Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh hưng yên

2.2 Cơ sở thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách nhà 23 2.2.2 Một số bài học rút ra từ nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp quản PHẦN III: ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 28 3.1 Đ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

NGUYỄN THỊ THU THẢO

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HƯNG YÊN

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng:

Số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là hoàn toàn trung thực và chưa từng được sử dụng hoặc công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cám ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được ghi rõ nguồn gốc

Hưng yên, ngày tháng 10 năm 2014

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Thu Thảo

Tôi cũng xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới lãnh đạo, cán bộ, công nhân viên chức các Sở, Ban ngành và các phòng ban, huyện, thành phố tỉnh Hưng Yên đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và thu thập tài liệu phục vụ cho luận văn

Qua đây tôi cũng xin bày tỏ lòng biết ơn đối với gia đình và bạn bè đã giúp

đỡ, động viên tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu

Hưng yên, ngày tháng 10 năm 2014

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Thu Thảo

PHẦN II: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ

2.2 Cơ sở thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách nhà 23

2.2.2 Một số bài học rút ra từ nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp quản

PHẦN III: ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 28 3.1 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế và xã hội của tỉnh Hưng Yên 28

3.1.3 Những thuận lợi và khó khăn của tỉnh Hưng Yên về điều kiện tự nhiên,

kinh tế, xã hội đối với việc phân cấp quản lý ngân sách địa phương 32

3.2.4 Hệ thống các chỉ tiêu dùng trong phân tích 35

4.1 Thực trạng phân cấp quản lý NSĐP ở tỉnh Hưng Yên trong thời gian qua 37 4.1.1 Thực trạng phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn, định

4.1.2 Thực trạng phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP trên địa bàn tỉnh

4.3 Giải pháp hoàn thiện việc phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh

4.3.1 Những căn cứ để đề xuất giải pháp hoàn thiện việc phân cấp quản lý

4.3.2 Giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa phương

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

GDP Tổng sản phẩm quốc nội

GTGT Giá trị gia tăng

HDND Hội đồng nhân dân

KBNN Kho bạc nhà nước

NSĐP Ngân sách địa phương

NSNN Ngân sách nhà nước

NSTW Ngân sách trung ương

SXKD Sản xuất kinh doanh

TTNDN Thuế thu nhập doanh nhiệp

TTĐB Tiêu thụ đặc biệt

UBND Ủy ban nhân dân

DANH MỤC BẢNG

3.1 Giá trị sản xuất theo giá so sánh năm 2010 phân theo khu vực kinh tế

3.2 Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) theo giá so sánh năm 2010 của tỉnh

Hưng Yên phân theo khu vực kinh tế 2007-2013 31

4.1 Định mức chi sự nghiệp đào tạo và dạy nghề 38

4.4 Tổng hợp thu ngân sách các cấp địa phương giai đoạn 2007-2010 44 4.5 Tổng hợp thu NSNN theo một số lĩnh vực giai đoạn 2007-2010 46 4.6 Tổng hợp chi ngân sách các cấp địa phương giai đoạn 2007-2010 48

4.8 Cơ cấu chi ngân sách của các cấp ngân sách địa phương 51 4.9 Tổng thu ngân sách các cấp địa phương giai đoạn 2011-2014 53 4.10 Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn tỉnh Hưng Yên giai đoạn 2011-

4.11 Kết quả chi ngân sách các cấp địa phương giai đoạn 2011-2014 56 4.12 Cơ cấu chi ngân sách của các cấp ngân sách địa phương giai đoạn

4.13 Kết quả công tác lập dự toán và thực hiện thu, chi NSĐP tỉnh Hưng

4.14 Kết quả công tác lập dự toán và thực hiện thu, chi NSĐP tỉnh Hưng

4 15 Đánh giá của cán bộ quản lý các cấp về kết quả đạt được (những mặt

tốt) trong phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Hưng Yên 69

4.16 Đánh giá của cán bộ quản lý các cấp về những tồn tại trong công tác

ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn, định mức quản lý NSĐP 74 4.17 Tổng hợp ý kiến đánh giá của cán bộ quản lý về những tồn tại trong

4.18 Đánh giá của cán bộ quản lý tài chính các cấp về những tồn tại trong

phân cấp chi NSĐP tỉnh Hưng Yên những năm qua 80 4.19 Đánh giá của cán bộ điều tra về nguyên nhân của những hạn chế, tồn

tại của tỉnh Hưng Yên trong phân cấp quản lý NSĐP 81 4.20 Ý kiến của cán bộ điều tra về hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách

4.21 Ý kiến của các cán bộ điều tra về vấn đề nâng cao quản lý NSNN tại

DANH MỤC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ

Biển đồ 4.1 Tỷ trọng thu NS trong tổng thu NSĐP được hưởng tỉnh Hưng

Biểu đồ 4.2 Tỷ trọng chi ngân sách các cấp địa phương giai đoạn 2007-2010 49 Biển đồ 4.3 Tỷ trọng thu NS trong tổng thu NSĐP được hưởng tỉnh Hưng

Biểu đồ 4.4 Tỷ trọng chi ngân sách các cấp địa phương giai đoạn 2011-2014 57

Sơ đồ 4.5 Trình tự các bước lập và phân bổ dự toán thu chi NSĐP 60

Sơ đồ 4.7 Trình tự lập, gửi, thẩm định quyết toán thu, chi ngân sách hàng

PHẦN I: PHẦN MỞ ĐẦU

1.1 Tính cấp thiết của đề tài

Ngân sách nhà nước (NSNN) là một công cụ tài chính quan trọng của một Quốc gia Cùng với sự phân cấp quản lý kinh tế và hành chính thì NSNN cũng được phân cấp quản lý Phân cấp quản lý ngân sách là một vấn đề có vai trò đặc biệt quan trọng trong quản lý vĩ mô, nó giúp quá trình quản lý, sử dụng một cách hiệu quả nguồn lực tài chính khan hiếm của quốc gia và phân bổ nguồn ngân sách hợp lý nhằm thúc đẩy sự phát triển hài hoà về kinh tế xã hội Đồng thời phân cấp quản lý NSNN còn là một hoạt động chuyển giao trách nhiệm về quản lý NSNN cho chính quyền cấp dưới nhằm đưa chính quyền về gần với dân, nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình Một hệ thống phân cấp được thiết

kế tốt sẽ mang lại nhiều lợi ích trong việc đẩy mạnh tăng trưởng và ổn định kinh tế, ngược lại việc phân cấp được thiết kế không tốt, hoặc giám sát kém, lỏng lẻo đối với hoạt động của chính quyền cấp dưới sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế, quản

lý Nhà nước và cung cấp dịch vụ

Sự phân cấp quản lý NSNN là khác nhau phụ thuộc vào điều kiện về chính trị, kinh tế, xã hội của từng quốc gia, từng địa phương Ở Việt Nam thì việc phân cấp quản lý ngân sách từ Trung ương tới địa phương đã được Nhà nước theo đuổi từ năm 1986, cụ thể hoá hơn khi ban hành luật ngân sách nhà nước năm 1996; và sau

đó là luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 (có hiệu lực từ năm 2004) đã tạo ra sự chuyển biến đáng kể trong phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương Hiệu quả của việc phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển chung của cả nước, nếu việc phân cấp quản lý các cấp chính quyền địa phương tốt

nó không những đảm bảo việc thực hiện tốt được các nhiệm vụ đề ra mà còn thể hiện sự tự chủ, sáng tạo của địa phương trong việc sử dụng ngân sách

Tuy nhiên, việc thực thi phân cấp NSNN trên thực tế còn nhiều vướng mắc, bất cập cần phải được tổng kết, phân tích, đánh giá để sửa đổi cho phù hợp nhằm đảm bảo

tính độc lập của ngân sách các cấp, tăng tính chủ động của các cấp chính quyền địa phương trong khai thác các nguồn thu tại chỗ và bố trí nhiệm vụ chi hợp lý

