có điểm dừng, trường hợp giải quyết không đúng, người dân

tố cáo tiếp thì cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm xem xét, giải quyết tiếp

Hai là: Thủ tục giải quyết khiếu nại phải tuân thủ quy trình chặt chẽ

Kết thúc GQKN được thực hiện bởi quyết định hành chính Trong khi kết thúc giải quyết tố cáo lại được thực hiện bằng quyết định xử lý tố cáo, với việc giải quyết từng vấn đề cụ thể liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan

Ba là: Về lộ trình giải quyết một khiếu nại có khi được giải quyết

bằng cơ quan hành chính và cơ quan tài phán, trong khi đó với một tố cáo, nếu sau khi xác định thuộc thẩm quyền của loại cơ quan nào đó thì chỉ do cơ quan đó xem xét giải quyết

1.1.2 Quan niệm giải quyết khiếu nại về đất đai

1.1.2.1 Khái niệm đất đai

Theo quan điểm của Các Mác, đất đai là tài nguyên thiên nhiên, là tặng vật của tự nhiên cho loài người, không ai có quyền chiếm đoạt thành sở hữu riêng của mình Quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam, đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt; là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước, là nguồn sống của nhân dân

Ở nước ta: Đất đai, rừng, núi, sông, hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản

do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân [20, Điều 1 ]

Theo Luật đất đai, đất đai có tầm quan trọng đặc biệt đối với con người, "đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân

bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng" [21]

Thực tiễn đã khẳng định, mọi hoạt động của con người đều bắt nguồn

từ đất đai Thông qua đất đai, con người sản xuất ra lương thực, thực phẩm nhằm nuôi sống bản thân mình Đất đai còn tạo nền tảng, địa bàn cho quá trình sản xuất của con người và là nguyên liệu, vật liệu cho một số ngành công nghiệp, xây dựng

Dưới góc độ chính trị - pháp lý, đất đai là một trong những yếu tố cơ bản nhất xác lập sự tồn tại của một quốc gia Đất đai là một bộ phận không thể tách rời của lãnh thổ quốc gia và gắn liền với chủ quyền quốc gia Ngày nay, trong pháp luật quốc tế hiện đại không thể tồn tại khái niệm về quốc gia

mà thiếu yếu tố đất đai

Đất đai có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của con người Chính vì vậy, các cuộc cách mạng diễn ra trong lịch sử đều xác định đất đai là đối tượng chủ yếu và coi đó là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu cần phải giải quyết Cũng chính vì vậy mà quyền sở hữu đất đai luôn luôn là một chế định quan trọng trong pháp luật của bất cứ quốc gia nào trên thế giới

Ở nước ta, mặc dù trải qua nhiều thời kỳ lịch sử khác nhau từ việc công nhận các hình thức sở hữu đối với đất đai cho đến việc lựa chọn hình thức sở hữu toàn dân đối với đất đai hiện nay, thì đất đai bao giờ và trước hết cũng được coi là tài sản của Nhà nước Bởi lẽ, đất đai ở nước ta không chỉ đơn thuần là tặng vật của thiên nhiên ban cho mà còn là thành quả đấu tranh lâu dài, gian khổ chống ngoại xâm và khai phá, cải tạo đất đai của các thế hệ người Việt Nam mới dành được Đại diện cho Nhà nước đó là vương quyền của một triều đại (đối với đất nước ta dưới thời phong kiến) hay là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân (đối với đất nước ta hiện nay) Tuy nhiên, cùng một nguyên tắc "đất đai thuộc sở hữu của toàn xã hội mà đại diện là Nhà nước" song cách thức thực hiện quyền sở hữu này lại khác nhau trong từng thời kỳ lịch sử Đất nước ta dưới thời phong kiến và ngay cả trong thời kỳ hiện đại từ năm 1945 đến năm 1980 vẫn tồn tại sở hữu tư nhân

về đất đai Người có đất hợp pháp được coi là người sở hữu Vì vậy, việc mua bán, chuyển nhượng đất đai được xem như là một dạng chuyển nhượng, mua bán tài sản thông thường Chủ sở hữu được toàn quyền quyết định, ngoại trừ một số ràng buộc chung của pháp luật và đạo đức xã hội Tuy nhiên, với việc coi đất đai thuộc sở hữu của toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, Hiến pháp năm 1980 đã làm nảy sinh nhiều vấn đề pháp lý liên quan đến chuyển nhượng đất đai, nhất là vấn đề về địa vị của các chủ thể trong các giao dịch nói trên

