đánh giá năng lực thể chế về quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam

báo cáo về đánh giá năng lực thể chế về quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam

§¸nh gi¸ n¨ng lùc thÓ chÕ

vÒ Qu¶n lý rñi ro thiªn tai ë ViÖt Nam

§èi t¸c gi¶m nhÑ thiªn tai

Mục lục

Các cụm từ viết tắt v

Tóm tắt chung và các vấn đề chính 1

Tổng hợp các kết quả thu được 3

Giới thiệu 9

Tổng quan chung 12

Các quan điểm mới và thuật ngữ 14

Thuật ngữ 17

Phương pháp luận và cấu trúc báo cáo 21

Phần 1- Các Chức năng chính của chính phủ trong quản lý giảm nhẹ thiên tai 23

1 Các trách nhiệm của cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai cấp cao nhất của chính phủ trong việc thúc đẩy các yếutố chung của hệ thống quản lý rủi ro thiên tai 23

1.1 Các chức năng điều hành và quản lý hành chính ở cấp cao 29

1.1.1 Xác định rủi ro thiên tai ở Việt Nam 30

1.1.2 Đánh giá khả năng xảy ra nguy cơ tiềm tàng – Giám sát các hệ thống tự nhiên 31

1.1.3 Đánh giá tính dễ bị tổn thương 33

1.1.4 Xác định cơ quan chịu trách nhiệm bảo hiểm rủi ro (các vấn đề về bảo hiểm) 37

1.1.5 Triển khai các hoạt động đền bù, cứu nạn và cứu trợ xuyên biên giới 37

1.1.6 Quản lý hành chính - các trách nhiệm của Chính phủ có liên quan đến thiên tai 37

1.2 Các chức năng lập pháp cấp cao nhất (quốc gia) và các cơ quan tương đương ở các cấp 42

1.2.1 Xây dựng các tiêu chuẩn đo lường chung đối với hoạt động của Chính phủ phản ánh tiêu chí chính trị: phê duyệt hoặc giao quyền hạn về phân tích tác động và sàng lọc các tiêu chí có liên quan đến nhiều Bộ 42

1.2.2 Xác định các chức năng và quyền hạn còn thiếu trong quản lý rủi ro thiên tai 44

1.2.3 Giám sát hoạt động của Chính phủ 45

2 Các trách nhiệm chung của Chính phủ có liên quan đến các hoạt động cưỡng chế tuân thủ và triển khai thực thi các luật trong 6 bước của công tác quản lý rủi ro thiên tai 46

2.1 Quy hoạch phát triển tổng hợp 47

2.2 Nâng cao hiệu quả các cơ chế và chức năng hành pháp 50

2.3 Tăng cường giáo dục và nâng cao nhận thức cộng đồng 51

3 Chức năng cụ thể của các bộ/ngành và các cấp theo các bước của công tác quản lý rủi ro thiên tai 53

3.1 Phòng ngừa và giảm nhẹ 54

3.1.1 Đảm bảo chắc chắn là các tài sản được bảo vệ (phải xây dựng và đánh giá các dự án nhằm giảm thiểu rủi ro đối với tài sản và để cưỡng chế thực thi các dự án này) 54

3.1.2 Trao đổi thông tin về rủi ro giữa các bên liên quan và giảm nhẹ rủi ro thông qua sử dụng các thủ tục (các cơ quan bảo vệ tài sản) 56

3.1.3 Trao đổi thông tin về khả năng dễ bị tổn thương giữa các bên liên quan (những cơ quan bảo vệ tài sản) và giảm nhẹ thiệt hại thông qua các thủ tục có khả năng cưỡng chế thực thi được 57

3.1.4 Xây dựng các cơ chế đầu tư các nguồn lực một cách hợp lý nhằm giảm thiểu khả năng dễ bị tổn thương 58

3.2 Chuẩn bị và dự báo/ cảnh báo 59

3.2.1 Xây dựng kế hoạch đáp ứng những nhu cầu về sức khoẻ, bảo vệ tài sản và giảm thiệt hại 59

3.2.2 Dự báo rủi ro trước mắt 60

3.3 ứng cứu và cứu trợ 62

3.3.1 Xây dựng hệ thống đánh giá cho 3 lĩnh vực có nhu cầu: Môi trường lành mạnh, Giảm nhẹ thiệt hại và Bảo tồn tài sản 62

3.3.2 Đáp ứng nhu cầu cứu trợ 63

3.4 Phục hồi 63

3.4.1 Đánh giá các yếu tố phát triển kinh tế và các mối tương quan 64

3.4.2 Cung cấp đầu vào sớm phục hồi và ổn định cuộc sống của người dân 64

3.5 Tái thiết 64

3.5.1 Xác định các ưu tiên và phân giao trách nhiệm 65

Phần II Các ví dụ quốc tế và các kiến nghị ngắn cho nghiên cứu ở giai đoạn II 66

2.1 Các đề xuất chung xuyên suốt từ phần I của nghiên cứu: các lĩnh vực để thảo luận 66

2.2 Các đề xuất cụ thể 67

2.3 Đề cương thảo luận để phân tích sâu, phát hiện và sắp xếp ưu tiên những vấn đề cần giải quyết và hình thành các chiến lược trong Pha II 71

2.4 ý tưởng cần được cân nhắc khi thiết kế “kế hoạch hành động” cho Pha II 71

2.5 Lời khuyên sách lược 72

tai của Việt nam

Phụ lục A: Các cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam

A.1 Một số cơ quan có trách nhiệm chung về quản lý rủi ro thiên tai

A.2 Danh sách các cơ quan thành viên của Ban chỉ đạo phòng, chống lụt, bão A.3 Sơ đồ tổ chức của các Ban chỉ đạo ( chỉ huy) về thiên tai và tổ chức của các

Ban này Phụ luc B: Các hệ thống quan trắc rủi ro và xác định thiên tai ở Việt Nam

B.1 Các hệ thống quan trắc và xác định nguy cơ tiềm năng của Việt Nam so với các

hệ thống của quốc tế B.2 Các công cụ quan trắc của Nhà nước mà hiện nay đang được sử dụng trong hệ

thống nhằm cung cấp khả năng ứng phó với thiên tai và cố gắng đánh giá rủi ro dài hạn

Phụ lục C: Tính toán giá trị tài sản và các nguy cơ thiệt hại về tài sản và các hệ thống bảo

vệ ở Việt Nam C.1 Bảng so sánh (Bước khởi đầu trong quá trình tiêu chuẩn hoá các nguy cơ): tỷ lệ

chết ở Việt Nam C.2 Bảng so sánh (Bước khởi đầu trong quá trình tiêu chuẩn hoá các nguy cơ):

Thiệt hại về tài sản và về kinh tế ở Việt Nam C.3 Đánh giá về tài sản đã được tiêu chuẩn hoá cho tất cả các loại tài sản ở Việt

Nam: xem xét từ viễn cảnh quốc gia C.4 Các chức năng về bảo vệ và phát triển các loại tài sản hiện đang được phân

công trong hệ thống quản lý hành chính của Việt Nam C.5 Các thoả thuận và công ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết có liên quan đến

quản lý thiên tai Phụ lục D Các mối quan tâm về mặt quản lý hành chính đối với công tác quản lý thiên tai

ở Việt Nam D.1 Cách thức xác định thiên tai liên quan tới các hoạt động ứng cứu khẩn cấp D.2 Các cơ quan chịu trách nhiệm chính theo từng bước trong quy trình quản lý

thiên tai Phụ lục E Ngăn ngừa và giảm nhẹ thiên tai ở Việt Nam

E.1 Cưỡng chế thực thi các tiêu chuẩn về bảo vệ tài sản ở Việt Nam

E.2 Giai đoạn giảm nhẹ: Mối liên quan giữa dự báo và lập kế hoạch quản lý rủi ro

(dài hạn) E.3 Giai đoạn giảm nhẹ: Mối liện hệ giữa việc xác định các nguy cơ và cưỡng chế

thực thi các giao thức giảm thiểu tính dễ bị tổn thương – Quyền hạn của các cơ

quan chịu trách nhiệm xác định các nguy cơ và cưỡng chế thực thi các giao thức

Phụ lục F Dự báo các nguy cơ sắp xảy đến ở Việt Nam

F.1 Các hệ thống dự báo khả năng xảy ra thiên tai và công tác chuẩn bị ứng phó ở

Việt Nam so với các hệ thống của quốc tế Phụ lục G Chuẩn bị cho nghiên cứu ở giai đoạn II

G.1 Phương pháp luận đánh giá các điểm mạnh và điểm yếu trong hệ thống quản lý

rủi ro thiên tai của Việt Nam G.2 Các đồ thị sẽ được sử dụng trong nghiên cứu ở giai đoạn II để giúp xác định

các ưu tiên: Xác định các điểm yếu Phụ lục H Một vài kinh nghiệm quốc tế về quản lý tổng hợp rủi ro thiên tai có khả năng

thích ứng với Việt Nam H.1 ấn Độ

Phần IV Các báo cáo phỏng vấn

Tài liệu tham khảo

Các cụm từ viết tắt

CCFSC Ban chỉ đạo phòng, chống lụt, bão Trung ương

CCPFF Ban chỉ đạo Trung ương phòng cháy, chữa cháy rừng

DARD Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

DDMFC Cục Quản lý đê điều và Phóng chống lụt bão

DMU Đơn vị quản lý thiên tai

DPFSCMC Ban chỉ huy phòng chống thảm hoạ của Bộ Y tế

MARD Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

MOPT Bộ Bưu chính Viễn thông

MOLISA Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội

MONRE Bộ Tài nguyên và Môi trường

NCWMF Trung tâm Dự báo Khí tượng-Thuỷ văn Trung ương

NCEI ủy ban quốc gia về hội nhập kinh tế

NCSR ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn

VTV Đài truyền hình Việt Nam

Tóm tắt chung và các vấn đề chính

Công tác quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam mạnh và có hiệu quả Trên thực tế, công tác này đã từ lâu được xem là một ngành chủ chốt của Chính phủ, thường quen với việc đánh giá rủi ro trong một nền kinh tế nông nghiệp truyền thống Đồng thời, công tác này cũng còn một

số mặt yếu, thường bị động trước những biến động của các nguy cơ và tính dễ bị tổn thương về mặt môi trường và chưa được chuẩn bị để triển khai các công tác bảo vệ trong một nền kinh tế công nghiệp nhiều thành phần

Nhìn chung, hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam đã thực sự là một hệ thống quản lý rủi ro bước đầu nhận thức được khái niệm ‘rủi ro’ hoặc là ‘quản lý rủi ro’ trong các hoạt động phát triển Đặc trưng của hệ thống này là hoạt động dựa trên các kinh nghiệm phòng, chống các loại thiên tai đã từng xảy ra trong quá khứ nhiều hơn là phòng, chống các sự kiện có thể sẽ xảy ra trong tương lai, nó bao gồm các hoạt động phòng, chống và ứng phó một cách tích cực

và theo mục tiêu đặt ra đối với các loại thiên tai, phản ánh lịch sử của nền nông nghiệp sản xuất lúa gạo (chỉ tập trung đối phó với bão, lụt, úng, hạn là chủ yếu và được định hướng ưu tiên cho các hoạt động ứng cứu và cứu trợ mang tính ngắn hạn thay vì tập trung vào các chiến lược, các chỉ tiêu kế hoạch và các biện pháp về cơ sở vật chất và tài chính cũng như việc đầu tư mang tính dài hạn nhằm mục đích tiết kiệm bằng cách giảm nguy cơ và khả năng dễ bị tổn thương trong một thời gian dài

Những quan sát về các điểm mạnh và điểm yếu của hệ thống (những vấn đề chính) Một số điểm mạnh:

1 Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về phòng chống thiên tai của VN không ngừng

được bổ sung, hoàn thiện đã góp phần nâng cao trách nhiệm của chính quyền các cấp trong quá trình quản lý giảm nhẹ thiên tai, đồng thời có tác dụng nâng cao ý thức pháp luật cho cả cộng đồng để người dân chủ động tự phòng chống và khắc phục hậu quả

2 Hệ thống tổ chức Ban Chỉ đạo, Ban Chỉ huy phòng, chống lụt, bão; phòng cháy, chữa cháy rừng; tìm kiếm cứu nạn được tổ chức chặt chẽ từ Trung ương tới cơ sở và không ngừng được củng cố, hoàn thiện; có chức năng nhiệm vụ và quy chế hoạt động rõ ràng; điều hành, phối hợp các hoạt động phòng, chống thiên tai có hiệu quả thiên tai

3 Việt Nam rất quan tâm xây dựng và thực hiên Chiến lược và Chương trình hành động Quốc gia về quản lý giảm nhẹ thiên tai

4 Trước đây Việt Nam thường tập trung mọi nguồn lực cho giai đoạn ứng phó, cứu trợ và khôi phục khẩn cấp (vì nguồn tài chính còn hanh hẹp) Gần đây, Nhà nước đã tập trung ưu tiên đầu tư trước cho việc phòng ngừa và giảm nhẹ thiên tai với mức độ đầu tư chưa từng có so với các giai đoạn trước

5 Mỗi khi có thiên tai lớn xẩy ra, Việt Nam đã huy động được sức mạnh tổng hợp của các cấp, các ngành và của cả cộng đồng cho việc đối phó, cứu trợ khẩn cấp nên đã hạn chế đáng

kể thiệt hại về người và tài sản, nhanh chóng phục hồi sản xuất và đời sống nhân dân

6 Việt Nam đã tích cực và chủ động hội nhập quốc tế trong lĩnh vực quản lý giảm nhẹ thiên tai

Một số điểm yếu:

1 Trong tất cả các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý rủi ro thiên tai đều không quy định các chế tài cụ thể Mặt khác lực lượng Thanh tra chuyên ngành về phòng chống lụt bão đến nay vẫn chưa tổ chức được Chính hai điểm yếu này làm cho hiệu lực cưỡng chế thi hành pháp luật trong quản lý rủi ro thiên tai bị hạn chế đáng kể

2 Hiện nay Việt Nam có nhiều tổ chức chịu trách nhiệm quản lý thiên tai

• Hệ thống các tổ chức quản lý thiên tai như hiện nay vừa cồng kềnh vừa khó phối hợp điều hành nên chưa phát huy hết sức mạnh tổng hợp của các tổ chức đó

• Việc Bộ Tài nguyên-Môi trường mới chỉ được phân công tiếp nhận chức năng quản lý khai thác, sử dụng mặt lợi của tài nguyên nước còn để lại chức năng quản lý mặt hại của nước cho Bộ NN&PTNT là sự phân công chưa thật hợp lý, chưa khoa học

• Việc bổ sung chức năng tìm kiếm cứu nạn cho BCHPCLB các ngành và địa phương nhưng tiềm lực vật chất không được tăng tương ứng làm sao các tổ chức đó có thể hoàn thành nhiệm vụ Việc song song tồn tại BCĐPCLBTW và UBQGTKCN có thể dẫn đến sự chồng chéo trong chỉ đạo

3 Chưa thực hiện tốt việc lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào quá trình quy hoạch và đầu tư,

do đó kế hoạch phát triển Kinh tế -Xã hội đề ra còn thiếu tính bền vững

4 Chưa có Bộ nào được giao trách nhiệm chính trong việc phối hợp với các bộ khác về hoạch

định phương án phục hồi và phát triển kinh tế sau thiên tai, mà mỗi bộ, ngành chỉ chủ động thực hiện trách nhiệm theo chức năng quản lý nhà nước đã được phân công Pháp luật chỉ mới quy định Tổng cục thống kê có trách nhiệm thu thập và công bố các số liệu thống kê về thiệt hai do thiên tai gây ra

