Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở tỉnh Ninh Bình ( Luận văn ThS. Nguyễn, Lê Dung )

Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở trong việc quản lý khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu đáp ứ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

NGUYỄN LÊ DUNG

HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ

NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở TỈNH NINH BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ CHÍNH TRỊ

Hà Nội – 2014

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

NGUYỄN LÊ DUNG

HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở TỈNH NINH BÌNH

Chuyên ngành: KINH TẾ CHÍNH TRỊ

Mã số : 60 31 01

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ CHÍNH TRỊ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN NGỌC THANH

Hà Nội – 2014

MỤC LỤC DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT i

DANH MỤC HÌNH ii

DANH MỤC BẢNG BIỂU ii

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ iv

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1:CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH 10

1.1 Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam 10

1.1.1 Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước 10

1.1.2 Ngân sách địa phương, vị trí ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam 14

1.2 Phân cấp quản lý ngân sách địa phương 18

1.2.1 Phân cấp quản lý ngân sách địa phương và sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương 18

1.2.2 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương 21

1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách địa phương 23

1.3 Kinh nghiệm của một số địa phương trong nước về phân cấp quản lý ngân sách địa phương 30

1.3.1 Kinh nghiệm của thành phố Hải Phòng 30

1.3.2 Kinh nghiệm của tỉnh Nam Định 32

1.3.3 Bài học rút ra cho phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình 35

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH GIAI ĐOẠN 2010-2013 37

2.1 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh 37

2.1.1 Đặc điểm tự nhiên 37

2.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội 41

2.2 Tình hình phân cấp quản lý NSĐP ở tỉnh Ninh Bình 44

2.2.1 Tình hình phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa phương 44

2.2.2 Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp ngân sách ở địa phương 46

2.3 Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình 66

2.3.1 Những kết quả đạt được 66

2.3.2 Một số tồn tại 69

2.3.3 Nguyên nhân của những tồn tại trong phân cấp và điều hành ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình 73

CHƯƠNG 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH ĐẾN NĂM 2015, TẦM NHÌN 2020 75

3.1 Định hướng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình đến năm 2015, tầm nhìn 2020 75

3.1.1 Dự báo tình hình KT-XH ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP và mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách địa phương của tỉnh đến năm 2015, tầm nhìn 2020 75

3.1.2 Định hướng phân cấp ngân sách địa phương 78

3.2 Một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình đến năm 2015, tầm nhìn 2020 81

3.2.1 Hoàn thiện quy trình ngân sách địa phương 81

3.2.2 Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu và tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh 82

3.2.3 Hoàn thiện cơ chế phân cấp nhiệm vụ chi 85

3.2.4 Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan Thuế, Kho bạc nhà nước các cấp 86

3.2.5 Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra phân cấp NSĐP 88

3.2.6 Một số giải pháp khác 89

3.3 Một số kiến nghị nhằm bổ sung, sửa đổi Luật NSNN về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 90

3.3.1 Về khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất 91

3.3.2 Về phân cấp nguồn thu 91

3.3.3 Về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách 94

3.3.4 Về vấn đề sau mỗi kỳ ổn định ngân sách, phải thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên 95

3.3.5 Về chi chuyển nguồn ngân sách sang năm sau 96

3.3.6 Về việc ngân sách địa phương hỗ trợ cho các cơ quan trung ương đóng trên địa bàn 96

KẾT LUẬN 98

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 100

Tiếng Việt 100

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT

DANH MỤC HÌNH

DANH MỤC BẢNG BIỂU

1 Bảng 2.1 Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn tỉnh

Ninh Bình giai đoạn 2010-2013

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

1 2.1 Biểu đồ thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn

2 2.2 So sánh cơ cấu nguồn thu năm 2010 và năm 2013 49

3 2.3 Biểu đồ chi NSĐP trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2010-2013 61

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xu hướng phân cấp quản lý đã và đang được thực hiện rộng khắp trên thế giới Về bản chất, đó là sự chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ quan, tổ chức nhà nước ở nhiều cấp độ theo các mục tiêu khác nhau tuỳ vào đặc điểm chính trị, kinh tế ở mỗi quốc gia Phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp cơ quan nhà nước về các vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nước Đây là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của nhà nước Ở Việt Nam quá trình này đã được thực hiện từ nhiều năm trước đây, được luật hoá lần đầu trong Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 và được bổ sung hoàn thiện gần đây nhất trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (có hiệu lực thi hành

từ năm 2004) Theo đó, nhiều vấn đề tồn tại của phân cấp quản lý ngân sách địa phương đã được xử lý, khắc phục

Trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, qua 10 năm thực hiện Luật Ngân sách nhà nước 2002 với cơ chế phân cấp quản lý ngân sách, các cấp chính quyền từ tỉnh đến xã đã tăng tính chủ động tích cực, phát huy cao độ tính tự chủ trong quản lý ngân sách cấp mình, bước đầu quan tâm khai thác, nuôi dưỡng nguồn thu, hạn chế bớt tình trạng thụ động, trông chờ ỷ lại và ngân sách cấp trên Tuy nhiên, do bối cảnh kinh tế liên tục thay đổi, xu hướng toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, cải cách hành chính địa phương nên phân cấp quản lý ngân sách địa phương chưa kịp thích ứng, chưa tạo động lực khai thác tốt nguồn thu, tình trạng dây dưa, trốn lậu thuế, thất thu thuế còn diễn ra khá phố biến Mặt khác, một số chính sách của Nhà nước thay đổi như: Thuế bảo vệ môi trường thay thế cho khoản thu phí xăng dầu, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp thay thế cho luật thuế nhà đất, cũng ảnh hưởng đến việc thực hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở trong việc quản lý khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu đáp ứng yêu cầu chi thực hiện các nhiệm

vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước, việc hoàn thiện phân cấp quản lý thu, chi ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương cho phù hợp với đặc điểm tình hình thực tiễn của tỉnh Ninh Bình là rất cần thiết

Trước những yêu cầu thực tiễn nêu trên, tác giả đã chọn đề tài nghiên

cứu: “Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở tỉnh Ninh

Bình” làm luận văn tốt nghiệp thạc sỹ chuyên ngành Kinh tế chính trị

Đề tài nghiên cứu trả lời các câu hỏi chính sau:

- Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong giai đoạn vừa qua (2010-2013) như thế nào?

- Cần có giải pháp gì để hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong thời gian đến năm 2015, tầm nhìn 2020?

