Phương hướng và hoàn thiện Pháp luật đa dạng sinh học ở Việt Nam

Nằm ở vùng Đông Nam châu Á với diện tích khoảng 330.541 km2, Việt Nam là một trong 16 nước

MỤC LỤC

Nội dung Trang

Mục lục 1

Bảng từ viết tắt 2

Mở đầu 3

Chương I: Thực trạng pháp luật Việt Nam về đa dạng sinh học 5

I. Khái niệm và những nội dung của bảo tồn đa dạng sinh học 5

1 Khái niệm Đa dạng sinh học 5

2 Những nội dung cơ bản của bảo tồn Đa dạng sinh học 5

II. Các cam kết quốc tế của Việt Nam về Đa dạng sinh học 6

1 Các cam kết đã tham gia 6

2 Nội dung chủ yếu của các điều ước quốc tế bảo vệ đa dạng sinh học 7

3 Đánh giá việc thực thi của Việt Nam 8

III. Đánh giá các quy định của Việt Nam về Đa dạng sinh học 9

1 Thực trạng chung của pháp luật 9

2 Nội dung bảo vệ Đa dạng sinh học của pháp luật Việt Nam 11

IV. Nhận xét, đánh giá chung về thực trạng Pháp luật Đa dạng sinh học Việt Nam 14

Chương II: Phương hướng và hoàn thiện Pháp luật đa dạng sinh học ở Việt Nam 15

I. Phương hướng hoàn thiện 15

II. Giải pháp hoàn thiện 15

1 Những giải pháp hoàn thiện các mặt hạn chế của VBPL hiện

Bảng từ viết tắt

1 BVMT: Bảo vệ Môi trường.

2 Bộ NN & PTNN: Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn.

MỞ ĐẦU

Nằm ở vùng Đông Nam châu Á với diện tích khoảng 330.541 km2, ViệtNam là một trong 16 nước có tính đa dạng sinh học cao trên thế giới (BộNông nghiệp và phát triển nông thôn, 2002- Chiến lược quốc gia quản lý hệthống khu bảo tồn của Việt Nam 2002 - 2010) Đặc điểm về vị trí địa lý, khíhậu của Việt Nam đó góp phần tạo nên sự đa dạng về hệ sinh thái và cácloài sinh vật Về mặt địa sinh học, Việt Nam là giao điểm của các hệ động,thực vật thuộc vựng Ấn Độ - Miến Điện, Nam Trung Quốc và Inđo-Malaysia.Các đặc điểm trên đó tạo cho nơi đây trở thành một trong những khu vực cótính đa dạng sinh học (ĐDSH) cao của thế giới, với khoảng 10% số loài sinhvật, trong khi chỉ chiếm 1% diện tích đất liền của thế giới (Bộ Nông nghiệp

và phát triển nông thôn, 2002 - Báo cáo quốc gia về các khu bảo tồn và Pháttriển kinh tế) Hiện nay, do nhiều nguyên nhân khác nhau làm cho nguồn tàinguồn tài nguyên ĐDSH của Việt Nam đã và đang bị suy giảm Nhiều hệ sinhthái và môi trường sống bị thu hẹp diện tích và nhiều Taxon loài và dưới loàiđang đứng trước nguy cơ bị tuyệt chủng trong một tương lai gần(1) Để khắcphục tình trạng trên Chính phủ Việt Nam đã đề ra nhiều biện pháp, cùng vớicác chính sách kèm theo nhằm bảo vệ tốt hơn tài nguyên ĐDSH của đất nước.Tuy nhiên, thực tế đang đặt ra rất nhiều vấn đề liên quan đến bảo tồn ĐDSH.Trong đó, một nhân tố quan trọng không thể không đề cập là Pháp luật về bảo

1 Trích tài liệu Hội thảo chuyên đề về Đa dạng sinh học và biến đổi khí hậu: Mối liên quan đến đói nghèo và phát triển bền vững, Nguyễn Huy Dũng và Vũ Huy Dũng, Viện Điều tra quy hoạch Rừng (FIPI).

tồn đa dạng sinh học hiện nay của Việt Nam đang đứng trước những tháchthức lớn, cần hoàn thiện để tiếp tục nội luật hóa những điều ước quốc tế đãtham gia và phát triển bền vững đa dạng sinh học của quốc gia.