Hưng Yên là một tỉnh nghèo thuộc vùng đồng bằng sông Hồng có nguồn thu ngân sách hạn hẹp, nhu cầu chi tiêu ngân sách cho đầu tư phát triển kinh tế xã hội lớn, đòi hỏi phải không ngừng nâng cao hiệu quả việc quản lý, sử dụng NSNN Tại Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh Hưng Yên lần thứ XVII, nhằm thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm (2011 - 2015) đạt kết quả cao nhất, Hội nghị chỉ rõ cần tập trung vào các vấn đề sau: "Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước; đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án đầu tư; đẩy mạnh công tác vận động, xúc tiến đầu tư, đặc biệt là các dự án đầu tư có quy mô lớn về vốn, công nghệ tiên tiến, hiện đại; về việc tập trung làm tốt công tác giải phóng mặt bằng ;

hoàn thành tốt kế hoạch thu, chi ngân sách hàng năm " (Nghị quyết Đại hội Đảng

bộ tỉnh lần thứ XVII, 2011)

Để quản lý và sử dụng NSNN một cách hiệu quả nhất, thì nhiệm vụ cấp bách hàng đầu của tỉnh là phải thực hiện tốt việc phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Do đó việc nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Hưng Yên, tìm ra những thành tựu và hạn chế, từ đó đưa ra các giải pháp góp phần hoàn thiện hơn công tác phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh có ý nghĩa thiết thực cả về mặt lý luận và thực tiễn

Với mong muốn tìm những định hướng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý NSNN nói chung và trên địa bàn tỉnh Hưng Yên nói riêng, góp phần vào sự phát triển của nền tài chính quốc gia và thúc đẩy sự phát triển kinh tế -

xã hội của địa phương, việc nghiên cứu đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Hưng Yên” làm luận văn Thạc sĩ có ý nghĩa thiết thực cả

- Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện việc phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Hưng Yên tốt hơn cho những năm tới

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

1.3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Hưng Yên, bao gồm các vấn đề liên quan đến phân cấp quản lý, điều hành NSNN từ cấp tỉnh xuống cấp huyện, xã; tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách; việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN

1.3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi nội dung: Trong phạm vi nghiên cứu, đề tài tập trung nghiên cứu thực trạng phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách của tỉnh Hưng Yên Chỉ rõ kết quả, hạn chế và nguyên nhân từ đó đề xuất phương hướng và giải pháp về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương, đáp ứng yêu cầu quản lý NSĐP trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, thúc đẩy cải cách hành chính công, tạo điều kiện thu hút đầu tư, nâng cao hiệu quả sử dụng NSĐP, góp phần thực hiện thắng lợi mục tiêu phát triển kinh tế -

xã hội của tỉnh

- Không gian: Đề tài được nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Hưng Yên trong mối quan hệ với cả nước

- Phạm vi thời gian: Tài liệu phục vụ cho việc nghiên cứu chủ yếu tập trung

từ năm 2007 đến nay để đánh giá công tác phân cấp quản lý ngân sách cho phù hợp

để từ đó đưa ra các giải pháp với mục đích nâng cao hiệu quả hơn nữa của công tác phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Hưng Yên trong thời kỳ ổn định ngân sách

từ năm 2011 đến năm 2015 và những năm tiếp theo

1.4 Câu hỏi nghiên cứu

- Tại sao cần phải phân cấp quản lý ngân sách nhà nước?

- Nội dung nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Hưng Yên bao gồm những nội dung, chỉ tiêu nào?

- Thực trạng phân cấp quản lý NSĐP ở Hưng Yên trong những năm qua như thế nào?

- Nguyên nhân ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP?

- Để quản lý phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Hưng Yên trong những năm tới cần có những giải pháp nào?

PHẦN II: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.1 Cơ sở lý luận phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

2.1.1 Một số khái niệm

2.1.1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước

- NSNN hay ngân sách chính phủ, là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử,

nó gắn liền với kinh tế hàng hóa với sự tồn tại và phát triển của Nhà nước NSNN phản ánh những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã hội trong điều kiện tồn tại quan hệ hàng hóa - tiền tệ và được sử dụng như một công cụ để thực hiện các chức năng của Nhà nước Sự ra đời và tồn tại của NSNN gắn liền với kinh tế hàng hóa và với sự ra đời, tồn tại của Nhà nước

Tuy thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" đã được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia, nhưng đến nay quan niệm về NSNN vẫn chưa có sự thống nhất Các nhà kinh tế Nga cho rằng NSNN là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia Các nhà kinh tế Trung Quốc cũng cho rằng NSNN là kế hoạch thu, chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp luật quy định Còn các nhà kinh tế Pháp lại hiểu Ngân sách là văn kiện được Nghị viện hoặc Hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp vụ tài chính (thu, chi) của một tổ chức công (nhà nước, chính quyền, địa phương, đơn vị công hoặc tư (doanh nghiệp, hiệp hội…) được dự kiến và cho phép

Ở Việt Nam, quan niệm về NSNN được nêu trong Luật NSNN năm 1996 như sau: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được

cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Quan niệm này được tiếp tục khẳng định tại Luật NSNN ban hành ngày 16/12/2002

Các quan niệm trên xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khác nhau và có nhân tố hợp lý song chưa đầy đủ Bởi chúng mới chỉ mô tả hình thức biểu hiện bên ngoài của NSNN, mà chưa phản ánh được nội dung kinh tế bên trong - mặt bản chất của NSNN

Khái niệm NSNN là một khái niệm trừu tượng, nhưng nếu xem xét ở giác độ hoạt động tài chính thì NSNN lại là một hoạt động tài chính cụ thể của Nhà nước

Do vậy, khái niệm NSNN phải thể hiện được mặt bản chất, tức là nội dung kinh tế -

xã hội chứa đựng bên trong của NSNN, muốn vậy NSNN phải được xem xét trên các giác độ khác nhau Nếu theo cách tiếp cận lịch sử, thì NSNN là một phạm trù kinh tế gắn liền với kinh tế hàng hóa và sự ra đời, tồn tại của Nhà nước Nếu theo cách tiếp cận kinh tế - xã hội thì NSNN là tổng thể các quan hệ kinh tế - xã hội thông quan quan hệ động viên các nguồn lực tài chính và phân phối chúng cho các mục tiêu kinh tế - xã hội Nếu từ góc nhìn vật chất, thì NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất để Nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình Dưới góc

độ quản lý vĩ mô thì NSNN là một công cụ sắc bén nhất để nhà nước thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình tác động vào nền kinh tế Nếu theo quan điểm quản lý thì NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước hay là bảng cân đối thu - chi chủ yếu của Nhà nước Nếu nhìn từ góc độ pháp lý thì NSNN được luật hóa cả hình thức lẫn nội dung, trình tự và biện pháp thu, chi của Nhà nước, là sự thể hiện quyền lực Nhà nước trong lĩnh vực ngân sách

Từ các cách nhìn nhận trên, có thể hiểu NSNN là một khâu của hệ thống tài chính quốc gia, nó phản ánh quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định

Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và nhà nước của từng cộng đồng Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của NSNN NSNN là khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính công NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương

- NSNN có các đặc điểm cơ bản như sau:

Một là, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn với quyền lực của Nhà

nước và được Nhà nước tiến hành trên cơ sở luật định Đặc điểm này thể hiện tính pháp lý tối cao của NSNN Việc ban hành, sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ một khoản thu, chi nào của NSNN cũng chỉ có một cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước - Quốc hội quyết định Mặt khác, tính quyền lực của Nhà nước đối với NSNN còn thể hiện ở chỗ Chính phủ không thể thực hiện thu, chi ngân sách một cách tuỳ tiện mà phải dựa trên cơ sở pháp lý đã được xác định trong các văn bản pháp luật do cơ quan quyền lực của Nhà nước ban hành

