Đặc điểm xây dựng tiêu chí đánh giá và trình tự kiểm toán chương trình ngân sách nhà nước

Muốn vậy, mục tiêu này phải thỏa mãn các điều kiện sau:  Một là, đã lượng hóa tối đa những mục tiêu cần và có thể lượng hóa, kể cả mục tiêu và nguồn lực cho các tiểu chương trình;  Hai

Đặc điểm xây dựng tiêu chí đánh giá và trình tự kiểm

toán chương trình ngân sách nhà nước I.Đặc điểm xây dựng tiêu chí đánh giá ngân sách chương trình nhà nước

Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá luôn là một công việc khó khăn Để giải quyết khó khăn đó, kiểm toán hoạt động luôn hướng tới việc giảm thiểu sự cách biệt để hướng tới sự nhất quán cao nhất có thể có về hệ thống tiêu chí đánh giá hoạt động của các chương trình Để thực hiện định hướng đó, kiểm toán hoạt động sử dụng phương pháp ngiên cứu mục tiêu của chương trình và

xử lý theo tình huống cụ thể Theo đó tất cả các chương trình được phân loại theo tiêu thức “mức độ rõ ràng của mục tiêu” Ở đây, mức độ rõ ràng được xem xét trong quan hệ giữa “tính tiêu chuẩn đo lường” của mục tiêu chương trình với yêu cầu đánh giá của kiểm toán hoạt động: Mục tiêu chương trình được coi là rõ ràng khi có thể trực tiếp làm thước đo cho kiểm toán hoạt động Muốn vậy, mục tiêu này phải thỏa mãn các điều kiện sau:

 Một là, đã lượng hóa tối đa những mục tiêu cần và có thể lượng

hóa, kể cả mục tiêu và nguồn lực cho các tiểu chương trình;

 Hai là, đã cụ thể tới các tiểu chương trình và tới mức đo lường

được cho cả những tiêu chí định tính, kể cả các phương pháp và các trình tự tiên tiến cần áp dụng liên tục qua từng giai đoạn trong quá trình hoat động của chương trình :

 Ba là, đã khẳng định tính hiệu lực của mục tiêu (từ cung cấp

nguồn lực đến tổ chức kiểm toán chi tiết theo các tiểu chương trình với tiến độ thực hiện cụ thể) trong thực tiễn hoạt động của chương trình

Để có những đánh giá này, kiểm toán hoạt động cần ngiên cứu cả mục tiêu đã ghi trong chưng trình, cả hiệu lực của chương trình trong hoạt động thực tiễn để khẳng định mức đạt được “tính chuẩn mực” hay “tính tiêu chuẩn” của mục tiêu này

Với quy ước đó có thể quy tính đa dạng của mục tiêu các chương trình khác nhau về hai loại cơ bản:

 Loại I: Mục tiêu chương trình đã rõ ràng

- Qua nghiên cứu mục tiêu chương trình trên giấy tờ và trong thực tiễn, nếu kết quả ngiên cứu cho thấy mục tiêu chương trình đã rõ ràng tới mức có thể đo lường trực tiếp hoạt động trực tiếp của chương trình thì kiểm toán hoạt động chuyển ngay sang bược lựa chọn tiêu chí đánh giá hoạt động chương trình; Ngược lại, nếu mức rõ ràng này chưa đạt tới mức có thể đánh giá được hoạt động theo yêu cầu thì kiểm toán hoạt động cần thực hiện các thủ tục bổ xung để khắc phục khiếm khuyết của mục tiêu đã được ghi trong chương trình Các bước ngiên cứu cụ thể tiếp theo sẽ được đề cập trong phần trình tự kiểm toán

- Loại chương trình này thường xuất hiện trong các chương trình đầu tư quy mô lớn có mục tiêu được lượng hóa cụ thể, hoặc ít ra cũng rõ ràng, đặc biệt là các chương trình trọng điểm quốc gia hoặc các chương trình đầu tư cho quốc phòng với các tiểu chương trình có mục tiêu cụ thể rất rõ ràng Trong trường hợp này, kiểm toán hoạt động có thể sử dụng ngay mục tiêu của chương trình làm cơ sở để đánh giá hoạt động của chương trình Ở đây, mối quan hệ giữa chuẩn bị ngân sách với kiểm toán hoạt động được gắn kết rất chặt chẽ với nhau Để phát triển mối quan hệ đó, ở các