Xét một cách toàn diện, muốn giải quyết các vấn đề của đa dạng sinhhọc của Việt Nam hiện nay, việc hoàn thiện pháp luật phải được đặt lên hàngđầu, phải coi là nhân tố then chốt của các chính sách phát triển Nhìn chung,chúng ta chưa có hệ thống pháp luật thống nhất về đa dạng sinh học Việc xâydựng hệ thống pháp luật này mới chỉ đi được những bước ngắn và còn nhiều

khó khăn Trong bối cảnh đó, việc “ Đánh giá thực trạng Pháp Luật về bảo

tồn đa dạng sinh học ở nước ta” là một hoạt động rất cần thiết để nhìn nhận

những mặt yếu kém trong pháp luật về đa dạng sinh học và đề ra nhữngphương hướng cho các giai đoạn tiếp theo Nếu không có một khung pháp lýchung cho đa dạng sinh học thì Việt Nam sẽ luôn đứng trước những đe dọasuy thoái đa dạng sinh học nghiêm trọng hơn so với thời điểm hiện tại

Chương I thực trạng pháp luật việt nam về đa dạng sinh học

I Khái niệm và những nội dung của bảo tồn Đa dạng sinh học:

1 Khái niệm Đa dạng sinh học:

Đa dạng sinh học (biodiversity) là khái niệm được hiểu khác nhau nếu tiếp

cận từ những góc độ khác nhau Công ước quốc tế về ĐDSH 1993 đã đưa ra

định nghĩa sau đây: “Đa dạng sinh học có nghĩa là tính đa dạng biến thiên

giữa các sinh vật sống của tất cả các nguồn bao gồm các sinh thái tiếp giáp, trên cạn, biển, các hệ sinh thái thủy vực khác và các tập hợp sinh thái

mà chúng là một phần Tính đa dạng này thể hiện ở trong mỗi loài, giữa các loài và các hệ sinh thái”

Còn trong Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) 2005 của Việt Nam thì định

nghĩa: “Đa dạng sinh học là sự phong phú về nguồn gen, loài sinh vật và

hệ sinh thái” (khoản 16 điều 3).

Nhận xét: Dù tiếp cận ở góc độ nào thì định nghĩa về đa dạng sinh học

đều thừa nhận về mối quan hệ giữa các giống loài, sự phụ thuộc vào nhaugiữa chúng trong quá trình tiến hóa và phát triển đa dạng sinh học – cấu thànhnền tảng của cuộc sống trên trái đất, cuộc sống của con người lẫn các thực thểkhác Định nghĩa của Công ước đa dạng sinh học thiên về mặt sinh học cònđịnh nghĩa của Luật BVMT 2005 Việt Nam thì thiên về nội dung chính củabảo tồn đa dạng sinh học, đơn giản, dễ hiểu hơn

2 Những nội dung của bảo tồn đa dạng sinh học:

Việc bảo vệ ĐDSH phải được thực hiện trên cơ sở đảm bảo quyền và lợiích hợp pháp của cộng đồng dân cư địa phương và các đối tượng có liên quan.

2.1 Các quy định chung:

- Bảo tồn và phát triển ĐDSH trên cạn (rừng )

- Bảo tồn và phát triển ĐDSH đất ngập nước và biển (thủy sinh )

- Sử dụng bền vững tài nguyên sinh vật (giống cây trồng, giống vậtnuôi.)

2.2 Cấu thành chủ yếu của Pháp Luật về Đa dạng sinh học:

- Bảo tồn đa dạng nguồn gen

- Bảo tồn đa dạng loài

- Bảo tồn đa dạng hệ sinh thái

2.3 Tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích:

Vấn đề này đang được xây dựng trong Dự thảo Luật đa dạng sinh học

Đây là việc “một tổ chức, cá nhân không phải là người sở hữu hay

được giao quản lý nguồn gen trực tiếp thu thập, sử dụng, tiếp nhận nguồn gen để sử dụng cho các mục đích khác nhau”.

- Những hoạt động: thu thập, sử dụng, tiếp nhận nguồn gen

- Chia sẻ lợi ích: Chia sẻ lại những lợi ích thu được từ việc tiếp cậnnguồn gen Những người được chia sẻ rất đa dạng, gồm cá nhân, hộ giađình, nhà nước

- Việc chia sẻ lợi ích dựa trên thỏa thuận giữa 2 bên, theo quy định của

dự thảo luật ĐDSH là tối thiểu 30% lợi nhuận thu được

II Các cam kết quốc tế của Việt Nam về Đa dạng sinh học:

1 Các cam kết đã tham gia:

Trong những năm gần đây, nước ta đã tham gia hay ký kết rất nhiều điềuước liên quan đến vấn đề môi trường, trong đó có các công ước liên quan đếnbảo vệ đa dạng sinh học Việc ký kết điều ước quốc tế thể hiện chính sách mởcửa của Việt Nam Nước ta là thành viên thứ 28 của Điều ước môi trường đa

phương, trong đó có một số điều ước liên quan cụ thể đến bảo tồn đa dạngsinh học Các điều ước quốc tế đã ký kết này tạo ra một khuôn khổ pháp lýquốc tế quan trọng cho sự hợp tác giữa Việt Nam và các nước trên thế giới,đồng thời khẳng định cam kết của của Chính phủ Việt Nam trong lĩnh vựcbảo vệ môi trường

1.1 Các công ước, thỏa thuận quốc tế đã tham gia (về ĐDSH):

- Công ước quốc tế về đa dạng sinh học 1993 (tham gia ngày 16/11/1994)

- Công ước về buôn bán quốc tế động, thực vật hoang dã nguy cấp(CITES) 1975, tham gia ngày 30/01/1994

- Công ước về vùng đất ngập nước có tầm quan trọng trong quốc tế, đặcbiệt như là nơi cư trú của loài chim nước RAMSAR 1971, tham giangày 20/09/1988

- Nghị định thư Cartagena về An toàn sinh học

1.2 Các công ước, thỏa thuận đang xem xét tham gia:

- Công ước quốc tế về bảo tồn các loài động vật hoang dã di cư 1979

2 Nội dung chủ yếu của các Công ước quốc tế bảo vệ Đa dạng sinh học (2) :

- Các quốc gia phải xây dựng và triển khai thực hiện các chiến lược,chính sách, kế hoạch hoặc chương trình nhằm bảo toàn và sử dụng lâubền đa dạng sinh học

- Các quốc gia phải hợp nhất tối đa và thích đáng việc bảo toàn và sửdụng lâu bền đa dạng sinh học Bảo toàn và sử dụng lâu bền đa dạngsinh học phải đưa vào các kế hoạch, chương trình, chính sách ngành vàliên quan một cách phù hợp

- Các quốc gia trong hành động của mình phải cố gắng cân nhắc, quantâm sử dụng lâu bền tài nguyên sinh học khi ra quyết định Phải cóchính sách nhằm:

2 Xem giáo trình Luật Môi trường Trường ĐH Huế, NXB.CAND 2007, trang 382, 383.

+ Thực hiện các biện pháp có liên quan đến sử dụng lâu bền tài nguyên sinhhọc nhằm tránh hay giảm dần tới mức tối thiểu các tác động xấu đến đa dạngsinh học.

+ Bảo vệ và khuyến khích sử dụng các tài nguyên sinh học phù hợp với cáctập quán văn hóa cổ truyền mà việc sử dụng phù hợp với các yêu cầu bảo toànhoặc sử dụng lâu bền

+ ủng hộ dân chúng địa phương triển khai và tiến hành các hành động sửachữa các khu vực xuống cấp mà tại đó đa dạng sinh học đang bị suy giảm.Khuyến khích sự hợp tác giữa các cơ quan, chính quyền nhà nước và khu vực

tư nhân trong việc phát triển các phương pháp sử dụng lâu bền tài nguyênsinh học

- Kiểm soát việc xuất, nhập khẩu động, thực vật nhất là những động thựcvật có nguy cơ tuyệt chủng

3 Đánh giá việc thực thi của Việt Nam:

Nhằm thực thi các công ước, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực trong việc hoànthành nghĩa vụ của bên tham gia Việt Nam có những thành công nhất địnhtrong việc nội luật hóa các quy định của công ước thành pháp luật cụ thể củaViệt Nam Trong một thời gian ngắn, chúng ta đã xây dựng được hệ thốngchính sách và pháp luật về đa dạng sinh học cũng như thực hiện các hànhđộng nhằm bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học Kế hoạch hành độngĐDSH được xây dựng từ năm 1995 đã tạo ra một định hướng cụ thể chocông tác bảo tồn ĐDSH nhiều năm qua Chính phủ cũng đã ban hành các kếhoạch hành động quốc gia về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đấtngập nước đến năm 2010, kế hoạch hành động quốc gia tăng cường quản lýbuôn bán động thực vật hoang dã đến 2010, chiến lược quản lý hệ thống khubảo tồn thiên nhiên đến 2010, kế hoạch hành động quốc gia về đa dạng sinhhọc đến 2010 và định hướng đến 2020 thực hiện Công ước Đa dạng sinh học

và Nghị định thư Cartagena về An toàn sinh học

Tham gia vào các điều ước quốc tế đã thúc đẩy rất nhiều công tác bảo tồn

đa dạng sinh học tại Việt Nam tuy nhiên hiệu quả thực hiện chưa cao Rấtnhiều nội dung đã được nêu ra trong điều ước quốc tế nhưng chúng ta chưathực hiện được hoặc thực hiện chưa hiệu quả