Hai là, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, nhằm thực hiện các chức

năng của Nhà nước, luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng Như phần trên đã phân tích, hoạt động NSNN được biểu hiện cụ thể bằng các hoạt động thu và chi, trong đó thu NSNN chính là quá trình tạo lập và sử dụng quỹ tiền

tệ đặc biệt - quỹ này thuộc sở hữu của Nhà nước; chi NSNN chính là việc sử dụng quỹ này chi tiêu cho những hoạt động của bộ máy quản lý hành chính, quốc phòng,

an ninh, chi cho xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng, các vấn đề về phúc lợi công cộng, về sự nghiệp xã hội trước mắt và lâu dài Tất cả những khoản chi nói trên nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Kết quả của các khoản chi nói trên không ngoài mục đích đảm bảo cho một xã hội ổn định, nền kinh tế tăng trưởng bền vững và phúc lợi công cộng được nâng cao Do vậy hoạt động của NSNN luôn chứa đựng lợi ích công cộng, lợi ích chung toàn xã hội

Ba là, hoạt động thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn

trả trực tiếp là chủ yếu Tính chất không hoàn trả trực tiếp của hoạt động thu, chi NSNN được thể hiện trên các khía cạnh: i) Sự chuyển giao thu nhập của xã hội vào quỹ NSNN chủ yếu thông qua hình thức thuế Đó là hình thức thu - nộp bắt buộc, không mang tính hoàn trả trực tiếp Có nghĩa là mức thu nhập mà người nộp chuyển giao cho Nhà nước không hoàn toàn dựa trên mức độ lợi ích mà người nộp thuế thừa hưởng từ những dịch vụ và hàng hoá công cộng do Nhà nước cung cấp Ngược lại, người nộp thuế cũng không có quyền đòi hỏi Nhà nước cung cấp hàng hoá, dịch

vụ công cộng trực tiếp cho mình mới nộp thuế cho Nhà nước; và ii) Mọi người dân

sẽ nhận được một phần các hàng hoá, dịch vụ công cộng mà Nhà nước đã cung cấp

cho cả cộng đồng Phần giá trị mà người đó được hưởng thụ không nhất thiết tương đồng với khoản đóng góp mà họ đã nộp vào NSNN

Ngoài ba đặc điểm nêu trên, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác (thể hiện tính mục đích và tính vận động thường xuyên) Tuy nhiên, nét riêng biệt của NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước là nó được chia thành nhiều quỹ nhỏ, có tác dụng riêng và chỉ sau đó NSNN mới được chi dùng cho những mục đích nhất định đã định trước

Nghiên cứu những đặc điểm của NSNN không những cho phép tìm được phương thức và phương pháp quản lý NSNN hiệu quả hơn, mà còn giúp nhận thức đúng và phát huy tốt hơn vai trò của NSNN trong mỗi giai đoạn phát triển kinh tế -

xã hội cụ thể

- NSNN có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế - xã hội,

an ninh quốc phòng và đối ngoại của đất nước Tuy nhiên, vai trò của NSNN bao giờ cũng gắn liền với vai trò của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của NSNN có thể xem xét trên một số mặt sau đây:

Thứ nhất, NSNN là công cụ tài chính quan trọng nhất để cung ứng nguồn tài

chính cho hoạt động của bộ máy nhà nước Sự hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác định Các nhu cầu chi tiêu của nhà nước được thỏa mãn từ các nguồn thu bằng hình thức thuế và thu ngoài thuế Đây là vai trò lịch sử của NSNN, được xuất phát từ tính nội tại của phạm trù tài chính mà trong bất kỳ chế độ xã hội và cơ chế kinh tế nào, NSNN đều phải thực hiện và phát huy

Thứ hai, NSNN là công cụ thúc đẩy sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đảm bảo

cho nền kinh tế tăng trưởng ổn định và bền vững Thông qua các khoản chi kinh tế

và chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, phát triển những ngành mũi nhọn có khả năng cạnh tranh trên thị trường; đẩy mạnh sản xuất các mặt hàng thuộc thế mạnh xuất khẩu , Chính phủ có thể tạo điều kiện và hướng nguồn vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào những lĩnh vực, những vùng cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế mới cũng như tạo ra môi trường thuận lợi cho sản xuất kinh

doanh Các khoản chi này của NSNN không thu hồi trực tiếp, nhưng hiệu quả của

nó lại được tính bằng sự tăng trưởng của GDP, sự phân bố chung hợp lý của nền kinh tế hoặc bằng các chỉ tiêu khác như tạo ra khả năng tăng tốc độ lưu chuyển hàng hoá và dịch vụ

Thông qua thu ngân sách mà chủ yếu là thuế cũng góp phần định hướng phát triển sản xuất Việc đặt ra các loại thuế với thuế suất ưu đãi, các quy định miễn, giảm thuế có tác dụng kích thích mạnh mẽ đối với các doanh nghiệp Một chính sách thuế có lợi sẽ thu hút được doanh nghiệp bỏ vốn đầu tư vào nơi cần thiết, ngược lại, một chính sách thuế khắt khe sẽ giảm bớt luồng di chuyển vốn vào nơi cần hạn chế sản xuất, kinh doanh

Thứ ba, NSNN là công cụ để điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiểm soát

lạm phát Trong nền kinh tế thị trường, quy luật cung cầu chi phối đến giá cả thị trường rất mạnh mẽ Mọi sự biến động của giá cả trên thị trường đều có nguyên nhân từ sự mất cân đối giữa cung và cầu Để ổn định giá cả, Chính phủ có thể thông qua công cụ NSNN để tác động vào cung hoặc cầu hàng hoá và dịch vụ trên thị trường Sự tác động này có thể được thực hiện theo hai hướng thu và chi NSNN Ngoài ra, NSNN còn đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng

xã hội và giải quyết các vấn đề bảo đảm an sinh xã hội

Với vai trò và tầm quan trọng nêu trên, để định hướng phát triển kinh tế - xã hội theo mục tiêu đã lựa chọn, trong Luật NSNN của nước ta ban hành ngày 16/12/2002, Quốc hội yêu cầu: quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý

và sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản của Nhà nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh

tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại

2.1.1.2 Khái niệm phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương

Quản lý NSNN là một nội dung trọng yếu trong quản lý tài chính do Nhà nước điều hành và là một mặt của quản lý kinh tế - xã hội quan trọng Đó là hoạt

động của các chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu đã xác định

Quản lý NSNN là việc làm thường xuyên của nhà nước các cấp nhằm đáp ứng yêu cầu bảo đảm cho các hoạt động của Nhà nước Chủ thể của quản lý NSNN là Nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước Đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của NSNN, cụ thể là các hoạt động thu, chi bằng tiền của NSNN

Để thực hiện quản lý NSNN có hiệu quả, trong thực tế các nước thường tiến hành phân cấp quản lý NSNN Việc phân cấp này đã xuất hiện rất sớm, nó gắn liền với tiến trình phát triển của sản xuất xã hội và biểu hiện cụ thể việc quản lý NSNN theo cấp bậc, theo ngành kinh tế hoặc theo vùng lãnh thổ

Việt Nam thực hiện phân cấp quản lý NSNN từ năm 1967 ở miền Bắc Theo phân cấp này, hệ thống NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Lúc đầu chỉ có hai cấp là NSNN Trung ương và NSNN cấp tỉnh/thành phố

Từ tháng 11/1983, thực hiện Nghị quyết 138/HĐBT của Chính phủ, hệ thống NSNN được phân thành 4 cấp: cấp Trung ương, cấp tỉnh/thành phố, cấp huyện và

cấp xã/phường (Vũ Sỹ Cường,5,2013)