5 Đến nay vẫn chưa xác định rõ và chưa tính toán được đầy đủ, chính xác đối với các loại tài sản cần phải bảo vệ trong các vùng, miền thường xuyên bị thiên tai để phục vụ công tác bảo hiểm cũng như việc phục hồi, tái thiết và quyết định ai sẽ phải hứng chịu các rủi ro và theo tiêu chí nào

6 Việc thống kê, đánh giá thiệt hại do lụt, bão gây ra mới chỉ hạn chế trong việc thống kê,

đánh giá các thiệt hại vật chất có thể đo đếm được, còn đánh giá thiệt hại do việc ngưng trệ các hoạt động sản xuất, ảnh hưởng đến môi trường sinh thái chưa có quy định và hướng dẫn cụ thể Do đó việc đánh giá thiệt hại do lụt, bão gây ra trong thời gian qua chưa phản ảnh được

đầy đủ, chính xác

7 Các Công ty bảo hiểm ở Việt nam chưa tham gia tích cực vào lĩnh vực bảo hiểm thiên tai,

do đó chưa giảm nhẹ được gánh nặng bao cấp của Nhà nước

1 Các trách nhiệm của cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai ở cấp cao nhất của Chính phủ trong việc thúc đẩy các nhân tố chung của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai: 6 bước trong công tác quản lý rủi ro thiên tai

Có một vài trách nhiệm điều phối ‘hệ thống’ quản lý rủi ro thiên tai của các cơ quan Chính phủ cấp cao nhất, đáng lý ra rất cần nhưng lại không thấy có trong hệ thống của Việt Nam Các trách nhiệm quan trọng này đòi hỏi phải có chuyên môn để thống nhất quản lý: các chức năng điều hành và quản lý hành chính ở cấp cao nhất và các chức năng lập pháp của các cơ quan cấp quốc gia và các cơ quan tương đương ở các cấp khác nhau, là những chức năng mà

đáng lý ra phải là vai trò của các cơ quan cấp cao hơn nhưng ở Việt Nam lại được phân giao cho các cơ quan cấp Bộ và các uỷ ban ngang bộ, là những cơ quan không có quyền hạn và trách nhiệm tương ứng (Xem Bảng S-1)

Các chức năng điều hành và quản lý hành chính ở cấp cao nhất

Các nhân tố chung của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai đều đã thực sự có trong hệ thống của Việt Nam, nhưng lại thiếu tính hệ thống và chưa được điều phối tốt dẫn đến tình trạng một

số chức năng nhất định lại bị bỏ qua hay là được ưu tiên không đúng Các chức năng điều hành đáng lẽ phải do cấp quản lý hành chính cao nhất đảm nhiệm thì hiện vẫn đang còn thiếu là:

• Xác định các nhóm loại thiên tai tiềm tàng theo một căn cứ nhất định;

• Giám sát tất cả các nguy cơ tiềm tàng thông qua hệ thống giám sát/quan trắc;

• Tiêu chuẩn hoá các phép tính toán nguy cơ theo tất cả các nhóm, phân loại thiên tai tiềm tàng:

• Thường xuyên đánh giá giá trị của các loại tài sản quốc gia theo một phương pháp đã được chuẩn hoá (hệ thống tính toán giá trị tài sản quốc gia và báo cáo nguy cơ của tất cả các loại hình tài sản;

• Xác định rõ ai chịu trách nhiệm bảo hiểm cho các rủi ro này và tại sao (và hỗ trợ cho bảo hiểm tư nhân) và

• Phân công trách nhiệm ứng cứu khẩn cấp cho tất cả các loại hình tổ chức để đảm bảo đã

xử lý một cách công bằng và hiệu quả

Các bổn phận khác nhằm thúc đẩy các hoạt động điều phối quốc tế và triển khai cấp kinh phí,

có thể cũng đã có song có lẽ không được các chuyên gia đánh giá theo các tiêu chí khoa học Các chức năng lập pháp của các cơ quan cấp quốc gia và các cơ quan tương đương

Các chức năng lập pháp có ở cấp quốc gia nhưng cơ quan lập pháp lại không có các chuyên gia kỹ thuật chuyên sâu về lĩnh vực quản lý rủi ro thiên tai để thực thi 3 chức năng lập pháp của hệ thống quản lý rủi ro thiên tai một cách hiệu quả và hiện nay đang ở giai đoạn mà các chức năng này được phân giao cho các cơ quan quản lý hành chính, là những cơ quan không thuộc hệ thống thẩm quyền của các cơ quan lập pháp

Bảng S - 1 : Tổng hợp các chức năng chính cần phải có và đã có trong hệ thống của Việt Nam

Các chức năng

điều phối chung

Các cơ quan cấp trung ương

Các cơ quan cấp địa phương 1.1 Các chức năng điều hành quản lý hành chính của Chính phủ

1.1.1 Xác định (rủi ro) thiên tai mới Không có các hệ thống tổ

chức đối với loại thiên tai mới - chỉ có hệ thống đối phó với các loại thiên tai đã

từng xảy ra

Không có

1.1.2 Đánh giá khả năng xảy ra các nguy

cơ tiềm tàng - Quan trắc/Giám sát các hệ

thống tự nhiên

Phân bố tản mạn (xem Phụ lục B) và không có chức năng nhằm xác định xem các hệ thống mới nào cần phải tiến hành quan trắc

Không có

1.1.3 Đánh giá tính dễ bị tổn thương:

a) Chuẩn hoá việc định giá tài sản để so

sánh và ra quyết định

b) Định giá các tài sản cần được bảo vệ

(sinh mạng và các dạng tài sản khác nhau)

trước khi xảy ra thiên tai, đóng vai trò như

1 quá trình lập kế hoạch;

c) Dự tính chi phí tiềm năng của nguy cơ

đối với từng loại tài sản,

a) Bộ Tài chính b) Bộ Tài chính c) Bộ Tài chính

a) Sở Tài chính b) Sở Tài chính c) Sở Tài chính

1.1.4 Xác định cơ quan chịu trách nhiệm

bảo hiểm rủi ro thiên tai (Ai sẽ đứng ra

bảo hiểm)

Có hệ thống bảo hiểm nhưng chưa tham gia bảo hiểm thiên tai

Có hệ thống bảo hiểm nhưng chưa tham gia bảo hiểm thiên tai

1.1.5 Giải quyết các vấn đề về đền bù và

thông tin xuyên biên giới và các công tác

cứu trợ hậu cần

Thủ tướng Chính phủ có quyền hạn song lại không

có bộ phận trực tiếp tư vấn

về chuyên môn

Chủ tịch UBND các cấp

1.1.6 Quản lý hành chính các trách

nhiệm của Chính phủ có liên quan đến

thiên tai

a) Phân công trách nhiệm về từng loại

hình ứng cứu khẩn cấp khác nhau để đảm

bảo tính hiệu quả và các biện pháp xử lý

cân bằng (Mối quan hệ giữa hệ thống quản

lý rủi ro thiên tai với các hệ thống khác)

b) Xây dựng năng lực quản lý giảm nhẹ

thiên tai cho tất cả các cấp quản lý (Điều

phối việc phân tích các tác động và sàng

lọc các tiêu chí, và xác định những chức

năng và quyền hạn còn thiếu trong quản lý

rủi ro thiên tai

c) Phân bổ tài chính một cách nhanh

chóng (Giai đoan ứng cứu)

a), b) Quốc hội, Chính phủ

và Bộ Nội vụ có trách nhiệm và quyền hạn nhưng thiếu các chuyên gia trong lĩnh vực đặc biệt này;

BCĐPCLBTW có đại diện của hầu hết các bộ/ngành;

BCĐTWPCCCR, UBQGTKCN có đại diện của một số bộ/ngành Các

tổ chức trên đều có sự phân công cụ thể cho các thành viên và có quy chế phối hợp chặt chẽ trong điều hành;

c) Thủ tướng Chính phủ, Bộ

Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính

a) Uỷ ban nhân dân các cấp b) BCHPCLB tỉnh,

BCHPCCCR c) Chủ tịch UBND cấp tỉnh, huyện

1.2 Các chức năng lập pháp:

1.2.1 Phân công, phân cấp chức năng Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Hội đòng Nhân

quản lý nhà nước về quản lý giảm nhẹ rủi

hạn còn thiếu trong công tác quản lý nhà

nước về rủi ro thiên tai

Chính phủ, Bộ Nội vụ UBND tỉnh,

huyện

1.2.3 Giám sát việc thực hiện các quy

định của pháp luật về quản lý giảm nhẹ rủi

ro thiên tai

Các Uỷ ban chuyên trách của Quốc hội

Các ban chuyên trách của HĐND tỉnh và huyện

2 Các trách nhiệm chung của Chính phủ có liên quan đến Hệ thống quản lý rủi ro thiên

tai

Có 3 vấn đề chung trong các hoạt động cưỡng chế tuân thủ và triển khai thực thi các luật, pháp lệnh trong 6 bước của công tác quản lý rủi ro thiên tai (và trong việc thực thi tất cả các mục tiêu phát triển khác): bản thân công tác lập kế hoạch phát triển đã là một chức năng của Chính phủ, là các chức năng về lập pháp, hành pháp và chức năng giáo dục Nhìn chung, các điểm mạnh và điểm yếu của 3 hệ thống này được trình bày như sau:

• Quy hoạch phát triển tổng hợp: Quy hoạch phát triển bền vững vẫn là một khái niệm còn mới đối với Việt Nam và đã có sự thay thế các phương pháp tính toán cũ trước đây bằng các phương pháp tính toán đánh giá giá trị nền kinh tế của Việt Nam theo các đồng ngoại

tệ (ví dụ như tính toán ‘Tổng sản lượng quốc nội” GDP và đầu tư) ngay ở khâu đầu tiên trong quá trình quy hoạch Quản lý rủi ro thiên tai và các quan điểm về các biện pháp thực hiện công tác này chưa được lồng ghép trong các quy hoạch phát triển chung

• Các cơ chế và chức năng thi hành luật: Một trong những điểm được cho là yếu kém nhất về mặt quản lý hành chính là thiếu các biện pháp xử phạt, đền bù hợp lý và các hệ thống cưỡng chế, ban hành quy chế theo kiểu mệnh lệnh đã lỗi thời không đủ khả năng để đương

đầu với công tác thanh tra và các biện pháp quản lý khác đối với các công trình phòng chống lụt bão công cộng, ví dụ như đối với hệ thống đê điều chẳng hạn

• Các vấn đề về giáo dục và nâng cao nhận thức của người dân: Mặc dù về mặt nhận thức các cơ quan của chính phủ đã nhận thấy rõ được mối liên hệ giữa giáo dục với nhu cầu và yêu cầu, nhưng vẫn chưa thực sự có một hệ thống nhằm định lượng và dự tính các nhu cầu này theo một phương pháp hợp lý, có khả năng lồng ghép việc giáo dục các kỹ năng mà người dân và các chuyên gia kỹ thuật cần phải có trong công tác quản lý rủi ro thiên tai trong các chương trình giáo dục phổ thông và trong các quyết định phân bổ ngân sách cho ngành giáo dục

Tất cả những nội dung này đều là các lĩnh vực mà Chính phủ cần ưu tiên (và cũng là các lĩnh vực mà các nhà tài trợ quốc tế nên ưu tiên) và đòi hỏi phải có những nỗ lực lâu dài nhằm đổi mới nhanh chóng và có hiệu quả thiết thực

3 Các bộ, ngành hữu quan và các chức năng đặc thù ở cấp quản lý thấp hơn đối với công tác quản lý rủi ro thiên tai

Các chức năng điều phối chung của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai và các chức năng chung về hiệu quả của các hệ thống quản lý Nhà nước chính là những mối quan tâm cụ thể đặc thù cho công tác quản lý rủi ro thiên tai Hiện đã có các chức năng quản lý hành chính cụ thể

để thực hiện các yêu cầu khác nhau của công tác quản lý rủi ro thiên tai ở các bộ, ngành

hữu quan và ở cấp địa phương (các chức năng quản lý hành chính của các bộ, ngành hữu quan của cả 6 bước trong công tác này)

Chính phủ đã nhận thức được các mục tiêu và đã tiến hành đào tạo cán bộ kỹ thuật nhưng vẫn còn yếu trong triển khai các khâu đo đạc, tiêu chuẩn hoá, phản hồi và trách nhiệm giải trình,

và đặc biệt là thực hiện các tính toán, phân định và so sánh về mặt tài chính Trong nhiều trường hợp, yếu kém này phản ánh những điểm yếu mang tính hình thức trong công tác lập kế hoạch nói chung và yếu về hiệu quả quản lý hành chính của các cơ quan Nhà nước Điều này

có nghĩa là những điểm yếu này mang tính hệ thống và không phải là do thiếu các chức năng hay các luật cụ thể nào đó

Đánh giá chi tiết theo từng bước trong 6 bước được trình bày dưới đây:

Phòng ngừa và giảm nhẹ

Có 4 nội dung chính trong hệ thống phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai được đánh giá nhanh như dưới đây:

• Đảm bảo chắc chắn là tất cả các tài sản quốc gia được bảo vệ và những cơ quan Nhà nước

được giao nhiệm vụ bảo vệ các tài sản này (và phải xây dựng các dự án nhằm giảm thiểu rủi ro cho các tài sản này và đánh giá việc thực hiện các dự án này) Mặc dù đã có nhiều loại tài sản quốc gia được phân công cho một cơ quan nào đó bảo vệ song cũng còn nhiều tài sản khác không có ai chịu trách nhiệm bảo vệ Ngoài ra, năng lực của các đơn vị được phân công bảo vệ trong việc sử dụng các quyền lực về chính sách và dự tính các rủi ro tiềm tàng hay ước tính các chi phí cho các rủi ro được dự tính đó vẫn còn chưa đồng đều;

• Thông báo và cung cấp thông tin về các nguy cơ tiềm tàng lâu dài cho các bên liên quan

• Thông báo về các khả năng dễ bị tổn thương cho các bên có liên quan để họ có thể có những quyết định đầu tư phù hợp nhằm giảm thiểu những tổn thất do họ đã nắm bắt được những khả năng dễ bị tổn thương và những rủi ro mà họ có thể phải gánh chịu – Dù về mặt

kỹ thuật có rất nhiều cơ quan khác nhau chịu trách nhiệm triển khai công tác này đối với những loại hình thiên tai đã biết, song nhiệm vụ và bổn phận của các cơ quan được quy

định theo luật pháp lại không rõ ràng và trách nhiệm giải trình hay việc điều phối các trách nhiệm này lại được quy định rất ít Nếu như một cơ quan nào đó có quyền hạn thì nó cũng

ít được sử dụng và các cơ quan này cũng chẳng bị buộc phải thực thi chức năng này Điều này nhìn chung có phản ánh những vấn đề còn tồn tại trong hệ thống quản lý hành chính chung đã được nêu ở các phần 1 và 2,

• Cấp kinh phí (và tạo khả năng tiếp cận với các công nghệ) để đầu tư cho công tác phòng chống và giảm nhẹ thiệt hại – Hầu như không có bất kỳ một quy trình tính toán hợp lý nào