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Trong những năm gần đây, xu hướng tăng cường phân cấp quản lý ngân sách đang được thực hiện mạnh mẽ Vấn đề này cũng được nhiều nhà nghiên cứu và cán bộ hoạt động thực tiễn quan tâm, nghiên cứu dưới những góc độ, phạm vi khác nhau:

* Những công trình, đề tài nghiên cứu lý luận chung về phân cấp quản lý ngân sách:

- Luận án Tiến sỹ kinh tế “Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý NSNN” của tác giả Nguyễn Việt Cường, năm 2001

Luận án đưa ra những phân tích, đánh giá về cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam, từ trung ương đến các cấp chính quyền địa phương Từ

đó đưa ra những giải pháp đổi mới cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước thực

sự hiệu qủa và đạt được các mục tiêu quản lý đã đề ra

Luận án có phạm vi nghiên cứu rộng, đó là cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nói chung, không đi vào nghiên cứu tình hình phân cấp của địa phương Bên cạnh đó giai đoạn nghiên cứu từ năm 2001 nên đã lạc hậu so với tình hình hiện nay

- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện cơ chế phân cấp NSNN cho các cấp chính quyền địa phương” của tác giả Đào Xuân Liên, năm 2007

Từ những lý luận chung về phân cấp ngân sách nhà nước và kinh nghiệm phân cấp cho các địa phương ở một số nước trên thế giới, tác giả đã phân tích thực trạng phân cấp ngân sách ở nước ta giai đọan 2003-2007, từ đó đề ra một

số giải pháp nhằm hoàn thiện và tăng cường phân cấp ngân sách nhiều hơn cho chính quyền địa phương ở nước ta

Luận văn nghiên cứu tổng quát công tác phân cấp NSNN cho các cấp chính quyền địa phương Tuy nhiên mỗi địa phương lại có đặc thù riêng nên công tác phân cấp NSNN cho từng địa phương cũng khác nhau

* Các công trình nghiên cứu về quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn các địa phương khác:

- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi” của tác giả Dương Ngọc Anh, năm 2001

Luận văn phân tích và làm rõ những yêu cầu cơ bản phải hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN đáp ứng yêu cầu quản lý trong giai đoạn hiện nay.Thông qua việc tập hợp số liệu, tư liệu và khảo sát thực tiễn trên địa bàn nghiên cứu, luận văn đã phân tích đặc điểm thu, chi NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi trong giai đoạn 1998- 2001 Trên cơ sở đó, đi sâu nghiên cứu thực trạng tổ chức quy trình và phân cấp quản lý NSNN của tỉnh, đưa ra đánh giá chung, đồng thời trên cơ sở phương hướng phát triển kinh tế xã hội

của tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2002-2005, luận văn đề xuất phương hướng quản lý NSNN và các giải pháp hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN của tỉnh Quảng Ngãi

Như vậy luận văn có phạm vi nghiên cứu rộng hơn là công tác phân cấp ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh, chứ không đi vào nghiên cứu cụ thể

về ngân sách địa phương Bên cạnh đó thời gian nghiên cứu của luận văn đã cách đây 12 năm, từ khi chưa ra đời Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 nên nội dung của luận văn đã lạc hậu so với tình hình hiện nay

- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện quản lý thu, chi ngân sách nhà nước của thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh Hoà” của tác giả Nguyễn Anh Tuấn, năm 2007

Luận văn đã trình bày những lý luận chung về quản lý thu, chi ngân sách nhà nước và đưa ra một số vấn đề lý luận cụ thể về quản lý thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố trực thuộc tỉnh như: nội dung, đặc điểm

và các nhân tố ảnh hưởng Đồng thời luận văn cũng đi sâu đánh giá thực trạng, phân tích những nguyên nhân và đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý thu, chi NSNN ở thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh Hoà

Luận văn đi sâu nghiên cứu công tác thu, chi ngân sách nhà nước, chỉ

là một nội dung của công tác phân cấp ngân sách và phạm vi nghiên cứu chỉ

Hiện tại công tác quản lý ngân sách đựơc thực hiện trên cơ sở Luật NSNN năm 2002 nên đối tượng nghiên cứu của luận văn đã không còn phù hợp với tình hình hiện nay

- Luận văn Thạc sỹ Quản lý kinh tế “Hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” của tác giả Dương Đức Quân, năm 2007 Luận văn đi sâu nghiên cứu thực trạng quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2002-2007 và vận dụng những kiến thức lý luận về quản lý ngân sách nhà nước nói chung, quản lý ngân sách địa phương nói riêng, luận văn đã đề xuất hệ thống các phương hướng, giải pháp và những kiến nghị tiếp tục hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên các mặt: phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp ngân sách địa phương, quản lý thu ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh, quản lý chi ngân sách địa phương

Luận văn cũng nghiên cứu về công tác quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nhưng thời gian nghiên cứu là giai đoạn 2002-2007 Trong thời gian vừa qua, nhiều chế độ, chính sách đã thay đổi, công tác quản lý ngân sách của tỉnh hiện đang thực hiện theo những quy định của thời kỳ ổn định ngân sách 2011-2015 nên một số nội dung của luận văn đưa ra đã không còn phù hợp

- Luận văn Thạc sỹ Kinh doanh và quản lý “Quản lý ngân sách nhà nước của thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình” của tác giả Nguyễn Thanh Hà, năm 2012 Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện, giai đoạn 2008-2011 Luận văn đã hệ thống hoá được sự hình thành, tồn tại và phát triển của ngân sách huyện qua các thời kỳ lịch sử, vai trò của

nó đối với sự phát triển cũng như sự nâng cao hiệu lực quản lý của hệ thống chính trị địa phương trong phát triển kinh tế- xã hội Phân tích thực trạng về quản lý ngân sách thị xã Tam Điệp và các hoạt động tài chính trên địa bàn để

làm rõ những ưu điểm, tồn tại cơ bản và nguyên nhân của nó Trên cơ sở đó, luận văn đã đưa ra một số mục tiêu định hướng và các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn trong giai đoạn tới

Luận văn nghiên cứu về công tác quản lý ngân sách nhà nước trong giai đoạn gần đây 2008-2011, tuy nhiên phạm vi chỉ đề cập đến ngân sách cấp huyện- một cấp trung gian trong hệ thống ngân sách địa phương

Tình hình nêu trên cho thấy, tuy đã được chú ý, nhưng đề tài về phân cấp quản lý ngân sách mới được đề cập ở các khía cạnh, góc độ nhất định hoặc chỉ

ở một số đơn vị, địa phương nhất định, hoặc khá lạc hậu so với tình hình hiện nay, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách chuyên sâu về phân cấp quản

lý ngân sách tỉnh Ninh Bình trong giai đoạn hiện nay, từ đó đề ra các giải pháp góp phần hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh Vì vậy, tác giả lựa

chọn đề tài: “Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở tỉnh Ninh

Bình” là phù hợp và có ý nghĩa lý luận, thực tiễn

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

Mục đích:

- Phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện trong thời gian đến năm 2015, tầm nhìn 2020

Nhiệm vụ:

- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận chung về phân cấp quản lý NSĐP trong điều kiện nền KTTT định hướng XHCN ở Việt Nam

- Nghiên cứu kinh nghiệm của một số tỉnh về phân cấp NSĐP

- Khảo sát, tổng hợp, phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản

lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong giai đoạn 2010-2013 trên các phương diện: thực trạng tình hình, kết quả đạt được, những hạn chế thiếu sót và nguyên nhân

- Đề xuất phương hướng và một số giải pháp góp phần hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong thời gian đến năm 2015, tầm nhìn 2020

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

Đối tượng nghiên cứu:

Luận văn nghiên cứu công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở tỉnh Ninh Bình dưới góc độ Kinh tế chính trị Đó là vai trò của các cấp chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong việc quản lý, điều hành ngân sách địa phương, góp phần quan trọng đảm bảo nguồn lực ngân sách để phát triển kinh tế xã hội

5 Phương pháp nghiên cứu của luận văn

Để thực hiện luận văn, tác giả sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lênin là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử; các phương pháp của kinh tế học hiện đại để nghiên cứu Phương pháp luận này đòi hỏi phải xem xét vấn đề phân cấp quản lý ngân sách địa phương một cách khách quan, theo các quy luật, chịu sự tác động của nhiều nhân tố: kinh tế, chính trị, xã hội và không ngừng vận động, biến đổi

Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: lô gích và lịch sử; phân tích và tổng hợp; thống kê, đối chiếu, so sánh…

Phương pháp lô gích được sử dụng để xây dựng khung khổ lý thuyết về

phân cấp quản lý ngân sách Phương pháp lịch sử được sử dụng để nghiên cứu kinh nghiệm của một địa phương về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Sử dụng kết hợp phương pháp lô gích và phương pháp lịch sử được thể hiện tập trung nhất ở chương 1

Phương pháp phân tích và phương pháp tổng hợp được sử dụng trong toàn bộ đề tài Ở chương 2, để làm rõ thực trạng công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Ninh Bình trong những năm qua, một số phương pháp nghiên cứu khác được sử dụng: thống kê, phân tích định lượng Ở chương 3, phương pháp phân tích và phương pháp tổng hợp được sử dụng chủ yếu Đồng thời một

số phương pháp khác được sử dụng: so sánh, khái quát hóa…

Phương pháp thực hiện đề tài:

Nội dung của luận văn được hình thành trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu của các công trình đã được công bố trong lĩnh vực khoa học về phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước, qua đó tìm ra những vấn đề chưa được chú trọng nghiên cứu, đánh giá những nội dung được nghiên cứu trước đây có còn phù hợp với điều kiện cụ thể của tỉnh Ninh Bình trong giai đoạn hiện nay hay không?

Sử dụng số liệu về tình hình thực hiện thu, chi ngân sách, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2010-2013

để phân tích tình hình từ đó rút ra các nhận xét đánh giá, làm cơ sở đưa ra các giải pháp kiến nghị hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa phương của tỉnh Ninh Bình

Nguồn số liệu:

Nguồn số liệu của luận văn là các số liệu chính thức đã được công bố qua báo cáo của các cơ quan trên địa bàn, được phê duyệt thông qua nghị quyết Hội đồng nhân dân tỉnh Cụ thể:

- Báo cáo thu- chi của Kho bạc nhà nước,

- Báo cáo dự toán, quyết toán của cơ quan Tài chính,

- Số liệu thống kê trong Niên giám thống kê hàng năm,

- Báo cáo kinh tế xã hội hàng năm của địa phương giai đoạn 2010-2013

6 Đóng góp của luận văn

- Góp phần làm rõ những vấn đề lý luận về quản lý ngân sách địa phương trong nền KTTT định hướng XHCN ở Việt Nam

- Nghiên cứu kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách của một số địa phương từ đó phân tích thực trạng, rút ra mặt mạnh, mặt yếu của phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình

- Đề xuất được một số giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình

Kết quả nghiên cứu của luận văn cho thấy được thực trạng công tác phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh, các giải pháp được đề xuất sẽ góp phần phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương, tạo lập môi trường tài chính lành mạnh nhằm giải phóng và phát triển các nguồn lực, phân bổ ngân sách một cách hợp lý, đảm bảo công bằng và sử dụng có hiệu quả nguồn NSNN phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương Cụ thể như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách

địa phương trên địa bàn tỉnh

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa

bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2010-2013

Chương 3: Định hướng và một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân

cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình đến năm 2015, tầm nhìn 2020

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN

SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH

1.1 Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam

1.1.1 Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước

1.1.1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước

Trong lịch sử, thuật ngữ NSNN xuất hiện khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa ra đời, nghĩa là khi nền sản xuất xã hội đã phát triển đến một giai đoạn nhất định Sự xuất hiện của phạm trù NSNN gắn liền với sự xuất hiện của nền kinh tế hàng hóa và nhà nước Chính vì vậy NSNN vừa là một phạm trù kinh tế vừa mang bản chất chính trị

Từ khi xuất hiện đến nay, xoay quanh khái niệm về NSNN vẫn còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau

Theo Philip.E.Taylor: “NSNN là chương trình tài chính chủ yếu của Chính phủ, tập trung các dữ liệu thu và chi trong khoảng thời gian tài khoá bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện tài trợ cho các hoạt động ấy”

Quan niệm này đã lột tả được nội dung thực chất của hoạt động NSNN

là các hoạt động thu, chi tài chính nhằm bảo đảm cho Nhà nước thực hiện được các chức năng của mình Song, quan niệm này chưa nêu được mục đích của NSNN, do đó bản chất của NSNN chưa được thể hiện rõ

Theo tác giả Trần Đình Ty: “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho Nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm bảo đảm thực hiện chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định”

Quan niệm này khá toàn diện, vừa bao quát được đặc tính dự toán thu, chi của NSNN, vừa nêu bật được đặc trưng tài chính công của NSNN với hai

Quan niệm này tiếp cận NSNN theo giác độ nghiệp vụ hẹp, nêu rõ tính thời hạn, tính dự toán và tính pháp định của NSNN Tuy nhiên, dưới giác độ nghiên cứu, quan niệm này không phản ánh được bản chất kinh tế - xã hội và

vị trí của NSNN trong hệ thống tài chính quốc gia

Theo tác giả Nguyễn Thanh Tuyền: “NSNN là một hệ thống các quan

hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội

để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước”