Phân cấp quản lý NSNN đã và đang diễn ra ở hầu hết các nước, với mục đích

là tăng cường kỷ luật tài khóa, chính trị, nâng cao hiệu quả phân bổ các nguồn lực công cộng Phân cấp NSNN được xem là công cụ hữu hiệu trong việc thiết lập tính bền vững của NSNN

Từ thực tế các nước và Việt Nam, có thể hiểu phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước Trung ương (Chính phủ) với các cấp chính quyền địa phương về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành NSNN

Đó là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ Trung ương tới địa phương trong quá trình tổ chức, tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Phân cấp

NSNN còn là việc đưa cung - cầu hàng hóa và dịch vụ công cộng xích lại gần nhau, tạo ra cơ chế có tính chất thị trường trong cung cấp, tiêu dùng hàng hóa, dịch vụ công; tối đa hóa hiệu quả kinh tế, tăng sự thỏa mãn trong tiêu dùng, tăng sự sẵn sàng trong chi tiêu dùng hàng hóa, dịch vụ công (đóng góp cho NSNN)

2.1.2 Sự cần thiết phải phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước ở cấp địa phương

Như trên đã trình bày, phân cấp quản lý NSNN là một nội dung trong cơ chế quản lý ngân sách nhằm quản lý thống nhất hệ thống NSNN bằng việc phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp trong việc thực hiện thu chi NSNN phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

Việc phân cấp quản lý NSNN là cần thiết và phổ biến trên thế giới

Trước hết, phân cấp quản lý NSNN bắt nguồn từ bản thân tổ chức hệ thống

Nhà nước có nhiều cấp quản lý về hành chính Bởi vì mỗi quốc gia đều có những vùng lãnh thổ khác nhau Việc phân chia dân cư theo đơn vị hành chính lãnh thổ, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng của Nhà nước Do đó, để quốc gia phát triển, cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý NSNN không chỉ bắt nguồn từ yêu cầu đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung ương, mà còn bảo đảm tạo quyền tự chủ cho các cấp chính quyền địa phương

Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định Để thực hiện những nhiệm vụ đó, mỗi cấp lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự, kinh tế, hành chính

và ngân sách Việc hình thành hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp NSNN là cần thiết Bởi vì mỗi cấp NSNN đều có nhiệm vụ thu, chi mang tính độc lập Trong việc tổ chức quản lý tài chính nhà nước nếu cơ chế phân cấp quản lý NSNN được thiết lập phù hợp thì tình hình quản lý tài chính và NSNN sẽ được cải thiện góp phần thúc đẩy sự phát triển ổn định của nền kinh tế xã hội

Trong đó, mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống

Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của

NSNN với các hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đầy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá ngân sách nhà nước được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn

Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN còn là phương thức để tăng tính dân chủ,

linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cộng

Thứ tư, sự cần thiết của việc phân cấp quản lý NSNN còn bắt nguồn từ vai

trò của nó đối với sự phát triển kinh tế - xã hội

Đối với quản lý hành chính nhà nước, việc phân cấp quản lý NSNN là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính từ Trung ương đến địa phương

NSNN cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính quyền nhà nước từ Trung ương đến địa phương hoạt động tuy nhiên phân cấp quản lý NSNN không phụ thuộc hoàn toàn vào phân cấp hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện mục tiêu phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia Một cơ chế phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình Ngược lại, phân cấp không hợp lý sẽ gây cản trở, khó khăn đối với quá trình quản lý của các cấp hành chính nhà nước

Đối với điều hành vĩ mô nền kinh tế, phân cấp quản lý NSNN hợp lý không

chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì phát triển hoạt động của các cấp, chính quyền nhà nước từ Trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng địa phương trong cả nước Nó cho phép quản lý và kế hoạch hóa NSNN tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô NSNN

Cơ chế phân cấp quản lý NSNN có tác động quan trong đến hoạt động điều hành vĩ mô nền kinh tế của nhà nước thông qua chính sách tài khóa, vì mức độ phân cấp giữa Trung ương và địa phương có tác động lớn đối với mục tiêu điều chỉnh kinh tế bằng chính sách tài khóa của nhà nước Chính sách tài khóa là công cụ quan trọng nhất trong tay nhà nước để điều hành kinh tế vĩ mô Chủ trương và định hướng thu, chi NSNN theo hướng “nới lỏng, hay thắt chặt” là những biện pháp cốt yếu của Chính phủ để ứng phó với những diễn biến của nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng, ổn định và phát triển bền vững Nếu mức độ phân cấp tập trung về phía Trung ương lớn thì quá trình điều chỉnh được thực thi nhanh hơn và ngược lại nếu mức độ phân cấp tập trung về phía địa phương nhiều hơn sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm hơn bởi vì khi địa phương được phân cấp mạnh thì quyền hạn trong thu, chi NSĐP được mở rộng và linh hoạt hơn Chính vì vậy cần xây dựng một phương án phân cấp hợp lý để vừa đảm bảo thực hiện được mục tiêu của chính sách tài khóa vừa tránh được việc tập trung quá cao

Ở Việt Nam, việc phân cấp quản lý NSNN còn bắt nguồn từ yếu tố lịch sử và thực

tế hiện nay Trong khi Đảng và Nhà nước ta đang chống tư tưởng địa phương, cục bộ, thì việc phân cấp quản lý NSNN là cần thiết để có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo của địa phương trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn Đã có một số khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với doanh nghiệp, tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, lệ phí trước bạ, thuế môn bài,… giao cho địa phương quản lý sẽ

hiệu quả hơn (Phạm Đình Cường, 15-17, 2007)

2.1.3 Mục tiêu và nguyên tắc của phân cấp quản lý NSNN ở cấp ngân sách địa phương

2.1.3.1 Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN ở cấp ngân sách địa phương

Phân cấp quản lý NSNN ở nước ta hiện nay nhằm vào các mục tiêu chủ yếu sau:

Một là, phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm

của chính quyền các cấp, nhằm phục vụ tốt nhất nhiệm vụ phát triển kinh tế, đảm bảo an ninh quốc phòng, xóa đói giảm nghèo, thúc đẩy nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa phát triển, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, đẩy mạnh tiến trình cải cách hành chính

Hai là, tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản quy

phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở Đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất về nguồn lực

để đảm bảo khả năng điều tiết vĩ mô nền kinh tế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản

lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế ở từng địa phương

Ba là, làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của các cấp

chính quyền trong quản lý sử dụng NSNN, giải quyết tốt mối quan hệ tài chính giữa các ngành và các địa bàn lãnh thổ Khắc phục những chồng chéo hoặc thiếu sót trong từng nội dung quản lý

Bốn là, tạo ra mối liên kết đồng thuận giữa các cơ quan quản lý tài chính, cơ quan

kế hoạch đầu tư và các ngành liên quan với chính quyền các cấp trong quản lý NSNN

2.1.3.2 Nguyên tắc của phân cấp quản lý NSNN ở cấp ngân sách địa phương

Phân cấp quản lý NSNN tuy là công việc của Nhà nước Trung ương trong quá trình thực hiện chức năng quản lý xã hội, nhưng không phải là việc làm tùy tiện Nhìn chung ở các nước, phân cấp quản lý NSNN được thực hiện theo các nguyên tắc sau đây:

Một là, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước Phân cấp

quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp Thực chất của nguyên tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và

quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệm vụ được giao Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập tương đối trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở nước ta

Hai là, ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ

bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nước Trung ương trong quản

lý kinh tế, xã hội của cả nước mà Hiến pháp đã quy định và từ tính chất xã hội hoá của nguồn tài chính quốc gia