được áp dụng để tính toán các chi tiêu cho quản lý rủi ro thiên tai, hoặc tính toán dựa trên cơ sở các thiệt hại tương đối hay dựa vào khả năng của từng cơ quan có khả năng tiếp cận với các nguồn vốn vay để đầu tư cho công tác giảm nhẹ các thiệt hại tiềm tàng có khả năng xảy ra trong tương lai như một hoạt động đầu tư Một số chi tiêu của Chính phủ cho các hoạt động liên quan đến thiên tai có vẻ như là vượt quá mức mà những lợi ích thu được từ các hoạt động này có thể đem lại so với các lợi ích có thể đem lại nếu như chi tiêu cho các hoạt động phòng chống khác (ví dụ như cho y tế chẳng hạn), trong khi đó các hoạt động khác lại đem lại những mối lợi lớn hơn là những khoản đã chi cho các hoạt động này (ví

dụ các khoản vay để xây dựng nhà ở có điều kiện tốt hơn so với việc đầu tư cho trồng trọt) chỉ đơn giản là do cách nghĩ hiện nay mang tính tuyệt đối nhiều hơn là dựa trên những tính toán cụ thể về lợi ích kinh tế

Chuẩn bị và dự báo/ cảnh báo

Các chức năng về chuẩn bị phòng, chống thiên tai cũng giống với các chức năng tương tự trong các hệ thống khác – lập kế hoạch một cách hệ thống, quan trắc/giám sát theo phương pháp hợp lý, và thực hiện truyền thông theo cách thức nào đó để có thể chuyển hoá các hoạt

động phòng, chống thành các hành động cụ thể ngay khi cần thiết Các hệ thống này có thể

được đánh giá ngắn gọn như sau:

• Xây dựng các kế hoạch ứng phó – Mặc dù công tác lập kế hoạch ứng phó đã được thực hiện ở tất cả các cấp trong hệ thống của Việt Nam, nhưng lại không có tính hệ thống đối với tất cả các loại thiên tai và vai trò của các Uỷ ban khác nhau trong việc lập kế hoạch

cho một loại thiên tai cụ thể nào đó lại bị chồng chéo Đồng thời, cũng chưa thấy có chức năng cụ thể nào được phân công cho một cơ quan cụ thể trong hệ thống có trách nhiệm bảo vệ các tài sản chung hoặc là giảm nhẹ thiệt hại do thiên tai Các mối quan tâm thường

được tập trung vào việc bảo vệ sinh mạng con người

• Giám sát và dự báo các thiên tai sắp xảy ra- Hệ thống dự báo hiện tại của Việt Nam nhìn chung là tốt, giúp người sử dụng cuối cùng có thể có được những thông tin cần thiết đáp ứng được nhu cầu của họ Tuy nhiên, vẫn còn thiếu các quy định về trách nhiệm giải trình trực tiếp được quy định trong hệ thống; cơ quan có chức năng dự báo của Chính phủ vẫn

có vai trò độc quyền trong các hoạt động dự báo, do đó tạo nên nguy cơ gây ra những xung đột về lợi ích và có thể dẫn đến làm giảm chất lượng thông tin

• Thông báo về các nguy cơ/hiểm hoạ sắp xảy ra – Mặc dù quy trình báo cáo thông tin về các nguy cơ/hiểm hoạ có vẻ là đầy đủ, nhưng trách nhiệm giải trình thì lại ít được quy định trong hệ thống trao đổi thông tin và ít có các biện pháp đánh giá chất lượng thông tin hay giá trị của thông tin đối với người sử dụng thông tin

ánh những vấn đề còn tồn tại trong việc phân định các hành động cụ thể một cách hệ thống trong hệ thống quản lý hành chính của Chính phủ hiện đang duy trì kiểu phân công trách nhiệm nhiều hơn là phân công nhiệm vụ

• Cấp ngân sách và hỗ trợ về chuyên môn để đáp ứng được các yêu cầu về ứng cứu kịp thời

và hiệu quả -

Mặc dù hệ thống ứng cứu được coi là phù hợp về mặt quản lý hành chính, nhưng cũng có một vài quan sát viên lo ngại là danh mục các hoạt động cần thiết hiện đang được Hội chữ thập đỏ tập trung chú ý nhiều hơn vào các thiệt hại về cơ sở vật chất có tính dài hạn hơn là

đáp ứng các nhu cầu trước mắt của người dân và bảo vệ tức thời các tài sản

Phục hồi

Mục tiêu chính của bước phục hồi, khác biệt với bước tái thiết là tạo sự khuyến khích về kinh

tế để phục hồi nhanh các chức năng cơ bản của một cộng đồng Các bổn phận này được xác

định rõ trong hệ thống các văn bản luật, nhưng chức năng thực sự thì lại không được phân công trong hệ thống hiện hành của Việt Nam, mà chỉ được ưu tiên cho việc xây dựng lại các cơ sở hạ tầng công cộng Có 2 chức năng thuộc lĩnh vực này dường như còn chưa có trong hệ thống của Việt Nam, đó là:

• Tính toán các yếu tố phát triển kinh tế của từng cộng đồng trước và sau khi xảy ra thiên tai

và những mối tương quan giữa chúng

Phục hồi có kết quả đòi hỏi các cơ quan cục/vụ/viện thuộc các bộ/ngành chịu trách nhiệm

về phát triển kinh tế phải có nhiệm vụ tính toán (dự tính) các ảnh hưởng tương hỗ giữa thiên tai (và thảm hoạ hay các trường hợp khẩn cấp ở cấp quốc gia) với phát triển kinh tế, trước và sau khi xảy ra thiên tai, và đề xuất các dự án có ý nghĩa kinh tế tốt nhất để thúc

đẩy tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn phục hồi Hiện nay chưa thấy cơ quan nào trong

hệ thống của Chính phủ có các nhiệm vụ đặc thù kiểu này và các kiểu kế hoạch ứng cứu như thế này có tồn tại hay không và

• Cung cấp đầu vào để tạo ngay công ăn việc làm và khuyến khích sản xuất –

Dường như là chưa có cơ quan cụ thể nào chịu trách nhiệm tổng thể về việc đảm bảo tình trạng ổn định về sức khoẻ và tinh thần cho các nhóm cộng đồng chịu thiệt hại đang cố gắng phục hồi sau thiên tai, hoặc giả là nhiệm vụ này được ưu tiên hay được gắn kết một cách có hệ thống trong các chức năng nhiệm vụ của Bộ LĐTB&XH nhằm hỗ trợ cho người dân khi cần thiết

Tái thiết

• Xác định các ưu tiên và phân công trách nhiệm: Vấn đề chủ yếu của khâu tái thiết là ai phải chịu rủi ro? cụ thể là ai phải trả bảo hiểm cho họ? và ai phải chịu thiệt hại? Các hình thức bảo hiểm tư nhân đối với các loại thiên tai chưa có ở Việt Nam và Bộ Tài chính cũng chưa có đủ điều kiện để có thể tạo dựng được ngành công nghiệp này hoặc để có thể tính toán một cách hợp lý các rủi ro thiên tai và tính toán các khoản hoàn trả

đề sẽ được thảo luận chi tiết cùng với các giải pháp tiềm năng nhằm giải quyết các vấn đề này

Đây là nỗ lực đầu tiên (trong Pha 1) của Chính phủ và các cơ quan tài trợ xem xét năng lực thể chế quản lý giảm nhẹ rủi ro thiên tai nhằm xây dựng một chương trình mẫu về giảm nhẹ rủi ro thiên tai ở Viêt Nam

Báo cáo nhằm phục vụ cho nhiều đối tượng độc giả khác nhau, cả ở trong nước và quốc tế – các nhà ra quyết định của Chính phủ, các nhà tài trợ nước ngoài, và những độc giả quan tâm

đến việc tìm hiểu và cải thiện hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam

Do đây chỉ là nghiên cứu trong giai đoạn I và chỉ giới thiệu những phân tích và kiến nghị sẽ tiếp tục được nghiên cứu kỹ hơn trong giai đoạn II, độc giả không nên dựa vào báo cáo này như một ưu tiên hàng đầu nhằm tìm ra những định hướng hành động, các giải pháp thực tế cho những vấn đề cụ thể Báo cáo này chỉ nhằm phát hiện và xác định những vấn đề khác nhau cần phải chú trọng nghiên cứu, giải quyết trong giai đoạn II

Phương pháp nghiên cứu là phỏng vấn, quan sát và ứng dụng một phương pháp luận khoa học

để trình bày các tiêu chuẩn và tiêu chí quốc tế trong công tác quản lý rủi ro thiên tai trong một

Các đối tượng độc giả khác nhau sẽ tìm thấy ở những phần khác nhau của báo cáo này những

điểm hữu ích đáp ứng được những nhu cầu khác nhau của họ:

• Các quan chức chính phủ của Việt Nam hiện đang làm việc trong lĩnh vực quản lý

thiên tai, là những người am hiểu tường tận hệ thống hành chính của Việt Nam, nên xem báo cáo này như một bản trình bày những hệ thống quốc tế mới nhất Các hệ

thống này tiếp cận quản lý rủi ro thiên tai như một hoạt động phát triển có chú trọng

đến tiết kiệm các nguồn tài chính và tập trung vào dự liệu (tính toán) các rủi ro Báo

cáo trình bày một cách khái quát các quan điểm quốc tế và sau đó có so sánh với hệ thống của Việt Nam để xác định những mảng công tác mà Việt Nam đã phát triển mạnh hay còn chưa có (hoặc yếu kém) so với các mô hình quốc tế Từ đó, bước đầu chỉ

ra những giải pháp và cơ hội để có thể nghiên cứu sâu hơn việc áp dụng các cách tiếp cận này ở các nước láng giềng như những mô hình mà Việt Nam có thể tham khảo Các nhà ra quyết định sẽ tìm thấy được một báo cáo tổng hợp súc tích về các nhu cầu của Việt Nam so với mô hình quốc tế, và các kiến nghị làm cơ sở cho những phân tích sâu hơn, các ưu tiên và giải pháp sẽ được trình bày ở giai đoạn II

• Các nhà tài trợ quốc tế là những cơ quan, tổ chức nói chung đã quen thuộc với quan

điểm quản lý rủi ro thiên tai như một hoạt động phát triển, dựa trên các phân tích chi

phí – lợi ích, các phương pháp tính toán rủi ro và thiết lập các ưu tiên về tài chính thông qua các phạm vi chức năng quản lý hành chính rõ ràng trong một hệ thống hành chính hiệu quả nên xem báo cáo này như một bản mô tả theo cách dễ hiểu nhất hệ thống quản lý phức tạp của Việt Nam Báo cáo mô tả sơ lược các mảng công tác trong

hệ thống quản lý của Việt Nam, và chỉ ra các lĩnh vực còn thiếu thuộc chức năng quản

lý của các Bộ, ngành khác nhau hay là những mảng công tác còn chưa có, hoặc còn yếu kém hay chưa phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế Nhìn chung, tất cả những nội dung này đều là những mảng công tác tiềm năng mà các nhà tài trợ có thể lồng ghép trong các dự án hỗ trợ cho các hoạt động phát triển và cải cách khác

• Các chuyên gia kỹ thuật của Việt Nam, hiện đang công tác trong lĩnh vực quản lý rủi

ro thiên tai và các hoạt động phát triển có thể xem báo cáo này như một tài liệu tham khảo cơ bản khi nghiên cứu tổng thể về hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam

và so sánh hệ thống này với các tiêu chuẩn quốc tế Đối với những chuyên gia chỉ làm việc trong một ngành nào đó thuộc hệ thống này, thì đây có lẽ là cơ hội đầu tiên giúp

họ có được cái nhìn tổng thể về toàn bộ hệ thống trong một khung cảnh chung

Để xác định những lĩnh vực công tác cần phải tăng cường thể chế, mục tiêu của báo cáo này là

xới lên những vấn đề cần thảo luận thông qua một quá trình hợp tác giữa các bên liên quan và

xem xét những kinh nghiệm quốc tế

Các độc giả cần lưu ý rằng nghiên cứu này chỉ tập trung vào các cơ chế thể chế, pháp chế và quản lý hành chính, là một phần chức năng ‘quản lý rủi ro thiên tai’ ở Việt Nam và mức độ phát triển của các cơ chế này Một nghiên cứu về các cơ chế quản lý hành chính khác với nghiên cứu về các điểm mạnh về kỹ thuật Nhìn chung, trong khi hệ thống ‘quản lý thiên tai’ của Việt Nam về mặt ‘kỹ thuật’ hoạt động đặc biệt tốt thì trái lại hệ thống ‘quản lý rủi ro thiên tai’ của Việt Nam lại còn yếu về mặt quản lý hành chính và thiếu tính linh hoạt để có thể đáp ứng được các nhu cầu trong tương lai Cách tiếp cận về luật pháp khác với các cách tiếp cận khác mà trong đó nó tính đến năng lực và khả năng linh hoạt của bản thân hệ thống để có thể

đáp ứng được những nhu cầu đặc biệt thông qua điều phối các nguồn lực, thông tin và kỹ năng

“Năng lực” trong nghiên cứu này không nhằm vào một khả năng cụ thể để giải quyết các đợt thiên tai cụ thể trong một thời điểm cụ thể nào đó là bởi vì khả năng này luôn luôn biến đổi và

sẽ thay đổi cùng với các quyết định về chính sách và sức mạnh của từng cá nhân và tính năng

động, kỹ năng kỹ thuật của họ Thay vì thế, báo cáo tập trung vào ‘năng lực’ của toàn bộ hệ thống quản lý hành chính nhằm dự tính, nhận diện và ứng phó kịp thời với thiên tai và quy mô tổng thể của những thiệt hại tiềm tàng mà chúng có khả năng gây ra theo các phương thức hiệu quả và phù hợp về văn hoá Những đánh giá về năng lực hành chính dựa trên đánh giá về cơ cấu tổ chức, các chức năng, nhiệm vụ của các cục/vụ và mối quan hệ cũng như khả năng

điều phối hiệu quả giữa các cơ quan này Thiên tai luôn biến động và công tác quản lý rủi ro thiên tai là một quá trình chuẩn bị, dự báo, chia sẻ thông tin và ứng phó mang tính dài hạn Năng lực quản lý rủi ro và ứng phó với thiên tai của các cơ quan phụ thuộc vào cách thức tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan và các cơ chế khuyến khích và quyền hạn mà họ có

được cũng như cách thức giám sát hoạt động của các cơ quan này

Hơn nữa, việc xác định các chức năng ‘còn thiếu’ hay ‘chồng chéo’ cũng không đánh giá được tầm quan trọng thực sự hay mức độ ưu tiên tương ứng của các cơ quan này Ví dụ, việc thiếu một cơ quan hay một nhân sự chịu trách nhiệm dự báo một loại thiệt hại đặc biệt nào đó do thiên tai là quan trọng nếu như thiệt hại này có giá trị cao, nhưng lại không quan trọng nếu như thiệt hại này chỉ có giá trị thấp Nghiên cứu này, trong giai đoạn I, ngoài việc đánh giá tổng quát các mặt mạnh, còn tập trung phát hiện và xác định những điểm còn thiếu Trong giai

đoạn II, các thảo luận sẽ tập trung vào qui mô thiệt hại tương ứng để có thể ưu tiên các lĩnh vực cần phải cải thiện

Mặc dù cách tiếp cận tiết kiệm, đầu tư phát triển và quản lý rủi ro ngày nay đã được các chuyên gia quốc tế nhận thức rõ và ngày càng được quan tâm chú ý ở Việt Nam, là nơi có thể thấy rõ những hạn chế của các hệ thống quản lý hành chính, báo cáo này là báo cáo đầu tiên ở Việt Nam xem xét công tác quản lý rủi ro trên khía cạnh luật pháp và quản lý hành chính và phác hoạ toàn cảnh những chức năng và nhu cầu của toàn hệ thống này

