Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Nam Định

Trong các đạo luật đất đai được ban hành như Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai năm 2003 đều có quy định về giải quyết tranh chấp đất đai, điều đó đã tạo cơ sở ph

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ LỆ HUYỀN

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI THÔNG QUA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NAM ĐỊNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2013

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ LỆ HUYỀN

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI THÔNG QUA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NAM ĐỊNH

Chuyên ngành : Luật kinh tế

Mã số : 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS Doãn Hồng Nhung

HÀ NỘI - 2013

Lời cam đoan

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực Những kết luận khoa học của luận văn ch-a từng đ-ợc ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Lệ Huyền

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TRANH CHẤP

6

1.1 Những vấn đề lý luận cơ bản về tranh chấp đất đai 6 1.1.1 Khái niệm, các dạng tranh chấp đất đai 6

1.2 Những vấn đề lý luận về giải quyết tranh chấp đất đai 20 1.2.1 Khái niệm giải quyết tranh chấp đất đai 21 1.2.2 Mục đích, ý nghĩa của việc giải quyết tranh chấp đất đai 21 1.2.3 Các nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai 23 1.2.4 Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai 26 1.3 Một số vấn đề lý luận về cơ quan hành chính nhà nước 30 1.3.1 Khái niệm, phân loại cơ quan hành chính nhà nước 30 1.3.2 Sơ lược về hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta 33 1.4 Cơ sở lý luận về quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp

đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước

34

1.5 Sự cần thiết quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

thông qua cơ quan hành chính nhà nước

36

Chương 2: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT

TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI THÔNG QUA CƠ QUAN HÀNH

41

2.1 Tổng quan về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và tình hình

quản lý và sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Nam Định

41

2.1.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Nam Định 41 2.1.2 Tình hình quản lý và sử dụng đất đai trên địa bàn tỉnh Nam Định 44 2.2 Thực trạng áp dụng pháp luật giải quyết tranh chấp đất đai thông

qua cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Nam Định

46

2.2.1 Thực trạng chung về tranh chấp và giải quyết tranh chấp đất

đai trên địa bàn tỉnh Nam Định

46

2.2.2 Thực trạng áp dụng các quy định pháp luật về giải quyết tranh

chấp đất đai thông qua các cơ quan hành chính nhà nước trên

địa bàn tỉnh Nam Định

50

2.3 Đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật giải quyết tranh chấp

đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn

tỉnh Nam Định

64

2.3.2 Những khó khăn, tồn tại trong giải quyết tranh chấp đất đai 73 2.3.3 Nguyên nhân của những khó khăn, tồn tại 75

Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ

GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI THÔNG QUA CƠ

79

3.1 Định hướng nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai

thông qua cơ quan hành chính nhà nước

79

3.1.1 Định hướng hoàn thiện về pháp luật về giải quyết tranh chấp

đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước

79

3.1.2 Định hướng cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết

tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước

82

3.1.3 Định hướng tăng cường hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai

thông qua cơ quan hành chính nhà nước

84

3.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai

thông qua cơ quan hành chính nhà nước

86

3.2.1 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp đất

đai thông qua các cơ quan hành chính nhà nước

86

3.2.2 Giải pháp về cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật giải quyết

tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước

96

3.2.3 Giải pháp tăng cường hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai

thông qua cơ quan hành chính nhà nước

104

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

GCNQSDĐ : Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất HĐND : Hội đồng nhân dân

HTX : Hợp tác xã QSDĐ : Quyền sử dụng đất TAND : Tòa án nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân

DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

bảng

2.1 Kết quả thực hiện một số chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã

hội năm 2012 trên địa bàn tỉnh Nam Định

43

2.2 Số liệu các vụ khiếu nại, tố cáo, tranh chấp các huyện,

thành phố (tính từ ngày 01/01/2005 đến tháng 9/2011)

47

2.3 Số liệu thẩm quyền giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo,

tranh chấp đất đai của các huyện, thành phố (tính từ ngày

01/01/2005 đến tháng 9/2011)

49

2.4 Số liệu kết quả giải quyết các đơn thư khiếu nại, tố cáo,

tranh chấp đất đai của các huyện, thành phố (tính từ ngày

01/01/2005 đến tháng 9/2011)

50

2.5 Số liệu hòa giải tranh chấp đất đai ở cơ sở do các tổ hòa

giải cơ sở tiến hành hòa giải (từ năm 1998 đến tháng 9

năm 2008)

52

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Tranh chấp đất đai là một hiện tượng phổ biến trong mọi đời sống xã hội Đối với Việt Nam, trong suốt thời gian từ khi chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai được thiết lập từ năm 1980 cho đến nay, tranh chấp đất đai luôn là vấn đề thời sự, có những diễn biến rất phức tạp, ảnh hưởng xấu đến việc quản

lý, sử dụng đất và gây nguy cơ tiềm ẩn sự mất ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội và là điều kiện để các thế lực thù địch tuyên truyền kích động, xuyên tạc, chống phá Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam… đặc biệt khi nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện

cơ chế quản lý mới bằng việc trả lại đất đai những giá trị vốn có thì tranh chấp đất đai phát sinh có xu hướng ngày càng tăng cả về số lượng cũng như tính chất phức tạp về mặt nội dung

Để ngăn ngừa nguy cơ tiềm ẩn sự mất ổn định chính trị và duy trì khối đại đoàn kết toàn dân, vấn đề giải quyết tranh chấp đất đai được Đảng, Nhà nước ta đặc biệt quan tâm Trong các đạo luật đất đai được ban hành như Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai năm 2003 đều có quy định về giải quyết tranh chấp đất đai, điều đó đã tạo cơ sở pháp lý vững chắc

và tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc giải quyết tranh chấp về đất đai Theo đó, việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện theo hai hệ thống cơ quan: hệ thống Tòa án nhân dân các cấp

và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

Nhằm giúp Nhà nước trong nỗ lực xác lập cơ chế giải quyết tranh chấp đất đai một cách có hiệu quả, đã có nhiều công trình nghiên cứu, tìm hiểu về tranh chấp đất đai, giải quyết tranh chấp đất đai nhưng việc đi sâu nghiên cứu việc giải quyết tranh chấp đất đai do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện trên phạm vi địa bàn tỉnh Nam Định thì dường như còn ít có

công trình nghiên cứu Hơn nữa, trên địa bàn tỉnh Nam Định trong những năm gần đây các tranh chấp đất đai ngày càng gia tăng; tính phức tạp của tranh chấp đất đai không chỉ bắt nguồn từ hệ quả của sự quản lý thiếu hiệu quả của

cơ quan công quyền, sự bất hợp lý và thiếu đồng bộ của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai, từ những nguyên nhân có tính lịch sử trong quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ… mà còn bị ảnh hướng lớn của nền kinh tế thị trường, đất đai ngày càng có giá trị cao thì thì những mâu thuẫn, xung đột về lợi ích kinh tế liên quan đến đất đai càng gay gắt

Để góp phần tìm hiểu nguyên nhân nảy sinh, đề ra các biện pháp giải quyết tranh chấp đất đai phù hợp, có hiệu quả, không để tranh chấp đất đai phát sinh trở thành "điểm nóng" gây mất ổn định chính trị, tình hình trật tự an toàn xã hội trên địa bàn tỉnh Nam Định thì việc nghiên cứu, tìm hiểu và đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng công tác giải quyết tranh chấp đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước trong phạm vi một tỉnh Nam Định là một việc làm có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn Với ý nghĩa đó, tôi lựa chọn đề

tài: "Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành

chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Nam Định" làm luận văn thạc sĩ luật học

2 Tình hình nghiên cứu

Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp về đất đai tiếp cận dưới góc độ pháp lý là một vấn đề không mới ở nước ta Thời gian qua đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề này được công bố; có thể kể đến

một số công trình nghiên cứu tiêu biểu sau: Giáo trình Luật đất đai, Trường

Đại học Luật Hà Nội Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2008; Đặc san Luật đất

đai năm 2003, Tạp chí Luật học, 2005; Tài liệu Hội thảo khoa học: Cải cách pháp luật và cải cách tư pháp nhìn từ vấn đề tranh chấp đất đai, do Viện Nhà

nước và Pháp luật (Viện Khoa học xã hội Việt Nam) tổ chức tại Hà Nội,

tháng 5 năm 2004 Tài liệu Hội thảo khoa học: Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai, do Trung tâm thông tin, Tư liệu và Nghiên cứu

Khoa học - Văn phòng Quốc hội và Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Đắc Lắc

tổ chức tại Buôn Mê Thuột, tháng 5 năm 2007 Đề tài nghiên cứu cấp Bộ: Cơ

sở lý luận và thực tiễn nâng cao chất lượng giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án nhân dân, Viện Khoa học xét xử - Tòa án nhân dân tối cao, Hà Nội,