Đất đai do đó cũng là chủ đề nóng của khiếu nại, tố cáo và GQKN về đất đai luôn là nội dung được quan tâm điều chỉnh trong pháp luật

1.1.2.2 Khái niệm và đặc điểm giải quyết khiếu nại về đất đai

- Khiếu nại về đất đai

Khiếu nại về đất đai là một khái niệm dùng để chỉ việc khiếu nại của các cá nhân hoặc tổ chức nhằm hướng tới lợi ích của họ trong lĩnh vực đất đai

Theo quy định của pháp luật, công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình Các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại (Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về thi hành Luật đất đai), bao gồm:

* Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại, cụ thể: + Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;

+ Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; + Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất;

* Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi quy định như đã nêu ở trên

- Khái niệm GQKN về đất đai

Giải quyết khiếu nại về đất đai được hiểu là quá trình cơ quan nhà

nước có thẩm quyền xem xét, đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai có đúng pháp luật hay không, từ đó đưa ra các giải pháp

xử lý phù hợp

Như vậy, GQKN về đất đai bao gồm các công việc: Xác minh để làm

rõ các tình tiết sự việc; kết luận về nội dung khiếu nại, trong đó xác định rõ

khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ; căn cứ vào quy định của pháp luật xử lý từng vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại từ đó quyết định giữ nguyên, sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại, chấm dứt quyết định hành chính

bị khiếu nại; quyết định việc bồi thường thiệt hại cho người khiếu nại (nếu có) hoặc giải quyết các vấn đề cụ thể khác trong nội dung khiếu nại liên quan đến đất đai

Yêu cầu của việc GQKN về đất đai là phải tuân theo đúng quy định của pháp luật; tức là phải đúng thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết; trong

đó việc xác định đúng cơ quan có thẩm quyền là vấn đề rất quan trọng

- Đặc điểm của GQKN về đất đai

Thứ nhất, GQKN về đất đai phải bảo đảm nguyên tắc đất đai thuộc sở

hữu toàn dân cho Nhà nước thống nhất quản lý Kiên quyết bảo vệ những thành quả cách mạng về ruộng đất, đồng thời khắc phục kịp thời đúng pháp luật những trường hợp đã xử lý sai trái hoặc xử lý không đúng

Thứ hai, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải nắm vững

quan điểm lấy dân làm gốc, phải dựa vào dân, bàn bạc dân chủ công khai quỹ đất với dân để giải quyết và phát huy tinh thần đoàn kết, tương trợ trong nội

bộ nhân dân để giúp nhân dân tìm ra giải pháp, không gò ép mệnh lệnh Đề cao vai trò của các tổ chức, đoàn thể để hòa giải các vụ khiếu nại có hiệu quả

Thứ ba, GQKN về đất đai nhằm mục đích phát triển sản xuất, ổn định

và từng bước cải thiện đời sống, nhân dân

Thứ tư, GQKN về đất đai một mặt phải tuân thủ quy định của Luật

khiếu nại, mặt khác phải tuân thủ quy định của Luật đất đai Đây là điểm đặc biệt trong GQKN đất đai so với GQKN hành chính nói chung Theo quy định của pháp luật và qua thực tiễn GQKN về đất đai cho thấy, các cơ quan có thẩm quyền thường phải GQKN về: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi

đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất

Thứ năm, GQKN về đất đai được quy định theo phân cấp quản lý, bao

gồm từ cấp huyện lên cấp tỉnh; bên cạnh đó người dân còn có thể khiếu nại ra tòa án mà không cần phải chờ GQKN lần hai Chẳng hạn, trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện hoặc hết thời hạn GQKN mà không nhận được quyết định GQKN thì có quyền khởi kiện ra Tòa án nhân dân hoặc khiếu nại đến UBND cấp tỉnh

1.2 ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1.2.1 Khái niệm và đặc điểm áp dụng pháp luật