nước có nền quản lý công (trong đó có kiểm toán hoạt động chương trình ngân sách nhà nước) phát triển trong thời gian dài đã hình thành phương pháp kết hợp giữa chuẩn bị ngân sách với kiểm toán hoạt động: Kiểm toán hoạt động không chỉ thực hiện công việc “hậu kiểm” theo quan điểm truyền thống mà trái lại, kiểm toán hoạt động thực hiển cả những công việc “tiền kiểm” theo quan điểm hiện đại thông qua kiểm toán quá trình và kết quả chuẩn bị ngân sách: Thông qua kiểm toán quá trình và kết quả chuẩn bị ngân sách trên dự toán ngân sách, cùng với các đơn vị thụ hưởng ngân sách và các đơn vị quản lý ngân sách, kiểm toán hoạt động tham gia vào quá trình chuẩn bị ngân sách này Đặc biệt trong quá trình này, cả lập dự toán ngân sách, cả kiểm toán hoạt động đều không chỉ hướng tới mục tiêu của chương tình mà còn hướng đến cả các phương pháp và trình tự tiên tiến được sử dụng để thực hiện các mục tiêu của chương trình Đây là sự thể hiện sinh động và hiệu quả việc kết hợp giữa quá trình lập ngân sách với kiểm toán hoạt động chương trình ngân sách nhà nước Trong sự kết hợp đó, lập ngân sách đã chứa đựng những yếu tố của kiểm toán hoạt động và kiểm toán hoạt động lại là quá trình nghiên cứu như một hệ thống đánh giá kiểm soát nội bộ về chu trình ngân sách trong bước chuẩn bị

Cụ thể, quá trình kết hợp này gồm hai pha:

 Pha “Khởi đầu”: Lựa chọn ngân sách trên cơ sở phương pháp

hoạt động tiên tiến

Đây là phương pháp gắn kết chặt chẽ giữa mục tiêu chương trình với những dự kiến các trình tự và phương pháp tiên tiến trong hoạt động triển khai cùng các phương pháp sử dụng phương pháp này là sự hỗ trợ thiết thực cho việc ra các quyết định về ngân sách

 Pha “Thẩm định”: Đánh giá quá trình ngân sách

Kiểm toán hoạt động có thể thẩm đinh chương trình đã được hoàn tất hoặc ngiên cứu một bước cụ thể của chu trình ngân sách tùy theo nhiệm vụ được giao Trong trường hợp này, do bản thân các mục tiêu hoạt động đã được

cụ thể hóa thành các tiêu chuẩn đo lường nên công việc chủ yếu là thu thập thông tin thực hiện để so sánh xác định tính khả thi của hệ thống mục tiêu chương trình đã xác định và đánh giá từ những nguyên nhân cụ thể dẫn đến sự cách biệt

Phương pháp “Hợp lý hóa lựa chọn ngân sách” (RCB) nói trên thường được kiểm toán hoạt động chương trình ngân sách nhà nước vận dụng như một hệ thống kiểm tra nội bộ trong bước lập

dự toán ngân sách Qua đó công việc của kiểm toán viên được giảm nhẹ đáng kể trong khi nguồn tài liệu được sử dụng lại phong phú hơn nhiều Tuy nhiên cũng có quan điểm phê phán tính “quá sớm” của PPBS và RCB dẫn đễ xu hướng chỉ tập trung chú ý vào việc ra quyết định hơn là đánh giá “thành tích” đạt được nhằm đo lường tác động của chính sách công đến sự phát triển kinh tế, xã hội Vì vậy, để phát huy tốt tác động tích cực của phương pháp này, kiểm toán hoạt động cần quan tâm kết hợp “tiền kiểm” với

“hậu kiểm” qua hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động và hiệu năng quản lý chương trình