2004 Một số các bài viết: Loại tranh chấp đất đai nào phải qua thủ tục hòa giải cơ sở, của Phan Gia Ngọc, Tạp chí Tòa án nhân dân (TAND), số 18, 2009; Chế định sở hữu đất đai qua các thời kỳ và giải pháp tăng cường quản

lý nhà nước với đất đai, của TS Doãn Hồng Nhung; Luật Đất đai năm 1993 qua hai lần sửa đổi, bổ sung, của PGS TS Phạm Hữu Nghị,

Trên cơ sở kế thừa những thành quả nghiên cứu của các công trình khoa học đã được công bố về giải quyết tranh chấp đất đai, xem xét dưới góc độ pháp luật, luận văn đi sâu tìm hiểu, nghiên cứu pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Nam Định trên cả hai phương diện: phương diện lý luận và phương diện thực tiễn

3 Mục đích nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu đạt được các mục đích cơ bản sau đây:

- Hệ thống hóa, tìm hiểu làm rõ cơ sở lý luận chung của các quy định pháp luật về tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước thực hiện;

- Đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua các cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Nam Định

- Đề xuất một số định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước

4 Nhiệm vụ, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Nhiệm vụ

- Lý giải những vấn đề lý luận chung về tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước

- Thực trạng giải quyết tranh chấp đất đai qua việc tìm hiểu, phân tích thực trạng áp dụng của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Nam Định

- Định hướng và giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước

4.2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Các quy định hiện hành về giải quyết tranh chấp đất đai

- Thực tiễn áp dụng các quy định hiện hành về giải quyết tranh chấp đất đai trên địa bàn tỉnh Nam Định

5 Phương pháp nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu mà đề tài đặt ra, trong quá trình nghiên cứu luận văn sẽ sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cơ bản:

- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin;

- Bên cạnh đó, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu

cụ thể như phương pháp bình luận, diễn giải; phương pháp lịch sử; phương pháp so sánh luật học; phương pháp đánh giá; phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp…

6 Ý nghĩa và điểm mới của luận văn

- Luận văn nghiên cứu sâu, toàn diện về giải quyết tranh chấp thông qua cơ quan hành chính nhà nước

- Luận văn đánh giá tình hình giải quyết tranh chấp trên địa bàn tỉnh Nam Định, đưa ra những định hướng, giải pháp hoàn thiện về mặt pháp luật,

cơ chế, hiệu quả hoạt động trên cơ sở thực trạng giải quyết tranh chấp đất đai tại tỉnh Nam Định và tác giả mong muốn luận văn sẽ là tài liệu tham khảo có giá trị cho các cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của tỉnh Nam Định

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về tranh chấp đất đai và giải

quyết tranh chấp đất đai

Chương 2: Thực trạng áp dụng pháp luật về giải quyết tranh chấp đất

đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Nam Định

Chương 3: Định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết

tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI

VÀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI

1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI

1.1.1 Khái niệm, các dạng tranh chấp đất đai

1.1.1.1 Khái niệm tranh chấp đất đai

Tranh chấp đất đai là một hiện tượng bình thường trong mọi đời sống

xã hội, đặc biệt khi nền kinh tế nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước đổi mới cơ chế quản lý đất đai cho phù hợp với đòi hỏi của

sự phát triển đất nước trong tình hình mới thì đất đai ngày càng trở nên có giá, người sử dụng đất ngày càng nhận thức được giá trị to lớn của đất đai, do vậy

mà phát sinh nhiều hơn những mâu thuẫn, bất đồng trong quá trình sử dụng đất khi mà các chủ thể không cùng chia sẻ được quyền và lợi ích mà đất đai mang lại Những bất đồng, mâu thuẫn đó được thể hiện trên thực tế bằng những hành động, hành vi nhất định của chủ thể và đó được gọi là sự tranh chấp

Theo Luật Đất đai năm 2003: "Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan

hệ đất đai" [39, khoản 26 Điều 4]

Từ khái niệm trên, có thể nói tranh chấp đất đai có những đặc điểm đặc trưng sau đây:

Thứ nhất, chủ thể của tranh chấp đất đai không có quyền sở hữu đối

với đất đai mà chỉ là chủ thể quản lý và sử dụng đất bao gồm hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai Lý giải cho điều này bởi rằng do chế độ sở hữu đất đai ở nước ta mang tính đặc thù: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; các tổ chức trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân

cư, cơ sở tôn giáo với tư cách là chủ thể sử dụng đất được Nhà nước xác lập

quyền sử dụng đất (QSDĐ) thông qua các hình thức giao đất, cho thuê đất, nhận quyền sử dụng đất và công nhận QSDĐ, do vậy mà chủ thể tranh chấp đất đai không có quyền sở hữu đất đai

Thứ hai, như đã phân tích ở trên, đất đai ở nước ta là loại tài sản đặc

biệt thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, nên chỉ có Nhà nước đại diện cho toàn dân là chủ sở hữu đất đai, còn chủ thể sử dụng chỉ

có quyền quản lý và sử dụng đất Do vậy, đối tượng của tranh chấp đất đai không phải là đất đai (vật) mà là các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất (quyền và nghĩa vụ sử dụng vật) Đối tượng của tranh chấp đất đai có hai phương diện được xác định rõ: Đối tượng của tranh chấp đất đai là tranh chấp

về quyền có thể bao gồm: quyền sử dụng, quyền chuyển nhượng, quyền thừa

kế, quyền thế chấp và đối tượng của tranh chấp đất đai là tranh chấp về lợi ích: về cơ bản đó là lợi ích kinh tế thu được từ khoảnh đất đó, hoặc các điều kiện khác như điều kiện sinh hoạt, đi lại, tín ngưỡng Sự phân biệt hai phương diện tranh chấp này là cần thiết, tuy nhiên sự phân biệt hai phương diện này không nên tuyệt đối hóa, bởi lẽ giữa quyền và lợi ích có mối quan hệ hữu cơ với nhau

Thứ ba, trong nền kinh tế thị trường, đất đai không chỉ được coi là một

tư liệu sản xuất mà đất đai đã trở thành một loại hàng hóa đặc biệt, có giá trị thương mại, giá đất lại biến động theo quy luật cung cầu trên thị trường, nên việc quản lý và sử dụng nó không đơn thuần chỉ là việc khai thác giá trị sử dụng mà còn bao gồm cả giá trị sinh lời của đất (thông qua các hành vi kinh doanh QSDĐ), nên khi nội dung quản lý và sử dụng đất phong phú và đa dạng thì sẽ phát sinh nhiều hơn những mâu thuẫn, bất đồng xung quanh việc quản lý và sử dụng đất đai của các chủ thể sử dụng đất; do thế mà nội dung của các tranh chấp đất đai cũng trở nên đa dạng hơn với sự tham gia tranh chấp của nhiều chủ thể trong quan hệ pháp luật đất đai và thể hiện dưới nhiều thể loại khác nhau như tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về việc thực hiện quyền và nghĩa vụ trong quá trình sử dụng đất, tranh chấp về mục đích sử dụng đất

Thứ tư, đất đai liên quan trực tiếp đến lợi ích của mọi thành viên trong

xã hội, đặc biệt là người nông dân (khoảng 70% dân số Việt Nam là nông dân), nên tranh chấp đất đai xảy ra đã lôi kéo rất nhiều người tham gia, không chỉ là các thành viên trong hộ gia đình mà còn cả người của dòng họ, dân cư trong thôn, xóm Mặt khác tranh chấp đất đai phản ánh phong tục, tập quán, nếp suy nghĩ, hành vi ứng xử, trình độ văn hóa khác nhau của cư dân ở các địa phương, các vùng miền trong cả nước Điều này làm cho tính chất tranh chấp đất đai rất phức tạp, việc giải quyết gặp nhiều khó khăn, vướng mắc và kéo dài

Thứ năm, đất đai có vai trò quan trọng trên các khía cạnh chính trị,

kinh tế, xã hội; khi mà tranh chấp đất đai xảy ra nếu không giải quyết kịp thời thì có thể phát triển thành vấn đề chính trị - xã hội như dẫn đến hận thù nhau, gây mất ổn định, bất đồng trong nội bộ nhân dân, gây rối trật tự an ninh xã hội Do vậy, về bản chất tranh chấp đất đai chứa đựng ba phương diện chủ yếu: Phương diện quyền chi phối đất đai, phương diện lợi ích, phương diện chính trị - xã hội Tuy nhiên, không phải bất kỳ sự tranh chấp đất đai nào cũng chứa đựng cả ba phương diện trên, trong những điều kiện cụ thể các phương diện đó có thể chuyển hóa lẫn nhau

1.1.1.2 Các dạng tranh chấp đất đai

Tranh chấp đất đai là hiện tượng xảy ra trong đời sống xã hội ở mọi thời kỳ lịch sử từ xã hội tồn tại sự đối kháng giữa các giai cấp đến xã hội không tồn tại mâu thuẫn về lợi ích giai cấp đối kháng, tuy nhiên các dạng tranh chấp đất đai trong từng thời kỳ lịch sử là khác nhau Ngay trong chế độ của chúng ta hiện nay, Nhà nước là người đại diện cho toàn thể nhân dân thực hiện quyền sở hữu đối với đất đai thì các tranh chấp đất đai cũng có các dạng khác nhau qua các thời kỳ lịch sử: Trong những năm 80 thế kỷ XX sau khi Hiến pháp 1980 ban hành, thì các tranh chấp đất đai chỉ có thể là quyền quản lý và quyền sử dụng những diện tích đất nhất định Trong giai đoạn bước sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, các quan hệ đất đai phát triển hết sức đa dạng, phức tạp; nhiều quan hệ trước kia bị cấm nay được pháp luật cho phép thực hiện; các giao dịch về đất đai