1.2.1.1 Khái niệm áp dụng pháp luật

- Áp dụng pháp luật là một trong những hình thức thực hiện pháp luật

và bao giờ cũng có sự tham gia của cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền Nhà nước thông qua các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền để ban hành các quyết định làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt những quan hệ pháp luật cụ thể Thông qua đó, hoạt động áp dụng pháp luật bảo đảm cho pháp luật được tôn trọng, thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất: Các quyền của chủ thể pháp luật được thực hiện và được bảo vệ trên thực tế; các hành vi vi phạm pháp luật được xử lý nghiêm minh và kịp thời Hoạt động áp dụng pháp luật diễn ra hàng ngày trong các cơ quan nhà nước và chỉ do nhân viên nhà nước, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện Việc áp dụng pháp luật thường do cơ quan nhà nước được giao quyền hoặc người có thẩm quyền tiến hành theo thủ tục hành chính như cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyết định giao đất hoặc thu hồi đất

- Hình thức áp dụng pháp luật có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, do có sự can thiệp của Nhà nước buộc các chủ thể pháp luật thực hiện pháp luật làm

cho các quy định của pháp luật đều được thực hiện chính xác, triệt để Qua đó tác động vào các quan hệ xã hội, vào cuộc sống đạt hiệu quả cao nhất Áp dụng pháp luật được tiến hành trong các trường hợp sau:

Khi cần áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước hoặc áp dụng các chế tài pháp luật đối với những chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật

Khi xảy ra tranh chấp về quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật mà các bên đó không tự giải quyết được Trường hợp này, bên bị vi phạm có quyền khiếu nại hoặc đề nghị Tòa án can thiệp để đưa ra phán quyết buộc bên vi phạm phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại

Trong một số quan hệ pháp luật, Nhà nước thấy cần thiết phải tham gia để kiểm tra, giám sát hoạt động của các bên hoặc xác nhận sự tồn tại một

số sự việc, sự kiện thực tế

Như vậy, áp dụng pháp luật là hoạt động mang tính thực tiễn cụ thể và sinh động do cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước được giao quyền tiến hành theo một thủ tục nhất định do pháp luật quy định và đồng thời là hình thức thực hiện pháp luật, là thủ tục bắt buộc để Nhà nước tổ chức cho các chủ thể thực hiện pháp luật Áp dụng pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật, là thủ tục bắt buộc để các cơ quan nhà nước thực hiện các biện pháp cưỡng chế khi có hành vi vi phạm pháp luật; khi phải giải quyết các tranh chấp về quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý giữa các chủ thể hoặc khi Nhà nước cần phải can thiệp để thực thi các quyền của chủ thể theo quy định của pháp luật Áp dụng pháp luật có vai trò rất to lớn và rất quan trọng trong việc thực hiện quyền lực nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội như chính trị, kinh tế, văn hóa,

an ninh quốc phòng

1.2.1.2 Đặc điểm của áp dụng pháp luật

Theo lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, áp dụng pháp luật có bốn đặc điểm chủ yếu sau:

Một là, áp dụng pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước

- Hoạt động áp dụng pháp luật do những chủ thể có thẩm quyền tiến hành trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn cña họ Phù hợp với thẩm quyền của mình, mỗi chủ thể chỉ được phép tiến hành một số hoạt động áp dụng pháp luật nhất định Trong quá trình áp dụng pháp luật các cơ quan nhà nước hay những người có thẩm quyền phải xem xét, cân nhắc thận trọng và dựa trên những quy phạm pháp luật đã được xác định để ra các quyết định cụ thể

Trong một số trường hợp cá biệt, khi được Nhà nước ủy quyền, một

số tổ chức xã hội cũng có thể tiến hành áp dụng pháp luật

- Áp dụng pháp luật được xem là sự tiếp tục thể hiện ý chí nhà nước trong quá trình điều chỉnh pháp luật Do vậy, việc áp dụng pháp luật không những phải phù hợp với pháp luật thực định mà còn phải phù hợp với chủ trương, chính sách của Nhà nước trong mỗi giai đoạn nhất định

- Đối với một số trường hợp, hoạt động áp dụng pháp luật có thể được tiến hành theo ý chí đơn phương chủ thể có thẩm quyền, không phụ thuộc vào

ý chí của chủ thó bị áp dụng pháp luật Pháp luật cũng quy định đối với một số trường hợp việc áp dụng pháp luật chỉ được tiến hành khi có yêu cầu của của tổ chức hay cá nhân nhất định theo quy định của pháp luật