Trong quan niệm này đã phản ánh rõ vị trí của NSNN và vai trò của nó Tuy nhiên, tính pháp định và tính dự toán cũng như cân đối thu, chi của NSNN chưa được đề cập

Theo giáo trình Lý thuyết tài chính của Học viện Tài chính: “NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định”

Giống như quan niệm trên, nhưng quan niệm này đã nhấn rõ tính thu, chi NSNN, tính động của NSNN

Tiếp thu các nhân tố hợp lý của các quan niệm nêu trên về NSNN, ta thấy rằng khái niệm NSNN nên được xem xét dưới hai giác độ:

Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu, chi theo chế độ chính

sách do Nhà nước quy định; các khoản thu, chi trong bản dự toán đều được cụ thể hoá và định lượng Chính phủ là cơ quan lập dự toán NSNN, Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện

Như vậy, xét về hình thức, khi nói đến NSNN người ta thường đề cập đến các dấu hiệu cơ bản:

- Hình thức biểu hiện: NSNN được phản ánh dưới dạng văn bản, tập hồ sơ

- Tính pháp lý: NSNN được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định

- Tính kinh tế: NSNN phản ánh các khoản thu và các khoản chi

- Tính niên độ: NSNN được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất

định (thông thường là một năm)

Xét về bản chất: NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước

và các chủ thể khác trong quá trình phân phối giá trị sản phẩm thặng dư xã hội Các chủ thể trong xã hội, tức hộ gia đình và doanh nghiệp, là người tạo ra nguồn lực tài chính, nhưng trong tiêu dùng họ chỉ được hưởng một phần nguồn lực tài chính do mình tạo ra, một phần phải nộp NSNN Như vậy, bằng quyền lực công cộng của mình, Nhà nước chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể xã hội thành thu nhập của Nhà nước Phần đã nộp vào NSNN sẽ được phân phối đến các đối tượng trong xã hội thông qua các khoản cấp phát của ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tư

Mối quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội là mối quan hệ không bình đẳng Tuy nhiên, Nhà nước không thể dựa vào quyền lực của mình để bắt buộc các chủ thể xã hội đóng góp nguồn tài lực với bất kỳ giá nào Tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong mỗi giai đoạn nhất định mà mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội

cũng khác nhau Vì vậy việc giải quyết hài hoà mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước và xã hội trong quá trình phân phối lại sản phẩm thặng dư xã hội có ý nghĩa rất quan trọng

Từ những phân tích trên, có thể khái quát về bản chất NSNN như sau:

NSNN là một phạm trù kinh tế phản ánh các mối quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong phân phối tổng sản quốc dân, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền ở các chủ thể kinh tế khác thành thu nhập của Nhà nước và phân phối chuyển dịch nguồn thu nhập đó đến các đối tượng sử dụng

dể thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

1.1.1.2 Nguyên tắc quản lý NSNN

Một là, Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp nước

cộng hoà XHCN Việt nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân

và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”

Hai là, Nguyên tắc công khai minh bạch: Công khai là để mọi người đều

được biết, Minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu Quản lý ngân sách phải công khai minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với

tư cách là người nộp thuế cho nhà nước Quy tắc chung về tính minh bạch gồm các nội dung chủ yếu là:

- Ngân sách phải đảm bảo tính toàn diện Điều này có nghĩa là các hoạt động trong và ngoài ngân sách đều được phản ánh vào tài liệu trình cấp có thẩm quyền xem xét quyết định

- Đảm bảo tính khách quan độc lập Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ chức cá nhân được NSNN hỗ trợ phải công khai dự toán và quyết toán ngân sách, Nội dung công khai theo các biểu mẫu quy định, thời gian công khai được quy định rõ đối với từng cấp ngân sách

Ba là, Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Nhà nước phải đảm bảo trách

nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách Chịu trách nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả

Bốn là, Nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN: Cân đối NSNN ngoài sự cân

bằng về thu, chi còn là sự hài hoà hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ) Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng Vì vậy tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng Các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn bù đắp

1.1.2 Ngân sách địa phương, vị trí ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam

1.1.2.1 Ngân sách địa phương

Trong các văn bản pháp lý về quản lý NSNN nước ta từ năm 1945 đến nay, thuật ngữ NSĐP được sử dụng theo nghĩa đầy đủ lần đầu tiên trong Điều

lệ tạm thời của Hội đồng Chính phủ ngày 01/8/1967 về ban hành quy chế tài chính các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Điều lệ này quy định các tỉnh, thành phố có ngân sách riêng (gọi là NSĐP) do chính quyền địa phương trực tiếp quản lý và sử dụng, NSĐP là một bộ phận cấu thành của NSNN Luật NSNN năm 2002 tiếp tục khẳng định rằng NSNN bao gồm NSTW và NSĐP, NSĐP bao gồm ngân sách của các cấp có tổ chức HĐND

Ngân sách địa phương là công cụ tài chính quan trọng của chính quyền các cấp địa phương trong việc ổn định và phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn địa phương Khi xem xét khái niệm NSĐP không thể tách rời khỏi NSNN, nhưng cũng không được đồng nhất NSNN với NSĐP

Tiếp cận dưới giác độ nghiệp vụ hẹp, có thể hiểu NSĐP là toàn bộ các khoản thu, chi được quy định đưa vào dự toán trong một năm, do HĐND địa

Thực tiễn cho thấy, khi các khoản thu và chi của NSĐP diễn ra, tất yếu

sẽ nảy sinh sự vận động của nguồn tài chính từ chủ thể (người nộp) đến NSĐP và từ NSĐP (quỹ) đến những mục đích sử dụng nhất định nào đó Toàn bộ quá trình thu tác động đến lợi ích, nghĩa vụ của người nộp và toàn bộ các khoản chi sẽ mang lại lợi ích cho người hưởng (doanh nghiệp, hộ gia đình) Sự vận động của các nguồn tài chính vào NSĐP và từ NSĐP đến các mục đích sử dụng khác nhau chứa đựng các mối quan hệ:

- Quan hệ giữa chính quyền các cấp địa phương với chính quyền trung ương, thể hiện trong việc xác định cho địa phương nguồn thu được phân chia giữa cấp NSTW và NSĐP và thể hiện trong sự hỗ trợ, bổ sung từ NSTW cho NSĐP

- Quan hệ giữa chính quyền các cấp địa phương với các tổ chức kinh tế ở địa phương được thể hiện trong việc các tổ chức này nộp thuế, phí, lệ phí cho NSĐP và ngược lại NSĐP cũng phải chi trực tiếp hoặc gián tiếp cho các tổ chức này