được xác lập như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn liên doanh bằng QSDĐ cũng từ đó các dạng tranh chấp đất đai đã có sự thay đổi, không chỉ là quyền quản lý, quyền sử dụng đất đai mà còn tranh chấp trong quá trình xác lập và thực hiện các giao dịch về đất đai

Theo quy định có ba loại hình tranh chấp đất đai: Tranh chấp về QSDĐ; tranh chấp về tài sản có liên quan đến QSDĐ; tranh chấp về QSDĐ có liên quan đến địa giới đơn vị hành chính (xã, huyện, tỉnh) Tuy nhiên, trên thực tế căn cứ vào tính chất pháp lý của các tranh chấp thường xuất hiện dạng tranh chấp đất đai chủ yếu sau đây

* Tranh chấp về quyền sử dụng đất

Tranh chấp về QSDĐ là các tranh chấp mà trong đó cần xác định ai là người có quyền sử dụng hợp pháp đất đang tranh chấp Trong dạng tranh chấp này luôn luôn có sự tranh chấp giữa các bên về quyền quản lý, quyền sử dụng một diện tích đất nào đó hoặc một phần trong diện tích đất đó Việc xác định ai

là người có quyền sử dụng hợp pháp đất tranh chấp đó là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Có thể có dạng tranh chấp đất đai cụ thể như sau:

- Tranh chấp về QSDĐ có liên quan đến tranh chấp về địa giới hành chính

Loại tranh chấp này thường xảy ra giữa các chủ thể sử dụng đất ở hai tỉnh, hai huyện, hai xã với nhau, tập trung ở những vùng có địa giới không rõ ràng, không có mốc giới nhưng là vị trí quan trọng, ở những nơi có nguồn lâm, thổ sản quý Cùng với việc chia tách các đơn vị hành chính tỉnh, huyện,

xã thì tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính tương đối nhiều

- Tranh chấp đòi lại đất, đòi lại tài sản gắn liền với QSDĐ

Thực chất đây là dạng tranh chấp đòi lại đất, đòi lại tài sản gắn liền với đất có nguồn gốc trước đây thuộc quyền sở hữu của họ hoặc người thân của họ do nhiều nguyên nhân khác nhau họ không còn quản lý, sử dụng nữa Bây giờ những người này đòi lại người đang quản lý, sử dụng dẫn đến tranh chấp Ở dạng tranh chấp đất đai này thường có các loại sau:

Thứ nhất, đòi lại đất nông nghiệp qua các chính sách khác nhau trong

các giai đoạn khác nhau: Sau cải cách ruộng đất, nông nghiệp, nông thôn bước vào thời kỳ hợp tác hóa nông nghiệp, đặc biệt từ năm 1958, phong trào hợp tác hóa nông nghiệp theo mô hình sản xuất tập thể, quản lý tập trung Nhà nước thành lập các hợp tác xã (HTX), tập đoàn sản xuất lớn với chính sách đưa ruộng đất và các tư liệu sản xuất của nông dân tập trung vào các HTX và tập đoàn đó Sau một thời gian duy trì hoạt động của mô hình HTX, tập đoàn sản xuất không hiệu quả, làm ăn thua lỗ dẫn đến giải thể; cùng với sự chuyển đổi của nền kinh tế thị trường nên Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 10/TW năm 1988 về đổi mới cơ chế quản lý kinh tế trong nông nghiệp, theo

đó đất đai được phân chia đến hộ gia đình, cá nhân để sản xuất Do việc phân chia đất đai không hợp lý như chia đất sản xuất cho những người không phải

là nông dân để rồi những người này đem bán, cho thuê, trong khi đó nhiều nông dân không có đất sản xuất, một số hộ trước khi vào tập đoàn, HTX có đất, đến khi giải thể họ không có đất để canh tác Nên nhiều hộ gia đình, cá nhân nông dân đã tiến hành đòi lại đất để canh tác, sản xuất

Thứ hai, đòi lại đất, tài sản của bản thân hoặc của người thân qua các

thời kỳ có sự thay đổi, xáo trộn về chủ thể quản lý và sử dụng như: Trong những năm 1981 -1986 khi thực hiện chính sách "nhường cơm - sẻ áo", một

số hộ gia đình, cá nhân đã nhường lại đất cho những người khác sử dụng Nhiều trường hợp ở miền Nam, khi Nhà nước thực hiện chính sách cải tạo, quốc hữu hóa đất đai, nhà cửa, tư liệu sản xuất của địa chủ, tư bản và tay sai chế độ cũ hoặc giao nhà cửa, đất đai cho người khác sử dụng Ngoài ra, có những trường hợp một số người bỏ đi nơi khác ở, ra nước ngoài sinh sống trong thời gian dài, đất đai và tài sản trước đây của họ đã được giao cho người khác quản lý, sử dụng… Đến nay do có sự hiểu lầm về chính sách và do nhiều nguyên nhân khác nhau mà nhiều trường hợp đã quay về đòi lại đất những người hiện đang quản lý, sử dụng

Thứ ba, tranh chấp giữa những người làm nghề thủ công trước đây đã

được phân ruộng để sản xuất, để ở, sau đó họ không sản xuất nông nghiệp nữa

hoặc chuyển đi nơi khác để làm nghề, đến nay do thất nghiệp họ trở về đòi lại đất để sản xuất, để ở

Thứ tư, tranh chấp đòi lại đất, tài sản của nhà thờ, các dòng tu, chùa

chiền, miếu mạo, nhà thờ họ Dạng tranh chấp này phát sinh do lịch sử để lại, trước kia chính quyền địa phương đã mượn đất hoặc tịch thu đất của một số

cơ sở để sử dụng để làm trụ sở cơ quan, trường học, bệnh viện hoặc xây dựng khu dân tạm do chiến tranh loạn lạc đến nay các cơ sở đó đòi lại nhưng chính quyền địa phương không trả lại được nên dẫn đến tranh chấp

Thứ năm, tranh chấp đòi lại nhà, đất cho mượn, cho thuê, cho ở nhờ: Khi

một bên cho bên kia mượn đất, thuê đất, cho ở nhờ; hết thời hạn cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ; bên được thuê, được mượn, được ở nhờ không chịu trả lại nhà, đất; đặc biệt còn có những trường hợp do thời gian mượn, thuê, ở nhờ quá dài, bên mượn, thuê, ở nhờ đã xây dựng nhà kiên cố, một số còn có tên trong

sổ địa chính hoặc được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ)

thì việc tranh chấp này càng trở nên phức tạp

Thứ sáu, tranh chấp về đòi lại đất giữa đồng bào dân tộc thiểu số với

đồng bào ở các địa phương khác di cư đến khai hoang, làm kinh tế mới: Việc di dân, đặc biệt là di dân tự do không phải trường hợp nào cũng được chính quyền

sở tại cấp đất; do vậy nhiều người dân miền xuôi đã lên các miền rừng, núi mà chủ yếu là các vùng trọng điểm kinh tế mới ở Tây Nguyên và vùng núi phía Bắc để khai hoang, phá rừng, nhiều khi là lấn chiếm đất của đồng bào dân tộc

sở tại nên dẫn đến tranh chấp đòi lại đất của đồng bào dân tộc Ngoài ra, việc lấy đất đã được khai hoang, vỡ hóa của đồng bào dân tộc vào xây dựng các nông trường, các lâm trường trong các vùng kinh tế mới cũng làm phát sinh tranh chấp đòi lại đất của đồng bào dân tộc đối với các nông trường, lâm trường

- Tranh chấp QSDĐ, tài sản gắn liền với QSDĐ khi vợ chồng ly hôn

Đất tranh chấp có thể là đất để ở hoặc đất để sản xuất, canh tác; có thể

là giữa vợ chồng với nhau; hoặc giữa một bên ly hôn với hộ gia đình bên vợ, hoặc bên chồng;

- Tranh chấp giữa những người sử dụng với nhau về ranh giới giữa các vùng đất được phép sử dụng và quản lý

Do là tranh chấp về ranh giới nên một đặc điểm đặc trưng của loại tranh chấp này là ranh giới đất giữa những người sử dụng đất liền kề nhau Lý

do dẫn đến tranh chấp thường do một bên tự ý thay đổi ranh giới hoặc hai bên không xác định được với nhau về ranh giới, một số trường hợp chiếm luôn diện tích đất của người khác Ngoài ra còn có những trường hợp do lỗi của các cơ quan nhà nước không đo đạc thực địa mà chỉ căn cứ vào giấy tờ liên quan đến việc sử dụng đất và đơn đăng ký kê khai QSDĐ của đương sự, hoặc

có tiến hành đo đạc nhưng đo sai với diện tích được cấp, nên khi cấp GCNQSDĐ có phần diện tích chồng lên nhau Do đó cũng gây nên tranh chấp giữa các hộ liền kề nhau