- Áp dụng pháp luật có tính chất bắt buộc đối với chủ thể bị áp dụng

và các chủ thể có liên quan Quyết định áp dụng pháp luật mang tính bắt buộc phải thực hiện đối với những chủ thể có liên quan Trong những trường hợp cần thiết, Nhà nước có thể cưỡng chế thi hành quyết định áp dụng pháp luật

đã có hiệu lực

Hai là, áp dụng pháp luật là hoạt động phải tuân theo những hình thức và thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định

Do tính chất quan trọng và phức tạp của áp dụng pháp luật, chủ thể bị

áp dụng pháp luật có thể được hưởng những lợi ích rất lớn, nhưng cũng có thể phải chịu những hậu quả bất lợi rất nghiêm trọng nên trong pháp luật luôn có

sự xác định rõ ràng cơ sở, điều kiện, trình tự, thủ tục, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quá trình áp dụng pháp luật Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các bên liên quan trong quá trình áp dụng pháp luật phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định có tính thủ tục đó để tránh những sự tùy tiện có thể dẫn đến việc áp dụng pháp luật không đúng, không chính xác

Hình thức thể hiện của hoạt động áp dụng pháp luật là văn bản áp dụng pháp luật do cơ quan nhà nước, người và tổ chức có thẩm quyền ban hành có tính chất cá biệt, một lần đối với các cá nhân, tổ chức cụ thể trong những trường hợp xác định, phải phù hợp với pháp luật và dựa trên những quy phạm pháp luật cụ thể; được thể hiện trong những hình thức pháp lý xác định như bản án, quyết định, lệnh

Văn bản áp dụng pháp luật có hai loại: Văn bản xác định quyền và nghĩa vụ của chủ thể và văn bản bảo vệ pháp luật chứa đựng những biện pháp trừng phạt, cưỡng chế đối với những cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật

Ba là, áp dụng pháp luật là hoạt động điều chỉnh mang tính cá biệt,

cụ thể đối với những quan hệ xã hội nhất định

Mục đích của áp dụng pháp luật cá biệt hóa các quy phạm pháp luật trong những điều kiện cụ thể Quy tắc xử sự chung trong pháp luật thông qua hoạt động áp dụng pháp luật sẽ được cá biệt hóa một cách chính xác thành quy tắc xử sự cụ thể theo nguyên tắc không được trái với quy tắc xử sự chung

Do đó, áp dụng pháp luật là hoạt động điều chỉnh mang tính cá biệt, cụ thể đối với những quan hệ xã hội nhất định

Bốn là, áp dụng pháp luật là hoạt động đòi hỏi tính sáng tạo trong phạm vi quy định của pháp luật

Khi áp dụng pháp luật, các chủ thể có thẩm quyền phải nghiên cứu kỹ

vụ việc, làm sáng tỏ cấu thành pháp lý của nó, để từ đó lựa chọn quy phạm, ra quyết định áp dụng pháp luật và tổ chức thi hành Trong trường hợp pháp luật chưa quy định hoặc quy định chưa rõ thì phải vận dụng sáng tạo việc áp dụng tập quán hoặc áp dụng pháp luật tương tự để giải quyết vụ việc

Để thực hiện được điều đó, đòi hỏi các nhà chức trách phải có ý thức pháp luật cao, có tri thức tổng hợp, có kinh nghiệm phong phú, có đạo đức trong sáng và có trình độ chuyên môn nghiệp vụ cao

Tóm lại, hoạt động áp dụng pháp luật là hoạt động mang tính tính

quyền lực nhà nước, được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, nhà chức trách có thẩm quyền hoặc các tổ chức xã hội được Nhà nước ủy quyền, thông qua trình tự, thủ tục chặt chẽ mà pháp luật quy định nhằm cá biệt hóa những quy phạm pháp luật vào các trường hợp cụ thể đối với cá nhân, tổ chức

vi phạm pháp luật và xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình

Theo pháp luật hiện hành thì GQKN là hoạt động trung tâm và chủ yếu của hoạt động tôn trọng và bảo đảm quyền khiếu nại của công dân Áp dụng pháp luật trong hoạt động GQKN về đất đai là một nội dung cụ thể, đặc biệt và quan trọng của hình thức áp dụng pháp luật nói chung Người GQKN về đất đai có trách nhiệm kiểm tra, xác minh để làm rõ sự thật khách quan của vụ việc, xem xét, đề xuất người có thẩm quyền ban hành

quyết định xử lý khiếu nại, xác định tính có căn cứ hay không có căn cứ, có hợp pháp hay không hợp pháp đối với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về đất đai có liên quan đến quyền lợi của người khiếu nại Từ đó quyết định giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại và bồi thường thiệt hại cho người

bị khiếu nại (nếu có)