Tiếp theo báo cáo này, giai đoạn II của nghiên cứu, sẽ mở rộng để thảo luận sâu hơn, nêu các kiến nghị cụ thể và tìm kiếm các giải pháp và các phương án tiềm năng nhằm tăng cường năng lực thể chế về quản lý rủi ro thiên tai

Để có thể hiểu một cách thấu đáo báo cáo này, các độc giả cần có những hiểu biết nhất định trước hết là về quan điểm chủ đạo về ‘quản lý rủi ro thiên tai’ và làm quen với thuật ngữ này như trình bày dưới đây

Tổng quan chung

Hệ thống quản lý rủi ro thiên tai

Về mặt trách nhiệm, hệ thống quản lý rủi ro thiên tai có 6 loại hình chức năng quản lý hành chính khác nhau mà nói chung là có thể đại diện cho ‘6 bước’ của quy trình quản lý rủi ro thiên tai (phòng ngừa và giảm nhẹ; chuẩn bị và dự báo/cảnh báo; ứng cứu; cứu trợ; phục hồi và tái thiết) Đồng thời, từng bước trong 6 khâu này cũng có những yêu cầu quản lý hành chính nhất định và cũng có thể là những yêu cầu chung cho cả các bước khác nữa; để điều phối toàn

bộ hệ thống (ở cấp cao nhất) và để đảm bảo chắc chắn tất cả các chức năng đều có khả năng thực thi được và có thể triển khai được (nhìn chung buộc phải có luật và các cơ quan Chính phủ trong bất kỳ một hệ thống quản lý hành chính nào)

Về phương diện trật tự hành chính trong tổ chức các hoạt động thì có nhiều phần hay ‘cấp độ’ khác nhau mà tất cả đều có vai trò đặc biệt quan trọng trong cơ cấu tổ chức của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai: điều phối hệ thống (ở cấp cao nhất), đảm bảo các chức năng có khả năng thực thi được và được triển khai, và đảm bảo các chức năng liên quan của cả ‘6 bước’ có trong hệ thống quản lý rủi ro thiên tai

Cách thức rõ ràng nhất để có thể đánh giá được những điểm mạnh và điểm yếu của hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam là tóm lược các phương thức cần phải triển khai 3 mảng công tác và so sánh chúng với hệ thống hiện có ở Việt Nam và lắp ráp với 6 khâu trong khuôn khổ hệ thống này Các mảng công tác này cũng phải phù hợp với các cấp độ quản lý khác nhau, từ cấp cao nhất đến các cấp bộ/ngành

• Trách nhiệm quản lý rủi ro thiên tai của các cơ quan điều phối: Các nhân tố chung của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai (ở cấp nhà nước cao nhất, với các trách nhiệm quản lý chung tổng thể cho toàn bộ hệ thống) bao gồm:

o Các chức năng điều hành và quản lý hành chính của Chính phủ, và

o Các chức năng lập pháp (ở cấp cấp quốc gia và tất cả các cấp khác)

• Các vấn đề chung trong việc cưỡng chế tuân thủ và thực thi luật ở cả 6 khâu Các

điểm chung này là các cơ quan Nhà nước có quy mô toàn quốc và cần thiết để đảm bảo thực thi luật và các cơ quan quản lý hành chính có thẩm quyền hoạt động có hiệu quả và thông suốt ở tất cả các cơ quan Chính phủ khác nhau, kể cả ở các cơ quan trong hệ thống quản lý rủi ro thiên tai Quản lý rủi ro thiên tai quan tâm đến các vấn đề cụ thể sau:

o Quy hoạch phát triển tổng hợp;

o Các cơ chế và chức năng hành pháp ; và

o Các vấn đề về giáo dục và nâng cao nhận thức cho người dân

• Các mối quan tâm đặc thù cho từng khâu của công tác quản lý rủi ro thiên tai Đó

là các chức năng mà các bộ/ngành hữu quan và các cấp quản lý Nhà nước cần có

để thực hiện tất cả các yêu cầu khác nhau của công tác quản lý rủi ro thiên tai (các chức năng quản lý hành chính liên quan của cả 6 bước) Chúng tuân theo 6 bước sau :

o Phòng ngừa và giảm nhẹ

o Chuẩn bị và dự báo/cảnh báo

o ứng cứu và cứu trợ (có thể hợp nhất làm 1)

o Phục hồi ; và

o Tái thiết

Báo cáo này tuân thủ theo logic này từ các hoạt động điều phối cấp cao nhất đến các mối quan tâm chung của hệ thống quản lý hành chính và các chức năng cụ thể của từng bước trong công tác quản lý rủi ro thiên tai

Về bối cảnh chung của lịch sử phát triển khung thể chế quản lý hành chính về quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam (mà chủ yếu là quản lý rủi ro thiên tai do quan điểm về ‘quản lý rủi ro thiên tai’ còn chưa được lồng ghép đầy đủ trong các hệ thống quản lý của Việt Nam) xem Phụ lục I

Các quan điểm mới và thuật ngữ

1 "Hệ thống quản lý rủi ro thiên tai" ở bất kỳ một nước nào không thực sự (và cũng không nhất thiết) là "một hệ thống" Nó là một tập hợp các quá trình và chức năng thuộc nhiều ngành khác nhau của Chính phủ

Cố gắng để thiết lập một ‘hệ thống quản lý rủi ro thiên tai’ là một nhiệm vụ bất khả thi Nó cũng có vẻ giống như việc cố gắng thiết lập ‘một hệ thống phát triển tuổi ấu thơ’ hoặc ‘một hệ thống năng suất kinh tế’ Sẽ không có cơ quan Chính phủ nào thiết lập các hệ thống kiểu như vậy, bởi vì thiên tai, tuổi ấu thơ hay năng suất kinh tế, tất cả đều đòi hỏi nhiều chức năng khác nhau và các quá trình được thực hiện bởi nhiều cơ quan khác nhau Các chức năng khác nhau cần thiết cho sự thành công được dàn trải trong toàn bộ hệ thống Chính phủ Quan trọng nhất

là phải xác định được tất cả các chức năng cần thiết (bằng cách bắt đầu trước tiên với các loại hình nhu cầu) và đảm bảo chắc chắn các chức năng này đã có trong hệ thống và hoạt động một cách hiệu quả nhất

Nếu như Chính phủ có ý định thiết lập một ‘hệ thống quản lý rủi ro thiên tai’ hiệu quả chỉ đơn giản bằng cách thành lập một cơ quan Chính phủ mới với các nhiệm vụ quản lý rủi ro thiên tai ở cấp Trung ương, hoặc bằng cách thành lập thêm nhiều Uỷ ban chung (liên ngành) nhằm thống nhất các chức năng về quản lý thiên tai, hoặc bằng cách bổ sung thêm các chức năng liên quan đến thiên tai còn thiếu cho một cơ quan nào đó, thì sẽ có thể dẫn đến thất bại Việc thiết lập các hệ thống chính quyền thu nhỏ trong Chính phủ sẽ chỉ làm tăng thêm tính không hiệu quả, chồng chéo và ưu tiên phát triển sai lệch do quan liêu và không giải quyết được vấn

đề gì Quản lý rủi ro thiên tai hiểu một cách đúng đắn là đảm bảo chắc chắn tất cả các chức năng cần thiết được phân bổ đúng chỗ trong toàn bộ hệ thống quản lý của Chính phủ, và các chức năng này được quản lý một cách thích hợp tại tất cả các cơ quan được phân bổ các chức năng này

Ví dụ: đối với một nhiệm vụ hỗ trợ nông dân trồng các loại cây trồng khác nhau để chuẩn bị

chống chọi với một đợt hạn hán, cũng cần đến nhiều chức năng khác nhau của các cơ quan khác nhau của Chính phủ Cơ quan Khí tượng - Thuỷ văn phải được giao chức năng dự báo lượng mưa và sự phân bố mưa, sự biến động của dòng chảy trên các sông suối và mức độ hạ thấp của nước ngầm Các cơ quan khuyến nông phải được giao chức năng xác định và xúc tiến các loại cây trồng có khả năng sống tốt trong khí hậu khô hạn và chuyển giao cho nông dân

Bộ Nông nghiệp & PTNT phải được giao chức năng hướng dẫn cho người nông dân về những loại cây trồng hoặc giống cây trồng mà họ có thể lựa chọn trong các mùa khô hạn Bộ Tài chính có thể có các chức năng xem xét khả năng cung cấp các khoản vay để chuẩn bị chống chọi với hạn hán Nếu như các chức năng được cụ thể hoá quá tỉ mỉ, chỉ như quy hoạch hạn hán, thì tất cả các Bộ/ngành sẽ cần phải có nhiều quy chế mới để thực hiện những chức năng khác nữa nhằm chuẩn bị chống chọi với bất kỳ loại thiên tai nào Vì thế, thực ra, một tập hợp các chức năng cần thiết chính là các quá trình quy hoạch nhằm giao chức năng một cách rõ ràng cho các cơ quan khác nhau trong hệ thống hiện hành đủ để mỗi cơ quan nhận lấy trách nhiệm như là một phần các chức năng hoạt động chung của mình

2 Quản lý rủi ro thiên tai là một hoạt động phát triển, như là một phần của quy hoạch phát triển chung nhưng không phải là một hệ thống riêng rẽ Đó là do tiền tiết kiệm

được nhờ việc giảm thiểu khả năng tổn hại và thiệt hại do thiên tai thông qua công tác lập kế hoạch và đầu tư tốt cũng chính là tiền mang lại cho nguồn thu tài chính của quốc gia

Quản lý rủi ro thiên tai, chỉ đơn giản là một hoạt động được thiết kế nhằm nâng cao năng suất của cả nước, và bất kể một dự án quản lý rủi ro thiên tai nào cũng có thể được đánh giá giống

như các dự án đầu tư phát triển Sự khác biệt là ở chỗ các lợi ích thu được từ quản lý rủi ro thiên tai thường được tính gộp chung và diễn ra trong một giai đoạn nhất định, phần nhiều giống như chi tiêu cho dinh dưỡng, giáo dục và phòng bệnh Một quyết định đầu tư cho việc mua hạt giống có thể đem lại lợi ích tức thì cho hầu hết những người sử dụng đầu tư, trong khi

đó đầu tư cho quản lý rủi ro thiên tai sẽ chỉ đem lại những lợi ích chung trong một thời gian dài, đối với một số người sử dụng này thì có thể thu lợi trong năm nay nhưng với một số khác lại có thể thu lợi trong một vài năm nữa

3 Quản lý thiên tai không phải là quản lý các loại thiên tai mà là quản lý rủi ro của các thiên tai (hay Quản lý rủi ro thiên tai)

Các phương pháp hiện đại để đương đầu với thiên tai thường chú trọng tới các hoạt động lập

kế hoạch dự báo nguy cơ và ước tính thiệt hại tiềm tàng của từng loại rủi ro và tìm cách giảm

thiểu những thiệt hại tiềm tàng này bằng cách quản lý rủi ro, chứ không phải là chỉ tập trung vào các hoạt động nhằm ứng phó

Các nhiệm vụ chính trong quản lý rủi ro hiện đại là tìm ra những phương thức dự tính rủi ro và tính toán các chi phí dài hạn, xác định các loại hình hoạt động kỹ thuật và các chi phí cần phải thực hiện ngay tại thời điểm hiện tại để có thể tiết kiệm trong tương lai Mục tiêu là chi tiêu nhiều hơn ở thời điểm hiện tại để đảm bảo an toàn và bền vững nhằm giảm thiểu khả năng mất nguồn kiếm sống và hạn chế khối lượng các thiệt hại tiềm tàng trong tương lai Do vậy, quản

lý rủi ro thiên tai là hoạt động ngày càng đòi hỏi có sự kết hợp chặt chẽ giữa các kiến thức khoa học về các công cụ kế toán tài chính tốt và các hệ thống quản lý hành chính thay vì việc chỉ chú trọng đến việc thiết lập những rào cản ngày càng cao để ngăn ngừa các mối hiểm hoạ tiềm tàng hay ứng phó một cách nhanh chóng đối với các đợt thiên tai Trong một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai, các kỹ năng chính yếu cần thiết không còn là những kỹ năng về xây dựng, dự báo và ứng cứu khẩn cấp nữa mà lại là những kỹ năng về dự báo dài hạn, đo đạc và

đánh giá tài nguyên, đánh giá rủi ro và những kỹ năng kinh tế mà ta có thể tìm thấy được trong một hệ thống bảo hiểm

Càng ngày thì vấn đề bàn cãi không phải là làm gì với thiên tai mà lại là liệu các thiệt hại có ở mức chi phí thấp nhất có thể chấp nhận được để ngăn ngừa những thiệt hại đó hay không Mọi hoạt động đều có rủi ro và thiệt hại luôn luôn là một phần được dự tính khi thực hiện một hoạt

động kinh tế Quản lý rủi ro thiên tai ngày nay là một phần của công tác quy hoạch kinh tế cho hoạt động phát triển bền vững và các vấn đề gắn liền với quản lý rủi ro thiên tai là mức độ chi phí cho thiên tai so với lợi ích của một hoạt động và liệu rằng hoạt động này có bền vững so với những chi phí cho thiên tai không

4 Những nguy cơ không chỉ đơn giản là vấn đề của thiên nhiên Chúng cũng có thể là vấn đề do con người tạo ra: Các hoạt động của con người hiện đang làm biến đổi cả các nguy cơ và khả năng dễ bị tổn thương trước thiên nhiên do công tác quy hoạch thiếu tính tổng hợp và do các hoạt động xây dựng (cả của khối công cộng và khối tư nhân) Nhất thiết phải xem việc dự tính các tác động gây bởi những hoạt động này như là một khâu trong quá trình quy hoạch

Các hoạt động xây dựng đường cao tốc và nhà cửa ở những khu vực thấp trũng không thể gây

ra mưa, nhưng chúng lại có khả năng cản trở dòng chảy và do đó gây nên lụt lội Hiển nhiên là thiên tai luôn luôn là kết quả của các nguy cơ có mối quan hệ tương tác với con người và các công trình kiến trúc do con người tạo nên Hoạt động của con người thực sự có khả năng biến

đổi các mối hiểm hoạ hay khả năng tổn thương và do đó làm tăng khả năng xảy ra thiên tai Trong công tác quản lý rủi ro thiên tai, cần phải xem xét kiểu phản hồi này

Ví dụ như, việc mở rộng các cánh đồng lúa sang cả các khu đất thường bị ngập nước ở vùng

Đồng bằng sông Cửu Long trong 3 thập kỷ vừa qua và việc tái định cư của nhiều hộ gia đình

tới lập nghiệp ở vùng kinh tế mới, đắp bờ bao, xây dụng đường xá đã làm giảm đáng kể khả năng tiêu thoát nước và đã góp phần làm cho nạn ngập lụt diễn ra ngày càng nhiều hơn, phổ biến hơn và kéo dài hơn ở vùng này ‘Diễn biến này’ đã làm tăng tính rủi ro thiên tai trên một vùng rộng lớn và có tầm quan trọng về mặt kinh tế Tương tự như vậy, các tuyến đường bộ nông thôn có thể đem lại lợi ích cho các cộng đồng nông nghiệp bằng cách kết nối họ với các trung tâm kinh tế, nhưng việc xây dựng các tuyến đường bộ không gắn kết chặt chẽ với quy hoạch phòng lũ chung như hiện nay thì lại cản trở việc tiêu thoát nước lũ, do đó sẽ kéo dài thời gian bị ngập lũ ở một số cộng đồng (cũng có khả năng xảy ra ở cả các cộng đồng khác) và đe doạ làm mất các nguồn sinh kế của họ Những kiểu rủi ro thiên tai này cũng cần được xem xét

và đưa vào tính toán trong quá trình quy hoạch phát triển kinh tế

Thuật ngữ

Hiện nay, thuật ngữ chung toàn cầu về ‘quản lý rủi ro thiên tai’ đang ngày càng được chuẩn hoá và chính xác hơn Để có thể giúp độc giả dễ nắm bắt được các nội dung của báo cáo, dưới