* Tranh chấp về quyền và nghĩa vụ phát sinh trong quá trình sử dụng đất

Đây là các dạng tranh chấp đất đai trong đó người sử dụng đất đã sử dụng hợp pháp, tranh chấp chỉ phát sinh trong quá trình người đó thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình như: Thực hiện các giao dịch về dân sự hoặc do người khác gây thiệt hại, hoặc bị hạn chế về quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của mình mà dẫn đến tranh chấp Qua tìm hiểu ở một số công trình đã được công bố, dạng tranh chấp này có một số loại phổ biến sau:

- Tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại QSDĐ, thế chấp hoặc bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị QSDĐ

+ Tranh chấp hợp đồng chuyển đổi QSDĐ: tranh chấp này thường xảy

ra ở vùng nông thôn, việc phát sinh thường là do lúc chuyển đổi đất đai hai bên không làm hợp đồng hoặc hợp đồng có được soạn thảo nhưng nội dung rất sơ sài, đơn giản Vì thế, sau một thời gian một bên cảm thấy quyền lợi bị thiệt thòi nên phát sinh tranh chấp, mặc dù vào thời điểm chuyển đổi hai bên đều đã nhất trí về các điều kiện để chuyển đổi QSDĐ

+ Tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ: dạng tranh chấp này xảy

ra khá phổ biến, việc phát sinh thường là do một bên hoặc cả hai bên thực hiện không đúng giao kết trong hợp đồng, hoặc do không ký kết hợp đồng chuyển nhượng, hoặc có ký kết hợp đồng chuyển nhượng nhưng hợp đồng không đúng theo quy định của pháp luật đây cũng là nguyên nhân dẫn đến tranh chấp

+ Tranh chấp hợp đồng cho thuê QSDĐ: Việc phát sinh dạng tranh

chấp này là do một bên hoặc cả hai bên vi phạm các điều khoản của hợp đồng như: Hết thời hạn thuê đất nhưng không chịu trả lại đất cho bên cho thuê; không trả tiền thuê đất; sử dụng đất không đúng mục đích khi thuê; đòi lại đất trước thời hạn hợp đồng

+ Tranh chấp hợp đồng thế chấp QSDĐ: Dạng tranh chấp này thường

phát sinh sau khi thời hạn thực hiện nghĩa vụ đã hết, nhưng bên vay đã không

thực hiện nghĩa vụ trả nợ đã cam kết

+ Tranh chấp thừa kế QSDĐ, tài sản gắn liền với QSDĐ: Khi chủ thể

có QSDĐ và có quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất chết nhưng không để lại

di chúc, mà những người thừa kế không hiểu rõ pháp luật hoặc không tự thỏa thuận được dẫn đến việc tranh chấp đất đai và tài sản gắn liền với đất Tuy vậy cũng có những trường hợp chủ thể có QSDĐ và có quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất có lập di chúc nhưng di chúc lại vô hiệu một phần hoặc toàn

bộ do không đúng với quy định của pháp luật; hoặc có lập di chúc nhưng di chúc không rõ ràng, cụ thể nên không thể phân chia được di sản thừa kế cũng dẫn đến việc tranh chấp đất đai và tài sản gắn liền với đất

Ngoài ra, ở dạng tranh chấp này còn có tranh chấp về hợp đồng cho thuê lại QSDĐ; tranh chấp về hợp đồng bảo lãnh QSDĐ; tranh chấp về hợp đồng góp vốn bằng QSDĐ

- Tranh chấp do người khác gây thiệt hại hoặc hạn chế quyền và nghĩa vụ phát sinh trong quá trình sử dụng đất

Đây là tranh chấp do một bên vi phạm, làm cản trở tới việc thực hiện quyền của phía bên kia hoặc một bên không làm đúng nghĩa vụ của mình làm ảnh hưởng đến QSDĐ của bên kia cũng làm phát sinh tranh chấp

* Tranh chấp về mục đích sử dụng đất

Tranh chấp về mục đích sử dụng, đặc biệt là tranh chấp về đất nông nghiệp với đất lâm nghiệp, giữa đất trồng lúa với đất nuôi thủy hải sản, giữa đất trồng cao su với đất trồng cà phê, giữa đất nông nghiệp với đất thổ cư trong quá trình phân bố và quy hoạch sử dụng

1.1.2 Nguyên nhân tranh chấp đất đai

Bất cứ một tranh chấp nào đều có những lý do, nguyên nhân phát sinh, tranh chấp đất đai cũng không nằm ngoài ngoại lệ đó, tranh chấp đất đai cũng phát sinh do những nguyên nhân nhất định Để góp phần ngăn ngừa và hạn chế tới mức thấp nhất những tranh chấp đất đai có thể xảy ra và để xử lý một cách nhanh chóng, kịp thời, triệt để các tranh chấp đang tồn tại, thì việc đi sâu nghiên cứu những yếu tố, nguyên nhân phát sinh tranh chấp là hết sức cần thiết Nguyên nhân dẫn đến tranh chấp đất đai chúng ta có thể cùng tìm hiểu qua các nguyên nhân khách quan và các nguyên nhân chủ quan

1.1.2.1 Nguyên nhân khách quan

Ở nước ta, nguồn gốc sâu xa phát sinh tranh chấp đất đai do lịch sử để lại, qua các giai đoạn, các thời kỳ khác nhau cùng với các chính sách khác nhau

đã làm thay đổi nhiều về các vấn đề liên quan đến quản lý và sử dụng đất đai

* Giai đoạn từ Cách mạng tháng Tám đến trước khi đất nước ta hoàn toàn được giải phóng (năm 1975)

Ở miền Bắc, từ Cách mạng tháng Tám cho đến những năm 50, Đảng

và Chính phủ đã tiến hành cải cách ruộng đất, xóa bỏ chế độ chiếm hữu ruộng đất của thực dân, phong kiến, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho người nông dân Năm 1960, thông qua con đường hợp tác hóa nông nghiệp, ruộng đất của người nông dân được đưa vào làm tư liệu sản xuất chung trở thành sở hữu tập thể, do đó tình hình sử dụng đất đai tương đối ổn định

Ở miền Nam, Chính phủ đã tiến hành chia ruộng đất cho người nông dân hai lần vào các năm 1949 - 1950 và năm 1954, nhưng đến năm 1957,

ngụy quyền Sài gòn đã thực hiện cải cách điền địa, lấy lại đất, gây ra những xáo trộn về quyền quản lý ruộng đất của người nông dân

* Giai đoạn từ sau khi thống nhất đất nước (năm 1975) đến trước thời

kỳ đổi mới

Sau năm 1975, Nhà nước đã tiến hành hợp tác hóa nông nghiệp, đồng thời xây dựng hàng loạt các lâm trường, nông trường, trang trại đã sử dụng một diện tích đất khá lớn Trong các năm 1977 - 1978 và năm 1982 - 1983, Đảng và Nhà nước đã điều chỉnh ruộng đất hai lần với chính sách chia cấp đất theo kiểu bình quân, "cào bằng" đã dẫn tới những xáo trộn lớn về ruộng đất,

về ranh giới, số lượng và mục đích sử dụng đất đai

* Giai đoạn bước sang thời kỳ đổi mới

Dưới góc độ kinh tế khi đất nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường, đất đai được coi như một loại hàng hóa trao đổi trên thị trường theo quy luật cung cầu, thì đất đai ngày càng trở nên có giá trị Điều này đã tác động đến tâm lý của nhiều người dẫn đến tình trạng tranh chấp, đòi lại nhà, đất mà trước đó đã bán, cho thuê, cho mượn, đã bị tịch thu hoặc giao cho người khác

sử dụng hoặc khi thực hiện một số chính sách về đất đai ở các giai đoạn trước đây mà không có các văn bản xác định việc sử dụng đất ổn định của họ

Bên cạnh đó, cùng với sự phát triển của nền kinh tế - xã hội, quá trình hiện đại hóa, công nghiệp hóa đất nước, mở rộng đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng, thực hiện các dự án đầu tư đã làm cho quỹ đất canh tác, sản xuất thu hẹp; mặt khác dân số tăng, cơ cấu kinh tế chưa đáp ứng được vấn đề giải quyết việc làm và cuộc sống cho người lao động nên số lượng người thất nghiệp, số lượng người không có đất để sản xuất, canh tác ngày càng nhiều, đây là áp lực lớn gây nên tình trạng khiếu kiện, tranh chấp đất đai ngày một gay gắt như hiện nay

1.1.2.2 Nguyên nhân chủ quan

* Về cơ chế quản lý đất đai

Trong thời gian qua, công tác quản lý nhà nước về đất đai còn bị buông lỏng, nhiều sơ hở, có khi phạm sai lầm, giải quyết tùy tiện, sai pháp luật

