Đầu tư phát triển đường cao tốc miền Bắc Việt Nam theo hình thức PPP Thực trạng và giải pháp

TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI Hội thảo quốc tế phát triển và quản lý đường bộ cao tốc Việt Nam được tổ chức ngày 22/12, dưới sự bảo trợ của Bộ Giao thông và Vận tải, Bộ Kế hoạch và đầu tư, liên đoàn đường bộ Quốc tế, Hội khoa học Kỹ thuật cầu đường có nhận định: Trong thời gian tới, để xây dựng khoảng 6.000 km đường bộ cao tốc từ Bắc vào Nam theo quy hoạch thì Việt Nam cần phải huy động 48 tỷ USD, tương đương 765.000 tỷ đồng. Trong 6.000 km đường bộ cao tốc đó, khu vực miền bắc có 6 tuyến với tổng chiều dài khoảng 969 km. Hệ thống đường vành đai cao tốc khu vực Thành Phố Hà Nội dự kiến xây dựng đường vành đai 3, dài 78 km và đường vành đai 4 dài 125 km. Với nhu cầu lớn về vốn, Bộ Giao thông vận tải xác định rằng, việc huy động vốn đầu tư phát triển đường cao tốc phải thực hiện kết hợp từ nhiều nguồn. Trong đó, vốn ngân sách đóng vai trò chủ đạo và nhà nước phải phát triển hình thức hợp tác Nhà nước – tư nhân để giảm bớt gánh nặng vốn cho NSNN. Hình thức PPP – hình thức hợp tác nhà nước và tư nhân là hình thức đã xuất hiện từ khá lâu trên thế giới và được đánh giá là hình thức quan trọng trong việc giải quyết vấn đề huy động vốn cho các dự án đầu tư phát triển. Ở Việt Nam, theo đánh giá của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, việc triển khai mô hình PPP theo đúng chuẩn mực, tập quán quốc tế sẽ khắc phục được các khiếm khuyết của các dự án BOT, BTO bấy lâu đang triển khai ở Việt Nam và có như vậy mới đủ điều kiện để huy động được vốn tư nhân, đặc biệt là vốn của khu vực tư nhân quốc tế. Không chỉ đóng vai trò là phương án để huy động vốn, thực hiện đầu tư theo hình thức PPP theo đúng chuẩn mực, tập quán quốc tế còn giúp đem lại hiệu quả kinh tế cho dự án, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước và đem lại chất lượng dịch vụ cao hơn cho người sử dụng. Thực tế, hình thức PPP đã được áp dụng khá nhiều ở Việt Nam trong các dự án điện, nước, giao thông vận tải… Trong hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc, hình thức đầu tư này cũng đã được áp dụng từ khá lâu. Mặc dù về mặt lý luận, hình thức này có rất nhiều ưu điểm và đem lại nhiều lợi ích cho hoạt động đầu tư phát triển nhưng, trong thực tế, việc thực hiện các dự án đầu tư phát triển theo hình thức này chưa đảm bảo đúng yêu cầu, chưa theo đúng chuẩn mực. Do đó, những lợi ích và ưu điểm của hình thức này chưa được phát huy trong thời gian qua. Với thực trạng đó, việc tìm ra nguyên nhân và đưa ra những giải pháp để hình thức PPP được áp dụng thành công, thu hút được sự tham gia tích cực hơn của khu vực tư nhân, giảm gánh nặng cho NSNN là một yêu cầu bức thiết. Xuất phát từ thực tiễn đó, tác giả đã lựa chọn nghiên cứu vấn đề: “Đầu tư phát triển đường cao tốc miền Bắc Việt Nam theo hình thức PPP: Thực trạng và giải pháp” làm đề tài luận văn của mình.

Tôi xin cam đoan, luận văn tốt nghiệp thạc sĩ kinh tế “Đầu tư phát triển

đường cao tốc miền Bắc Việt Nam theo hình thức PPP: Thực trạng và giải pháp”

là công trình nghiên cứu riêng của tôi dưới sự hướng dẫn trực tiếp của PGS.TS Từ Quang Phương cùng với sự chỉ bảo của các thầy cô giáo

Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết luận nghiên cứu trong luận văn này là trung thực không trùng lặp với đề tài khác Mọi số liệu được sử dụng đã được trích dẫn đầy đủ trong danh mục tài liệu tham khảo

Học viên K19

Nguyễn Thúy Quỳnh

Để hoàn thành được luận văn tốt nghiệp này là sự cố gắng rất nhiều của tôi Tuy nhiên, tôi sẽ không thể hoàn thành luận văn tốt nghiệp này nếu không nhận được

sự giúp đỡ, hướng dẫn, chỉ bảo tận tình của tất cả các thầy, cô giáo và người thân Sau đây là lời cảm ơn tới tất cả những người đã giúp đỡ tôi trong thời gian qua:

Đầu tiên tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến tất cả các thầy cô đã dạy dỗ, hướng dẫn và chỉ bảo tôi trong thời gian qua, đặc biệt là PGS.TS Từ Quang Phương – là người trực tiếp hướng dẫn tôi hoàn thành luận văn tốt nghiệp này Các thầy, cô

đã chỉ bảo và hướng dẫn tận tình cho tôi những kiến thức lý thuyết, cũng như các kỹ năng phân tích, cách giải quyết vấn đề, đặt câu hỏi… Các thầy, cô luôn là người truyền động lực trong tôi, giúp tôi hoàn thành tốt luận văn tốt nghiệp của mình.Tôi gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc đến gia đình đã luôn sát cánh và động viên tôi trong những giai đoạn khó khăn nhất, luôn ủng hộ, tin tưởng, giúp đỡ tôi trong mọi hoàn cảnh

Tôi xin chân thành cảm ơn tất cả!

Học viên K19

Nguyễn Thúy Quỳnh

LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠN

MỤC LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ

TÓM TẮT LUẬN VĂN

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN 1

CHƯƠNG 2 5

LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN 5

ĐƯỜNG CAO TỐC THEO HÌNH THỨC PPP 5

CHƯƠNG 4 82

MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐƯỜNG CAO TỐC MIỀN BẮC VIỆT NAM THEO HÌNH THỨC PPP 82

KẾT LUẬN 103

PPP Hình thức hợp tác nhà nước - tư nhân

CQQLNN Cơ quan quản lý nhà nước

VEC Tổng công ty đầu tư phát triển đường cao tốc

OECF Quỹ hợp tác kinh tế hải ngoại

Vidifi Tổng công ty phát triển hạ tầng và đầu tư tài chính Việt Nam

Bảng 2.1: Một số biến thể của hợp đồng BOT Error: Reference source not foundBảng 2.2: Tốc độ thiết kế đường cao tốc Error: Reference source not foundBảng 2.3: Vai trò của các bộ ngành, địa phương Error: Reference source not foundBảng 2.4: Hiệu quả của các dự án đầu tư theo PPP so với đầu tư truyền thống ở Anh

Error: Reference source not foundBảng 3.1: Dân số và mật độ dân số năm 2010 của khu vực miền Bắc so với các

vùng trong cả nước Error: Reference source not foundBảng 3.2: Tốc độ tăng trưởng kinh tế so với cùng kỳ năm trước của các tỉnh đồng

bằng Sông Hồng Error: Reference source not foundBảng 3.3: Tốc độ tăng trưởng kinh tế so với cùng kỳ năm trước của các tỉnh trung

du và miền núi phía Bắc Error: Reference source not foundBảng 3.4: Tổng hợp mạng lưới đường bộ khu vực trung du và miền núi phía Bắc

Error: Reference source not foundBảng 3.5: Nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực đường bộ Việt Nam Error: Reference

source not found

Bảng 3.6: Vốn đầu tư phát triển đường cao tốc ở khu vực miền Bắc Error:

Reference source not found

Bảng 3.7: Tình hình huy động vốn đầu tư xây dựng đường cao tốc giai đoạn 2006 –

2011 của VEC Error: Reference source not foundBảng 3.8: Các tuyến đường cao tốc đang khai thác toàn bộ hoặc một phần Error:

Reference source not found

Bảng 3.9: Các tuyến đường cao tốc đang được chuẩn bị hoặc đang thi công Error:

Reference source not found

Bảng 3.10: Các dự án đầu tư phát triển đường cao tốc theo kế hoạch Error:

Reference source not found

Bảng 3.11: Các dự án cao tốc chính liên quan cơ chế PPP tập trung quanh khu vực

triển đường cao tốc Error: Reference source not found Bảng 3.13: Hạng mục chi phí thực hiện dự án Pháp Vân – Cầu Giẽ.Error: Reference

source not found

Bảng 3.14: Tiến trình thực hiện vốn đầu tư dự án Láng – Hòa Lạc – Hòa Bình, đoạn

Hòa Lạc - Hòa Bình Error: Reference source not found Bảng 3.15: Các gói thầu chính trong dự án Error: Reference source not found Bảng 3.16: Những quan ngại của khu vực tư nhân về vai trò của Chính phủ Việt

Nam trong việc phát triển quan hệ đối tác công tưError: Reference source not found

Bảng 4.1: Nhu cầu vốn đầu tư cho ngành giao thông vận tải đến năm 2020 Error:

Reference source not found

Bảng 4.2: Giá thu phí của một số quốc gia trên thế giới.Error: Reference source not

found

BIỂU ĐỒ

Bảng 3.9: Các tuyến đường cao tốc đang được chuẩn bị hoặc đang thi công vi

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN 1

CHƯƠNG 2 5

LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN 5

ĐƯỜNG CAO TỐC THEO HÌNH THỨC PPP 5

Bảng 2.2: Tốc độ thiết kế đường cao tốc 20

Bảng 2.3: Vai trò của các bộ ngành, địa phương 22

Biểu đồ 2.2: Cơ cấu vốn trong mô hình PPP 25

Bảng 3.1: Dân số và mật độ dân số năm 2010 của khu vực miền Bắc so với 42

các vùng trong cả nước 42

Bảng 3.2: Tốc độ tăng trưởng kinh tế so với cùng kỳ năm trước của các 43

tỉnh đồng bằng Sông Hồng 43

2010, nông lâm ngư nghiệp chiếm 34,09%, công nghiệp và xây dựng chiếm 28,64%, dịch

vụ chiếm 36,98% Năm 2011, nông lâm ngư nghiệp chiếm 31,72%, công nghiệp xây dựng

chiếm 31,29% và dịch vụ chiếm 36,99% .44

Khu vực đồng bằng sông Hồng tập trung những tỉnh thành có tốc độ tăng trưởng cao so với các tỉnh thành khác trong cả nước Hoạt động vận tải vận chuyển hàng hóa và hành khách ở đây nhộn nhịp, lưu lượng xe tham gia giao thông thường lớn hơn so với khu vực trung du và miền núi phía Bắc Do đó, việc mở rộng đường bộ và xây dựng những tuyến đường cao tốc ở khu vực này là thực sự cần thiết 44

Bảng 3.3: Tốc độ tăng trưởng kinh tế so với cùng kỳ năm trước của các tỉnh trung du và miền núi phía Bắc 44

Bảng 3.4: Tổng hợp mạng lưới đường bộ khu vực trung du và miền núi phía Bắc 45

Bảng 3.5: Nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực đường bộ Việt Nam 47

Bảng 3.8: Các tuyến đường cao tốc đang khai thác toàn bộ hoặc một phần 49

Bảng 3.9: Các tuyến đường cao tốc đang được chuẩn bị hoặc đang thi công 51

Hình 3.2: Sơ đồ hướng tuyến đường cao tốc Hà Nội – Thái Nguyên 54

Bảng 3.10: Các dự án đầu tư phát triển đường cao tốc theo kế hoạch 55

Bảng 3.11: Các dự án cao tốc chính liên quan cơ chế PPP tập trung quanh khu vực Hà Nội và miền Bắc 60

Bảng 3.14: Tiến trình thực hiện vốn đầu tư dự án Láng – Hòa Lạc – Hòa Bình, 67

đoạn Hòa Lạc - Hòa Bình 67

Hình 3.3: Sơ đồ hướng tuyến đường ô tô cao tốc Hà Nội – Hải Phòng 68

Biểu đồ 3.2: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư dự án đường cao tốc Láng – Hòa Lạc 71

CHƯƠNG 4 82

MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐƯỜNG CAO TỐC MIỀN BẮC VIỆT NAM THEO HÌNH THỨC PPP 82

Bảng 4.1: Nhu cầu vốn đầu tư cho ngành giao thông vận tải đến năm 2020 88

89

Hình 4.1: Hệ thống đường cao tốc dự kiến ở Việt Nam 89

Bảng 4.2: Giá thu phí của một số quốc gia trên thế giới 98

KẾT LUẬN 103

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN

1.1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Trong thời gian tới, theo quy hoạch, sẽ có 6.000 km đường bộ cao tốc được xây dựng từ Bắc vào Nam, trong đó, khu vực miền Bắc có 6 tuyến với tổng chiều dài khoảng 969 km Do đó, nhu cầu vốn cho hoạt động xây dựng đường cao tốc trong cả nước nói chung và ở khu vực miền Bắc nói riêng là rất lớn Với nhu cầu lớn về vốn, Bộ Giao thông vận tải xác định rằng, việc huy động vốn đầu tư phát triển đường cao tốc phải thực hiện kết hợp từ nhiều nguồn Trong đó, vốn ngân sách đóng vai trò chủ đạo và nhà nước phải phát triển hình thức hợp tác Nhà nước – tư nhân để giảm bớt gánh nặng vốn ngân sách nhà nước Theo đánh giá của

Bộ Kế hoạch và Đầu tư, việc triển khai mô hình PPP theo đúng chuẩn mực, tập quán quốc tế sẽ khắc phục được các khiếm khuyết của các dự án BOT, BTO bấy lâu đang triển khai ở Việt Nam

Thực tế, trong hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc, hình thức này cũng

đã được áp dụng từ khá lâu Nhưng những lợi ích và ưu điểm của hình thức này chưa được phát huy trong thời gian qua Với thực trạng đó, việc tìm ra nguyên nhân và đưa

ra những giải pháp để hình thức PPP được áp dụng nhiều hơn và thành công hơn là một yêu cầu bức thiết Xuất phát từ thực tiễn đó, tác giả đã lựa chọn nghiên cứu vấn

đề: “Đầu tư phát triển đường cao tốc miền Bắc Việt Nam theo hình thức PPP:

Thực trạng và giải pháp” làm đề tài luận văn của mình.