 Loại II: Kiểm toán hoạt động cần xây dựng tiêu chuẩn đánh giá

Trong phần lớn các trường hợp, do khó khăn về khả năng đo lường hoặc

do thực tiễn có quá nhiều biến động, dự toán ngân sách chỉ quyết định những mục tiêu cơ bản Thậm chí trong nhiều trường hợp, mục tiêu chương trình đã được xây dựng cụ thể nhưng hệ thống thông tin thực hiện, đặc biệt là thông tin

kế toán không đáp ứng được yêu cầu đo lường và cũng không có điều kiện khắc phục tức thời Ngoài ra cũng có trường hợp, do yêu cầu hoặc diễn biến phức tạp của thực tiễn, hệ thống mục tiêu đã được cụ thể hóa không còn ý nghĩa vào thời điểm kiểm toán v.v Trong tất cả các hoàn cảnh cụ thể đó, kiểm toán hoạt động cần lựa chọn phương pháp thích ứng để xây dựng và đề xuất hệ thống tiêu chí phù hợp cho việ đánh giá chương trình Tất nhiên hệ thống tiêu chí này chỉ phục vụ việc đánh giá chương trình theo những mục tiêu cụ thể của từng cuộc kiểm toán và có thể không thật chi tiết do yêu cầu tiết kiệm, hiệu quả và tùy hoàn cảnh cụ thể về thời hạn và các điều kiện thực hiện kiểm toán Do vậy trình tự nêu ra ở phần kế sau cũng cần cụ thể hóa vào những điều kiện cụ thể của cuộc kiểm toán

Tiêu chí đánh giá hoạt động kiểm toán hoạt động đầu tư từ ngân sách nhà nước :

 I.Mức hiệu lực quản trị nội bộ

-I.01: Mức hiệu lực của quá trình điều hành

 I.01.01: Mức sát thực rõ ràng trong các mục tiêu của hoạt động đầu tư

 I.01.01.01: Mức chi tiết hóa cụ thể, rõ ràng của mỗi mục tiêu hoạt động cấp dưới

 I.01.01.01.01: Đầu tư ở các lĩnh vực, ngành, đơn vị (mức cụ thể)

Đầu tư công

Đầu tư cho các dự án kinh tế

Đầu tư khác

 I.01.01.01.02: Có chế độ ghi chép, luân chuyển, lưu trữ các tài liệu

 I.01.01.02: Mức đảm bảo nguồn lực

 I.01.01.02.01: Mức đảm bảo nguồn kinh phí hợp lý, tập trung có trọng điểm trên cơ sở kế hoạch đã xác định

 I.01.01.02.02: Mức đảm bảo đúng thời gian đầu cho các dự

án

 I.01.01.02.03: Mức đảm bảo số lượng nguồn nhân lực để thực hiện các hoạt động đầu tư

 I.01.01.02.04: Mức đảm bảo việc đầu tư không lãng phí, chống tham ô và tràn lan

 I.01.01.03: kết quả thực hiện mục tiêu

 I.01.01.03.01: Mức đảm bảo được nguồn đầu tư

 I.01.01.03.02: Các yếu tố ảnh hưởng tới quá trình đầu tư: nền kinh tế bị suy thoái

 I.01.01.03.03: Mức đáp ứng được thông tin minh bạch, chính xác

 I.01.02: Mức cụ thể thiết thực của cơ chế điều hành

 I.01.02.01: Mức quyền hạn và trách nhiệm của các thủ trương, lãnh đạo trong từng hệ thống đầu tư của nhà nước

 I.01.02.02: Cơ chế quản lý của từng lĩnh vực đầu tư

 I.01.03: Mức tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của kiểm soát tổ chức

 I.01.03.01: Mức tuân thủ nguyên tắc ủy quyền và phê duyệt

ở từng dự án đầu tư

 I.01.03.02: Mức tuân thủ nguyên tắc phân công – phân nhiệm

 I.01.03.03: Mức tuân thủ nguyên tắc bất kiêm nhiệm -I.02: Mức kiểm soát được qua hệ thống thông tin

 I.02.01: Mức kiểm soát được qua hệ thống chứng từ

 I.02.02: Mức kiểm soát được qua hệ thống sổ chi tiết

 I.02.02.01: Mức kiểm soát được qua việc theo dõi sổ chi tiết họa động đầu tư ở trung ương và các cấp

 I.02.02.02: Mức kiểm soát được qua hệ thống báo cáo, kiểm tra giám sát việc đầu của các cơ quan quyền lực nhà nước