Trong cơ chế quản lý tập trung, kế hoạch hóa cao độ, Nhà nước phân công, phân cấp cho quá nhiều ngành, dẫn đến việc quản lý đất đai thiếu chặt chẽ, nhiều sơ hở Có thời kỳ mỗi loại đất do một ngành quản lý dẫn đến việc tranh chấp về đất thuộc quyền quản lý của nhiều ngành khác nhau

Trong cơ chế thị trường, Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, có sự phân công, phân cấp trách nhiệm quản lý đất đai khá

rõ Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn tồn tại nhiều sai phạm, non kém về trình

độ quản lý của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý đất đai Điều này góp phần làm xuất hiện nhiều tranh chấp đất đai phức tạp, khó giải quyết Cụ thể:

Hồ sơ địa chính chưa hoàn chỉnh, đồng bộ, nên thiếu căn cứ pháp lý và thực

tế để xác định quyền sử dụng và quản lý đất đai của tổ chức, cá nhân, đặc biệt

là ở những vùng mà quan hệ đất đai phức tạp và có nhiều biến động Quy hoạch sử dụng đất đai chưa đi vào nề nếp, nên nhiều trường hợp sử dụng đất không hợp lý khó bị phát hiện Khi phát hiện thì lại không được xử lý kịp

thời Công tác cấp GCNQSDĐ còn chậm và trong một số trường hợp không

chính xác Nhiều địa phương còn có những nhận thức lệch lạc về chính sách đất đai, quản lý đất đai còn nặng về biện pháp mệnh lệnh hành chính mà chưa chú ý đến biện pháp quản lý về mặt kinh tế Nhận thức sai lầm của một số cán

bộ đã làm cho một bộ phận nhân dân hiểu lầm là Nhà nước có chủ trương "trả lại đất cũ", trả lại đất ông cha, dẫn đến việc tranh chấp đòi lại đất ngày càng nhiều Hơn nữa còn có những nơi vẫn chưa nắm chắc những đổi mới, những quy định mới của pháp luật về đất đai nên vẫn còn áp dụng những quy định cũ

đã bị hủy bỏ hoặc thay thế Công tác thanh tra, kiểm tra chưa được quan tâm đúng mức, tình trạng sử dụng đất không đúng mục đích, không đúng tiến độ, không đầu tư theo dự án ít được phát hiện và xử lý kịp thời

* Về đường lối chính sách, pháp luật về đất đai

Tìm hiểu nguyên nhân về đường lối, chính sách pháp luật liên quan đến đất đai cho thấy tranh chấp đất đai bắt nguồn từ các nguyên nhân cụ thể sau:

Thứ nhất, chính sách, pháp luật đất đai và các chính sách pháp luật

liên quan đến đất đai thiếu tính thống nhất qua các thời kỳ Theo các giai đoạn

của lịch sử, từ các chính sách, văn bản pháp luật quy định công nhận nhiều hình thức sở hữu đất đai chuyển sang các chính sách, pháp luật quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, đến sau này quy định cho người sử dụng đất có đầy đủ các quyền (chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn), do vậy, việc nắm bắt kịp thời các quy định pháp luật của cán bộ và người dân chưa kịp thời, việc hiểu các quy định pháp luật mới thay thế cho quy định pháp luật cũ cũng không đầy đủ nên vẫn xuất hiện những quan niệm về chế độ sở hữu tư nhân về đất đai

Hơn nữa, những năm 1980, HTX và tập đoàn sản xuất nông nghiệp, đặc biệt ở miền Nam được hình thành, sau đó giải thể nhưng Nhà nước chưa

có chính sách xử lý kịp thời, tình trạng tự phát lấy lại ruộng đất và biện pháp giải quyết của các địa phương không thống nhất trong việc phân bổ lại đất đai khi các HTX, tập đoàn sản xuất giải thể, đã dẫn đến nhiều tranh chấp

Thứ hai, chính sách, pháp luật đất đai và các chính sách pháp luật liên

quan đến đất đai hiện nay thiếu đồng bộ, có mặt không rõ ràng, còn chồng chéo

Một thực tế hiện nay là không một lĩnh vực pháp luật nào mà lại có nhiều văn bản quy phạm pháp luật như lĩnh vực pháp luật đất đai, thậm chí các văn bản pháp luật này còn do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác nhau ban hành nên có một số quy định chưa thống nhất, đồng bộ về nội dung trong việc điều chỉnh quan hệ đất đai Mối quan hệ trong giải quyết tranh chấp giữa cơ quan hành chính và TAND chưa được hướng dẫn cụ thể

Việc ban hành văn bản pháp luật về đất đai theo từng giai đoạn phát triển của đất nước còn chồng chéo, thiếu công bằng, người hưởng chính sách sau được lợi hơn người hưởng chính sách trước (có một số trường hợp những người chây ỳ, không chấp hành pháp luật được lợi hơn người chấp hành nghiêm pháp luật), từ đó dẫn đến so bì, khiếu kiện, tranh chấp Thực tế còn có nhiều trường hợp người có khả năng sản xuất nông nghiệp thì thiếu ruộng đất, ngược lại, người có ruộng lại không có khả năng hoặc nhu cầu sản xuất, để đất đai hoang hóa hoặc sử dụng đất kém hiệu quả

Bên cạnh đó, việc Nhà nước chia, tách, nhập hoặc thành lập mới những đơn vị hành chính trong những năm gần đây dẫn đến việc phân địa giới hành chính không rõ ràng, cụ thể làm cho tình hình tranh chấp đất đai ngày càng phức tạp và gay gắt hơn

* Về nguồn lực thực thi pháp luật về đất đai

Đa số các địa phương chưa đầu tư kinh phí thỏa đáng để xây dựng hệ thống hồ sơ địa chính, bảo đảm quản lý chặt chẽ đối với từng thửa đất Một

bộ phận cán bộ, công chức được giao nhiệm vụ quản lý đất đai đã thực hiện không tốt nhiệm vụ được giao: đo đạc không chính xác diện tích, nhầm lẫn địa danh, không làm đầy đủ các thủ tục pháp lý khi giao đất, cho thuê đất, đấu thầu đất, giao đất trái thẩm quyền, không đúng đối tượng, giao sai diện tích, vị trí, thu tiền sử dụng đất sai quy định của pháp luật hoặc người sử dụng đất đã làm đủ các nghĩa vụ theo quy định nhưng không được hợp thức QSDĐ, cấp GCNQSDĐ… là những nguyên nhân tạo thành sự không rõ ràng về QSDĐ dẫn đến tranh chấp

Bên cạnh sự yếu kém, bất cập trong công tác quản lý đất đai, còn một

bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức thiếu gương mẫu, lạm dụng chức quyền, có những hành vi vụ lợi trong quản lý, sử dụng đất đai, nhũng nhiễu, thiếu công tâm là nguyên nhân trực tiếp làm phát sinh những khiếu nại, tranh chấp về đất đai

* Về công tác giáo dục và phổ biến pháp luật và nhận thức của người dân

- Công tác tuyên truyền, giáo dục và phổ biến pháp luật đất đai chưa được coi trọng, chưa đổi mới, đa dạng hóa về hình thức phổ biến, một số nơi việc phổ biến giáo dục pháp luật về đất đai còn nặng về phong trào, chưa chú trọng hiệu quả, còn mang tính thời điểm, chưa thường xuyên Hơn nữa các quy định của pháp luật về đất đai quá nhiều dẫn đến việc tuyên truyền cho người dân nhận thức được cũng rất khó khăn

- Một bộ phận người dân chưa nhận thức đầy đủ các quy định của pháp luật về đất đai, lại bị kích động nên tiếp tục tranh chấp, khiếu kiện đối

với những trường hợp đã được giải quyết đúng pháp luật Một số trường hợp lợi dụng việc tranh chấp, khiếu nại, tố cáo để kéo dài thời gian, không chấp hành quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật Nhiều trường hợp cố tình gây rối, coi thường pháp luật và chống đối người thi hành công vụ nhưng chưa được xử lý nghiêm minh

* Về công tác giải quyết tranh chấp

- Công tác lãnh đạo, chỉ đạo việc giải quyết tranh chấp đất đai ở nhiều nơi, nhiều lúc còn hữu khuynh, mất cảnh giác, để kẻ xấu lợi dụng lôi kéo, kích động quần chúng nhân dân tham gia khiếu kiện đông người, vượt cấp gây mất

ổn định chính trị Ở một số địa phương, tổ chức Đảng và chính quyền cấp cơ

sở còn lúng túng, bị động, phải chạy theo giải quyết những vụ việc đã xảy ra hoặc phải xử lý những hậu quả nặng nề do tranh chấp, khiếu nại đất đai để lại

- Việc giải quyết tranh chấp về đất đai liên quan đến thẩm quyền của nhiều cơ quan khác nhau, nhưng sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền này chưa được chặt chẽ và thống nhất, còn đùn đẩy trách nhiệm, có nhiều vụ việc còn có ý kiến khác nhau gây khó khăn cho công dân và lúng túng trong việc xác định thẩm quyền tham mưu giải quyết

- Trong tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, nhiều địa phương chưa làm tốt việc tiếp dân, tiếp nhận và giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai Khi phát sinh tranh chấp,