đây chúng tôi xin giới thiệu định nghĩa một số các khái niệm và thuật ngữ chính

Rủi ro thiên tai:

Các thuật ngữ chính trong quản lý rủi ro thiên tai là: rủi ro, nguy cơ thiệt hại và tính dễ bị tổn thương Các thuật ngữ này tương quan lẫn nhau theo phương trình sau:

Rủi ro thiên tai = (Nguy cơ thiệt hại) x (Tính dễ bị tổn thương)

Các thuật ngữ này có hơi khác một chút so với các thuật ngữ thông thường hay thương mại và

có vai trò rất quan trọng đối với việc đưa ra định nghĩa sáng sủa cho các thuật ngữ này Phương trình này xác định quan hệ của hai ‘xác suất’ và ‘rủi ro’ thực sự là khả năng xảy ra thiệt hại do tương tác giữa xác suất xảy ra ‘nguy cơ thiệt hại’ và ‘tính dễ bị tổn thương’, cũng

là những yếu tố có tính xác suất

"Nguy cơ thiệt hại" được định nghĩa là sự xảy ra một hiện tượng tự nhiên nào đó có tiềm năng

gây thiệt hai Khi nói về nguy cơ thiệt hại là người ta thực sự muốn bàn về ‘xác suất xảy ra thiệt hại”; khả năng xảy ra một hiện tượng tự nhiên có tiềm năng gây hại

"Tính dễ bị tổn thương" được định nghĩa là không có đủ khả năng cưỡng lại một hiện tượng

có tiềm năng gây hại Khi nói về tính dễ bị tổn thương, người ta thực sự bàn về ‘xác suất mà thiệt hại chắc chắn xảy ra do một loại nguy cơ đặc biệt nào đó’

"Rủi ro thiên tai" do đó sẽ là xác suất thiệt hại gây bởi một nguy cơ căn cứ theo xác suất của

nguy cơ đó và khả năng cộng đồng không có đủ năng lực để chống chọi với nguy cơ đó (là xác suất mà thiệt hại có khả năng xảy ra từ nguy cơ đó bởi vì không có khả năng chống chọi lại) Khi nói về rủi ro, người ta thực sự bàn về xác suất mà nguy cơ chắc chắn xảy ra và gây ra thiệt hại

“Sáu bước" trong quản lý rủi ro thiên tai:

Các nhiệm vụ, chức năng và phận sự khác nhau cần phải thực hiện trong quản lý rủi ro thiên tai sẽ tuân theo 6 bước (đôi khi là 5 bước nếu như 2 trong số đó hợp nhất làm 1) Các bước này là:

1) Phòng ngừa và giảm nhẹ

2) Chuẩn bị và dự báo/cảnh báo

3) ứng cứu và 4) Cứu trợ (thường hợp nhất thành 1)

5) Phục hồi

6) Xây dựng lại (tái thiết)

"Phòng ngừa" là hoạt động nhằm tránh những tác động xấu và những thiệt hại liên quan đến môi trường, công nghệ và sinh học

"Giảm nhẹ" là những biện pháp có tổ chức hoặc không có tổ chức thựchiện nhằm giảm tác

động xấu từ thiên tai, sự xuống cấp môi trường và thiệt hại liên quan đến công nghệ

"Chuẩn bị và dự báo/cảnh báo" là những hoạt động và biện pháp được thực hiện sớm nhằm đạt

được sự ứng cứu có hiệu quả đối với những tác động của thiện tai, bao gồm bảo hiểm một cách kịp thời, cảnh báo sớm có hiệu quả và di dời tạm thời người và của cải ra khỏi nơi nguy hiểm

"ứng cứu và cứu trợ" là cung cấp hỗ trợ và / hoặc can thiệp trong hoặc ngay sau khi thiên tai xảy ra nhằm đáp ứng nhu cầu duy trì cuộc sống và các nhu cầu tồn tại cơ bản của những người

bị ảnh hưởng Hoạt động này có thể xảy ra trong thời gian ngắn hoặc dài

"Phục hồi" là quyết định và hành động ngắn hoặc trung hạn thực hiện sau khi thiên tai xảy ra với mục đích phục hồi điều kiện sống của cộng đồng bị ảnh hưởng nhiều, đồng thời hỗ trợ những thay đổi cần thiết nhằm giảm thiểu ruỉ ro của thiên tai

"Tái thiết" là quyết định và hành động ngắn hoặc trung hạn thực hiện sau khi thiên tai xảy ra với mục đích cải thiện điều kiện sống của cộng đồng bị ảnh hưởng nhiều, đồng thời cung cấp thêm sức mạnh cho cộng đông và nền kinh tế đó

Các thành phần chính của một hệ thống quản lý hành chính

Một hệ thống quản lý hành chính công có hiệu quả phải linh hoạt để thích ứng với các thay

đổi, phát huy các sáng kiến và tạo lập trách nhiệm giải trình và khả năng đáp ứng trong các hoạt động của Chính phủ Chìa khoá để đạt được điều này chính là xác định rõ được mục tiêu, chức năng và nhiệm vụ của các hoạt động của Chính phủ chứ không phải là xác định lĩnh vực hoạt động hay bổn phận hoạt động Có thể hiểu được cách tiếp cận này thông qua các định nghĩa về các thuật ngữ được trình bày dưới đây2

Một Mục tiêu vừa có thể là một vấn đề cần giải quyết, mà một cơ quan bộ/ngành của Chính

phủ cố gắng giải quyết, hoặc cũng có thể là những lợi ích mà cả nước đạt được Một Chính

phủ hoạt động có hiệu quả phải xem các cán bộ Nhà nước như những ‘nô bộc’ của người dân,

được giao hoàn thành các mục tiêu đặc biệt tuỳ theo năng lực và chuyên môn của họ

Nhiệm vụ của một cơ quan thực sự chính là tuyên bố về mục tiêu và trình bày các minh chứng

để đạt được các mục tiêu đó Một nhiệm vụ cụ thể hơn một mục tiêu bởi vì nó xác định rõ những minh chứng cụ thể lý giải tại sao một cơ quan cụ thể nào đó của Chính phủ đang giải quyết những vấn đề nhất định

Cần phải xác định rất rõ vai trò giải quyết các vấn đề ở cấp quốc gia hoặc là vai trò đem lại các lợi ích quốc gia của các cơ quan thuộc bộ máy Chính phủ Điều này khác với việc xác

đinh một bổn phận hoặc là đề ra ‘một mục tiêu’ cho một cơ quan nào đó thuộc Chính phủ hay chỉ đơn thuần là xác định một cơ quan theo một lĩnh vực/ngành Các Uỷ ban khác nhau của Chính phủ về ‘ngăn ngừa’ thiên tai có cùng một nhiệm vụ được quy định rõ là ngăn ngừa Khi xem xét đánh giá xem liệu một hệ thống quản lý hành chính có làm việc tốt không, dường như người ta cần phải xác định liệu loại hình nhiệm vụ này đã được quy định một cách đúng đắn chưa để có thể giải quyết vấn đề hoặc đem lại lợi ích và liệu nó có phù hợp với các mục tiêu chung lớn hơn của Bộ/ngành mà cơ quan đó trực thuộc hay các mục tiêu cụ thể của các đơn vị trực thuộc nó Ví dụ như, nếu nhiệm vụ là ‘ngăn ngừa thiên tai’ thì nó có thể sẽ có nghĩa là làm biến đổi môi trường Nếu nhiệm vụ là ‘giảm thiểu rủi ro thiên tai” thì có vẻ như rõ ràng hơn, nhưng thế thì các hợp phần khác của nhiệm vụ, có liên quan đến nguy cơ thiệt hại và tính

dễ bị tổn thương cũng phải được xác định và phân công rõ ràng, với các chức năng được sắp xếp hợp lý

Trước hết, sức mạnh của quan điểm này là ở chỗ nó xác định rõ ràng cho các công chức làm việc ở một cơ quan cụ thể nào đó của Chính phủ đâu là mục tiêu mà họ cần phải đạt được Thay vì chỉ thi hành các chức năng, thực hiện các bổn phận và chờ đợi các biện pháp do cấp trên đưa ra theo các mục tiêu kế hoạch hàng năm Quan điểm tổ chức này làm cho việc đánh giá kết quả hoạt động rõ ràng hơn Các công chức được giao nhiệm vụ thấy rằng họ có một mục tiêu nào đó để phấn đấu đạt được thay vì tự mò mẫm tìm hiểu trong một lĩnh vực hay một ngành Theo quan điểm này, các công chức Nhà nước được trả lương để giải quyết một vấn đề

đặc biệt nào đó hoặc là để mang lại lợi ích chứ không phải chỉ đơn giản là để thực thi một hoạt

động được kiểm soát nào đó Thay vì việc chỉ có quyền được hỏi cơ quan nào ‘chịu trách nhiệm’ quản lý về một ngành nào đó, thì theo cách tiếp cận này, người dân có thể hỏi ‘ai chịu trách nhiệm giải quyết một vấn đề cụ thể nào đó’ và như vậy họ có thể thúc ép các cán bộ này

có trách nhiệm giải quyết nếu như công việc giao họ giải quyết không có tiến triển Dân chúng

có thể theo dõi được mỗi năm một cơ quan Chính phủ nào đó đã tiêu tốn bao nhiêu tiền và hoàn toàn có thể đặt câu hỏi “Hiệu quả của việc chi tiêu nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể nào đó như thế nào? hoặc Việc chi tiêu đó đem lại lợi ích gì?” Câu hỏi này là cơ sở cho trách nhiệm giải trình

2

ở đây chỉ tổng hợp một cách ngắn gọn một vài quan điểm chính đã được trình bày trong báo cáo phân tích chức năng của Bộ NN&PTNT năm 2001 Các quan điểm này tuy đã được thảo luận ở tất cả các cơ quan thuộc Bộ và ở một vài bộ/ngành khác nhưng cũng vẫn chỉ dựa trên cơ sở phân tích các khía cạnh về quản lý hành chính và cải cách hành chính

Thứ nữa là, các mục tiêu dài hạn tự bản thân nó đã mang tính thúc đẩy, tiết kiệm thời gian cho các nhà ra quyết định và giảm nhu cầu đối với việc xây dựng các quy chế có tính bất biến và thiết lập các chỉ tiêu phấn đấu Việc xác định rõ nhiệm vụ công tác sẽ tạo lập nên một tiêu chuẩn mang tính lâu dài cho phép thường xuyên cải tiến và có thể kiểm tra, đánh giá được Do mục tiêu công việc là giải quyết một vấn đề nào đó, nên tất cả các cơ quan Chính phủ đều bị kiểm tra để xem xem họ đã làm được những gì và đang làm những gì để giải quyết vấn đề này

Điều này sẽ thúc đẩy tính năng động và cũng sẽ tạo nên những trách nhiệm và phát huy các sáng kiến mới

Các chức năng là những cấu thành của nhiệm vụ

Cũng như các nhiệm vụ, các chức năng là những hoạt động của Chính phủ được thiết kế để giải quyết một vấn đề hay để mang lại lợi ích cho đất nước, nhưng chúng lại khác với nhiệm

vụ ở chỗ là chúng giải quyết một phần cụ thể của một vấn đề hay đem lại một tập hợp các lợi ích cụ thể trong khuôn khổ những lợi ích chung của một ngành nào đó đóng góp cho đất nước

Điểm khác để phân biệt giữa một chức năng với “các bổn phận” và “các loại hình kỹ năng” là chức năng là tuyên bố có tính chung chung, nó không xác định những công việc hay những hoạt động cụ thể Đó là vì một chức năng có thể sẽ đòi hỏi nhiều kỹ năng và hoạt động khác nhau theo từng thời kỳ do các vấn đề hay là các nhu cầu biến động Như vậy thì các ‘bổn phận’ được đòi hỏi để đáp ứng các nhu cầu của người dân có thể rất khác nhau trong từng thời

kỳ, nhưng chức năng chung thì vẫn như nhau

Một tuyên bố chức năng tốt phải đáp ứng được 3 tiêu chí sau:

1 Không chịu tác động của thời gian (có nghĩa là có thể được tuyên bố theo cùng một kiểu không cần phải sửa đổi trong nhiều thập kỷ)

2 Kết quả thực thi một chức năng phải có khả năng đánh giá được bằng cách tính toán các kết quả hay các chỉ số cụ thể Phải có khả năng tính toán được chi phí – lợi ích của các khoản chi tiêu của Chính phủ theo các chỉ số này

3 Các chức năng chính là các tuyên bố chung về một loại hình quan hệ giữa người dân với một cơ quan của Chính phủ, mà theo đó cơ quan này phải theo đuổi một mục tiêu chung

và phải đem lại lợi ích

Nếu các chức năng được soạn thảo một cách hợp lý, thì sẽ ít phải liên tục soạn thảo các văn bản pháp luật mới để thay thế các tiêu chuẩn hay để chuyển hướng chú trọng sang một vấn đề mới Mà tất cả sẽ diễn ra một cách tự nhiên trong chính bản thân hệ thống!

Điều thực sự cần thiết đối với báo cáo này và đối với các nỗ lực cải cách hành chính đang tiến hành và đã tiến hành trước đây cho thấy là các quan điểm quản lý hành chính này không có trong hệ thống quản lý hành chính của Việt Nam Đối với các cơ quan chính phủ khác của Việt Nam thì việc hiểu thấu đáo các quan điểm này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với việc phát triển ‘một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai’ mà tự bản thân nó sẽ làm việc một cách hiệu quả và có tính dài hạn

Phương pháp luận và cấu trúc báo cáo

Hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam là một tổ hợp rất phức tạp bao gồm nhiều cơ quan ở tất cả các cấp tập trung giải quyết nhiều vấn đề khác nhau và điều phối theo các cách thức khác nhau Để mô tả một cách cụ thể các hệ thống quản lý cho 13 loại hình thiên tai được xác nhận có xảy ra trong nước và của các loại hình thiên tai có khả năng sẽ xảy ra thì có lẽ sẽ cần phải có một bộ ‘bách khoa toàn thư đồ sộ’

Để các nhà ra quyết định của Việt Nam tiếp cận nhanh và nắm bắt được nội dung báo cáo một cách dễ dàng, báo cáo trình bày từng bước một những hợp phần khác nhau (thông thường

là của các nhiệm vụ và các chức năng) cần phải có trong một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai

và đặt ra những câu hỏi đơn giản

Vấn đề: Sẽ phải làm gì và tại sao phải làm?

ở Việt Nam: Cơ quan nào hiện đang làm những việc này?

Đánh giá về các điểm mạnh, điểm yếu:

Cách thức thực thi các việc này và ở mức độ chi tiết như thế nào?