Như vậy, khi giải quyết khiếu nại về đất đai, cơ quan cã thẩm quyền GQKN cã quyền lựa chọn các văn bản, quy phạm pháp luật phù hợp, chính xác để áp dụng vào xem xét GQKN và ban hành quyết định GQKN nhằm bảo

vệ quyền lợi hợp pháp của người khiếu nại theo quy định của pháp luật

Qua phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm áp dụng pháp luật trong

giải quyết khiếu nại về đất đai là hình thức thực hiện pháp luật mang tính tổ

chức, tính quyền lực nhà nước được thực hiện thông qua cơ quan có thẩm quyền theo luật định nhằm kiểm tra, xác minh làm rõ sự thật khách quan, phân tích, đánh giá đúng, sai, xác định tính hợp pháp hay không hợp pháp để ban hành quyết định GQKN về đất đai nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại góp phần bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật

và sự ổn định trật tự, xã hội

Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai có vai trò rất quan trọng trong việc xây dựng và bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của các cá nhân và tổ chức, góp phần to lớn vào việc xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân,

cụ thể của việc áp dụng pháp luật nói chung, pháp luật khiếu nại và pháp luật đất đai nói riêng Vì vậy, áp dụng pháp luật trong GQKN về đất đai có đầy đủ các đặc điểm của áp dụng pháp luật (đã trình bày cụ thể ở mục 1.2.1.2 của luận văn này)

Tuy nhiên, với tính chất phong phú đa dạng của các quan hệ pháp luật

về đất đai cùng với những quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại các vụ việc liên quan đến đất đai do pháp luật quy định thì áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai có những đặc điểm riêng biệt, đó là:

Thứ nhất , ở giai đoạn đầu tiên của quy trình áp dụng pháp luật, người

có thẩm quyền GQKN về đất đai tiến hành thụ lý đơn khiếu nại, kiểm tra, xác minh nhằm thu thập chứng cứ, đối thoại với người khiếu nại và người bị khiếu nại và tiến hành một số hoạt động nghiệp vụ khác để làm rõ các tình tiết liên quan đến nội dung khiếu nại về đất đai Trong quá trình tiến hành kiểm tra, xác minh khi cần thiết người GQKN có thể đề nghị người có thẩm quyền

ra quyết định trưng dụng một số chủ thể khác hỗ trợ thực hiện như cơ quan điều tra, chuyên gia trong lĩnh vực cụ thể

Việc quy định nhiệm vụ thụ lý, kiểm tra, xác minh, thu thập tài liệu thông tin liên quan đến vụ việc khiếu nại về đất đai thuộc về chủ thể có thẩm quyền theo luật định là rất quan trọng Thực trạng ở nước ta hiện nay trình độ dân trí nói chung, sự hiểu biết pháp luật về đất đai nói riêng của người khiếu nại chưa cao, cho nên người có thẩm quyền GQKN cần phải tích cực giúp đỡ, hướng dẫn đương sự hiểu rõ quyền lợi hợp pháp của họ, trên cơ sở đó thực hiện tốt nghĩa vụ chứng minh, cung cấp thông tin, tài liệu để có cơ sở GQKN kịp thời và có hiệu quả

Thứ hai, trong GQKN về đất đai, xuất phát từ nguyên tắc bình đẳng,

người GQKN phải thực hiện vai trò của một "trọng tài" để người khiếu nại và người bị khiếu nại giải trình, sau đó tiến hành kiểm tra, xác minh để kết luận

và ra quyết định GQKN trên cơ sở pháp luật để bảo vệ quyền và các lợi ích

chính đáng của cả người khiếu nại và người bị khiếu nại

Thứ ba, chủ thể áp dụng pháp luật trong GQKN về đất đai rất đa dạng,

tùy theo vụ việc cụ thể có chủ thể khác nhau theo luật định Đây là điểm khác biệt so với áp dụng pháp luật trong các hoạt động khác, chẳng hạn áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án chỉ do mình Tòa án là chủ thể duy nhất được thực hiện