- Quan hệ giữa chính quyền địa phương với các tổ chức, cá nhân trong

và ngoài nước Đó là mối quan hệ thông qua việc cho, biếu, tặng, giúp đỡ, tài trợ của các tổ chức, cá nhân đó đối với NSĐP và là một khoản thu của NSĐP

- Quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương với các tổ chức Đảng,

tổ chức chính trị xã hội, xã hội khác trong việc hình thành và sử dụng quỹ ngân sách Quan hệ này được thể hiện ở chỗ NSĐP cấp kinh phí cho hoạt động của Đảng và các tổ chức chính trị, xã hội ở các cấp địa phương

Tất cả các mối quan hệ phản ánh qua các nội dung thu và chi của NSĐP

Như vậy, có thể hiểu NSĐP là kế hoạch tài chính cơ bản, vừa là quỹ tiền tệ tập trung của địa phương được hình thành bằng các nguồn thu và các

- Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã)

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Ngân sách cấp tỉnh

Ngân sách cấp huyện

Ngân sách cấp

xã

Như vậy, NSNN Việt Nam có sự “lồng ghép” nhất định (ngân sách cấp dưới là một bộ phận của ngân sách cấp trên) Điều đó khiến cho quá trình lập, tổng hợp và phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách vừa khó bảo đảm đúng thời gian, vừa cản trở tính chủ động, sáng tạo của mỗi cấp chính quyền Đây cũng là điểm khác biệt cơ bản giữa NSNN Việt Nam với NSNN của các nước trên thế giới Ở các nước việc phân cấp ngân sách không thực hiện theo nguyên tắc tổng hợp từ dưới lên Ngân sách cấp dưới không thể hiện vào ngân sách cấp trên và ngân sách cấp trên không bao gồm ngân sách cấp dưới

Trong NSNN Việt Nam, NSTW giữ vai trò chủ đạo, thực hiện các nhiệm

vụ quan trọng, chiến lược của quốc gia như an ninh, quốc phòng, ngoại giao, ổn định kinh tế vĩ mô NSĐP có vai trò quan trọng, cung cấp nguồn tài chính bảo đảm cho chính quyền địa phương thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao Trong mối quan hệ với NSTW, NSĐP thường đóng vai trò phụ thuộc Điều đó thể hiện ở chỗ, nhiệm vụ chi giao cho địa phương luôn lớn hơn khả năng nguồn thu Để đảm bảo cân đối ngân sách, tức là nguồn thu đủ để đáp ứng các nhu cầu

và nhiệm vụ chi, NSĐP phải nhận trợ cấp bổ sung từ NSTW

1.1.3 Vai trò của Ngân sách địa phương đối với phát triển kinh tế địa phương

Ngân sách địa phương có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội ở địa phương, cụ thể là:

- Bảo đảm các nguồn vốn để thỏa mãn nhu cầu phát triển kinh tế và các hoạt động văn hóa xã hội trong địa phương

- Đảm bảo huy động, quản lý và giám đốc một phần vốn của NSTW phát sinh trên địa bàn địa phương

- Điều hòa vốn về NSTW trong những trường hợp cần thiết để cân đối

hệ thống ngân sách quốc gia

1.2 Phân cấp quản lý ngân sách địa phương

1.2.1 Phân cấp quản lý ngân sách địa phương và sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương

1.2.1.1 Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 26) có quy định nguyên tắc: Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân, có phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý nhà nước giữa các ngành, các cấp Điều này cũng được thể hiện trong tổ chức hệ thống NSNN, tạo nên các cấp ngân sách tương ứng với các cấp chính quyền nhà nước

Luật NSNN năm 2002 quy định: NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn và trách nhiệm (Điều 3)

Phân cấp quản lý NSNN chính là giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước Trung ương và các cấp chính quyền địa phương liên quan đến hoạt động thu chi NSNN nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của NSNN

Phân cấp quản lý NSĐP là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa

vụ và lợi ích giữa cơ quan chính quyền nhà nước các cấp ở địa phương trong việc xử lý các vấn đề của hoạt động NSNN

Khi nói tới phân cấp quản lý ngân sách địa phương người ta thường hiểu theo nghĩa trực diện, dễ cảm nhận đó là việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp chính quyền địa phương Thực chất nội dung phân cấp rộng hơn nhiều Nó giải quyết các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của NSNN bao gồm 3 nội dung sau: Quan hệ về mặt chế độ, chính sách; Quan hệ vật chất về nguồn thu

và nhiệm vụ chi; Quan hệ về quản lý chu trình ngân sách

Về chế độ, chính sách trong phân cấp quản lý NSĐP cần làm rõ những câu hỏi sau: Cơ quan Nhà nước nào có thẩm quyền ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn thu, chi và đó là những loại chế độ nào?

Về quan hệ vật chất trong phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi đây luôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều sự bất đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương,

sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng, miền trong cả nước Vì vậy, bất kỳ phương án phân chia, trợ cấp nào cũng khó làm hài lòng các cấp chính quyền địa phương Ổn định ngân sách trong một khoảng thời gian và bổ sung theo mục tiêu có lẽ là phương thức hữu hiệu để giảm bớt sự ỷ lại cũng như điều hòa lợi ích giữa các địa phương

Mối quan hệ trong chu trình ngân sách nhà nước qua 3 khâu: lập ngân sách; chấp hành và quyết toán ngân sách cũng cần được phân định rõ ràng, tránh tình trạng đùn dẩy trách nhiệm giữa các cấp chính quyền

1.2.1.2 Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương

Khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương là một tất yếu khách quan Điều đó xuất phát từ những lý do sau đây:

- Theo mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, chính quyền được

tổ chức thành 4 cấp: trung ương, tỉnh, huyện, xã Mỗi cấp chính quyền đều có chức năng và nhiệm vụ cụ thể Do vậy cần có nguồn tài chính nhất định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó Để phù hợp với cơ chế kinh

tế mới, phù hợp với phân cấp quản lý hành chính, việc phân cấp quản lý ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương sẽ làm cho việc bố trí chi tiêu hiệu quả hơn so với việc áp đặt từ trên xuống

- Việc phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương tạo động lực khuyến khích các cấp chính quyền địa phương chủ động, sáng tạo khai thác các nguồn lực trên địa bàn một cách có hiệu quả, phát huy tính độc lập, tự chủ cũng như lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa bàn ở địa phương nhằm thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển

- Phân cấp quản lý ngân sách là một bộ phận cấu thành của phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, có tác động qua lại lẫn nhau Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương sẽ góp phần đẩy mạnh phân cấp quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn

- Theo lý thuyết kinh tế học công cộng, hàng hoá công cộng được phân chia làm hai loại: hàng hoá công cộng có tầm ảnh hưởng toàn quốc hay liên vùng như quốc phòng, an ninh, ngoại giao… thì do NSTW đảm nhiệm; những hàng hoá công cộng gắn với một khu vực nhất định ở địa phương như: đường

xá nông thôn, chiếu sáng, cấp thoát nước, vệ sinh… chỉ có chính quyền địa phương mới biết rõ nguyện vọng, số lượng, chất lượng, những loại cần cung cấp và khả năng ngân sách tài trợ Do vậy chỉ có chính quyền địa phương mới thực hiện cung cấp loại hàng hoá công cộng này có hiệu quả nhất Để có nguồn tài chính cung cấp hàng hoá công cộng ở địa phương thì phải phân định quyền và nhiệm vụ thu, chi cho cấp chính quyền đó

Đặc biệt, trong bối cảnh tình hình mới, đất nước ta đang trong quá trình phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực đã đặt ra những yêu cầu mới phải tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế nói chung,

về phân cấp quản lý tài chính ngân sách nói riêng Cụ thể là:

Thứ nhất, phân cấp chính là điều kiện để kinh tế cả nước nói chung,

kinh tế vùng miền nói riêng, phát huy tính năng động, chủ động, khơi thông các nguồn lực tiềm tàng và xử lý các vấn đề phát sinh kịp thời, có hiệu quả

Thứ hai, yêu cầu hết sức cấp thiết của cải cách hành chính hiện nay đặt

ra vấn đề phải tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý, xem phân cấp quản lý là tiền đề, là phương tiện thực hiện cải cách hành chính; đảm bảo cải cách hành chính đạt hiệu quả cao

Thứ ba , phân cấp để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về tài chính

Vì vậy cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách giữa chính quyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ,

cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính

quyền Nhà nước, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của

Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước nhằm phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương

1.2.2 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Phân cấp quản lý nhân sách địa phương bao gồm các nội dung sau:

- Phân cấp ban hành chế độ, chính sách thu, chi và quản lý ngân sách

Đây là một nội dung quan trọng trong phân cấp quản lý ngân sách Qua phân cấp phải phân định rõ quyền hạn ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức, phạm vi, mức độ và quyền hạn của mỗi cấp chính quyền ở địa phương trong quản lý ngân sách Giải quyết thoả đáng và quy định rõ ràng thẩm quyền của các cấp chính quyền ở địa phương trong vấn đề này sẽ góp phần bảo đảm tính ổn định, tính minh bạch và tránh được sự rối loạn trong quản lý ngân sách ở địa phương

Luật NSNN năm 2002 đã phân cấp rộng hơn cho chính quyền cấp tỉnh trong công tác quản lý và điều hành ngân sách các cấp ở địa phương Trong lĩnh vực thu, HĐND cấp tỉnh được quyền quy định đối với một số loại phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương Trong lĩnh vực chi ngân sách, HĐND cấp tỉnh được quyền ban hành một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo đặc thù và khả năng ngân sách của địa phương

- Phân cấp về vật chất (phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP)

Phân cấp vật chất là nội dung cốt lõi trong cơ chế phân cấp ngân sách

Cơ sở của phân cấp vật chất trong quản lý NSNN là phân cấp quản lý kinh tế -

xã hội, khả năng nguồn thu trên từng địa bàn mà chính quyền đó quản lý để từ

đó sử dụng các biện pháp điều hoà thích hợp Đồng thời, khi phân cấp vật chất, cần căn cứ vào khả năng cung cấp hàng hoá và dịch vụ công cộng của mỗi cấp chính quyền ở địa phương

Luật NSNN năm 2002 quy định: “Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố

trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn”

Trong Luật ngân sách nhà nước cũng quy định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được ổn định từ 3 - 5 năm Bao gồm các khoản thu mà từng cấp được hưởng 100%; Các khoản thu phân phân chia theo tỷ lệ % cũng như nhiệm vụ chi của từng cấp trên cơ sở quán triệt các nguyên tắc phân cấp trên đây

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương như: thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất…

Chi ngân sách địa phương chủ yếu gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh

tế - xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các vùng miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của địa phương, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của Nhà nước trên phạm vi từng địa phương

Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cho ngân sách cấp dưới dưới hai hình thức: Bổ sung cân đối và Bổ sung có mục tiêu

- Phân cấp về chu trình ngân sách:

Tức là phân cấp về trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính quyền

địa phương trong việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách Yêu cầu chung của cơ chế phân cấp chu trình ngân sách là phải đơn giản, khoa học, vừa nâng cao trách nhiệm quản lý ngân sách của các cấp chính quyền địa phương, vừa phát huy tính năng động, sáng tạo của chính quyền cơ sở

Mặc dù, ngân sách Việt Nam vẫn nằm trong tình trạng ngân sách lồng ghép giữa các cấp chính quyền trong chu trình ngân sách nhưng quyền hạn, trách nhiệm HĐND các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách đã được tăng lên đáng kể

Ngoài các quyền có tính chất truyền thống như: quyết định dự toán ngân sách địa phương; phân bổ ngân sách địa phương; phân bổ chi ngân sách cho các sở, ban, ngành theo từng lĩnh vực cụ thể, quyết định số bổ sung từ ngân sách cấp mình cho từng ngân sách cấp dưới; trực tiếp phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương HĐND tỉnh còn có nhiệm vụ:

Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương

Quyết định tỷ lệ % phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần ngân sách địa phương được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương và các khoản thu có phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương

Ngoài ra, việc tổ chức lập dự toán ngân sách ở các địa phương được phân cấp cho UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định cụ thể cho từng cấp ở địa phương Thảo luận về dự toán ngân sách với cơ quan tài chính chỉ thực hiện vào năm đầu của thời kỳ ổn định, các năm tiếp theo chỉ tiến hành khi địa phương có đề nghị

1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Một là, hình thức cấu trúc nhà nước: Hình thức cấu trúc nhà nước là sự

cấu tạo nhà nước thành các đơn vị hành chính theo vùng, lãnh thổ, xác lập

những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan nhà nước, giữa các cơ quan nhà nước Trung ương với cơ quan nhà nước địa phương Căn cứ hình thức cấu trúc, bộ máy nhà nước được phân chia thành từng cấp, gắn với địa bàn, lãnh thổ và được giao nhiệm và quyền hạn nhất định trong quản lý kinh tế - xã hội

Có hai hình thức cấu trúc nhà nước chủ yếu:

- Nhà nước đơn nhất là nhà nước có chủ quyền chung, có hệ thống cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý thống nhất từ trung ương đến địa phương tập trung quyền lực cao ở cấp trung ương Mức độ phân cấp quản lý NSNN ở các nước theo hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất phần lớn tập trung ở NSTW

- Nhà nước liên bang là nhà nước có từ hai thành viên trở lên hợp lại, các cơ quan quyền lực và cơ quan quản lý được tổ chức thành 2 hệ thống, trong đó một hệ thống chung cho toàn liên bang và một hệ thống riêng của từng thành viên Đặc trưng của nhà nước liên bang là tính tập trung không bằng nhà nước đơn nhất, quyền lực cho các bang được mở rộng Đối với cấu trúc nhà nước liên bang, hệ thống NSNN được chia thành ngân sách liên bang, ngân sách các bang và ngân sách của các cấp trực thuộc bang; việc phân cấp quản lý NSNN được thực hiện triệt để hơn (quyền quyết định đối với ngân sách được mở rộng cho các cấp ở địa phương, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi rõ ràng)

Hai là, trình độ tổ chức, quản lý kinh tế - xã hội của các cấp chính

quyền và mức độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội

Phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp hành chính, nếu nhìn từ chế dộ quản lý thì bản chất của phân cấp

là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương pháp ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể

Thực chất của quá trình phân cấp quản lý NSNN là quá trình phân giao nguồn lực tài chính quốc gia cho các cấp chính quyền phân phối, sử dụng Trình độ tổ chức, quản lý của các cấp chính quyền về kinh tế - xã hội nói chung và tài chính nói riêng có tính quyết định đến hiệu quả việc sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia Gắn với trình độ tổ chức, quản lý nhất định có mức phân cấp quản lý phù hợp, phổ biến theo 2 loại hình sau:

- Phân quyền: là việc phân giao quyền hạn, nghĩa vụ cho các cấp trong

hệ thống; mỗi cấp chính quyền được quyền quyết định về các vấn đề đã được giao Khi đã thực hiện phân quyền, chính quyền cấp trên công nhận quyền tự quản của các cấp dưới, các cấp chính quyền được tự chủ trong việc quyết định các hoạt động trong phạm vi quản lý hành chính của mình phù hợp với Luật, các quy định chung của chính quyền cấp cao hơn Với mô hình này các cấp chính quyền ở địa phương cần được tự quản cao về mặt tài chính, ngân sách,

có một ngân sách độc lập tương xứng với quyền tự quản của mình Do vậy cần hình thành các cấp ngân sách ở địa phương

- Tản quyền: là biện pháp tổ chức quyền lực hành chính của nhà nước

mà qua đó các cơ quan trung ương uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phương quyền quản lý hành chính, tổ chức thực hiện các phân cấp quản lý do Trung ương ban hành Trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các cơ quan của nhà nước tại địa phương và bổ nhiệm các công chức ở địa phương

để đại diện cho các cơ quan trung ương nhằm thực hiện các nhiệm vụ của mình tại địa phương; các cơ quan ở địa phương chịu trách nhiệm trước cơ quan trung ương về các hoạt động của mình Trong mô hình này, hoạt động của các cơ quan nhà nước địa phương do ngân sách cấp trên đảm bảo, do đó không cần hình thành một cấp ngân sách riêng cho các đơn vị hành chính

Ba là, nhiệm vụ cung cấp các hàng hoá công cộng

Ngoài chức năng trấn áp, chức năng kinh tế và các hoạt động khác nhà nước còn là người cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng cho xã hội Việc

cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng sao cho có hiệu quả và đáp ứng được nhu cầu đa dạng của người dân cũng cần phải được giao cho một cấp chính quyền nào đó thực hiện Những hàng hoá, dịch vụ đòi hỏi phải có nguồn vốn lớn, khả năng quản lý cao (an ninh, quốc phòng, môi trường ) thường do chính quyền nhà nước trung ương đảm bảo; những hàng hoá, dịch vụ mang tính phổ cập (giáo dục, phòng bệnh, kiến thiết thị chính, vệ sinh công cộng ) thường giao cho chính quyền địa phương thực hiện, đảm bảo tính hiệu quả trong việc thực hiện và phù hợp với nhu cầu sử dụng của các địa phương Việc quyết định phân cấp về cung ứng hàng hoá và dịch vụ công cộng là tiền

đề để phân định nhiệm vụ thu và nghĩa vụ chi cho từng cấp, từng địa phương

Bốn là, đặc điểm tự nhiên

Những đặc điểm về điều kiện tự nhiên có ảnh hưởng lớn đến phân cấp quản lý NSĐP Nó thể hiện khả năng thu trong tương lai, nhưng rất dễ trở thành hiện thực trong hiện tại Trong nguồn thu tương lai thì điều kiện về nguồn tài nguyên và khoáng sản có ý nghĩa quan trọng nhất Các địa phương giàu tài nguyên khoáng sản có điều kiện để phát triển sản xuất và xuất khẩu,

từ đó tạo nên tiềm năng nguồn thu ngân sách lớn Thu NSNN cao thì sẽ thuận lợi trong việc phân cấp quản lý nguồn thu giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương và ngược lại

Năm là, đặc điểm về kinh tế - xã hội

Những đặc điểm kinh tế - xã hội là nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến phân cấp quản lý ngân sách địa phương Những địa bàn có sự phát triển về kinh tế là điều kiện để tạo ra nguồn thu lớn cho ngân sách và ngược lại Trong khi đó, những địa bàn có đặc điểm về xã hội phức tạp cần được tập trung nguồn lực ngân sách để tăng cường nhiệm vụ chi ngân sách nhằm đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý xã hội

1.2.4 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách địa phương đem lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây:

Thứ nhất: Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng,

an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn

Việc phân cấp ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội; gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, đảm bảo nguồn thu để chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau giữa các khoản thu, trong cùng một khoản thu và giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn

Thứ hai: Phân cấp ngân sách đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách tỉnh trong hệ thống NSĐP

Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của chính quyền cấp tỉnh trong quản lý hành chính - kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương; ngân sách tỉnh thu các khoản thu tập trung, có tỷ trọng lớn trên địa bàn tỉnh và đảm nhiệm các nhiệm vụ chi tác động đến quá trình phát triển kinh - tế xã hội tỉnh, đảm bảo quốc phòng an ninh

Thứ ba: Phân cấp ngân sách đảm bảo phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách

Làm rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa cấp các cấp ở địa phương, từ

đó làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp, tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương, nhất là các cấp cơ sở chủ động thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, hạn chế tình trạng trông chờ ỷ lại của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên, gắn quyền lợi chi và trách nhiệm thu cho từng cấp chính quyền