(Các tiêu chuẩn quốc tế có thể áp dụng được ở đây là những tiêu chuẩn đã được

áp dụng cho bất kỳ một đánh giá luật pháp nào và được mô tả trong cụm từ viết tắt là ROCCIPI, có nghĩa là:

Có tồn tại một nguyên tắc, Cơ hội để thực hiện; Năng lực để thực hiện, trao đổi thông tin, các cơ chế khuyến khích để thực thi luật, các đặc trưng của phương thức, mức độ phù hợp giữa ý thức hệ của các công chức quản lý hành chính và những bổn phận mà họ được giao phó)

Báo cáo này tập trung mô tả các nhiệm vụ chính và các mục tiêu chính (các ‘vấn đề’) và các chức năng (thường là các vấn đề chi tiết) của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai Trong mỗi phần của báo cáo sẽ mô tả nội dung của một hợp phần và tầm quan trọng của hợp phần đó, chỉ

rõ cách thức mà hiện nay Việt Nam đang tiến hành để giải quyết các vấn đề cần quan tâm,

đánh giá những điểm mạnh và điểm yếu so với một hệ thống lý tưởng và nêu một vài đề xuất

về cách thức tăng cường hệ thống quản lý rủi ro thiên tai hiện có của Việt nam dựa trên những kinh nghiêm thành công của chính hệ thống trong nước và của quốc tế

Mặc dù chúng tôi hiểu là cách tiếp cận này giống với một ‘giáo trình’ hơn là một loại báo cáo

điển hình phân tích các vấn đề tồn tại, song chúng tôi vẫn lựa chọn cách tiếp cận này sau một quá trình thảo luận với các chuyển gia quản lý thiên tai của Việt Nam và cân nhắc kỹ lưỡng Quản lý rủi ro thiên tai liên quan đến gần như tất cả các ngành trong Chính phủ Để thực thi công tác này một cách đúng đắn thì đòi hỏi phải có cách nghĩ rất mới Chính qua những thảo luận của bản thân chúng tôi trong khuôn khổ một dự án đa phương và đa ngành mà chúng tôi

đã nhận thức được là chỉ có thể đạt được sự nhất trí cao nhất và có được những hiểu biết chung tốt nhất bằng cách xem xét một cách kỹ lưỡng, tỉ mỉ và có hệ thống tất cả các bước của quy trình

Nếu chỉ thoáng qua thì có thể dễ dàng nhận xét là “Về mặt kỹ thuật, hệ thống quản lý rủi ro của Việt Nam hiện nay đang hoạt động rất tốt Mọi thứ đều đã có cả” Trên thực tế, theo cách thức chung thì các luật hoặc pháp lệnh của Việt Nam đều đã được ban hành, vai trò của các cơ quan đã được xác định, mọi thứ đều đã thực sự có trong hệ thống của Việt Nam Nhưng đồng thời, về chức năng và nhiệm vụ thì cũng còn thiếu nhiều điểm Trong hầu hết các trường hợp thì các chức năng đã có nhưng có thể là nó chưa được đặt đúng chỗ nếu như hệ thống vận hành chức năng đó hiệu quả nhất, hoặc là không đúng với quyền hạn, hoặc là mâu thuẫn với các nhiệm vụ khác hoặc thiếu khả năng đầu tư cho các giá trị tiềm tàng hoặc là chồng chéo với các chức năng khác Nếu không thảo luận theo từng bước và cẩn thận, chúng tôi e rằng sẽ có thể

có xu hướng cho là hệ thống có tồn tại, nhưng trên thực tế chỉ tồn tại về danh nghĩa và không

được cụ thể hoá

Báo cáo này đưa ra rất nhiều lý lẽ và không xem xét mức độ chính xác cụ thể của từng chi tiết

đơn lẻ của các văn bản luật hay một ngành đặc thù nào đó Để đạt được độ chính xác đó thì có

lẽ phải cần nhiều tháng nghiên cứu Thực tế là, đã có một dự án của UNDP trước đây bỏ ra 2 tháng để tiến hành phân tích chỉ riêng các chức năng của Bộ NN&PTNT nhằm xác định những nhiệmvụ và chức năng còn thiếu hay là bị chồng chéo và để đề xuất xây dựng một cơ cấu mới tập trung giải quyết chỉ một phần trong số các nhu cầu cụ thể của các nội dung quản lý thiên tai Phải tiến hành nghiên cứu trong vài tuần chỉ để làm rõ những sự khác biệt về các chức năng và các bổn phận so với các luật đã soạn thảo và nêu lên những gợi ý, những điểm cần phải làm rõ Vai trò của báo cáo này chỉ nhằm xới lên những vấn đề cần thảo luận về loại hình cơ cấu tổ chức và các hệ thống thuộc quản lý thiên tai

Nếu như tiếp tục tiến hành phân tích về chức năng của các cơ quan Bộ khác thuộc Chính phủ

và các Quyết định mà dự án của UNDP trước đây ở Bộ NN&PTNT đã đề xuất được chấp nhận

và được thảo luận một cách rộng rãi (thực tế chưa được thực hiện) thì quá trình hợp lý hoá tổ chức các cơ quan của Chính phủ có thể đã có những bước tiến nhất định và các chức năng quản lý thiên tai sẽ là một trong những lĩnh vực quan trọng sẽ được lồng ghép vào hệ thống phát triển kinh tế hiệu quả Báo cáo này bắt đầu với việc chỉ ra những lĩnh vực cần phải có cách nghĩ mới và cần được thực thi một cách có hệ thống

Phần 1- Các Chức năng chính của chính phủ trong quản lý giảm nhẹ thiên tai

1 Các trách nhiệm của cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai cấp cao nhất của chính phủ trong việc thúc đẩy các yếutố chung của hệ thống quản

lý rủi ro thiên tai

Các trách nhiệm điều phối hệ thống quản lý rủi ro thiên tai ở cấp cao nhất của Chính phủ không thể chỉ đơn thuần được giao cho các bộ/ngành hay các uỷ ban mà chúng phải là những trách nhiệm đặc biệt quan trọng đòi hỏi phải có chuyên môn để thực thi: 1) Chức năng điều hành và quản lý hành chính cấp cao; 2) Các chức năng lập pháp của các cơ quan cấp cao (quốc gia) và các uỷ ban tương đương cấp quốc gia

• Chức năng điều hành và quản lý hành chính bao gồm tất cả các nhân tố chung của hệ thống quản lý rủi ro thiên tai đều đã có trong hệ thống của Việt Nam, nhưng chúng không

có tính hệ thống và chưa được điều phối tốt dẫn đến có những chức năng nhất định bị chồng chéo hay không được chú trọng đúng mức;

• Các chức năng lập pháp đã tồn tại ở cấp quản lý quốc gia trong hệ thống của Việt Nam Tuy nhiên, các cơ quan lập pháp lại không có hoặc thiếu các cán bộ kỹ thuật có chuyên môn sâu trong lĩnh vực này để thực thi 3 chức năng lập pháp nhằm quản lý rủi ro thiên tai một cách hiệu quả Theo quy định hiện tại của Việt Nam các chức năng lập pháp được phân giao cho các cơ quan quản lý hành chính không phải là các đơn vị trực thuộc các cơ quan lập pháp tiến hành xây dựng các Dự án luật, pháp lệnh rồi trình lên Chính phủ để Chính phủ xem xét tiếp trình Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua ở các cấp quản lý thấp hơn, thì trách nhiệm lập pháp còn chưa được phân định rõ ràng từ các cơ quan điều hành và các cơ quan lập pháp còn yếu

Các cơ quan điều hành và quản lý hành chính cấp cao

Những vấn đề chung: Trách nhiệm quản lý hành chính đối với việc điều phối công tác quản lý

rủi ro thiên tai có tầm quan trọng lớn hơn nhiều so với các nhiệm vụ của các cơ quan Chính phủ trong lĩnh vực này và không thể chỉ đơn thuần giao trọng trách này cho một bộ hay các uỷ ban ngang bộ nào đó Một khi các chức năng đã được xác định một cách đầy đủ thì mỗi cơ quan Chính phủ đều có thể hoạt động một cách độc lập và cung cấp thông tin một cách hiệu quả cho các nhà ra quyết định để góp phần vào thực thi công tác quản lý rủi ro thiên tai trong toàn hệ thống Chính phủ Tuy nhiên, để làm được điều đó thì điều quan trọng nhất là các cơ quan cấp cao được lồng ghép trong các quá trình ra quyết định của Chính phủ phải hoạt động theo cơ chế thường xuyên để đảm bảo là các đơn vị trực thuộc Chính phủ được sắp xếp hợp lý trong hệ thống của Chính phủ, và đảm bảo rằng thông tin về rủi ro phải được xử lý theo phương pháp đã được chuẩn hoá, đảm bảo tiêu chí sàng lọc do một bộ nào đó đưa ra phải được

sử dụng một cách thích hợp ở cả các cơ quan khác nữa, và đảm bảo quy trình quản lý rủi ro thiên tai chung thông suốt và tuân theo các tiêu chuẩn ra quyết định nhất định Các trách nhiệm này có hai loại hình chung là: các chức năng điều hành quản lý hành chính đòi hỏi có chuyên môn về ‘thiên tai’ nói chung và các chức năng lập pháp điều phối giữa các quyết định

và chính sách, đồng thời cũng đòi hỏi phải có chuyên môn về quản lý rủi ro thiên tai

Tổng quan chung và đánh giá các điểm mạnh, điểm yếu của hệ thống

ở Việt Nam, các cơ quan chịu trách nhiệm điều hành quản lý thiên tai gồm có:

• Chính phủ thống nhất quản lý Nhà nước về quản lý thiên tai trong phạm vi cả nước:

Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật; khi xảy ra thiên tai lớn vượt quá khả năng tự giải quyết của địa phương, Chính phủ sẽ quyết định huy động các nguồn lực cần thiết để

đối phó, cứu trợ, khắc phục hậu quả và tái thiết nhằm hạn chế thiệt hại, nhanh chóng ổn

định đời sống cho nhân dân; Trong trường hợp có nguy cơ đặc biệt nghiêm trọng về thiên tai, Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp để đối phó kịp thời

• Ban chỉ đạo phòng chống lụt b∙o Trung ương do Thủ tướng Chính phủ thành lập (do

Bộ trưởng Bộ NN&PTNT làm Trưởng ban và các uỷ viên hầu hết là cấp thứ trưởng các bộ/ngành hữu quan), có nhiệm vụ giúp Thủ tướng: Kiểm tra đôn đốc các bộ/ngành, địa

phương lập và thực hiện các phương án, kế hoạch phòng chống và khắc phục hậu quả lụt bão hàng năm; phối hợp điều hành và kiểm tra đôn đốc việc dự báo; thực hiện việc cảnh báo lụt bão; ra lệnh điều động lực lượng, vật tư, phương tiện để ứng cứu kịp thời các tình huống cấp bách vượt quá khả năng của bộ/ngành và địa phương; tổng kết, phổ biến các kiến thuíc, kinh nghiệm và tiến bộ khoa học công nghệ trong công tác phòng chống lụt, bão cho các bộ/ ngành, địa phương và cộng đồng

• Mỗi bộ/ngành có một Ban chỉ huy phòng chống lụt b∙o do Thủ trưởng bộ/ngành thành

lập. Trưởng Ban do một thứ trưởng kiêm nhiệm Ban có nhiệm vụ giúp Bộ trưởng: Xây

dựng và thực hiện kế hoạch phòng chống và khắc phục hậu quả lụt bão, bảo vệ các cơ sở vật chất và con người do ngành trực tiếp quản lý; cung cấp kịp thời các vật tư, phương tiện của ngành theo lệnh điều động của BCĐPCLBTW trong tình huống đột xuất

• Uỷ ban Quốc gia Tìm kiếm cứu nạn do Thủ tướng chính phủ thành lâp Chủ tịch Uỷ

ban là một Phó Thủ tướng, 5 Phó Chủ tịch là cấp thứ trưởng, các uỷ viên khác đều là Thủ trưởng các đơn vị có tầm quan trọng đặc biệt trong việc tìm kiếm cứu nạn Uỷ ban có những nhiệm vụ và quyền hạn như: Chỉ đạo, tổ chức thực hiện việc tìm kiếm, cứu nạn người và phương tiện giao thông bị lâm nạn; người và tài sản của nhân dân, của Nhà nước trong trường hợp thiên tai, thảm hoạ, lụt bão, ứng cứu sự cố tràn dầu; điều động và tổ chức phối hợp các lực lượng, các loại phương tiện của các bộ, ngành, các địa phương, các tổ chức và cá nhân để thực hiện việc tìm kiếm, cứu nạn kịp thời và chịu trách nhiệm về quyết

định của mình; phối hợp với các nước trong khu vực để thực hiện tìm kiếm cứu nạn; Hướng dẫn, đôn đốc và kiểm tra các bộ, ngành, địa phương thực hiện các quy định của Nhà nước và của UBQGTKCN trong việc tìm kiếm, cứu nạn và giải quyết hậu quả các tai nạn; quan hệ hợp tác với các nước trong khu vực và các tổ chức quốc tế về tìm kiếm cứ nạn

• Ban chỉ đạo Trung ương phòng cháy, chữa cháy rừng do Thủ tướng Chính phủ thành

lập. Trưởng ban là Bộ trưởng Bộ NN&PTNT Các thành viên gồm Thứ trưởng các Bộ:

Công an, Quốc phòng, Nông nghiệp và PTNT, Lao động - Thương binh và Xã hội, Uỷ ban Dân tộc Ban Chỉ đạo có nhiệm vụ tham mưu giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo chiến lược phòng cháy, chữ cháy rừng, giải quyết các nhiệm vụ trọng tâm như: Chỉ đạo các ngành, các địa phương kiểm tra các chủ rừng thực hiện việc lập và thực thi các phương án,

dự án, kế hoạch phòng cháy, chữa cháy rừng; báo cáo và đề nghị Thủ tướng Chính phủ ra lệnh điều động lực lượng, phương tiện để ứng cứu kịp thời những tình huống cấp bách khi xẩy ra cháy rùng nghiêm trọng; chỉ đạo, điều hành sự phối hợp giữa các lực lượng liên ngành và các địa phương trong công tác phòng cháy, chữa cháy và tổ chức khắc phục hậu

quả do cháy rừng gây ra

• Ban Chỉ đạo phân bổ tiền, hàng cứu trợ cho nhân dân vùng bị lụt, b∙o do Thủ tướng

Chính phủ thành lập. Trưởng Ban là Thứ trưởng Bộ Lao động -Thương binh và Xã hội ,

các Phó trưởng Ban lgồm: một lãnh đạo Uỷ ban Trưng ương MTTQVN và một Thứ trưởng

Bộ Tài chinh; các thành viên khác gồm đại diện: Văn phòng Chính phủ, Văn phòng BCĐPCLBTW, Bộ Quốc phòng, Bộ Giao thông Vận tải, Trung ương Hội Chữ thập đỏ Việt nam Ban có nhiệm vụ: Theo dõi số tiền, hàng do các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước ủng hộ, cứu trợ đồng bào bị thiên tai; căn cứ mức độ thiệt hại thực tế ở các địa phương và

số tiền, hàng tiếp nhận nhận được, chỉ đạo việc phân bổ kịp thời cho các địa phương trên nguyên tắc công bằng, hợp lý, sau đó báo cáo Thủ tướng Chính phủ và thông báo công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng

Một số chức năng được phân bổ phân tán này được mô tả trong ma trận trong Bảng 1.1 Sự hình thành và phân bổ các chức năng này cho thấy các chức năng còn thiếu và các chức năng

do nhiều cơ quan cùng đảm nhiệm và mức độ chuyên sâu của các chức năng đó

Khi xem xét các chức năng này, tự bản thân nó đã cho thấy không có sự điều phối và một số chức năng được giao chưa phù hợp, một số chức năng còn thiếu như trình bày dưới đây (được