1.2 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

Mục tiêu chung nhất của luận văn là góp phần tăng cường hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc miền Bắc Việt Nam theo hình thức PPP

1.3 Ý NGHĨA NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN

Đề tài góp phần bổ sung những vấn đề mang tính lý luận về mối quan hệ hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư phát triển nói chung và trong hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc nói riêng Từ đó, tác giả xem xét và đưa ra các đánh giá về

lý luận lẫn thực tiễn khi áp dụng hình thức hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư phát triển đường cao tốc ở khu vực miền Bắc Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất những kiến nghị nhằm góp phần tăng cường hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức này

Có nhiều loại hợp đồng trong hình thức PPP Xếp theo mức độ tham gia của khu vực tư nhân từ thấp lên cao: hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản lý, hợp đồng cho thuê, hợp đồng nhượng quyền, hợp đồng BOT và các thỏa thuận tương tự…

2.1.2 Đặc điểm của hình thức PPP trong đầu tư phát triển:

- Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;

- Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro, trách nhiệm

- Kết quả mong đợi: chất lượng hàng hóa/dịch vụ, hiệu quả sử dụng vốn

- Đối tác tư nhân thực hiện thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn, vận hành;

- Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng

- Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng

- Cơ chế tài chính của dự án PPP là không làm tăng thêm nợ công

- Không phải là tư nhân hóa, nhà nước vẫn nắm quyền sở hữu

2.1.3 Vai trò của hình thức PPP trong đầu tư phát triển:

• Với chính phủ:

PPP là phương thức huy động vốn cho đầu tư phát triển một cách hiệu quả, giúp tăng năng suất và sử dụng hiệu quả các nguồn lực có sẵn, cải thiện chất lượng dịch vụ công, đồng thời tạo áp lực cạnh tranh khiến các nhà thầu phải nỗ lực cắt giảm chi phí, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn

• Với đối tác tư nhân:

Nhà đầu tư tư nhân có thể tiếp cận với những cơ hội đầu tư mà họ không thể tự

mình thực hiện, được đảm bảo lợi ích thông qua những hợp đồng hợp tác, được hưởng môi trường kinh tế, chính trị ổn định do sự nỗ lực của chính phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thu hút sự quan tâm khu vực tư nhân.

2.2 ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐƯỜNG CAO TỐC THEO HÌNH THỨC PPP 2.2.1 Đường cao tốc

Theo Luật giao thông đường bộ quy định “Đường cao tốc là đường dành cho

xe cơ giới, có dải phân cách chia đường cho xe chạy hai chiều riêng biệt; không giao nhau cùng mức với một hoặc các đường khác; được bố trí đầy đủ trang thiết bị phục vụ, bảo đảm giao thông liên tục, an toàn, rút ngắn thời gian hành trình và chỉ cho xe ra, vào ở những điểm nhất định

Đường cao tốc có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội: Là hệ trục xương sống chính của hệ thống giao thông liên kết các tuyến đường cấp thấp hơn; Làm cho giao thương giữa các vùng, miền, các địa phương trong nước và cả quốc tế dễ dàng hơn; Là cơ hội kinh doanh thông qua hoạt động thu phí

2.2.2 Đặc điểm đầu tư phát triển đường cao tốc:

Đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP là hình thức nhà nước và khu vực tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư phát triển đường cao tốc trên cơ sở hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro, theo đó, một phần hoặc toàn bộ

dự án sẽ do khu vực tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi ích công cộng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình hoặc dịch vụ do nhà nước quy định

Đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP có đặc điểm:

- Nhà nước và tư nhân cùng phối hợp trong việc thực hiện dự án.

- Mục đích thiết lập quan hệ đối tác là thu hút nguồn lực tư nhân

- Hợp đồng quan hệ đối tác là có thời hạn

2.2.3 Nguồn vốn cho đầu tư phát triển đường cao tốc:

Nguồn vốn trong nước: được hình thành từ các nguồn như nguồn vốn từ

ngân sách nhà nước, nguồn thu từ phí đường bộ, từ thuế xăng dầu, nguồn huy động qua phát hành trái phiếu, vốn bảo dưỡng đường bộ

Theo quy định của quyết định 71, nguyên tắc thu hút vốn cho dự án PPP: Vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án được huy động theo nguyên tắc không dẫn đến nợ công Vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 30% phần vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án Vốn vay thương mại (không có bảo lãnh của Chính phủ) có thể tới mức tối đa bằng 70% phần vốn của

khu vực tư nhân.