đã không tập trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, thậm chí né tránh, đùn đẩy Nhiều vụ việc đã có quyết định giải quyết tranh chấp nhưng việc tổ chức thi hành quyết định không nghiêm, cơ quan ra quyết định giải quyết thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời; ở một số địa phương sau khi ra quyết định giải quyết tranh chấp cho rằng đã hết trách nhiệm, có trường hợp có quyết định giải quyết nhưng không có tính khả thi, nhiều trường hợp quyết định giải quyết tranh chấp còn có sai sót không được sửa đổi, bổ sung, do đó ngoài việc xử lý

vụ việc tranh chấp còn làm phát sinh tình trạng khiếu kiện kéo dài trong dân

- Trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp đất đai , nhiều nơi chưa nghiên cứu kỹ các quy định của pháp luật , nên có những trường hợp áp dụng chưa phù hợp Nhiều vụ việc tồn đo ̣ng mà nếu giải quyết thì sẽ kéo theo nhiều trường hợp tương tự khác cũng phải giả i quyết, nhưng không giải quyết thì người đang tranh chấp không chấp nhận Nhiều trường hợp đã giải quyết theo đúng quy đi ̣nh của pháp luâ ̣t nhưng người dân không tuân theo mà chuyển sang khiếu nại quyết định giải quyết tranh chấp của cơ quan có thẩm quyền

1.2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI

1.2.1 Khái niệm giải quyết tranh chấp đất đai

Tranh chấp đất đai đang là một vấn đề hết sức phức tạp và nhạy cảm,

là thách thức đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, việc giải quyết dứt điểm, có hiệu quả vấn đề này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc duy trì sự

ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội trong cả nước và ở từng địa phương Nhận thức được tầm quan trọng đó của việc giải quyết tranh chấp đất đai, Nhà nước ta rất chú trọng đến việc ban hành các văn bản pháp luật quy định về việc giải quyết tranh chấp đất đai Mặc dù vậy, trong các văn bản pháp luật

đó, chưa đưa ra một khái niệm, một cách hiểu thống nhất "thế nào là giải quyết tranh chấp đất đai" Vậy giải quyết tranh chấp đất đai là gì?

Trong Từ điển Luật học, có đưa ra khái niệm về giải quyết tranh chấp nói chung, đó là "giải quyết tranh chấp là việc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét và ra quyết định xử lý các tranh chấp " nói chung, "trên cơ sở xem xét các tài liệu, chứng cứ có trong vụ việc tranh chấp nhằm bảo vệ quyền

và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức" Và chỉ ra cách thức, biện pháp giải quyết tranh chấp:

Trong quyết định giải quyết các tranh chấp, các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền phải trình bày đầy đủ nội dung vụ việc tranh chấp, những chứng cứ, những tình tiết đã được làm sáng tỏ, những căn cứ pháp luật mà dựa vào đó để giải quyết tranh chấp, quyết định

về việc giải quyết tranh chấp [61, tr 287]

Theo Từ điển Giải thích thuật ngữ luật học: "Giải quyết tranh chấp đất đai là giải quyết bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ chức và trên

cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp bị xâm hại đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về đất đai" [50]

Theo giáo trình Luật Đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội có đưa

ra quan điểm:

Việc giải quyết tranh chấp đất đai là tìm ra giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật nhằm giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân Trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp cho các bên bị xâm phạm đồng thời bắt buộc bên vi phạm phải gánh chịu những hậu quả pháp lý do hành vi của họ gây ra [51, tr 462-463]

Như vậy, chúng ta có thể hiểu, giải quyết tranh chấp đất đai là việc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét, giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân, tổ chức, trên cơ sở đó đảm bảo các quyền lợi hợp pháp cho các bên bị xâm phạm đồng thời bắt buộc bên vi phạm phải gánh chịu những hậu quả pháp lý do hành vi vi phạm pháp luật về đất đai

Hoặc có thể hiểu ngắn gọn hơn, giải quyết tranh chấp đất đai là việc

cơ quan nhà nước có thẩm quyền vận dụng đúng đắn các quy định của pháp luật để bảo vệ tốt nhất các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất

1.2.2 Mục đích, ý nghĩa của việc giải quyết tranh chấp đất đai

1.2.2.1 Mục đích của việc giải quyết tranh chấp đất đai

Qua nghiên cứu, việc giải quyết tranh chấp đất đai nhằm một số mục đích sau:

- Việc xem xét giải quyết tranh chấp đất đai là một trong những biện pháp quan trọng để pháp luật đất đai phát huy được vai trò trong đời sống xã hội

- Thông qua việc giải quyết tranh chấp đất đai, Nhà nước điều chỉnh các quan hệ đất đai cho phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của xã hội

- Việc giải quyết tranh chấp đất đai cũng là một cách thức, biện pháp giáo dục ý thức tuân thủ và tôn trọng pháp luật đất đai cho mọi công dân, ngăn ngừa những vi phạm pháp luật đất đai có thể xảy ra

1.2.2.2 Ý nghĩa của việc giải quyết tranh chấp đất đai

Hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai mang ý nghĩa trên một số khía cạnh, vấn đề sau:

* Khía cạnh về chính trị, tranh chấp đất đai luôn là vấn đề phức tạp, là một trong những nguyên nhân lớn dẫn đến sự mất ổn định về chính trị, vì vậy việc giải quyết tranh chấp đất đai dứt điểm, có hiệu quả là một trong những biện pháp hữu hiệu để giữ vững ổn định chính trị, nhất là trong thời kỳ bước sang nền kinh tế thị trường, đất đai được coi là loại hàng hóa đặc biệt có giá trị cao thì Đảng và Nhà nước càng cần phải có những chính sách, pháp luật để bảo

vệ, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể sử dụng đất đúng pháp luật

Mặt khác, tranh chấp đất đai xảy ra sẽ tác động không nhỏ đến tâm lý, tinh thần của các bên, gây nên tình trạng mất ổn định, bất đồng trong nội bộ nhân dân, điều này sẽ tạo ra các "kẽ hở" để kẻ xấu lợi dụng xuyên tạc, tuyên truyền chống phá Đảng và Nhà nước; nhưng nếu giải quyết tranh chấp đất đai một cách triệt để, kịp thời, đúng quy định của pháp luật, hợp với lòng dân thì

sẽ góp phần duy trì sự đoàn kết trong nội bộ nhân dân và tạo điều kiện cho những chính sách, pháp luật về đất đai đi vào cuộc sống, những quy định về đất đai đến được với nhân dân

* Khía cạnh kinh tế, việc giải quyết tranh chấp đất đai nhanh chóng, kịp thời, đúng pháp luật sẽ giúp cho các bên tranh chấp tiết kiệm được đáng

kể thời gian, công sức, chi phí vật chất so với việc theo các cuộc tranh chấp kéo dài Hơn nữa, khi tranh chấp được giải quyết, bên có QSDĐ sẽ tiến hành được các hoạt động sản xuất, kinh doanh để thu lợi nhuận về kinh tế

Tranh chấp đất đai xảy ra, để giải quyết tranh chấp đó không chỉ tốn công sức, tiền của của các bên tranh chấp mà còn mất rất nhiều thời gian, công

sức, kinh phí của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc phán xét các tranh chấp; nên một nguyên tắc đặt ra với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền là phải xem xét, giải quyết kịp thời, nhanh chóng, dứt điểm và đúng pháp luật, hạn chế tới mức thấp nhất giải quyết tranh chấp không đúng pháp luật dẫn đến việc khiếu kiện liên quan đến quyết định giải quyết tranh chấp đó

* Khía cạnh xã hội, tranh chấp đất đai để lại những hậu quả nặng nề

về mặt xã hội, nó phá vỡ sự đoàn kết trong nội bộ nhân dân, gây mâu thuẫn trong làng xóm, láng giềng, gây sứt mẻ tình cảm giữa các thành viên trong gia đình thậm chí có những bên tranh chấp có những manh động, sử dụng bạo lực, vũ lực để giải quyết tranh chấp Do đó, việc giải quyết nhanh chóng, kịp thời tranh chấp đất đai sẽ góp phần bảo vệ sự đoàn kết trong nhân dân, mối quan hệ truyền thống tốt đẹp trong làng xóm, gia đình

* Khía cạnh quản lý đất đai, thông qua giải quyết tranh chấp đất đai, các cơ quan quản lý thấy rõ được những bất cập, những tồn tại, hạn chế trong

hệ thống chính sách, pháp luật đất đai để kiến nghị Nhà nước nhanh chóng sửa đổi, bổ sung hoàn thiện Mặt khác, thông qua việc giải quyết tranh chấp đất đai, năng lực, trình độ, kỹ năng, nghiệp vụ, kinh nghiệm của đội ngũ cán

bộ giải quyết tranh chấp đất đai ngày càng được nâng cao, từng bước đáp ứng được yêu cầu của công tác giải quyết tranh chấp đất đai trong tình hình mới