Việc phân cấp không rõ ràng sẽ dẫn đến trùng lắp giữa các nguồn thu nhiệm vụ chi và bị chi phối bởi nhiều cấp, dẫn đến tình trạng co kéo nguồn thu, chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ chi, thất thoát, lãng phí ngân sách

Thứ tư: Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp NSNN

Đảm bảo sự công bằng, công khai, minh bạch, phát triển cân đối giữa các khu vực trên địa bàn để chủ động trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao, vừa đảm bảo tập trung điều hành của ngân sách các cấp chính quyền trên địa bàn tỉnh Ngân sách cấp tỉnh giữ vai trò chủ đạo; tăng cường nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã

1.2.5 Các tiêu chí đánh giá công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương được đánh giá dựa trên các tiêu chí sau đây:

* Tiêu chí đánh giá công tác phân cấp ban hành chế độ, chính sách thu chi và quản lý ngân sách

- Chính sách được ban hành đúng thẩm quyền

- Chính sách được ban hành tuân theo hướng dẫn thực hiện, phù hợp theo khung quy định của nhà nước

- Hệ thống chính sách ban hành đầy đủ

* Tiêu chí đánh giá công tác phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi

- Gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý của từng cấp chính quyền địa phương

Bao gồm các khoản thu ngân sách nhà nước về thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức, cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác của ngân sách các cấp chính quyền địa phương trên địa bàn được quy định tại Khoản 2 Điều 30, Khoản 1, Khoản 3 Điều 32 Luật Ngân sách nhà nước

Đây là tiêu chí nhằm đảm bảo nguồn lực để các cấp chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau đối với từng khoản thu cũng như giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn

- Tăng cường nguồn thu cho ngân sách cấp dưới: Điều này giúp cho các cấp chính quyền địa phương tăng tính chủ động trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn, tránh tình trạng thụ động, trông chờ vào ngân sách cấp trên, nâng cao hiệu quả hoạt động ngân sách

- Tăng thu ngân sách một cách ổn định, bền vững: Chính quyền địa phương phải có chính sách nuôi dưỡng nguồn thu, thúc đẩy sản xuất kinh doanh, tăng khả năng phát triển kinh tế- xã hội

- Cơ cấu nguồn thu chuyển dịch theo hướng tích cực, đó là nâng dần tỷ trọng nguồn thu thuế, phí, lệ phí trong cơ cấu nguồn thu của địa phương, giảm

tỷ trọng nguồn thu tiền sử dụng đất

- Phân cấp nguồn thu phải đảm bảo tiêu chí phục vụ tốt công tác quản

lý, kiểm tra, theo dõi nguồn thu của các cấp ngân sách

Không thực hiện phân cấp và phân chia khoản thu thuế vừa theo tỷ lệ phần trăm (%) vừa theo giá trị tuyệt đối Không thực hiện Tỷ lệ phân chia của các khoản thu có số thu nhỏ khác với khoản thu có số thu lớn

- Đảm bảo tuân thủ tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu

Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho ngân sách cấp mình

và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ lệ phần trăm (%) phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia Riêng ngân sách xã, thị trấn và ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tỷ lệ (%) phân chia tối thiểu về một số khoản thu theo quy định tại Khoản 1 Điều

34 Luật Ngân sách nhà nước

* Tiêu chí đánh giá công tác phân cấp chu trình ngân sách

- Đảm bảo đúng quy trình theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước

và các văn bản pháp luật

* Tiêu chí đánh giá hiệu quả của công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương

- Kết quả huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính

- Sự phát triển về mặt kinh tế- xã hội của địa phương

1.3 Kinh nghiệm của một số địa phương trong nước về phân cấp quản lý ngân sách địa phương

1.3.1 Kinh nghiệm của thành phố Hải Phòng

Thành phố Hải Phòng thực hiện phân cấp quản lý ngân sách giai đoạn 2011-2015 theo Nghị quyết số 35/2010/NQ-HĐND ngày 10/12/2010 của HĐND thành phố

* Về phân cấp nguồn thu:

- Đối với các khoản thu từ doanh nghiệp như: thu thuế giá trị gia tăng, thu nhập doanh nghiệp, thuế môn bài; Chỉ phân cấp cho các quận, huyện hưởng 100% khoản thu thuế môn bài và thuế tài nguyên thu từ các doanh nghiệp ngoài quốc doanh do quận quản lý và tổ chức thu Khoản thuế giá trị gia tăng, tiêu thụ đặc biệt, thu nhập doanh nghiệp của doanh nghiệp ngoài quốc doanh do quận, huyện thu phân chia theo tỷ lệ giữa ngân sách thành phố, ngân sách quận, huyện và ngân sách xã, phường thị trấn

Đối với khoản thu có số thu lớn như thu từ doanh nghiệp trung ương, doanh nghiệp địa phương, thu xổ số kiến thiết, lệ phí trước bạ phương tiện vận tải, thuế thu nhập, phí xăng dầu ngân sách thành phố hưởng 100% sau khi phân chia với ngân sách trung ương

- Đối với thu tiền sử dụng đất: phân cấp cho cả 3 cấp thành phố, quận huyện và xã, phường

Các quận huyện chỉ đảm nhận chi tăng cường cơ sở vật chất cho các trường mầm non, tiểu học, trung học cơ sở do quận quản lý Riêng 3 quận Hồng Bàng, Ngô Quyền, Lê Chân được giao đảm nhiệm thêm toàn bộ chi thường xuyên cho các trường mầm non, tiểu học và trung học cơ sở do quận quản lý

Cấp xã được phân cấp chi quản lý hành chính và các sự nghiệp do xã quản lý tuy nhiên không có nhiệm vụ chi sự nghiệp đào tạo

Việc phân cấp nguồn thu cho các cấp ngân sách ở Hải Phòng cơ bản đảm bảo qui định của Luật; tập trung nguồn thu cho ngân sách thành phố để đảm bảo nguồn lực cho điều hòa nguồn thu giữa các cấp ngân sách và thực hiện các nhiệm vụ quan trọng về phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn; tuy nhiên còn hạn chế như: Giao tập trung nhiệm vụ thu đối với các doanh nghiệp trung ương, doanh nghiệp địa phương, doanh nghiệp đầu tư nước ngoài cho Cục thuế thành phố thu là quá lớn; không gắn trách nhiệm thu và phân cấp nguồn thu trên địa bàn cho cấp quận huyện nên chưa tạo sự quan tâm thích đáng của chính quyền cấp quận nơi doanh nghiệp sản xuất kinh doanh