Nguồn vốn nước ngoài: Nguồn vốn nước ngoài gồm vốn ODA, vốn vay

thương mại, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, các nguồn vốn gián tiếp…

2.2.4 Nội dung đầu tư phát triển đường cao tốc

Nội dung đầu tư phát triển đương cao tốc theo cấu thành bao gồm công tác giải phóng mặt bằng, công tác thi công xây dựng các công trình chính như công trình thân đường, các nút giao, các công trình cầu vượt dòng nước, công trình thoát nước, các loại đường gom, công trình chiếu sáng, hệ thống cây xanh, hệ thống công trình đảm bảo an toàn, quản lý và khai thác

Theo yếu tố, đầu tư phát triển đường cao tốc có thể bao gồm một số trong các mục như Bỏ vốn thiết kế và xây dựng (build) tiện ích, Vận hành (operate), Quản lý là

tổ chức, điều hành cung ứng dịch vụ và thu phí (manage); Sở hữu tiện ích trong thời hạn hợp đồng (own); Chuyển giao (Transfer); Cho thuê, nhượng bán…

2.2.5 Kết quả và hiệu quả đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP

Kết quả và hiệu quả đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP có thể được thể hiện qua các chỉ tiêu như tổng vốn đầu tư huy động được, thời gian hoàn vốn, suất đầu tư xây dựng đường cao tốc và một số chỉ tiêu hiệu quả kinh tế xã hội của dự án

2.3 Kinh nghiệm một số quốc gia trên thế giới về đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP

Qua nghiên cứu thực tiễn thực hiện hình thức PPP tại một số quốc gia trên thế giới, có thể rút ra một số bài học cho Việt Nam:

- Hình thức PPP phù hợp với những dự án lớn và phức tạp

- Để thương thảo thành công hợp đồng PPP thì cần tuân thủ các nguyên tắc cơ bản

- Cần có cơ chế phân bổ rủi ro hợp lý và hiệu quả

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐƯỜNG CAO

TỐC MIỀN BẮC VIỆT NAM THEO HÌNH THỨC PPP

3.1 KHÁI QUÁT VỀ ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN VÀ ĐIỀU KIỆN KINH TẾ XÃ HỘI KHU VỰC MIỀN BẮC VIỆT NAM ẢNH HƯỞNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐƯỜNG CAO TỐC

3.1.1 Điều kiện tự nhiên

Khu vực miền Bắc Việt nam có điều kiện tự nhiên phân bố theo vùng Ở khu vực trung du và miền núi phía Bắc, địa hình bị chia cắt, đất đai thổ nhưỡng chủ yếu

là núi đá xen kẽ khiến công tác khảo sát thiết kế và thi công xây dựng công trình bị ảnh hưởng Tuy nhiên ở đồng bằng sông Hồng, địa hình tương đối bằng phẳng nhưng nền đất yếu nên việc đầu tư xây dựng đường cao tốc cũng khó khăn Tình hình khí hậu thủy văn ở khu vực miền Bắc cũng khiến hoạt động xây dựng, khai thác và bảo trì đường cao tốc gặp khó khăn do tính chất mưa nhiều, có xuất hiện lũ quét, lở đá, nhiều sông suối nên phải xây dựng nhiều cầu vượt… Tài nguyên khoáng sản khá thuận lợi cho việc xây dựng do có các loại đá vôi…

3.1.2 Điều kiện kinh tế xã hội

Điều kiện kinh tế xã hội ở khu vực miền Bắc cũng có sự khác biệt giữa hai vùng Vùng trung du và miền núi phía Bắc dân cư thưa thớt hơn nên công tác giải phóng mặt bằng thuận lơi hơn Nhưng khu vực đồng bằng Sông Hồng, dân cư tập trung đông đúc nên công tác giải phóng mặt bằng gặp rất nhiều khó khăn, chi phí lớn Tình hình phát triển kinh tế xã hội của khu vực này tương đối thuận lợi với sự tăng trưởng kinh tế nhanh của các địa phương trong vùng Hoạt động vận tải hàng hóa và hành khách ở đây khá nhộn nhịp Tuy nhiên, kết cấu hạ tầng giao thông ở khu vực trung du và miền núi phía bắc còn nhiều hạn chế ở khu vực đồng bằng sông Hồng, mặc dù hệ thống giao thông tương đối phát triển nhưng số lượng các tuyến đường cao tốc vẫn còn khiêm tốn, chủ yếu là các tuyến đường quốc lộ và đường cấp thấp

3.2 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐƯỜNG CAO TỐC MIỀN BẮC VIỆC NAM THEO HÌNH THỨC PPP

3.2.1 Khái quát về hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc ở miền Bắc Việt Nam

Về hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc ở miền Bắc trong thời gian

qua, lượng vốn cho đầu tư phát triển đường bộ nói chung và lượng vốn đầu tư cho đường cao tốc nói riêng đã tăng lên theo từng năm Với sự ra đời của rất nhiều dự

án đường cao tốc ở khu vực miền Bắc, lượng vốn đầu tư cho đường cao tốc ở miền Bắc đã tăng lên nhanh chóng

Bảng 3.6: Vốn đầu tư phát triển đường cao tốc ở khu vực miền Bắc

Nguồn: Tổng hợp từ báo cáo của VEC và Viện Chiến lược phát triển giao thông vận tải