Một vấn đề cần được quan tâm là năng lực của Việt Nam còn yếu trongviệc đàm phán các thỏa thuận môi trường có liên quan đến ĐDSH Một sốthỏa thuận đa phương chứa đựng các ràng buộc pháp lý quốc tế có liên quantới nhiều vấn đề kinh tế – xã hội khác Điển hình là Công ước Quốc tế về cấmbuôn bán các loài động thực vật hoang dã nguy cấp và Nghị định thưCartagena về An toàn sinh học

III Đánh giá các quy định của Việt Nam về đa dạng sinh học:

1 Thực trạng chung của pháp luật:

1.1 ở Việt Nam, pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học được hình thành từ

khá sớm Sắc lệnh số 142 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 21/12/1949 quyđịnh việc kiểm soát lập biên bản các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng

có thể coi là văn bản pháp luật (VBPL) đầu tiên đề cập đến vấn đề bảo tồn đadạng sinh học Sự phát triển của pháp luật về đa dạng sinh học gắn liền với sựphát triển của pháp luật về môi trường và về từng yếu tố môi trường nói riêng.Tuy nhiên, sự gắn kết giữa pháp luật về môi trường và đa dạng sinh học ởnước ta bắt nguồn từ mối liên hệ tự nhiên giữa da dạng sinh học và môitrường.(3) Những năm 60, 70 của thế kỷ XX chủ yếu quan tâm đến tài nguyênrừng Chỉ từ khi Việt Nam tham gia Công ước quốc tế đa dạng sinh học thìchúng ta mới nhận thức đầy đủ và tương đối toàn diện về đa dạng sinh học

1.2 Hiện tại, chúng ta có thể kể đến một số các văn bản quan trọng như sau:

- Luật Đất đai 2003

- Luật Thủy sản 2003

- Luật Bảo vệ môi trường 2005

3 Xem Giáo trình Luật Môi trường, Trường ĐH Luật Hà Nội, NXB.CAND năm 2006, trang 114.

- Nghị định 109/2003/NĐ-CP về bảo tồn và phát triển bền vững đất ngậpnước

- Kế hoạch hành động quốc gia về đa dạng sinh học 1995

- Quy chế quản lý và bảo tồn nguồn gen 1997

- Quy chế quản lý An toàn sinh học sinh vật biến đổi gen 2005

- Kế hoạch hành động quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2010 và địnhhướng đến năm 2020 thực hiện Công ước Đa dạng sinh học và Nghị định thưCartagena về An toàn sinh học

+ Mỗi văn bản chỉ đề cập đến một, một vài khía cạnh của ĐDSH

+ Nhiều nội dung chưa được điều chỉnh (ví dụ quyền đối với giống vật nuôi,kiểm soát các loài lạ )

Như vậy chúng ta đang có nhu cầu cần một VBPL có giá trị pháp lý cao

đề cập đến mọi khía cạnh của ĐDSH Hiện nay, Luật đa dạng sinh học đangđược xây dựng Đến nay đã có dự thảo lần 6, dự kiến tháng 11/2007 sẽ trìnhQuốc hội để thông qua Trong dự thảo đã đề cập đến hầu hết các khía cạnhcủa đdsh, có thêm những quy định mới như: tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợiích,

1.4 Vấn đề quy định nguyên tắc và trách nhiệm trong bảo tồn ĐDSH:

Luật bảo vệ môi trường 2005 đã quy định nhiều nội dung về đa dạng sinhhọc như: khái niệm chung, bảo vệ ĐDSH thông qua các quy định về đánh giátác động môi trường (ĐTM) Bên cạnh đó, các luật khác cũng đề cập đến mộtvài khía cạnh của đa dạng sinh học:

+ Luật Bảo vệ và phát triển rừng: nguyên tắc trách nhiệm bảo vệ tài nguyênsinh vật rừng

+ Luật Thủy Sản: nguyên tắc, trách nhiệm bảo vệ tính ĐDSH của nguồn lợithủy sản.