 I.02.03: Mức kiểm soát được qua hệ thống sổ tổng hợp và báo cáo quản trị

-I.03: Mức toàn dụng thông tin

 I.03.01: Mức toàn dụng của thông tin cập nhập qua chứng từ

 II Hiệu quả hoạt động

-II.01:Hiệu quả thực hiện hoạt động đầu tư

 II.01.01: Hiệu suất sử dụng số lao động thực hiện hoạt động đầu tư

 II.01.02: Hiệu suất sử dụng nguồn vốn đầu tư

-II.02: Mức tiết kiệm

 II.02.01: Mức tiết kiệm của chi phí

 II.02.01.01: Mức đảm bảo thực hiện chi đúng mục tiêu, trành lãng phí

 II.02.01.02: Mức tiết kiệm do giảm chi phí cho chương trình dự

án được thực hiện ở đơn vị cấp III

 II.02.01.02.01: Giảm chi phí của các hoạt động đầu tư cho

sự nghiệp kinh tế: giảm chi phí nguyên vật liệu, chi phí vận chuyển không cần thiết, chi phí nhân công

 II.02.01.02.02: Trong hoạt động đầu tư công: Tiết kiệm chi phí từ việc đào tạo cán bộ hay tổ chức các cuộc thi không cần thiết

 II.02.02: Mức tiết kiệm của lao động

 II.02.02.01: Mức tiết kiệm từ việc chủ động rà soát, sắp xếp lại các dự án đầu tư

 III.Hiệu năng quản lý

-III.01: Mức đảm bảo nguồn lực so với mục tiêu đặt ra

 III.01.01: Đảm bảo nguồn lực để thực hiện được các chính sách liên quan đến hoạt động đầu tư mà nhà nước ban hành

 III.01.02: Mức đảm bảo nguồn kinh phí để sử dụng cho các hoạt động đầu tư như đã dự toán

-III.02: Mức đảm bảo kết quả so với mục tiêu đặt ra

 III.02.01: Mức đảm bảo các khoản tiền được đầu tư ra cho các lĩnh vực được sử dụng đúng mục tiêu, hiệu qủa

 III.02.02: Mức phù hợp của chi phí nhân công thực hiện với mục tiêu

 III.02.03: Mức đảm bảo đầu tư đúng dự toán , đúng chế độ, định mức tài chính do nhà nước ban hành

 III.02.04: Mức phù hợp của kết quả hoàn thành hoạt động đầu tư với mục tiêu

 III.02.04.01 Mức khả thi của chương trình dự án khi đi vào hoạt động( cả hiện tại và tương lai)

 III.02.04.02 Mức phù hợp khi đi vào hoạt động với nền kinh tế thị trường, môi trường văn hóa xã hội

-III.03: Mức năng động của bộ phận điều hành

 III.03.01: Khả năng điều chỉnh kế hoạch đầu tư của các nhà quản lý

 III.03.02: Các nhà quản lý các cấp có được đào tạo phù hợp với yêu cầu quản lý

 III.03.03: Cơ cấu tổ chức có cho phép phối hợp nhanh chóng, thực hiện tốt các hoạt động đầu tư

II Đặc điểm của trình tự kiểm toán chương trình ngân sách nhà nước

Từ phương pháp luận chung về kiểm toán hoạt động và những đặc thù của kiểm toán chương trình ngân sách nhà nước, ta có thể thấy: so với kiểm toán tài chính, kiểm toán hoạt động chương trình ngân sách nhà nước luôn khó khăn trong việc lựa chọn hệ thống tiêu chí đánh giá phù hợp để sử dụng có hiệu quả

Ta có thể xây dựng chương trình kiểm toán hoạt động chương trình đầu tư từ ngân sách nhà nước qua 3 giai đoạn cơ bản: Lập kế hoạch kiểm toán, thực hiện

kế hoạch kiểm toán và kết thúc kiểm toán hoạt động đầu tư từ ngân sách nhà nước, tương đương với 3 giai đoạn I, II, III chúng ta sẽ đề cập ở dưới Ngoài ra còn có giai đoạn IV: Theo dõi thực hiện kết luận và kiến nghị kiểm toán

Có

I.1

Không Có

Trình tự kiểm toán hoạt động chương trình ngân sách (9 bước)