Lượng vốn đầu tư thu hút qua hình thức PPP cũng tăng lên Tuy nhiên, vai trò của nhà nước trong những nguồn vốn này vẫn là chủ yếu Trong các dự án PPP, đối tác chưa thực sự là tư nhân mà chủ yếu là các doanh nghiệp nhà nước hoặc nhà nước chiếm tỷ lệ vốn chủ yếu Việc huy động qua trái phiếu thì khu vực tư nhân phải dựa vào sự bảo lãnh của nhà nước mới phát hành được

Về hiện trạng đầu tư phát triển đường cao tốc ở khu vực miền Bắc, rất ít dự án hoàn thành và đưa vào khai thác, hầu hết các dự án đều đang trong quá trình triển khai

Bảng 3.9: Các tuyến đường cao tốc đang được chuẩn bị hoặc đang thi công

Hà Nội – Cầu Giẽ 35 km Đang nâng cấp thành đường cao tốc

Hà Nội – Hải Phòng 105,5 Đang thi công

Hà Nội – Việt Trì – Lào Cai 264 km Đang thi công từ 4/2009

Hạ Long – Móng Cái 128 km Xong nghiên cứu tiền khả thi

Hà Nội – Thái Nguyên – Chợ

Mới (Bắc Kạn) 90 km Đang thi công từ tháng 11/2009

Nguồn: Viện chiến lược và phát triển giao thông vận tải

3.2.2 Thực trạng hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc miền Bắc Việt Nam theo hình thức PPP

Về khung pháp lý:

Hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP ở khu vực này thì còn khá khiêm tốn Trước hết, về khung pháp lý cho hoạt động đầu tư tư theo hình thức PPP còn thiếu Hiện nay có Nghị định 108/2009/NĐ – CP về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng kinh doanh chuyển giao, hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh, hợp đồng xây dựng chuyển giao Thông tư 03/2011/TT –

BKHĐT về hướng dẫn thực hiện nghị định 108 Văn bản mới nhất hiệ nay là quyết định số 71/2010/QĐ về ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư Có thể thấy, Việt nam mới đang trong giai đoạn xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về hình thức PPP Khung pháp lý còn yếu và chưa tạo được niềm tin cho nhà đầu tư tư nhân Việc kêu gọi nhà đầu tư tham gia vào các dự án PPP theo quy chế thí điểm còn rất nhiều khó khăn.

Về tình hình thực hiện các dự án đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP.

Các dự án đường cao tốc ở khu vực miền Bắc có áp dụng cơ chế PPP là cao tốc Ninh bình - Thanh Hóa (theo quy chế thí điểm), Hà nội – Hải Phòng (BOT); Cầu Giẽ - Ninh bình (PPP trong thu phí), Nội bài Hạ Long (BOT), Láng Hòa Lạc (BT), hòa Lạc Hòa Bình (BT), Pháp Vân – Cầu Giẽ (PPP trong thu phí) Có thể thấy, hình thức chủ yếu được áp dụng trong các dự án đường cao tốc là hình thức BOT và BT nhưng chưa thực sự theo tính chất của PPP do còn nặng yếu tố nhà nước, sự đóng góp của khu vực tư nhân chưa đáng kể Đại đa số các nhà đầu tư vào các dự án BOT là nhà đầu tư Việt Nam, nhất là các tổng công ty nhà nước tại địa phương, nhà đầu tư thuộc khối tư nhân của Việt Nam hoặc của nước ngoài là rất ít Trong phần lớn các trường hợp, nhà đầu tư tham gia vào các dự án đường bộ BOT

đã không phải là bên tư nhân thực sự mà là các doanh nghiệp nhà nước hoặc là một công ty cổ phần với vốn sở hữu của phía nhà nước lớn hơn Các dự án nay theo đó

có thể không hẳn được gọi là PPP

3.2.3 Phân tích thực trạng hoạt động đầu tư đường cao tốc theo hình thức PPP thông qua một số dự án điển hình tại miền Bắc

Hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP ở khu vực miền Bắc còn khá khiêm tốn Số lượng dự án thực hiện thành công và đưa vào khai thác không nhiều

Bảng 3.12: Tổng mức đầu tư và cơ chế PPP áp dụng trong một số dự án

Tên tuyến

Tổng vốn đầu tư

(Tỷ đồng)

Cơ chế PPP áp dụng trong dự án

Hà Nội – Cầu Giẽ 904,709 PPP trong đấu thầu quyền Thu phí

Cầu Giẽ - Nình Bình 8.974 PPP trong huy động vốn: Chính phủ bảo lãnh để

doanh nghiệp huy động vốnLáng – Hòa Lạc 7527,251 PPP trong huy động vốn: nhà nước hỗ trợ giao đất

để doanh nghiệp kinh doanh tạo vốn cho dự án

Hà Nội – Hải Phòng 24.566

Nhà nước hỗ trợ trong công tác giải phóng mặt bằng, huy động vốn và tạo điều kiện cho doanh nghiệp về quyền thu phí