Ba là, phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm

(%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được cố định trong một số năm Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số bổ sung một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phương được thu do ngân sách địa phương thu, khoản nào ngân sách địa phương phải chi do ngân sách địa phương chi Không để tồn tại tình trạng nhập nhằng dẫn đến tư tưởng trông chờ, ỷ lai hoặc lạm thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Trên cơ sở đó, tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa phương trong bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội Đồng thời là điều kiện để xác định rõ trách nhiệm của địa phương và trung ương trong quản lý NSNN, tránh tình trạng co kéo trong xây dựng kế hoạch ngân sách

Bốn là, đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách Phân cấp ngân sách

phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ

2.1.4 Nội dung của phân cấp quản lý NSNN ở cấp ngân sách địa phương

Căn cứ vào các nguyên tắc trên, việc phân cấp quản lý NSNN bao hàm các nội dung chủ yếu: phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành NSNN từ Trung ương đến địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách; và phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN Nội dung cụ thể như sau:

2.1.4.1 Phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn, định mức

Trong quản lý NSNN, chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức có vai trò vị trí hết sức quan trọng Đó không chỉ là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách của cấp chính quyền

Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền, cơ sở pháp lý này được dựa trên hiến pháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong phân cấp nhà nước

Theo quy định của luật NSNN, về cơ bản, nhà nước Trung ương giữ vai trò quyết định các loại thu như thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước

Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật Việc huy động vốn để xây dựng kết cấu hạ tầng thuộc phạm

vi ngân sách cấp tỉnh, được quyết định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm của địa phương Riêng chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các bộ ngành, lĩnh vực

2.1.4.2 Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi

Có thể nói đây luôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều bất đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền trong cả nước

Ngân sách Trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu,

thu từ dầu thô…hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia như: Thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành, đồng thời đảm bảo nhiệm vụ chi cho các hoạt động có tính chất, nhiệm vụ chiến lược quan trọng của Quốc gia như: Chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, chi quốc phòng an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội do Trung ương quản lý…và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách

NSĐP được phân cấp nguồn thu để bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương như: Thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao

Nhiệm vụ chi NSĐP gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội , quốc phòng, an ninh, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý, việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên xã hội và trình độ quản lý ở các vùng miền khác nhau, là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của địa phương,

xử lý kịp thời các nhiệm vụ của nhà nước trên phạm vi từng địa phương

Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung cho ngân sách cấp dưới, dưới hai hình thức: Bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu

Nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp được quy định cụ thể tại Điều 31, 32, 33, 34 Luật NSNN năm 2002 Trong đó quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách của địa phương như sau:

- Nguồn thu NSĐP gồm:

+ Các khoản thu NSĐP hưởng 100% theo cơ chế phân cấp hiện tại, các khoản thu mà NSĐP được hưởng 100% gồm các khoản thu như: Thuế, phí, lệ phí

và các khoản thu nộp ngân sách khác, cụ thể:

Thu từ thuế: Thuế nhà đất, thuế tài nguyên (không kể thuế tài nguyên hoạt động dầu khí); thuế môn bài; thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất nông nghiệp

Thu từ phí và lệ phí: Lệ phí trước bạ, phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản phí, lệ phí do các cơ quan đơn vị thuộc địa phương tổ chức

thu, không kể phí xăng dầu

Các khoản thu ngoài thuế: Tiền sử dụng đất, tiền cho thuê đất, thuê mặt nước, không kể tiền thuê mặt nước thu từ hoạt động dầu khí; tiền đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất, tiền cho thuê và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước, thu nhập từ vốn góp của NSĐP, tiền thu hồi vốn của NSĐP tại các cơ sở kinh tế, thu từ quỹ dự trữ của cấp tỉnh, viện trợ không hoàn lại của các tổ chức cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho địa phương theo quy định của pháp luật, thu từ quỹ đất công ích

và hoa lợi công sản khác, phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản thu sự nghiệp của các đơn vị do địa phương quản lý

Các khoản thu khác: Huy động từ tổ chức cá nhân theo quy định của pháp luật, đóng góp của tổ chức cá nhân trong nước và ngoài nước, thu từ đầu tư xây dựng các công tình thiết kế hạ tầng, thu kết dư NSĐP, các khoản thu phạt, tịch thu

và thu ngân sách, thu bổ sung từ ngân sách cấp trên, thu chuyển nguồn từ năm trước chuyển sang

Các khoản thu chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách Trung ương (NSTW) và NSĐP, các khoản thu chung cả NSTW và NSĐP cùng hưởng theo tỷ lệ % gồm 05 loại chủ yếu Đây là những khoản có số thu lớn, có tính đàn hồi cao, nhạy cảm với hoạt động kinh tế, có tính điều tiết cao, cụ thể là:

Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu

Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toán toàn ngành

Thuế thu nhập cá nhân

Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá tiêu thụ trong nước

Phí xăng dầu

+ Thu bổ sung từ ngân sách Trung ương

+ Thu từ huy động đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định (tại Khoản 03 Điều 08 của Luật NSNN)

- Nhiệm vụ chi NSĐP gồm:

+ Chi đầu tư phát triển :

Đầu tư xây dưng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương quản lý

Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của nhà nước theo quy định của pháp luật

Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

+ Chi thường xuyên:

Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý

Quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội (phần giao cho ĐP)

Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam và

tổ chức chính trị, xã hội ở địa phương

Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị, xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội,tổ chức

xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật

Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý Chương trình Quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý

Trợ giá theo chính sách của nhà nước

Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư

+ Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh

+ Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới

NSĐP được sử dụng nguồn thu hưởng 100%, số thu được phân chia theo tỷ

lệ % đối với các khoản thu phân chia và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên để cân đối thu, chi ngân sách cấp mình, bảo đảm các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh được giao

- Tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương do HĐND cấp tỉnh quyết định Các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương gồm:

+ Các khoản thu NSĐP được hưởng 100%

+ Các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP, phần NSĐP được hưởng

- Số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ở địa phương được xác định theo nguyên tắc xác định số chênh lệch giữa số chi và nguồn thu ngân sách các cấp dưới (thu 100% và phần được hưởng theo tỷ lệ % từ các

khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương) (Quyết định 192/2002/QĐ- TTg)

2.1.4.3 Phân cấp về quản lý chu trình Ngân sách

Phân cấp về quản lý chu tình Ngân sách tức là phân công, phân định trách nhiệm, quyền hạn trong lập, chấp hành và quyết toán NSNN ở cấp địa phương Phân cấp quản lý NSNN thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước trong một chu trình NSNN gồm tất cả các chính quyền nhà nước trong một chu trình NSNN gồm tất cả các khâu: lập ngân sách, duyệt thông qua tới chấp hành, quyết toán, thanh tra, kiểm tra ngân sách Yêu cầu của nội dung này đặt ra là giải quyết mối quan hệ về mức độ tham gia, điều hành và kiểm soát của các cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan chuyên môn trong từng khâu quản lý ngân sách

HĐND các cấp có quyền hạn, trách nhiệm trong việc quyết định dự toán NSĐP, phân bổ dự toán chi cho các sở, ban ngành theo từng lĩnh vực cụ thể, quyết định bổ sung từ ngân sách cấp mình cho ngân sách cấp dưới, phê chuẩn quyết toán ngân sách Ngoài ra HĐND cấp tỉnh còn có nhiệm vụ:

- Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách

ở địa phương

- Quyết định tỷ lệ % phân chia ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương, đối với phần NSĐP được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa NSTW với NSĐP và các khoản thu có phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương

Ngoài ra, việc tổ chức lập ngân sách ở các địa phương được phân cấp cho Ủy ban nhân dân (UBND) các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định cụ thể cho từng cấp ở địa phương Thảo luận về dự toán với cơ quan tài chính chỉ thực hiện vào năm thời kỳ đầu ổn định ngân sách, các năm tiếp theo chỉ thực hiện khi địa

phương có đề nghị (Nguyễn Sinh Hùng, 2007)