đánh giá trong các phần tiếp theo của báo cáo này)

Bảng 1.1 Các chức năng điều hành – quản lý hành chính cấp cao

TW

BCĐW PCCCR

UBQG TKCN

1.1.1 Xác định thiên tai Không có văn

phòng chuyên trách mà giao cho các bộ, ngành hữu quan

Có, Có, nhưng

chỉ trong lĩnh vực chuyên môn về cháy rừng

Có, nhưng chỉ trong lĩnh vực chuyên môn

về tìm kiếm

cứ nạn (1.1.2 Đánh giá xác suất xảy ra các nguy

cơ tiềm tàng – Giám sát các hệ thống thiên

Chủ động phối hợp với các

Bộ, ngành, các Viện nghiên cứu và huy

động các nhà khoa học tham gia

Chủ động phối hợp với các Bộ, ngành, các Viện nghiên cứu

và huy

động các nhà khoa học tham

gia

Chủ động phối hợp với các Bộ, ngành trong nước và các nước trong

b) Định giá các tài sản cần được bảo vệ

(sinh mạng và các dạng tài sản khác nhau)

trước khi xảy ra thiên tai, đóng vai trò như 1

quá trình lập kế hoạch;

c) Dự tính chi phí tiềm năng của nguy cơ

đối với từng loại tài sản

Giao cho các

bộ, ngành hữu quan thực hiện

Không Có Không

1.1.4 Xác định cơ quan chịu trách nhiệm

bảo hiểm (Các vấn đề về bảo hiểm)

Giao cho Bộ Tài chính

Không Không Không

1.1.5 Giải quyết các vấn đề về đền bù và

thông tin xuyên biên giới và các công tác

cứu trợ hậu cần

Có Nhưng không có văn phòng đièu phối chuyên trách

Không Kgông Không

1.1.5 Quản lý hành chính các trách nhiệm

của Chính phủ có liên quan đến thiên tai

a) Phân công trách nhiệm về từng loại hình

ứng cứu khẩn cấp khác nhau để đảm bảo

tính hiệu quả và các biện pháp xử lý cân

bằng [Mối quan hệ giữa hệ thống quản lý

rủi ro thiên tai với các hệ thống khác]

b) Xây dựng năng lực quản lý giảm nhẹ

thiên tai cho tất cả các cấp quản lý (Điều

c) Quyết định phân bổ nhanh chóng, kịp thời

a) Không;

b) Tập huấn nâng cao năng lực quản lý giảm nhẹ thiên tai cho các bộ ngành

và địa phương;

c) Không

a) Không b) Tập huấn nâng cao năng lực quản lý giảm nhẹ thiên tai cho các bộ ngành và

địa phương;

c) Không

a) Có b) Tập huấn nâng cao năng lực quản lý giảm nhẹ thiên tai cho các bộ ngành và địa phương; c) Không

Các chức năng lập pháp cấp cao (quốc gia) và các cơ quan tương đương ở các địa phương

Vấn đề chung: Vấn đề cần đặt ra là liệu các cơ quan lập pháp đã thực sự có khả năng soạn

thảo các luật, pháp lệnh với khả năng cưỡng chế tuân thủ được ngay mà không cần phải giao cho Chính phủ ban hành các văn bản dưới luật như Nghị định hoặc Thông tư hướng dẫn thi hành?

Tổng quan chung và đánh giá các điểm mạnh, điểm yếu:

Các chức năng lập pháp đã thực sự tồn tại ở cấp Trung ương Nhưng cơ quan lập pháp là Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội lại không sử dụng các Uỷ ban chuyên trách của Quốc hội để soạn thảo các Dự án luật để trình Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Trên thực tế đã có sự phân giao cho các Bộ, ngành hữu quan soạn thảo Dự án luật, pháp lệnh trình Chính phủ thông qua, sau đó Chính phủ trình lên Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội Trong quá trình soạn thảo các Dự án luật, các Uỷ ban chuyên trách của Quốc hội chỉ làm nhiệm vụ theo dõi, phối hợp, góp ý Nhiệm vụ chính của các Uỷ ban này là thẩm định các Dự

án luật, pháp lệnh và trực tiếp báo cáo giải trình trước Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội

Các cơ quan lập pháp hoạt động trong lĩnh vực quản lý rủi ro thiên tai là:

Các cơ quan cấp cao (Quốc gia)

• Uỷ Ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường và Uỷ ban Pháp l;uật của Quốc hội là hai Uỷ ban chuyên trách của Quốc hội chịu trách nhiêm theo dõi, phối hợp, góp ý trong suốt quá trình soạn thảo các Dự án luật, pháp lệnh về lĩnh vực phòng chống lụt bão-giảm nhẹ thiên tai Sau khi các Dự án đã được Chính phủ thông qua thì hai Uỷ ban này thẩm định và trực tiếp báo cáo giải trình trước Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội Tuy nhiên, hai Uỷ ban này thiếu chuyên gia am hiểu sâu các vấn đề chuyên môn trong lĩnh vực này nên việc góp ý trong quá trình soạn thảo cũng như khi thẩm định còn bị hạn chế, các văn bản pháp luật đã ban hành thiếu các quy định chi tiết, đặc biệt là thiếu phần chế tài cụ thể do đó thiếu khả năng cưỡng chế thực thi

Các cơ quan tương ứng ở các địa phương

• Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan quyền lực cao nhất có thẩm quyền ban hành các văn bản pháp quy áp dụng trong địa phương mình Tuy nhiên, trong lĩnh vực phòng, chống lụt bão-giảm nhẹ thiên tai các văn pháp quy do Hội đồng nhân dân các cấp chủ động ban hành cho phù hợp với đặc điểm tình hình địa phương còn ít, chủ yếu là thực hiện theo các quy định do cấp Trung ương ban hành

Bảng 1.2 Các chức năng lập pháp cấp cao (Quốc gia) và của các cơ quan tương đương (ở tất cả các cấp)

Các chức năng điều phối chung

Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Hội đồng nhân dân

các cấp

1.2.1 Phê duyệt và giao quyền về việc

phân tích tác động và xây dưng tiêu chí

sàng lọc mang tính liên ngành

Các Uỷ ban chuyên trách giúp Quốc hội

và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thẩm định những dự án Luât, Pháp lệnh do Chính phủ trình, nhưng thiếu các chuyên gia am hiểu sâu về quản lý thiên tai

Có thể thực hiện một phần chức năng này, nhưng thiếu các chuyên gia am hiểu sâu về quản lý thiên

tai

1.2.2 Xác định các chức năng và quyền

hạn còn thiếu trong quản lý rủi ro thiên

tai

Thường giao cho Chính phủ và các bộ/

ngành thực hiện, nhưng ít kiểm tra, giám

sát

Thường giao cho UBND cùng cấp thực hiện

1.2.3 Giám sát việc thực hiện các quy

định của pháp luật về quản lý giảm nhẹ

rủi ro thiên tai

Có, nhưng không thường xuyên và hiệu quả còn thấp

Có, nhưng không thường xuyên và hiệu quả còn thấp

1.1 Các chức năng điều hành và quản lý hành chính ở cấp cao

Trách nhiệm quản lý hành chính đối với việc điều phối công tác quản lý rủi ro thiên tai có tầm quan trọng lớn hơn nhiều so với các nhiệm vụ của các cơ quan Chính phủ trong lĩnh vực này

và không thể chỉ đơn thuần giao trọng trách này cho một bộ hay các uỷ ban ngang bộ nào đó Trong đó có một số chức năng được phân công chưa đúng chỗ trong hệ thống quản lý hành chính (hoặc được giao cho các cơ quan ở cấp quá thấp, do vậy không lồng ghép được hoạt

động vào trong các mục tiêu kế hoạch phát triển tổng thể; hoặc là được giao cho các cơ quan

điều phối là những cơ quan Chính phủ mới được thành lập mà bản thân nó đã tạo lập nên một cấp quản lý hành chính mới trong hệ thống hành chính, nhưng lại không có đủ thẩm quyền) hoặc có những chức năng lại không có

Các chức năng và đánh giá ngắn gọn về các điểm mạnh và điểm yếu ở Việt Nam được trình bày như dưới đây:

• Xác định rủi ro thiên tai mới: không chính thức có trong hệ thống đang hiện hành

• Đánh giá khả năng xảy ra nguy cơ tiềm tàng: Giám sát các hệ thống tự nhiên - Độ bao phủ của các mạng quan trắc còn chưa đồng đều và không có chức năng xác định các loại hình

và

(3) Tính toán (dự tính) các chi phí rủi ro tiềm tàng của từng loại tài sản: chức năng này còn phân tán và không có một cơ quan chịu trách nhiệm chung xác định xem chức năng nào còn thiếu

• Xác định xem cơ quan nào chịu trách nhiệm bảo hiểm rủi ro (các vấn đề về bảo hiểm): không chính thức có trong hệ thống đang hiện hành

• Tiến hành các hoạt động đền bù, thông tin và cứu trợ hậu cần xuyên biên giới: một phần của chức năng này được thực thi ở cấp Thủ tướng Chính phủ và một phần được thực thi ở các uỷ ban trực thuộc Bộ

• Quản lý hành chính các trách nhiệm của Chính phủ có liên quan đến thiên tai

(1) Phân công trách nhiệm về từng loại hình ứng cứu khẩn cấp khác nhau để đảm bảo tính hiệu quả và các biện pháp xử lý cân bằng (Mối quan hệ giữa hệ thống quản lý rủi ro thiên tai với các hệ thống khác): Thiếu sự điều phối tổng thể; các trách nhiệm phần lớn

được giao cho các uỷ ban thuộc cấp bộ và có mức độ bao trùm rất khác nhau thay vì giao cho cấp cao hơn và được điều phối tốt hơn;

(2) Xây dựng năng lực giảm nhẹ cho tất cả các cấp quản lý (Điều phối việc phân tích các tác động và sàng lọc các tiêu chí và nhận định những chức năng và quyền hạn còn thiếu trong quản lý rủi ro thiên tai dựa theo các mối quan tâm về hành chính): chức năng này

đáng lẽ ra phải được giao cho cấp cao nhất của Chính phủ để điều phối tốt nhưng thực tế lại chưa có;

(3) Phân bổ tài chính một cách nhanh chóng: chức năng này được thực thi một cách hợp

lý ở cấp cao nhất của Chính phủ cho dù là còn chưa được giao rõ và tập trung cho một trong các cơ quan cấp cao nhất này (giai đoạn ứng cứu)

Những khó khăn và các biện pháp khắc phục sẽ được trình bày dưới đây:

1.1.1 Xác định rủi ro thiên tai ở Việt Nam

Vấn đề: Một trong những mối quan tâm chính của công tác quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam

là đảm bảo chắc chắn giám sát được các loại thiên tai mới có nhiều khả năng xảy ra cho đất nước (ví dụ như hạn hán gay gắt và sạt lở ven biển) và đảm bảo là cơ cấu tổ chức Chính phủ hiện đang bắt đầu tiến hành phòng chống và giảm nhẹ các nguy cơ tiềm tàng mới này Cách tiếp cận chủ động kiểu như vậy ngày càng trở nên quan trọng hơn và các nước cũng ngày càng nhận thức được rõ rằng họ sẽ phải chịu những tổn thất rất lớn nếu như họ chỉ có những phản ứng bằng cách đối phó với các hiểm hoạ sau khi nó đã thực sự xảy ra Mặc dù về phương diện lịch sử thì khí hậu và môi trường của đất nước vẫn giữ ở mức khá ổn định trong những khoảng thời gian rất dài và các cộng đồng xã hội có thể lập kế hoạch dựa trên những kinh nghiệm trong quá khứ, song do sự biến đổi khí hậu toàn cầu và rất nhiều vấn đề xuyên biên giới khác nữa đang ngày một tăng dẫn đến làm tăng khả năng gây tổn thất về người và của Một phần của công tác phòng chống được thực hiện tốt là khả năng đảm bảo chắc chắn không bỏ qua những nguy cơ tiềm tàng do không xếp chúng vào ‘danh mục’ mà Chính phủ có khả năng nhận định về chúng một cách đúng mức và có tồn tại một cơ quan chính phủ nào đó hay một quy trình nào đó để có thể xác định những nguy cơ tiềm tàng này và phân công trách nhiệm để kiểm soát những nguy cơ này ngay từ trước khi chúng thực sự xảy ra

Hệ thống hiện tại ở Việt Nam: Quản lý thiên tai ở Việt Nam đã có quá trình phát triển từ rất

lâu nhằm đối phó với các thiên tai xảy ra trước đây và nhận định về ‘thiên tai’ ở Việt Nam luôn luôn có nghĩa là ‘phòng chống và kiểm soát lụt, bão” do nguyên nhân mang tính lịch sử

là lũ, bão luôn là những mối hiểm hoạ đe doạ đến tính mạng, tài sản, các cộng đồng và sinh kế của người dân Hiện nay cũng đã có một vài nỗ lực nhằm dự tính tất cả các nguy cơ tiềm tàng

do Tổng cục khí tượng thuỷ văn trước đây mà nay là Bộ Tài Nguyên và Môi trường và Ban CĐPCLBTW thực hiện Nhưng các nỗ lực này chỉ hạn chế trong một loại hình đặc thù của hệ thống tự nhiên có khả năng dẫn đến thiên tai mà chưa chú ý một cách tổng thể đến tất cả các

hệ thống rất có thể cần phải tập trung giám sát

Chính phủ Việt Nam hiện đang nhận định có 3 loại nguy cơ cần phải ưu tiên ứng phó ở Việt Nam, đó là: ‘thiên tai’, ‘thảm hoạ’ và ‘tình trạng khẩn cấp’ Tuy nhiên, việc phân biệt những

điểm khác nhau và các điểm giống nhau không được quy định một cách rõ ràng trong bất kỳ luật nào Mặc dù được xếp vào một trong 3 loại nguy cơ này, song cũng không có nghĩa là chắc chắn sẽ cấp kinh phí hay dành ưu tiên để giải quyết chúng do việc ứng phó với từng loại hình nguy cơ tự bản thân nó lại được cụ thể hoá trong một luật cụ thể nào đó thay vì phải dành kinh phí và ưu tiên giải quyết cho phù hợp với từng loại hình cụ thể Có sự chống chéo và không tập trung đúng mức cho các nguy cơ tiềm tàng do còn tranh luận về vấn đề phạm vi chức năng Ví dụ như, trong các trường hợp mà một loại nguy cơ tiềm tàng nào đó không chắc chắn ‘thuộc tự nhiên’ hay ‘có liên quan đến khí hậu’ thì các cơ quan Bộ được phân công các trách nhiệm nhất định sẽ không tập trung chú ý để giải quyết

Việt Nam có nhiều luật trong lĩnh vực ‘thiên tai’ như: Luật tài nguyên nước, Pháp lệnh về tình trạng khẩn cấp, Pháp lệnh phòng chống lụt bão, Pháp lệnh đê điều Cháy rừng và hạn hán lại

được đề cập đến trong các luật khác Tuy nhiên, trong Pháp lệnh về tình trạng khẩn cấp, không

hề có định nghĩa để phân biệt ‘thiên tai’ với các ‘tình trạng khẩn cấp’ khác Các luật khác đáp ứng các loại thiên tai cụ thể, nhưng lại không cụ thể hoá các quy trình cho những loại hình thiên tai mới