Nguồn: Viện chiến lược và phát triển giao thông vận tải

Dự án Pháp Vân – Cầu Giẽ thực hiện cơ chế PPP trong việc thu phí Tháng 3/2007, VEC tổ chức đấu giá quyền thu phí tại trạm thu phí Nam Cầu Giẽ cho tuyến đường cao tốc Pháp Vân - Cầu Giẽ Chỉ có một công ty tham gia dự thầu là Công ty TNHH Hải Châu và công ty đã trở thành đơn vị trúng thầu trạm thu phí Nam Cầu Giẽ

Dự án đầu tư xây dựng tuyến đường Hòa Lạc – TP Hòa Bình (đoạn trên địa bàn TP Hà Nội) theo hình thức BT Nhà nước hỗ trợ doanh nghiệp bằng việc giao đất để doanh nghiệp kinh doanh tạo vốn Nguồn vốn huy động từ quỹ đất trên địa bàn tỉnh Hà Tây là 4.028,869 tỷ đồng (trong đó, có 1.472 tỷ đồng thu được từ việc khai thác quỹ đất Dự án Khu đô thị Bắc An Khánh)

Dự án Hà Nội – Hải Phòng được thực hiện theo hình thức BOT Trong dự án này: Nhà đầu tư đầu tư xây dựng tuyến đường và tổ chức thu phí dự kiến trong vòng

35 năm để hoàn trả vốn đầu tư, sau đó sẽ bàn giao đường cho Nhà nước quản lý Đây là công trình trọng điểm quốc gia, nhưng là vốn huy động trong xã hội (vay vốn nước ngoài), và lấy các công trình xung quanh dự án để thu hồi vốn: Các khu công nghiệp, các khu đô thị

3.3 Đánh giá hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc Miền Bắc Việt Nam theo hình thức PPP

3.3.1 Kết quả đạt được

Việc triển khai đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP đã đạt được một số kết quả như huy động vốn thực hiện dự án Ví dụ như dự án cao tốc Láng Hòa Lạc, hình thức áp dụng là BT Tỷ trọng vốn huy động của tư nhân đạt hơn 50% tổng vốn cần huy động cho dự án Sự tham gia của khu vực nhà nước trong khâu giải phóng mặt bằng đã giúp đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án Ví dụ như dự án Hà nội – Hải Phòng Về mặt quản lý và khung chính sách, hiện tại đã có một tổ công tác về PPP được thành lập một văn phòng PPP trực thuộc cục quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng đã được thành lập trong năm 2012 nhằm tham mưu và triển khai các nhiệm vụ PPP của bộ kế hoạch đầu tư Hoạt động vận hành đã được chuyển cho khu vực tư nhân thông qua đấu thầu quyền thu phí

3.3.2 Những tồn tại cần khắc phục

Tuy nhiên, hoạt động đầu tư theo hình thức PPP còn nhiều hạn chế Khung pháp lý còn thiếu và yếu khiến các dự án theo quy chế thí điểm không thu hút được đối tác tư nhân, đặc biệt là tư nhân nước ngoài Suất vốn đầu tư xây dựng đường cao tốc còn quá cao so với các nước chất lượng các công trình sau khi đưa vào vận hành còn chưa đáp ứng được yêu cầu Hầu hết các đối tác trong các dự án BOT và BT đều là các doanh nghiệp nhà nước hoặc khu vực nhà nước chiếm tỷ trọng vốn lớn

3.3.3 Nguyên nhân những hạn chế

Nguyên nhân chủ yếu là do cơ chế chính sách và các vấn đề pháp lý Khung chính sách còn thiếu khiến khu vực tư nhân e ngại các quy định còn chung chung khiến việc thực hiện gặp nhiều khó khăn và không đáp ứng được các tiêu chí như đảm bảo đấu thầu là cạnh tranh minh bạch, việc xử lý trách nhiệm của nhà thầu khi không hoàn thành đúng tiến độ… Quá trình thực hiện dự án còn bị kéo dài, gây thất thoát vốn khâu lập quy hoạch và dự báo còn yếu khiến hoạt động vận hành của dự

án gặp khó khăn

CHƯƠNG 4 MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN ĐƯỜNG CAO TỐC MIỀN BẮC VIỆT NAM THEO HÌNH THỨC PPP

4.1 Quan điểm, mục tiêu, chiến lược phát triển hệ thông giao thông vận tải và mục tiêu triển khai hình thức PPP

Theo chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam đến 2020 và tầm nhìn đến 2030 thì một trong những yếu tố đột phá để thực hiện các mục tiêu đề ra chính

là phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ với các công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông Ở khu vực miền Bắc, xây dựng mới đường bộ cao tốc: Hà Nội - Hải Phòng, Nội Bài - Hạ Long - Móng Cái, Hà Nội - Việt Trì - Yên Bái - Lào Cai,