+ Luật Thương Mại cấm hoặc hạn chế kinh doanh hay xuất khẩu động thựcvật hoang dã, quý hiếm

Một số nguyên tắc và giải pháp chung cho bảo vệ đa dạng sinh học đượcnêu trong Kế hoạch hành động bảo vệ đa dạng sinh học của Việt Nam banhành theo quyết định số 845 của Thủ tướng Chính phủ ngày 22/12/1995.Trong kế hoạch này cũng có nhiều điểm mới:

+ Tiếp tục bảo tồn ĐDSH trên cạn

+ Tăng cường bảo tồn ĐDSH các vùng đất ngập nước và biển

+ Chú trọng bảo tồn ĐDSH nông nghiệp, sử dụng hợp lý và phát triển tàinguyên sinh vật

Bên cạnh đó, Bộ Luật Hình Sự Việt Nam 1999 có quy định 7 tội danh liênquan đến đa dạng sinh học trong tổng số 10 tội phạm về môi trường

2 Nội dung bảo vệ đa dạng sinh học của Pháp luật Việt Nam:

2.1 Bảo vệ đa dạng hệ sinh thái:

Vấn đề này được quy định trong nhiều văn bản như: luật BVMT 2005(khái niệm hệ sinh thái, bảo vệ các hệ sinh thái thông qua các quy định vềđiều tra, đánh giá để lập quy hoạch bảo vệ dưới hình thức các khu bảo tồnthiên nhiên ); luật Bảo vệ và phát triển rừng quy định bảo vệ hệ sinh tháirừng; luật thủy sản quy định bảo vệ hệ sinh thái rạn san hô; Nghị định109/2003 của Chính Phủ ban hành ngày 23/09/2003 về bảo vệ và phát triểncác vùng đất ngập nước Những văn bản trên đã bước đầu điều chỉnh các cáchoạt động có ảnh hưởng lớn đến ĐDSH như: du lịch, nghiên cứu khoa học Tuy nhiên, các hệ sinh thái khác nhau được điều chỉnh bằng các lĩnh vựcpháp luật khác nhau nên hạn chế hiệu quả áp dụng

2.2 Bảo vệ đa dạng loài:

Bảo vệ đa dạng loài và bảo vệ đa dạng nguồn gen gắn liền với nhau.Không có đa dạng loài thì không có đa dạng nguồn gen và ngược lại Chính vì

vậy việc bảo tồn đa dạng sinh học trước hết phải hướng đến việc bảo vệ cácloài Bảo vệ đa dạng loài được pháp luật nước ta quan tâm rất sớm dưới dạngcác biện pháp bảo vệ các nguồn tài nguyên và các loại động thực vật quýhiếm, được quy định trong Luật BVMT, Luật bảo vệ và phát triển rừng, LuậtThủy sản bên cạnh đó cũng giới hạn các loài động thực vật hoang dã quýhiếm có nguy cơ bị tuyệt chủng.

Các loài động vật hiện đang được phân chia theo môi trường sống khácnhau, việc quản lý chúng thuộc thẩm quyền của các cơ quan khác nhau chonên:

+ được điều chỉnh bằng các VBPL khác nhau

+ chưa có sự thống nhất về quản lý và bảo vệ các loài trên cạn cũng như ởdưới nước

Pháp luật về bảo vệ và phát triển các loài thực vật mới tập trung điềuchỉnh một nhóm các sản phẩm thực vật rừng mà chưa có các quy định mangtính tổng thể Việc quy định lấy mẫu tài nguyên sinh vật trong rừng chưa chặtchẽ Thêm nữa, danh mục động thực vật hoang dã, quý hiếm bộc lộ một sốđiểm bất cập so với tình hình thực tế: chưa xây dựng đầy đủ các tiêu chí đểxây dựng mức độ quý hiếm của các loài động thực vật, chưa cập nhật thườngxuyên các thông tin khoa học

Như vậy, chúng ta cần có căn cứ pháp lý chặt chẽ hơn trong việc điều tra,nghiên cứu khoa học, đánh giá tiêu chí và mức độ quý hiếm của các loài vật

2.3 Bảo vệ đa dạng nguồn gen:

Hiện nay đã có một số định nghĩa về nguồn gen: nguồn gen thực vật, nguồngen động vật, vi sinh vật, nguồn gen cây trồng, nguồn gen vật nuôi Việt Nam

đã ban hành quy chế quản lý và bảo tồn nguồn gen thực vật, động vật và visinh vật nhưng giá trị thực hiện chưa cao bởi các lý do: hiệu lực pháp lý thấp,thiếu tính quy phạm nên khó định hướng hành vi

Chúng ta cũng chưa có quy định cụ thể về giống cây thuốc có nguồn gốc từ

tự nhiên, việc điều chỉnh chung với giống cây trồng là chưa hợp lý Bên cạnh