Thứ tư, áp dụng pháp luật trong GQKN về đất đai đòi hỏi phát huy tối

đa tính sáng tạo trong phạm vi quy định của pháp luật Bởi lẽ, pháp luật về đất đai hiện nay còn nhiều hạn chế, thay đổi nhiều; mặt khác vấn đề đất đai bị ràng buộc bởi nhiều mối quan hệ xã hội khác nhau và bị ảnh hưởng sâu sắc bởi phong tục tập quán của vùng miền Do đó, trong quá trình GQKN về đất đai đòi hỏi người có thẩm quyền giải quyết phải thật sự sáng tạo khi áp dụng pháp luật để giải quyết thấu tình, đạt lý

1.2.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai

1.2.3.1 Quy định pháp luật

* Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại

Có thể khẳng định pháp luật về GQKN của Việt Nam tương đối đầy

đủ từ quy định của Hiến pháp, đến quy định trong các văn bản luật và dưới luật, tạo cơ sở pháp lý cho việc xem xét GQKN nói chung, khiếu nại về đất

đai nói riêng

Thực trạng các quy định của pháp luật về GQKN có ảnh hưởng quan trọng đến hiệu quả áp dụng pháp luật trong GQKN

Thứ nhất, nếu pháp luật quy định đầy đủ, thống nhất và có tính khả thi

cao thì tạo thuận lợi cho việc áp dụng trong GQKN Ngược lại, nếu pháp luật

về GQKN thiếu, không đồng bộ thậm chí mâu thuẫn, chồng chéo thì sẽ ảnh

hưởng nghiêm trọng đến chất lượng GQKN

Chẳng hạn, pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư là hoạt động quan trọng trong GQKN có ảnh hưởng quan trọng đến hiệu quả áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai

Thứ hai, những hạn chế của các quy định về trình tự, thủ tục (cơ chế)

GQKN hiện nay như việc giải quyết của các cơ quan hành chính có tính chất khép kín, chưa đảm bảo công khai; nhiều trường hợp việc giải quyết còn nể nang, né tránh, thiếu khách quan Chính vì vậy, làm cho người dân không tin vào việc GQKN của các cơ quan nhà nước, tiếp tục khiếu nại vượt cấp, làm mất nhiều thời gian mà không mang lại hiệu quả; nhiều vụ việc khiếu nại kéo dài, giải quyết không dứt điểm làm cho các cơ quan hành chính mất quá nhiều thời gian công sức vào GQKN, làm ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động quản

lý Việc quy định quy trình GQKN lần đầu với thủ tục như thẩm tra, xác minh, đối thoại, ban hành quyết định GQKN hành chính khá dài, trong khi đó quyết định hành chính được ban hành có hiệu lực ngay, hành vi hành chính sẽ tác động đến công dân Việc quy định như vậy chưa đáp ứng yêu cầu nhanh nhạy của công tác quản lý hành chính và là không cần thiết vì người ra quyết định hành chính biết rõ các căn cứ để ra quyết định đó Trong thực tiễn việc giải quyết lần đầu theo trình tự, thủ tục hiện hành khó thực hiện được, mà nếu thực hiện thì khiếu nại sẽ không được xem xét kịp thời, ảnh hưởng đến công tác quản lý kinh tế, xã hội [29, tr 2-3]

Điều đáng lưu ý là quy định về thủ tục giải quyết đối với các khiếu nại nhà đất tồn đọng kéo dài là vấn đề gây ra nhiều vụ khiếu kiện gay gắt kéo dài Tuy nhiên, Luật khiếu nại, tố cáo trước đây cũng như Luật khiếu nại hiện nay đều chưa có những quy định riêng cho vấn đề này Nếu áp dụng theo trình tự thủ tục khiếu nại thì những vụ khiếu nại nhà đất cách đây 30-40 năm không còn thời hiệu giải quyết Vì vậy, đối với việc giải quyết những khiếu nại về nhà, đất do lịch sử để lại gặp nhiều lúng túng trong áp dụng pháp luật để giải quyết