2.1.5 Các nhân tố ảnh hưởng đến việc phân cấp quản lý NSNN ở cấp ngân sách địa phương

2.1.5.1 Bối cảnh và xu thế phát triển kinh tế- xã hội ở địa phương

Trong điều kiện tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở địa phương không có sự biến động lớn thì nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN ổn định, khi nền kinh tế, chính trị,

xã hội bất ổn định thì nguồn thu NSNN trên địa bàn bị ảnh hưởng, nhiệm vụ chi cho phát triển kinh tế, chi cho đảm bảo an ninh quốc phòng và giải quyết các vấn đề xã hội phải thay đổi theo chiều hướng khác Khi nền kinh tế càng phát triển khả năng tích luỹ của nền kinh tế càng lớn, khả năng chi cho đầu tư phát triển càng cao Như vậy cơ chế phân cấp quản lý nhà nước cũng vì thế mà thay đổi cho phù hợp

Trong điều kiện hiện nay, xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầu hoá nền kinh tế thế giới đang là nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN ở mỗi quốc gia, mỗi địa phương Bởi lẽ sự tác động của toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế

đã làm thay đổi chức năng nhiệm vụ của nhà nước trong thời kỳ mới Trong thời kỳ hội nhập, nhà nước không can thiệp sâu sắc và trực tiếp vào nền kinh tế mà chỉ đóng vai trò người cầm cân nảy mực, tạo môi trường hành lang pháp lý cho nền kinh tế ở tầm vĩ mô, việc đầu tư trực tiếp cho nền kinh tế bằng nguồn vốn NSNN chỉ tập trung

ở những khâu trọng yếu không có khả năng thu hồi vốn và đáp ứng các nhu cầu phúc lợi xã hội Vì vậy đây là nhân tố gây ảnh hưởng tới phân cấp quản lý NSNN

2.1.5.2 Tính chất của việc cung cấp hàng hoá và dịch vụ công cộng

Hàng hoá và dịch vụ công cộng được hiểu là các hàng hoá, dịch vụ mà việc

sử dụng nó của các chủ thể này không làm cản trở tới việc sử dụng các chủ thể khác Có thể nói đó là các hàng hoá mà tất cả mọi người đều có thể sử dụng và lợi ích từ việc sử dụng đó đối với bất kỳ chủ thể nào cũng hoàn toàn độc lập với các chủ thể khác cùng sử dụng

Trong quản lý hành chính nhà nước, chính quyền nhà nước các cấp vừa phải đảm bảo chức năng quản lý vừa phải đảm bảo chức năng phục vụ công cộng cho xã hội Phần lớn các hàng hoá công cộng đều được cung cấp bởi khu vực công (chính quyền nhà nước ở trung ương và địa phương)

Hàng hoá công cộng được cung cấp ở phạm vi quốc gia như: Quốc phòng, an ninh, phát thanh truyền hình trung ương; ở phạm vi địa phương như phát thanh, truyền hình, đường giao thông, khu vui chơi giải trí thể thao của các cấp chính quyền địa phương…

Đây là yếu tố căn bản khi phân giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp trong bộ máy chính quyền giữa trung ương và địa phương trong việc cung cấp hàng hoá công cộng Điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ đòi hỏi phải phân chia nguồn lực từ NSNN, đây chính là tiền đề để phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền địa phương

2.1.5.3 Tính hiệu quả của phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Phân cấp quản lý NSNN như thế nào? Phân cấp những nguồn thu, nhiệm vụ chi gì cho mỗi cấp, ngoài yêu cầu phải phù hợp với phân cấp quản lý kính tế - xã hội còn phải đặc biệt lưu ý đến tính hiệu quả trong thu, chi NSNN

Đến lượt mình, tính hiệu quả thể hiện trước hết ở thẩm quyền quyết định ngân sách và phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi Nguồn thu, nhiệm vụ chi giao cho cấp nào quản lý có hiệu quả thì nên phân cấp cho ngân sách địa phương cấp đó để tránh bị động; những nhiệm vụ chi mang tính xã hội rộng rãi và gắn với quyền lợi của người dân thì phân cho các cấp chính quyền địa phương

2.1.5.4 Đặc điểm tự nhiên, xã hội ở địa phương

Đây là một nhân tố có tính đặc thù mà cần được quan tâm Tính đặc thù đó thường được biểu hiện ở những đặc điểm tự nhiên về địa hình, vùng có tài nguyên,

có địa thế hay có điều kiện xã hội đặc biệt Ở những vùng, những địa phương này

có thể coi là một đối tượng đặc biệt của cơ chế phân cấp dẫn tới những nội dung phân cấp đặc thù cho phù hợp

Sự đa dạng về mặt xã hội tạo ra sự khác biệt về nhu cầu, sở thích đối với hàng hóa dịch vụ công do mức thu nhập tạo ra Khi sự khác biệt nảy sinh thì đòi hỏi

cơ chế phân cấp phù hợp sẽ mang lại hiệu quả hơn

2.1.5.5 Mức độ phân cấp về quản lý hành chính - kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền

Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ nảy sinh

yêu cầu hình thành những cấp NSNN tương ứng với từng cấp hành chính đó Tuy nhiên đây mới chỉ là điều kiện cần, bởi vì có nhiều cách khác nhau trong việc chuyển giao một bộ phận trong tổng thể các nguồn tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của mỗi đơn vị hành chính

Nhận thức đúng các nhân tố ảnh hưởng này có ý nghĩa rất quan trọng đối với việc phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về ngân sách cấp tỉnh

để đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện

2.2 Cơ sở thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách nhà

2.2.1 Khái quát kinh nghiệm của một số tỉnh

2.2.1.1 Kinh nghiệm của tỉnh Thái Bình

Cùng với quá trình phát triển kinh tế của địa phương trong những năm qua, kinh tế xã hội của các huyện, thành phố, các xã, phường, thị trấn cũng đang từng bước được đổi mới, phát triển, cơ chế phân cấp quản lý NSĐP cho thời kỳ ổn định

2007 - 2010 cũng đã được bổ sung, điều chỉnh phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, từng vùng, từng địa phương và nội dung được quy định chi tiết rõ ràng hơn

Về thu ngân sách các cấp: Đối với các khoản thu phân chia đã phân chia thành 2 nhóm đơn vị hành chính (nhóm có điều kiện kinh tế phát triển khá, nguồn thu thấp), phân chia lĩnh vực thu ngoài quốc doanh thành 2 đối tượng thu (thu từ doanh nghiệp; thu từ hộ gia đình, cá nhân); phân chia nguồn thu tiền sử dụng đất thành 3 loại hình (thu từ hộ gia đình cá nhân theo giá quy định; thu từ các doanh nghiệp nộp 1 lần; thu từ đấu giá, đất thương phẩm) ngoài ra còn quy định chi tiết rõ ràng từng khoản thu phân chia thuộc từng lĩnh vực thu…

Về chi ngân sách các cấp: Được quy định rõ ràng nhiệm vụ chi đầu tư XDCB cho các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn Đối với nguồn thu từ quỹ đất thương phẩm được phân chia cho xã thì được đầu tư trên địa bàn xã, nguồn thu được phân chia cho huyện thì cấp huyện quản lý đầu tư trên địa bàn huyện theo kế hoạch của UBND tỉnh Chi ngân sách cấp xã có nhiệm

vụ chi sự nghiệp giao thông, kiến thiết đô thị do cấp xã quản lý, chi cho công tác khuyến nông, lâm, ngư thuộc cấp xã quản lý, chi hoạt động của tổ chức cơ sở Đảng

thực hiện Quyết định 84-QĐ/TW về tổ chức cơ sở Đảng

Bên cạnh những thành công và kết quả đạt được, cơ chế phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương cũng còn có những tồn tại, vướng mắc đáng kể, thể hiện trên một số nội dung cơ bản sau:

+ Đối với nhóm nguồn thu 100%: Tuy cả 3 cấp ngân sách ở địa phương đều

có các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP (như tiền thuê đất, trước bạ, phí,

lệ phí, thu tại xã…) Tuy vậy ngân sách cấp tỉnh lại được phân cấp hưởng 100% nhiều khoản thu nhất, trong đó có 2 khoản thu có tính ổn định và có tỷ trọng lớn ở địa phương (thuế tài nguyên, tiền thuê đất), nguồn thu 100% ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã là những khoản thu còn lại, đây là những nguồn thu không chắc chắn và không phụ thuộc tăng trưởng kinh tế, hầu hết không có tính chất thuế: đặc biệt là khoản thu tại xã (thu từ quỹ đất công ích, hoa lợi công sản…) được cân đối chỉ thường xuyên cho ngân sách cấp xã, trong điều kiện địa phương đang thu hút đầu tư, quy hoạch đô thị, quy hoạch cụm công nghiệp, nhiều diện tích đất đã bị thu hồi… đã làm cho nguồn thu hàng năm không ổn định, thậm chí có xu hướng giảm dần

+ Đối với nhóm các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ:

Đối với 5 khoản thu phân chia giữa ngân sách TW và NSĐP: Sau khi phân chia tỷ lệ với TW, địa phương đã thực hiện phân chia tỷ lệ còn lại cho 3 cấp ngân sách ở địa phương, trong đó ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã chỉ được phân chia các khoản thu (thuế GTGT, thuế TNDN, thuế TTĐB) thuộc lĩnh vực thu ngoài quốc doanh; ngân sách cấp tỉnh hưởng các khoản thu còn lại thuộc các lĩnh vực thu

từ Doanh nghiệp nhà nước do TW quản lý, thu Doanh nghiệp nhà nước do địa phương quản lý, thu từ lĩnh vực đầu tư nước ngoài, thuế thu nhập cá nhân, phí xăng dầu Đây là những khoản thu chủ yếu trong tổng thu nội địa ở địa phương, chính vì vậy có thể khẳng định đây là nguyên nhân chính gây bị động trong điều hành ngân sách, không khuyến khích các địa phương chủ động khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu trên địa bàn

Việc xác định tỷ lệ phần trăm (%) các khoản thu phân chia giữa 3 cấp ngân sách ở địa phương còn mang tính ước lượng, chưa có đầy đủ những căn cứ; như là

dự báo tình hình sản xuất kinh doanh dịch vụ của doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân; xác định nghĩa vụ nộp NSNN; ý thức chấp hành chính xác nguồn thu phát sinh trên địa bàn của mỗi địa phương, nội dung cụ thể từng khoản thu Chính vì vậy việc xác định tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương chưa đạt được sự công bằng và khách quan

Cơ chế phân cấp ở địa phương đã quy định cụ thể nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách trên lĩnh vực, tuy vậy kết quả chi hàng năm, cho thấy nhiệm vụ chi ở ngân sách cấp tỉnh còn chiếm tỷ trọng cao, ngân sách cấp huyện trung bình còn ngân sách cấp xã vẫn ở mức thấp, đã làm hạn chế tính chủ động, linh hoạt của chính quyền cấp dưới trong việc quản lý điều hành ngân sách, ảnh hưởng đến việc thực

hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương (Hội đồng nhân dân tỉnh Thái Bình, 2011)

2.2.1.2 Kinh nghiệm của tỉnh Quảng Ninh

* Những kết quả đã đạt được giai đoạn 2004- 2009

Đối với tỉnh Quảng Ninh, việc điều hành ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền địa phương từ tỉnh đến huyện, xã, phường, thị trấn đã có nhiều tiến bộ, góp phần quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, tăng cường nguồn lực tài chính cho các cấp chính quyền địa phương và thực hiện quản lý, sử dụng ngân sách đạt hiệu quả, tiết kiệm Công tác quản lý ngân sách của tỉnh chủ động và hiệu quả, cụ thể là:

- Đã phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp, của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, đơn vị trong lĩnh vực ngân sách như: việc quyết định phân bổ dự toán ngân sách và phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách của HĐND

và UBND; trách nhiệm của các cấp, các ngành và đơn vị trong tổ chức quản lý, khai thác nguồn thu và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả ngân sách được giao

- Tỉnh đã quy định cụ thể tỷ lệ (%) phân chia nguồn thu, xác định rõ nhiệm vụ chi ngân sách của các cấp chính quyền Hàng năm, căn cứ vào nghị quyết của HĐND tỉnh và yêu cầu thực tế, UBND tỉnh đã kịp thời điều chỉnh, sửa đổi nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách phù hợp với tình hình thực tế và khả năng quản lý ngân

sách của các cấp, tạo điều kiện cho chính quyền cấp dưới chủ động trong điều hành ngân sách Đẩy mạnh tính chịu trách nhiệm trong công tác giải trình lập dự toán và quyết toán, chuyển trách nhiệm giải trình xuống cho chính quyền địa phương theo nguyên tắc phân định các cấp

- Công tác quản lý điều hành và thực hiện tài chính, ngân sách được nâng lên Tất cả các khoản thu, chi ngân sách được hạch toán vào ngân sách qua hệ thống kho bạc nhà nước, được quản lý chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả; quy trình quản lý thu, nộp và cấp phát ngân sách đảm bảo theo luật, xoá bỏ được các hình thức cấp phát gán thu bù chi, hạn chế ghi thu ghi chi, khắc phục tình trạng cấp phát vòng vèo nhiều kênh cấp phát cho một đối tượng, một mục đích Hầu hết các đơn vị, cá nhân nộp ngân sách, đơn vị sử dụng ngân sách đã nhận thức được trách nhiệm thực hiện tài chính, ngân sách theo luật định

- Tỉnh đã có quy định về quản lý và điều hành ngân sách địa phương đúng luật và sáng tạo Hàng năm đều có hướng dẫn cụ thể để điều hành ngân sách chặt chẽ Sớm có quy định "khoán" thu - chi ngân sách theo dự toán cho một số đơn vị

dự toán, có chế độ khuyến khích thưởng vượt thu ngân sách Tỉnh đã mạnh dạn quyết định nhiều chủ trương, thể chế hoá thành các quy định về ngân sách nhằm phát triển kinh tế - xã hội

- Công tác kế toán và quyết toán ngân sách nhà nước ở các cấp đã đi vào nề nếp, công khai minh bạch, đánh giá chính xác hơn, công khai hơn Việc công khai tài chính tại các đơn vị và các cấp chính quyền đã thường xuyên, nhất là các đơn vị

cơ sở, tăng cường sự giám sát của hội đồng nhân dân các cấp, của nhân dân, góp phần sử dụng ngân sách tiết kiệm, hạn chế tiêu cực, lãng phí

Tuy nhiên, bên cạnh đó, cơ chế phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền còn một số hạn chế, tồn tại, cụ thể là:

- Trong việc quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán và phê chuẩn quyết toán NSĐP có sự trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp Do đó, chính quyền địa phương phải có quyết định một số chỉ tiêu khi cấp trên đã quyết định

- Quy trình ngân sách quá dài, trong khi thời gian có hạn, dẫn tới tình trạng

thời gian giành cho mỗi khâu trong quy trình ngân sách Nhà nước ngắn ảnh hưởng tới thẩm quyền và chất lượng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương Các cuộc thảo luận xem xét thiếu thời gian chuẩn bị tài liệu, dễ dẫn tới

hình thức, thực quyền của HĐND các cấp bị hạ thấp (Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ninh, 2010)