I.1 Nghiên cứu mức rõ ràng của mục tiêu ghi trong chương trình

I.2 Nghiên cứu khả năng phát triển mục tiêu

I.3 Nghiên cứu khả năng lượng hóa mục tiêu được phát triển

I.4 Nghiên cứu mức gắn bó giữa mục tiêu chính với mục tiêu được phát triển

và khả năng thể hiện chúng thành những tiểu chương trình

I.5 Nghiên cứu sâu các phương tiện được cấp cho các tiểu chương trình

I.6 Lựa chọn tiêu chuẩn hoặc xây dựng hệ thống tiêu chí cho kiểm toán hoạt động

II Thực hiện kĩ thuật đo lường

I.2

I.3

I.6

III I.4

I.5

III Kết luận, kiến nghị và hình thành báo cáo

IV Theo dõi thực hiện kết luận và kiến nghị kiểm toán

1.Giai đoạn 1: nghiên cứu mục tiêu chương trình và khả năng triển khai

để xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá (giai đoạn chuẩn bị kiểm toán).

Mục tiêu của kiểm toán hoạt động giai đoạn này là khai thác tối đa mục tiêu của chương trình có thể làm tiêu chuẩn hoặc cơ sở xây dựng tiêu chí đánh giá hoạt động của chương trình

Bước 1: Nghiên cứu mức rõ ràng của mục tiêu ghi trong chương trình

Tùy vào khả năng lượng hóa hay mức cụ thể và hiệu lực của mục tiêu ghi trong chương trình, có thể phân thành 2 trường hợp:

+ Chương trình có mục tiêu rõ ràng

+ Chương trình có mục tiêu chưa rõ ràng

*Loại 1: Chương trình có mục tiêu rõ ràng

Trường hợp này là trường hợp áp dụng phương pháp “ hợp lý hóa ngân sách”

và tương tự Bản thân mục tiêu của chương trình đã là hệ thống tiêu chuẩn cần

và đủ để đánh giá hiệu lực quản trị nội bộ, hiệu quả hoạt động và hiệu năng quản lý chương trình Vì vậy kiểm toán hoạt động có thể lựa chọn tiêu chuẩn

từ mục tiêu chương trình và thực hiện ngay kĩ thuật đo lường, phân tích chênh lệch và đưa ra kết luận, kiến nghị để hình thành báo cáo kiểm toán Khi đó kiểm toán hoạt động có thể bỏ qua bước 2,3,4,5 và thực hiện ngay bước 6

Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, bản thân phương pháp “hợp lý hóa lựa chọn ngân sách” thường tập trung vào giai đoạn chuẩn bị hơn là đánh giá tác động của chương trình đến quá trình kinh tế, xã hội Do vậy để đánh giá được hiệu quả hoạt động, đặc biệt là đánh giá tác động của chương trình đến quá

trình phát triển kinh tế xã hội, kiểm toán hoạt động vẫn cần thực hiện các bước sau tùy vào từng trường hợp cụ thể cũng như mục tiêu cụ thể của cuộc kiểm toán

*Loại 2: Chương trình có mục tiêu chưa rõ ràng

Trong nhiều chương trình, mục tiêu có thể được xây dựng tương đối tổng quát Khi đó các mục tiêu không còn ý nghĩa như những tiêu chuẩn đánh giá hoạt động của chương trình Khi đó hướng khắc phục hữu hiệu là phát triển mục tiêu

đã có theo những hướng khác nhau trong các điều kiện mới Kiểm toán hoạt động cần kết hợp giữa mục tiêu hiện hữu với từng bước khắc phục những mặt hụt hẫng của chương trình với yêu cầu của kiểm toán hoạt động

Bước 2: Nghiên cứu khả năng phát triển mục tiêu

Khi mục tiêu của chương trình chưa thật cụ thể so với yêu cầu đánh giá chương trình, kiểm toán hoạt động cần nghiên cứu tất cả các khả năng phát triển mục tiêu chung Có 2 hướng để phát triển mục tiêu là: hoặc thành những mục tiêu chi tiết hơn hoặc là thêm các chỉ tiêu phụ

Mục tiêu chi tiết có thể hình thành theo các hướng: Theo thời gian lập dự toán, theo bộ phận cấu thành tiêu chí đo lường mục tiêu, theo các bộ phận khác nhau thực hiện chương trình, theo số đo ( số lượng, giá trị, thời gian)…

Thêm các chỉ tiêu phụ có thể xét tới cả các tác động khác nhau của chương trình ngân sách nhà nước trong quan hệ với hướng chính đã ghi trong chương trình…

Bước 3: Nghiên cứu khả năng lượng hóa các mục tiêu được phát triển