Thứ ba, hệ thống pháp luật quy định về GQKNTC thiếu đồng bộ Luật

khiếu nại, tố cáo và Luật đất đai có các quy định không thống nhất trong việc GQKNTC của công dân Cho đến nay, vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể về mối quan hệ trong GQKN, tranh chấp giữa cơ quan hành chính và Toà án nhân dân, giữa Bộ quản lý chuyên ngành và Thanh tra Chính phủ Thẩm quyền giải quyết giữa cơ quan hành chính và cơ quan toà án chưa cụ thể, rõ ràng nên nhiều trường hợp người dân phải đi lại nhiều lần giữa Toà án nhân dân và UBND nhưng vẫn không được tiếp nhận để giải quyết

Do đó, áp dụng pháp luật trong GQKN về đất đai gặp nhiều khó khăn

do ảnh hưởng của tính chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, còn nhiều điểm có xung đột trong toàn hệ thống pháp luật nước ta Riêng quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai cũng có nhiều điểm khác nhau giữa pháp luật về đất đai và pháp luật về khiếu nại, tố cáo Về việc thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng, có sự khác nhau giữa Luật xây dựng và Luật đất đai Tình trạng pháp luật như vậy đã dẫn đến cách hiểu khác nhau trong áp dụng pháp luật của các cơ quan hành chính cũng như các cơ quan bảo vệ pháp luật

* Quy định pháp luật về đất đai

Luật đất đai năm 2003 đã kế thừa và phát huy được những ưu điểm của Luật đất đai năm 1993 và đã bổ sung những quy định mới tương đối rõ ràng Trong đó đã quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự thanh tra, GQKN,

tố cáo về đất đai, góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý về đất đai ngày càng tốt hơn Tạo khung pháp lý, làm cơ sở cho việc giải quyết các quan

hệ về đất đai, góp phần ổn định tình hình xã hội, phát triển kinh tế, đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý nhà nước về đất đai

Luật đất đai năm 2003 đã cụ thể hóa quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất Quy định này đã tạo ra khung pháp lý vững chắc cho người sử dụng đất trong việc thực hiện quyền khởi kiện, quyền yêu cầu giải quyết tranh chấp

về đất đai, quyền khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính về

quản lý đất đai và quyền tố cáo các vi phạm trong công tác quản lý nhà nước

về đất đai Đồng thời, đã quy định khá cụ thể về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai, những quy định cụ thể này đã giúp các cơ quan nhà nước có thẩm quyền GQKN, tranh chấp về đất đai tháo gỡ được những vướng mắc mà Luật đất đai năm 1993 chưa giải quyết được

Tuy nhiên, thực tế GQKN về đất đai cho thấy, chính sách pháp luật về đất đai có ảnh hưởng quan trọng đến hiệu quả áp dụng pháp luật trong GQKN

về đất đai

Thứ nhất, chính sách, pháp luật về đất đai, việc thực hiện chính sách,

pháp luật về đất đai chưa thống nhất Chính sách, pháp luật đất đai ở Việt Nam có sự khác nhau qua từng thời kỳ lịch sử như trước năm 1980, pháp luật không cấm việc mua bán đất đai, sau năm 1980 đến trước ngày 15/10/1993, pháp luật nghiêm cấm việc mua bán, chuyển nhượng đất đai dưới mọi hình thức Từ ngày 15/10/1993 trở đi, pháp luật lại cho phép chuyển nhượng quyền

sử dụng đất Mặt khác, pháp luật đất đai nói chung, pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai, giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai nói riêng còn quy định rất chung chung

Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành luật tương đối nhiều, nhưng tính ổn định và đồng bộ chưa cao, chưa sát với thực tiễn của đời sống xã hội Một số văn bản sau khi ban hành chưa kịp tổ chức thực hiện

đã có văn bản khác sửa đổi, bổ sung gây xáo trộn và khó khăn trong công tác quản lý nhà nước về đất đai (nhất là văn bản quy định về bồi thường, hỗ trợ, ban hành về giá đền bù trong công tác giải phóng mặt bằng, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất) Đây là nguyên nhân chính làm phát sinh khiếu kiện về đất đai

Ngoài các tồn tại trên, Luật đất đai năm 2003 còn nhiều điểm mâu thuẫn với các Luật khác, đặc biệt là Luật khiếu nại có hiệu lực từ ngày 01/7/2012