Đánh giá các mặt mạnh và yếu: Hệ thống quản lý của Chính phủ Việt Nam mạnh trong việc

thiết lập các hệ thống ứng cứu với các thiên tai đã từng xảy ra trong quá khứ, hiện tại và tái diễn nhiều lần Thực tế là, theo các kết quả thống kê thì để ứng phó với các thiệt hại về người thì Việt Nam có một hệ thống rất mạnh Trong khi đó, không tiến hành đánh giá hoặc phòng chống một cách thường xuyên đối với các loại thiên tai mới và có khả năng sẽ xảy ra trong tương lai Các luật hiện hành thì mang tính tuyệt đối và không cho phép coi các loại thiên tai

mới như những vấn đề cần ưu tiên hay phải giải quyết nhanh Trong hệ thống không có cơ quan chịu trách nhiệm dự báo thường xuyên các sự kiện mới sẽ xảy đến trong tương lai hoặc thường xuyên cảnh báo để các nhà ra quyết định trong hệ thống Chính phủ phải tập trung chú

ý

Hiện tại, ở Việt Nam không có một cơ quan Chính phủ độc lập được giao nhiệm vụ thường xuyên tiến hành giám sát và quan trắc các ‘thiên tai’ có tiềm năng xảy ra trong tương lai nhưng hiện chưa hề xảy ra ở Việt Nam hoặc để ra quyết định xem ai sẽ đứng ra giải quyết các

‘vấn đề được coi là thảm hoạ’ trong các trường hợp có tranh chấp do còn phải xét xem đó có thực sự là ‘thiên tai’ không (hay là một thảm hoạ do con người gây ra) hay là ‘một thảm hoạ

về thời tiết’ (hoặc là thảm hoạ thời tiết có ảnh hưởng đến con người) hoặc là ‘vấn đề về nước’ (là một vấn đề đối chọi với các vấn đề về khí hậu hoặc đất đai) Thẩm quyền đưa ra các quyết

định kiểu như vậy ở Việt Nam do Thủ tướng Chính phủ và/hoặc Quốc hội đảm trách Tuy nhiên:

- Quốc hội hiện không có một Uỷ ban chuyên trách giám sát và quan trắc các thảm hoạ có thể xảy ra trong tương lai một cách thường xuyên và cảnh báo với các đại biểu về nhu cầu cần phải có một luật mới;

- Văn phòng Chính phủ không có một cơ quan chuyên trách chịu trách nhiệm tiến hành giám sát thường xuyên các thiên tai có thể xảy đến trong tương lai

Không có cơ quan nào thường xuyên tổ chức họp với các nhà khoa học hoặc với các cộng

đồng để thu hút những ý tưởng cần thiết cho việc xây dựng các kế hoạch phòng chống thiên tai trong các giai đoạn 10, 20, hoặc 50 năm và cũng không có cơ quan nào được phân công trách nhiệm cụ thể trong việc giám sát và theo dõi những thông tin kiểu như vậy Mặc dù các nhà khoa học cũng được các cơ quan cụ thể của Chính phủ mời đến để tư vấn về các loại hình thiên tai cụ thể thuộc thẩm quyền quản lý của các cơ quan đó, nhưng chỉ là để ứng phó với các vấn đề thiên tai cụ thể đã được xác định cụ thể và không dự báo những vấn đề sẽ có khả năng xảy ra trong tương lai Một nhà khoa học nào đó khi nhận thức được một vấn đề mới nào thì

đều có mong muốn là sẽ có một cơ quan giúp nêu ra những vấn đề này trong hệ thống Chính phủ từ cấp Bộ lên đến cấp Thủ tướng Chính phủ, hoặc sẽ chủ động tự mình gửi ý kiến đề xuất lên Quốc hội Trong quá trình từ lúc một ý tưởng nào đó được phát hiện bởi một nhà khoa học

đến được với một nhà ra quyết định của Chính phủ, là người cũng sẽ quan ngại về vấn đề đó

và có thẩm quyền để có những hành động thích hợp thì cũng rất có khả năng là các ý tưởng này bị thất lạc ngay trong kênh lưu chuyển thông tin này

Cũng chưa hề có một trường đại học nào tiến hành nghiên cứu cụ thể các loại thiên tai có khả năng xảy ra trong tương lai kể cả bằng các nguồn tiền của Chính phủ hay của tư nhân mà chỉ

có các cơ quan hữu quan hoặc các viện được giao nhiệm vụ xem xét các mối quan ngại hiện hữu cụ thể nào đó

Trong các trường đại học hoặc trong hệ thống các trường phổ thông của Việt Nam, không có chuyên ngành hay là môn học nào dạy về các phương pháp chuẩn bị cho tương lai, các nhà nghiên cứu cũng không có ý định xem xét khía cạnh này như là một trong những mối quan tâm chung của các ngành khoa học và công nghệ (mặc dù hiện đã có các chương trình giáo dục về khoa học môi trường) hoặc là dạy về các phương pháp tính toán (dự tính) rủi ro ngoài những chuyên ngành cụ thể

1.1.2 Đánh giá khả năng xảy ra nguy cơ tiềm tàng – Giám sát các hệ thống tự nhiên

Vấn đề: có 2 cách có thể thực hiện để đảm bảo dự tính được các xác suất xảy ra nguy cơ hay

tiềm tàng hoặc là tính dễ bị tổn thương, và hai cách này có những điểm trùng lặp Một là tiến hành dự báo các nguy cơ tiềm tàng bằng cách giám sát thường xuyên các hệ thống như thời tiết, khí hậu hoặc các quá trình lưu chuyển nước Cách kia là dự tính và giám sát khả năng dễ

bị tổn thương đối với tất cả các loại tài sản và tài nguyên và cố gắng tính được tất cả những nguy cơ tiềm tàng Các nguy cơ và khả năng dễ bị tổn thương là hai phần có tương quan với

nhau theo phương trình quản lý rủi ro thiên tai Một hệ thống mạnh là hệ thống có các chức năng độc lập thực hiện giám sát cả 2 yếu tố nói trên và nhờ vậy mà các chức năng độc lập này

đều được thực thi một cách hiệu quả nhất (Dù rằng ở một vài hệ thống có sự chồng chéo giữa các chức năng về giám sát và các chức năng bảo vệ tài nguyên Ví dụ như, trong một hệ thống thì chức năng đảm bảo chất lượng nước có thể chồng chéo với chức năng quan trắc các dòng chảy, đây là những chức năng khác nhau và cụ thể)

ở nhiều nước, các chức năng quan trắc được giao cho những cơ quan tập trung vào các hệ thống cụ thể nào đó và theo dõi xem nó biến đổi thế nào theo thời gian Quan điểm của các hệ thống này không chỉ đơn giản nhằm mục tiêu dự báo các thiên tai sắp xảy đến mà còn xây dựng các bản đồ rủi ro trong đó có hoạch định tất cả những nguy cơ tiềm tàng và công bố tát cả các bản đồ này cho các cơ quan chịu trách nhiệm bảo vệ các cơ sở vật chất khác nhau và vì thế các quyết định đầu tư sẽ được đưa ra có tính đến tất cả các nguy cơ tiềm tàng

Mục đích của việc phân công các trách nhiệm về xác định, phòng chống và giảm nhẹ các nguy cơ xảy ra các loại thiên tai khác nhau là bao trùm tất cả các loại thiên tai và sẽ do một cơ quan nào đó của Chính phủ đảm nhiệm Các cơ quan Chính phủ thường chỉ hoạt động trong các khuôn khổ chức năng đã được vạch sẵn và các bổn phận cũng bó hẹp trong những lĩnh vực cụ thể được phân công Tuy nhiên, các vấn đề thường có liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau

và nhiều quốc gia, chúng có thể được xác định theo nhiều cách khác nhau Ví dụ như, vấn đề

‘trượt lở đất’ ở Việt Nam có thể được xác định là vấn đề liên quan đến nước hoặc là vấn đề liên quan đến đất và có thể hoặc không được đề cập đến trong các văn bản luật hiện hành phụ thuộc vào việc các cơ quan quản lý về nước hoặc về đất xác định quy mô hoạt động của họ như thế nào

Hệ thống hiện hành của Việt Nam: Việt Nam hiện tại thực sự chỉ tiến hành quan trắc 2 hệ

thống là khí tượng và thuỷ văn một cách hoàn chỉnh Còn các hệ thống khác chỉ được quan trắc từng phần Có rất nhiều hệ thống có tầm quan trọng ở cấp toàn cầu thì Việt Nam lại gần như không có đóng góp hoặc không tham gia Danh mục các hệ thống tự nhiên được quan trắc ở Việt Nam được trình bày trong Phụ lục B.1

Luật Tài nguyên nước phân công các chức năng quản lý tài nguyên nước đồng thời với việc coi nước như một loại nguy cơ Luật này bao quát tất cả các khía cạnh có tính chồng chéo, các trách nhiệm, và các chức năng quản lý hành chính, các loại hình tội phạm và các quyền lợi trong cùng một loại văn bản Trong chương mở đầu của luật này, có giải thích là việc có một luật riêng điều tiết quản lý về nước là thích đáng do nước vừa có khả năng đem lại lợi ích lại vừa là nguy cơ tiềm tàng có khả năng gây hại Như vậy theo logic này thì cũng phải có các luật về không khí, dòng điện và từ trường, các nguyên tố phóng xạ, bức xạ mặt trời và nhiệt,

động vật hoang dã, và có thể nói là mọi thành phần tự nhiên khác nữa Cũng có thể cần phải có cả luật về hoả hoạn, về đất (là một phần của các yếu tố cổ xưa bao gồm ‘trái đất, gió, nước và lửa’)

Ngoài luật tài nguyên nước, Việt Nam cũng đã ban hành một số luật liên quan khác như Luật Bảo vệ môi trường, Luật Đất đai và Luật bảo vệ, phát triển rừng Luật Phòng cháy, chữa cháy

đã được thông qua ngày 12/7/2001 trong đó có các quy định về phòng chống, ứng cứu và cứu trợ các thảm hoạ do cháy và phân công trách nhiệm của các chức năng quản lý nhà nước về phòng cháy và chữa cháy

Chưa có luật về quan trắc khí hậu mà mới chỉ có Quy chế báo bão, lũ được ban hành ngày 25/7/1998

Đánh giá các điểm mạnh và điểm yếu: Mức độ bao quát các thiên tai ở Việt Nam có vẻ tốt,

nhưng cách tiếp cận lại thiếu tính hệ thống, điều đó có nghĩa là các luật chỉ mới đáp ứng được các vấn đề sau khi chúng đã xảy ra chứ không phải là dự báo chúng

Nói chung, có thể thấy là logic giải quyết vấn đề của Việt Nam là tập trung vào giải quyết các vấn đề về tài nguyên và các loại nguy cơ theo các luật cụ thể Khía cạnh này trong hệ thống hiện hành của Việt Nam cũng cho thấy cách tiếp cận mang tính phản hồi nhiều hơn là mang tính chủ động Cháy rừng được xem là một loại hình hoả hoạn, nhưng lại không được nâng

đến mức phòng và chữa cháy được quy định trong Luật Phòng cháy, Chữa cháy hiện hành Không có các tiêu chí hay các ngưỡng giới hạn để phân loại các loại thảm hoạ tiềm tàng khi

mà nguy cơ về các hiểm hoạ này đã đạt đến tỉ lệ đòi hỏi phải có sự quản lý đặc biệt của một cơ quan Chính phủ nào đó về việc quan trắc và đánh giá tất cả các tác động gây bởi nguy cơ này Các hoạt động quan trắc hiện nay được thực hiện theo kiểu hoặc là bị bó buộc hoàn toàn hoặc

là không bị bó buộc gì cả chứ không phải theo kiểu thiết lập nên một lượng kinh phí giới hạn trong một ngưỡng tối thiểu nào đó cho tất cả các lĩnh vực và kinh phí sẽ được phân bổ dựa theo các nguy cơ và lợi ích tiềm tàng

Phụ lục B.2 cho thấy những cách nghĩ của người Việt Nam về các hệ thống quan trắc Thay vì bắt đầu với các hệ thống và xác định các loại hình thiên tai, Việt Nam lại bắt đầu với các loại hình thiên tai và sau đó xác định các hệ thống có thể phù hợp với những loại hình thiên tai đó,

để quan trắc các thiên tai này và làm cho nó phù hợp với hệ thống (ví dụ đưa quan trắc ‘trượt

lở đất’ vào hệ thống quan trắc nước do không có các hệ thống quan trắc địa chất

1.1.3 Đánh giá tính dễ bị tổn thương

(1) Chuẩn hoá giá trị ‘tài sản’ để so sánh và ra quyết định

(2) Định giá các tài sản cần được bảo vệ (sinh mạng và các dạng tài sản khác nhau) trước khi xảy ra thiên tai, đóng vai trò như 1 quá trình lập kế hoạch;

(3) Dự tính chi phí tiềm năng của nguy cơ đối với từng loại tài sản có liên quan đến các nguy cơ thiên tai khác nhau

Vấn đề: Các cách thức mà dựa vào đó để thực hiện tính toán giá trị các cơ sở vật chất của đất

nước và so sánh chúng với nhau trong công tác quy hoạch quản lý rủi ro thiên tai là một chức năng quan trọng của khâu phòng chống để đương đầu với thiên tai, đặc biệt là trong việc đánh giá và lựa chọn các dự án của Chính phủ cũng như các biện pháp cưỡng chế Cũng có ý kiến bằng phép so sánh tương tự có thể hiểu một cách nôm na là để cho một Công ty bảo hiểm giúp các chủ sở hữu tài sản bảo hiểm rủi ro thiên tai cho tài sản đó Để bảo vệ tài sản tránh khỏi bị tổn thất thì Công ty bảo hiểm trước hết cần phải lên danh mục và định giá các giá trị tiềm tàng của các loại tài sản có nguy cơ bị tổn hại và xây dựng một tiêu chuẩn định giá tài sản Sau đó nhất thiết phải đánh giá nguy cơ và rủi ro cho từng tài sản một Những thông tin kiểu này đặc biệt quan trọng trong việc xác định các khoản đầu tư để bảo vệ và giảm thiểu tính dễ bị tổn hại, do vậy cần phải có một phương thức tính toán lợi ích - chi phí đối với những khoản đầu tư kiểu này

(1) Chuẩn hoá cách định giá tài sản: Để quản lý hiệu quả rủi ro, cần phải tiến hành so sánh các loại nguy cơ khác nhau với nhau theo một tiêu chí chung nào đó Ví dụ như, mặc dù là các nguyên nhân gây ra rủi ro là khác nhau, nhưng nếu như mục tiêu của Chính phủ là bảo vệ tính mạng con người và các cơ sở vật chất thì không nên chỉ tập trung chú ý nhiều hơn cho các loại hình rủi ro nhất định nào đó chỉ đơn giản dựa theo cách thức xác định các rủi ro này hoặc là chỉ vì thực tế là các loại rủi ro này thường hay xảy ra trong quá khứ Điều này có nghĩa là cần phải có những phép đo để định lượng và so sánh tất cả các loại hình rủi ro khác nhau và các tác động của chúng theo một phương pháp được chuẩn hoá

(2) Định giá tài sản: Phát triển bền vững đòi hỏi phải bảo vệ và phát triển tất cả các tài sản khác nhau được coi là một bộ phận của một hệ thống phát triển Ví dụ, đất, không khí, nước,

đất ngập nước, rừng, nông nghiệp và xây dựng cơ sở hạ tầng, tất cả đều là những thành phần của một hệ thống phát triển