2.2.2 Một số bài học rút ra từ nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN

Trên cơ sở kinh nghiệm phân cấp quản lý tài chính ngân sách ở tỉnh Thái Bình và tỉnh Quảng Ninh, có thể rút ra được một số bài học kinh nghiệm Đó là để tiến hành phân cấp quản lý ngân sách cho cấp chính quyền địa phương (từ tỉnh đến huyện và xã), trước hết phải thực hiện theo nguyên tắc:

Một là, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn

Hai là, ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể

Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý

Ba là,việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính

quyền địa phương do HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định, thời gian thực hiện phân cấp phải phù hợp với thời kỳ ổn định ngân sách ở địa phương; cấp xã, thị trấn được tăng cường nguồn thu, phương tiện và cán bộ, thực hiện nhiệm

vụ thu, quản lý tài chính - ngân sách tốt, có hiệu quả các nguồn lực trên địa bàn

được phân cấp

Thứ tư, sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, HĐND cấp tỉnh căn cứ vào

nguồn thu phân chia giữa NSNN với NSĐP và sự phát triển nguồn thu nhiệm vụ chi của cấp NSĐP (tỉnh, huyện, xã) để điều chỉnh tỷ lệ phần trăm(%) phân chia nguồn

thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương sao cho phù hợp

PHẦN III: ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

3.1 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế và xã hội của tỉnh Hưng Yên

3.1.1 Đặc điểm về tự nhiên

Hưng Yên có diện tích tự nhiên 923,09 km2 Với vị trí ở trung tâm đồng bằng sông Hồng, nằm trong vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ; có các tuyến đường giao thông quốc gia quan trọng chạy qua như: đường 5A từ Hà Nội đến Hải Phòng, đường 39A từ Phố Nối - Thành phố Hưng Yên qua cầu Triều Dương đến Thái Bình, đường 38 qua cầu Yên Lệnh nối với quốc lộ 1A, đường sắt Hà Nội – Hải Phòng; là trục giao thông quan trọng nối các tỉnh Tây - Nam Bắc bộ (Hà Nam, Ninh Bình, Nam Định, Thanh Hóa…) với Hả Dương, Hải Phòng, Quảng Ninh Hưng Yên gần các cảng biển Hải Phòng, Cái Lân và sân bay quốc tế Nội Bài, giáp ranh với các

tỉnh Thành phố Hà Nội, Bắc Ninh, Hà Nam, Thái Bình, Hải Dương

Về tài nguyên thiên nhiên: Hưng Yên mang đặc trưng của một tỉnh đồng bằng, địa hình tương đối bằng phẳng Đất nông nghiệp 61.037 ha, trong đó đất trồng cây hàng năm 55.645 ha (chiếm 91%), còn lại là đất trồng cây lâu năm, mặt nước nuôi trồng thuỷ sản, đất chuyên dùng và đất sử dụng cho các mục đích khác Hưng Yên có nguồn than nâu (thuộc bể than nâu vùng đồng bằng sông Hồng) có trữ lượng rất lớn (hơn 30 tỷ tấn) hiện chưa được khai thác, đây cũng là một tiềm năng lớn cho

phát triển ngành công nghiệp khai thác than (Cục thống kê tỉnh Hưng Yên, 2014)

3.1.2 Đặc điểm về kinh tế và xã hội

- Về xã hội: Hưng yên có dân số trên 1,1 triệu người; được phân chia thành

10 đơn vị hành chính, bao gồm thành phố Hưng Yên và 9 huyện; có 161 đơn vị hành chính cấp xã, phường, thị trấn Thành phố Hưng Yên là trung tâm chính trị,

văn hoá của tỉnh (Cục thống kê tỉnh Hưng Yên, 2014)

- Về kinh tế: Hưng Yên có nhiều ưu thế để phát triển kinh tế công nghiệp và

dịch vụ Hiện nay trên địa bàn tỉnh có rất nhiều các khu công nghiệp lớn như phố nối A, phố nối B, khu công nghiệp Thăng long II, khu công nghiệp Như Quỳnh, khu công nghiệp Minh Đức, khu công nghiệp Kim Động, khu công nghiệp Quán Đỏ

Sản phẩm công nghiệp của tỉnh là dệt may, giày da, ô tô, xe máy, công nghiệp thực phẩm Cơ cấu theo hướng phát triển kinh tế công nghiệp và dịch vụ đang là chủ đạo Về nông nghiệp, tổng diện tích gieo trồng toàn tỉnh là 121.679 ha, trong đó diện tích cây lương thực là 101.017 ha, diện tích lúa cả năm 89.706 ha Năng lực sản xuất hàng năm khoảng 55 vạn tấn thóc và hàng vài chục nghìn tấn hoa quả các loại, đặc biệt là nhãn, vải, cam Về dịch vụ, đã có bước phát triển tương đối toàn diện, tốc độ tăng toàn ngành trung bình 15%/năm Các ngành có sự phát triển mạnh là thương mại, xuất nhập khẩu, vận tải, bưu chính, viễn thông, điện lực, ngân hàng, tín dụng…

+ Giá trị sản xuất của tỉnh Hưng Yên: Giá trị sản xuất từ năm 2007 đến 2013, theo giá so sánh năm 2010, cho thấy khu vực dịch vụ chiếm tỷ lệ nhỏ nhất, khu vực kinh tế công nghiệp và xây dựng luôn chiếm tỷ lệ cao nhất, điều này thể hiện sự phát triển kinh tế trong khu vực kinh tế công nghiệp xây dựng trong 7 năm của tỉnh

là đang phát triển và cũng phù hợp với một tỉnh trẻ khi mới tách ra từ tỉnh Hải Hưng

cũ, nên cần đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng trong tỉnh

+ Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của tỉnh Hưng Yên

Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của tỉnh Hưng Yên theo giá so sánh năm

2010 giai đoạn năm 2007 đến năm 2013 được thể hiện thông qua bảng 3.2 cho thấy khu vực nông, lâm nghiệp và thuỷ sản luôn chiếm tỷ lệ nhỏ nhất trong toàn khu vực kinh tế của tỉnh, khu vực công nghiệp và xây dựng luôn chiếm tỷ lệ cao nhất, chỉ số tăng trưởng qua các năm đều có xu hướng tăng, nhưng không đều qua các năm, giữa các ngành kinh tế qua các năm chỉ số tăng trưởng cũng không đồng đều, ngành nông, lâm nghiệp và thủy sản trong 7 năm tốc độ tăng trưởng bình quân là 3,32%, ngành công nghiệp và xây dựng có tốc độ tăng trưởng bình quân là 13,99%, tốc độ tăng trưởng bình quân của ngành dịch vụ là 12,16% Ngành nông nghiệp có xu hướng giảm dần tỷ trọng qua các năm, thay vào đó là sự gia tăng về tỷ trọng của ngành công nghiệp, xây dựng và dịch vụ, điều này phù hợp với chiến lược và kế hoạch phát triển của tỉnh đã đề ra cho những năm tiếp theo

Bảng 3.1 Giá trị sản xuất theo giá so sánh năm 2010 phân theo khu vực kinh tế 2007-2013 Nội dung ĐVT Năm 2007 Năm 2008 Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Tổng số Tỷ.đ 54.825,76 63.300,80 68.443,90 77.027,70 86.595,80 93.762,10 93.790,40

1 Nông, lâm nghiệp và thủy sản Tỷ.đ 8.951,13 9.390,40 9.266,30 9.906,30 10.612,70 10.584,80 10.521,60

2 Công nghiệp và xây dựng Tỷ.đ 38.690,62 45.824,60 50.267,20 57.011,20 64.764,30 70.700,60 70.762,60

Chỉ số tăng trưởng năm sau so

(Nguồn: Niên giám thống kê tỉnh Hưng Yên năm 2013)