* Khía cạnh thể hiện tính nghiêm minh của pháp luật, cùng với việc ban hành pháp luật, nhà nước còn đảm bảo cho pháp luật được thực thi, có như vậy mới phát huy được vai trò của pháp luật trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội Đối với hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai thì đây có thể coi là một biện pháp bảo đảm của nhà nước để pháp luật đất đai được thực hiện một cách nghiêm minh và qua đó sẽ làm tăng sự tin tưởng của người dân vào các chính sách, pháp luật của nhà nước về đất đai

1.2.3 Các nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai

Khi đề cập đến các nguyên tắc tức là nói đến phương hướng chỉ đạo,

là nền tảng pháp lý xuyên suốt quá trình thực hiện pháp luật Đối với công tác

giải quyết tranh chấp đất đai, những phương hướng, đường lối cũng được khái quát thành các nguyên tắc áp dụng rất quan trọng nhằm định hướng xuyên suốt trong quá trình giải quyết tranh chấp về đất đai, đặc biệt là trong nền kinh

tế thị trường với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, quan hệ pháp luật đất đai đã trở nên đa dạng, phức tạp kéo theo các tranh chấp đất đai phát sinh cũng đa dạng, phức tạp và gay gắt Do đó, các nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai cần quán triệt là:

1.2.3.1 Nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu

Đây là nguyên tắc rất cơ bản trong hoạt động giải quyết tranh chấp đất

đai Bởi rằng "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý" (Điều 17 Hiến pháp 1992), "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu" (Điều 5 Luật Đất đai 2003), có nghĩa là toàn bộ đất đai

trên lãnh thổ Việt Nam đều thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý; các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân chỉ là những người có quyền quản lý và quyền sử dụng đất Chính vì thế, khi giải quyết các tranh chấp đất đai, phải tôn trọng và bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện; bảo vệ quyền đại diện sở hữu đất đai của Nhà nước; bảo vệ thành quả cách mạng về ruộng đất

1.2.3.2 Nguyên tắc bảo đảm lợi ích của người sử dụng đất, nhất là lợi ích kinh tế, khuyến khích việc tự thương lượng, tự hòa giải trong nội bộ nhân dân

Với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai, Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài và xét về mặt kinh tế, QSDĐ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có ý nghĩa quan trọng trong việc làm thỏa mãn các nhu cầu lợi ích vật chất cho các chủ thể sử dụng trong quá trình sử dụng đất, do đó, việc Nhà nước tôn trọng, bảo vệ các quyền của người sử dụng đất và tạo điều kiện để họ phát huy tối đa các quyền đó là nguyên tắc quan trọng của Luật Đất đai cũng như

nguyên tắc quan trọng trong quá trình giải quyết các tranh chấp về đất đai Hơn nữa, thực tế đã chứng minh nếu lợi ích của chủ thể sử dụng đất không được đảm bảo thì việc sử dụng đất sẽ kém hiệu quả, mang lại lợi ích không cao và điều này cũng sẽ làm ảnh hưởng đến lợi ích của nhà nước Một trong những nguyên tắc quan trọng để bảo vệ được những lợi ích hợp pháp thiết thực của chủ thể sử dụng đất đó là tôn trọng quyền định đoạt của các chủ thể khi tham gia các tranh chấp đất đai, tức là tôn trọng quyền tự do thỏa thuận, thương lượng của họ trên cơ sở các quy định của pháp luật; cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai chỉ thụ lý đơn sau khi các chủ thể tranh chấp đã tiến hành qua thủ tục thương lượng, hòa giải này mà không đạt được sự thống nhất Do vậy, hòa giải trở thành cách thức và cũng là nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai quan trọng và đạt hiệu quả nhất

1.2.3.3 Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai phải nhằm mục đích

ổn định tình hình chính trị, kinh tế, xã hội, gắn việc giải quyết tranh chấp đất đai với việc tổ chức lại sản xuất, bố trí lại cơ cấu sản xuất hàng hóa

Tranh chấp đất đai có ảnh hưởng tiêu cực của đến mọi mặt của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội nên việc giải quyết các tranh chấp đất đai phải nhằm vào mục đích bình ổn các quan hệ xã hội, trong đó chú trọng đảm bảo quá trình sản xuất của người dân, tạo điều kiện cho lao động nông thôn có việc làm phù hợp Tuy nhiên, trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai các

cơ quan có thẩm quyền cũng phải gắn quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất để đất đai phát huy được vai trò mạnh mẽ trong thời kỳ phát triển kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa

1.2.3.4 Nguyên tắc đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa

Khi giải quyết tranh chấp đất đai phải chú ý và tuân thủ các nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy định Phát hiện và giải quyết kịp thời các vi phạm pháp luật về đất đai, tránh tình trạng để tranh chấp đất đai kéo dài, làm ảnh hưởng tới tâm lý và lợi ích của người dân

1.2.4 Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

Sự hình thành và phát triển của các quy định pháp luật về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai gắn liền với lịch sử hình thành và phát triển của các văn bản pháp luật về đất đai, đó là một quá trình lâu dài được xây dựng và từng bước hoàn thiện nhằm phúc đáp các yêu cầu về quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ, cụ thể đề cập đến một số quy định pháp luật về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai tiêu biểu qua các giai đoạn như sau đây

1.2.4.1 Thời kỳ trước khi ban hành Hiến pháp 1980

Theo Thông tư 45/NV-TC ngày 02/7/1958 của Bộ Nội vụ về việc phân phối và quản lý đất bãi sa bồi quy định thẩm quyền giải quyết "tranh chấp hoa màu do chính quyền và nông hội giải quyết, nếu đặc biệt khó khăn thì đưa ra Tòa

án xét xử"; thẩm quyền giải quyết "tranh chấp địa giới hành chính đất bãi sa bồi"

do Ủy ban hành chính xã đang quản lý giải quyết, nếu ranh giới thuộc nhiều xã thì địa phận xã nào xã đó quản lý hoặc xã có điều kiện thuận tiện hơn quản lý, nếu xen kẽ nhiều xã thì xã nào có nhiều số dân hơn trên đất bãi sa bồi quản lý và chịu trách nhiệm đảm bảo cho các xã ít dân sản xuất trên bãi sa bồi

Như vậy, trong thời kỳ này, các quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai chưa rõ ràng, cụ thể, ngoại trừ các quy định về giải quyết tranh chấp đất bãi sa bồi (đất canh tác) do Ủy ban hành chính cấp xã thực hiện với vai trò của tổ chức nông hội địa phương

1.2.4.2 Thời kỳ sau khi ban hành Hiến pháp 1980

* Giai đoạn từ khi Hiến pháp năm 1980 có hiệu lực đến trước khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời

Hiến pháp 1980 ra đời đã tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai với quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý (Điều 19), tuy nhiên, việc coi đất đai thuộc sở hữu chung, đất không có giá, dẫn tới việc chia cấp đất tràn lan, sử dụng kém hiệu quả, việc lấn, chiếm đất để xây dựng nhà ở diễn ra phổ biến song không được giải quyết kịp thời

là nguyên nhân chủ yếu của các tranh chấp đất đai trong thời kỳ này Bên cạnh đó còn có những tranh chấp về đất hương hỏa, đất thổ cư; tranh chấp đất giữa đồng bào địa phương với những người từ nơi khác đến xây dựng vùng kinh tế mới

Từ thực tế đó, Nhà nước đã ban hành các văn bản pháp luật quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai trong giai đoạn này là:

- Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước lần đầu tiên quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo ngành, theo cấp, theo đó những tranh chấp có tính điều chỉnh ruộng đất, liên quan đến chính sách của Nhà nước về đất đai giữa các cơ quan Nhà nước, các cơ sở quốc doanh, các HTX, các đoàn thể nhân dân với nhau đều do hệ thống cơ quan chấp hành của Nhà nước từ dưới lên trên giải quyết (điểm 1 mục VII giải quyết các tranh chấp đất đai về ruộng đất)

- Thông tư 55-ĐKTK ngày 05/1/1981 của Tổng cục Quản lý ruộng đất hướng dẫn việc giải quyết các trường hợp sử dụng đất không hợp pháp, không hợp lý

- Thông tư 293-TT/ RĐ ngày 22/10/1985 của Tổng cục Quản lý ruộng hướng dẫn việc giải quyết tranh chấp đất bãi sa bồi

Nhìn chung, việc giải quyết các tranh chấp đất đai trong giai đoạn này còn mang nặng tính quan liêu, mệnh lệnh hành chính, sự phân định thẩm quyền chưa được rõ ràng, khiến cho các tranh chấp đất đai không được xử lý thỏa đáng và dứt điểm, nên việc tranh chấp đất đai vẫn kéo dài

* Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 1987 được ban hành đến trước khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời

Sang giai đoạn này, cơ sở pháp lý giải quyết tranh chấp đất đai cơ bản

được dựa trên Luật Đất đai năm 1987, theo Điều 21 quy định:

Ủy ban nhân dân xã, thị trấn giải quyết các tranh chấp đất đai giữa cá nhân với cá nhân; Ủy ban nhân dân cấp huyện giải

quyết tranh chấp giữa cá nhân với tổ chức và giữa các tổ chức thuộc thẩm quyền mình quản lý; Ủy ban nhân dân cấp quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết các tranh chấp đất đai giữa cá nhân với cá nhân, giữa cá nhân với tổ chức và giữa các tổ chức thuộc quyền mình quản lý; Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương giải quyết các tranh chấp giữa cá nhân với tổ chức, giữa tổ chức với nhau, nếu tổ chức đó thuộc quyền quản lý của mình hoặc trực thuộc Trung ương [32] Tòa án nhân dân chỉ có thẩm quyền giải quyết những tranh chấp về tài sản gắn liền với đất (Điều 22 Luật Đất đai 1987) mà chưa mở rộng thẩm

quyền sang giải quyết các tranh chấp khác

Giai đoạn này Luật Đất đai năm 1987 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc giải quyết tranh chấp đất đai, góp phần vào việc giải quyết mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, ổn định sản xuất Tuy nhiên những quy định đó mới chỉ dừng lại ở mức chung chung trong việc phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính nhà nước, chưa coi trọng vai trò của tòa án và chưa đáp ứng được đòi hỏi thực tế đầy biến động và phức tạp của tranh chấp đất đai

* Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 1993 ban hành đến trước Luật Đất đai năm 2003

Luật Đất đai năm 1993 đã được sửa đổi bổ sung một số điều vào các năm 1998 và 2001 cùng với hơn 171 văn bản pháp luật đất đai được các cấp, các ngành ở Trung ương đã góp phần đáng kể vào việc giải quyết tranh chấp đất đai trong giai đoạn này

Theo các văn bản pháp luật đó, thẩm quyền giải quyết tranh chấp về đất đai đã được quy định rõ ràng, cụ thể hơn; đặc biệt thẩm quyền của TAND được mở rộng hơn với xu hướng đề cao vai trò, vị trí của TAND trong việc giải quyết các tranh chấp về đất đai, theo đó "Các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất đã có giấy chứng nhận của cơ quan Nhà nước

có thẩm quyền và tranh chấp về tài sản gắn liền với việc sử dụng đất đó thì do Tòa án giải quyết" [34, Khoản 3 Điều 38]

Có thể nhận thấy rằng, Luật Đất đai năm 1993 và các văn bản hướng dẫn thi hành trong giai đoạn này đã đánh dấu một bước phát triển của quá trình hoàn thiện cơ chế quản lý đất đai, cơ chế giải quyết tranh chấp đất đai của Nhà nước ta:

Đã phân định rõ thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan xét xử rành mạch và rõ ràng hơn Đây chính là điểm sáng của tiến trình cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai nói chung và giải quyết tranh chấp đất đai nói riêng, hạn chế được tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, trùng lắp hoặc vượt quá thẩm quyền của các cơ quan chức năng của nhà nước Ủy ban nhân dân cấp xã không còn là cấp trực tiếp giải quyết tranh chấp đất đai mà chỉ đóng vai trò trung gian, giúp đỡ các bên hòa giải [24]

* Giai đoạn từ khi Luật Đất đai 2003 ban hành đến nay

Kế thừa các quy định của Luật Đất đai năm 1993, xuất phát từ quan điểm của Nhà nước khi công nhận đất đai là một loại tài sản đặc biệt có giá và QSDĐ là một loại quyền tài sản, việc giải quyết các tranh chấp về quyền tài sản đất đai cũng giống như các tranh chấp khác phải được giải quyết theo trình tự tố tụng, do vậy mà Luật Đất đai năm 2003 đã thể hiện xu thế tất yếu

đó khi giao trách nhiệm cho TAND giải quyết hầu hết các tranh chấp đất đai khi Nhà nước hoàn thành việc cấp GCNQSDĐ cho mọi chủ thể sử dụng đất Bên cạnh đó, cũng không thể bỏ qua vai trò giải quyết tranh chấp đất đai của

cơ quan hành chính nhà nước trong bối cảnh như hiện nay khi công tác cấp GCNQSDĐ đã đạt khoảng 76% thì còn nhiều tranh chấp không có giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất chưa được giải quyết

Cụ thể, theo quy định của Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 thì việc giải quyết tranh chấp về đất đai được thực hiện theo hai cách:

Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà các đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các giấy tờ theo quy định tại khoản 1, khoản 2 và khoản 5 Điều 50 Luật Đất đai

2003 và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết [39]

Còn tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính

là tranh chấp về quyền sử dụng mà đương sự không có giấy tờ chứng nhận QSDĐ hoặc không có một trong các giấy tờ quy định tại khoản 1, khoản 2 và khoản 5 Điều 50 Luật Đất đai 2003

Như vậy, theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã có sự tách bạch rõ thẩm quyền giải quyết tranh chấp của hai hệ thống cơ quan hành chính và TAND Thẩm quyền giải quyết của TAND ngày càng mở rộng, không chỉ là giải quyết những tranh chấp về tài sản gắn liền với đất mà tất cả các tranh chấp đất đai có GCNQSDĐ, giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 đều do TAND giải quyết, điều này cho thấy rằng việc quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính nhà nước đối với các vụ việc chưa có giấy tờ về quyền sử dụng đất chỉ mang tính chất "quá độ" trong điều kiện hiện nay khi Nhà nước ta chưa cấp xong GCNQSDĐ cho các chủ thể sử dụng đất, chủ sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất

1.3 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.3.1 Khái niệm, phân loại cơ quan hành chính nhà nước

* Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước

Ở nước ta quyền lực nhà nước thống nhất thuộc về nhân dân, được phân công cho các cơ quan, tổ chức nhà nước để thực hiện ba quyền: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp Trong đó, quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật và tổ chức đời sống xã hội theo pháp luật Quyền hành pháp được thực hiện bởi bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước Qua nghiên cứu và tìm hiểu có các khái niệm về cơ quan hành chính như sau:

Cơ quan hành chính nhà nước, theo Từ điển Giải thích thuật ngữ luật học:

Là tổ chức cấu thành hệ thống hành chính nhà nước thống nhất, nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành

- điều hành của Nhà nước Cơ quan hành chính nhà nước giữ vị trí nhất định trong bộ máy nhà nước, có mối liên hệ chặt chẽ với các

cơ quan nhà nước khác đồng thời là hệ thống nhất, trong đó, các cấp, các bộ phận có liên hệ hữu cơ với nhau và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ [50, tr 40]

Cơ quan hành chính nhà nước, theo Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam: "Là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, trong phạm vi thẩm quyền của mình thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành và tham gia vào các quan hệ quản lý nhân danh quyền lực nhà nước" [53, tr 185]

Từ những khái niệm trên cho thấy cơ quan hành chính nhà nước mang những đặc điểm cơ bản sau:

Một là, cơ quan hành chính nhà nước là một loại hình cơ quan trong

hệ thống cơ quan nhà nước, được thành lập và tổ chức, hoạt động theo quy định của pháp luật; sử dụng quyền lực nhà nước thực thi chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định;

Hai là, cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà

nước, thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành trên lãnh thổ và trên các lĩnh vực;

Ba là, chỉ có cơ quan hành chính nhà nước mới có tổ chức trực thuộc,

các đơn vị cơ sở này bảo đảm thực hiện chức năng cơ bản của các cơ quan hành chính nhà nước;

Bốn là, cơ quan hành chính nhà nước là tổ chức rất phức tạp, có số

lượng đông đảo nhất, tạo thành một hệ thống nhất từ Trung ương tới cơ sở;

Năm là, cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp, gián tiếp thuộc cơ

quan quyền lực nhà nước; chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của cơ quan

quyền lực nhà nước ở cấp tương ứng; chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực đó

* Phân loại cơ quan hành chính nhà nước

Căn cứ vào tính chất của thẩm quyền, cơ quan hành chính nhà nước được phân thành cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung và cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền riêng

- Cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung

Đây là cơ quan quản lý mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi đối tượng tương ứng trong phạm vi các đơn vị hành chính lãnh thổ

Dấu hiệu đặc thù của cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung

đó là: được thành lập theo Hiến pháp và Luật, có chức năng quản lý hành chính nhà nước theo lãnh thổ; được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người trong chức năng hành pháp

Với khái niệm và dấu hiệu đó, cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung ở nước ta bao gồm Chính phủ, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, UBND xã, phường, thị trấn Theo chức năng, nhiệm vụ, Chính phủ và UBND các cấp có quyền thi hành pháp luật và tổ chức mọi mặt đời sống xã hội theo pháp luật, trong đó có chức năng quản lý nhà nước về đất đai Chính phủ và UBND các cấp có vai trò quan trọng trong việc thống nhất việc quản lý đất đai ở trung ương và ở từng địa phương; tổ chức chỉ đạo và thực hiện các nội dung cụ thể của chế độ quản lý nhà nước về đất đai

- Cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền riêng

Cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền riêng là cơ quan quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực Ngành là tổng hợp của nhiều đơn vị sản xuất kinh doanh mà hoạt động của chúng có những đặc điểm kỹ thuật, sản xuất giống nhau hoặc tương tự như nhau về phương pháp, công nghệ (ngành