Hà Nội - Thái Nguyên, Lạng Sơn - Hà Nội - Vinh (nằm trong tuyến đường bộ cao tốc Bắc - Nam), Láng - Hòa Lạc - Trung Hà, Hoà Lạc - Tân Kỳ, vành đai III, vành đai IV và vành đai V Hà Nội Như vậy, nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển đường cao tốc trong thời gian tới là rất lớn

Về hoạt động triển khai hình thức PPP, quan điểm chủ đạo là thu hút vốn đầu

tư của mọi thành phần kinh tế, cả trong và ngoài nước, nhằm phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP Trong điều kiện của Việt Nam, cách tiếp cận thích hợp là triển khai thí điểm một số dự án PPP vừa tạo sự chuẩn bị hình thành thị trường đầy

đủ, vừa là cơ hội đúc rút kinh nghiệm làm tiền đề cho việc xây dựng khung chính sách toàn diện về PPP

4.2 Một số giải pháp tăng cường hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP

Với hiện trạng đó, luận văn nêu ra một số giải pháp nhằm tăng cường hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP như sau:

- Nhóm giải pháp hoàn thiện cơ chế chính sách

- Phát triển nguồn nhân lực trong nghiên cứu và triển khai mô hình PPP

- Nhóm giải pháp trong lựa chọn dự án

- Nhóm giải pháp trong quá trình thực hiện dự án

- Giải pháp để tăng tính hấp dẫn cho các dự án đầu tư phát triển đường cao tốc

- Giải pháp hoàn thiện công tác đấu thầu

- Một số kiến nghị

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN

Hội thảo quốc tế phát triển và quản lý đường bộ cao tốc Việt Nam được tổ chức ngày 22/12, dưới sự bảo trợ của Bộ Giao thông và Vận tải, Bộ Kế hoạch và đầu tư, liên đoàn đường bộ Quốc tế, Hội khoa học Kỹ thuật cầu đường có nhận định: Trong thời gian tới, để xây dựng khoảng 6.000 km đường bộ cao tốc từ Bắc vào Nam theo quy hoạch thì Việt Nam cần phải huy động 48 tỷ USD, tương đương 765.000 tỷ đồng Trong 6.000 km đường bộ cao tốc đó, khu vực miền bắc có 6 tuyến với tổng chiều dài khoảng 969 km Hệ thống đường vành đai cao tốc khu vực Thành Phố Hà Nội dự kiến xây dựng đường vành đai 3, dài 78 km và đường vành đai 4 dài 125 km Với nhu cầu lớn về vốn, Bộ Giao thông vận tải xác định rằng, việc huy động vốn đầu tư phát triển đường cao tốc phải thực hiện kết hợp từ nhiều nguồn Trong đó, vốn ngân sách đóng vai trò chủ đạo và nhà nước phải phát triển hình thức hợp tác Nhà nước – tư nhân để giảm bớt gánh nặng vốn cho NSNN

Hình thức PPP – hình thức hợp tác nhà nước và tư nhân là hình thức đã xuất hiện từ khá lâu trên thế giới và được đánh giá là hình thức quan trọng trong việc giải quyết vấn đề huy động vốn cho các dự án đầu tư phát triển Ở Việt Nam, theo đánh giá của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, việc triển khai mô hình PPP theo đúng chuẩn mực, tập quán quốc tế sẽ khắc phục được các khiếm khuyết của các dự án BOT, BTO bấy lâu đang triển khai ở Việt Nam và có như vậy mới đủ điều kiện để huy động được vốn tư nhân, đặc biệt là vốn của khu vực tư nhân quốc tế

Không chỉ đóng vai trò là phương án để huy động vốn, thực hiện đầu tư theo hình thức PPP theo đúng chuẩn mực, tập quán quốc tế còn giúp đem lại hiệu quả kinh tế cho dự án, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước và đem lại chất lượng dịch vụ cao hơn cho người sử dụng

Thực tế, hình thức PPP đã được áp dụng khá nhiều ở Việt Nam trong các dự

án điện, nước, giao thông vận tải… Trong hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc, hình thức đầu tư này cũng đã được áp dụng từ khá lâu Mặc dù về mặt lý luận, hình thức này có rất nhiều ưu điểm và đem lại nhiều lợi ích cho hoạt động đầu tư

phát triển nhưng, trong thực tế, việc thực hiện các dự án đầu tư phát triển theo hình thức này chưa đảm bảo đúng yêu cầu, chưa theo đúng chuẩn mực Do đó, những lợi ích và ưu điểm của hình thức này chưa được phát huy trong thời gian qua Với thực trạng đó, việc tìm ra nguyên nhân và đưa ra những giải pháp để hình thức PPP được

áp dụng thành công, thu hút được sự tham gia tích cực hơn của khu vực tư nhân, giảm gánh nặng cho NSNN là một yêu cầu bức thiết Xuất phát từ thực tiễn đó, tác

giả đã lựa chọn nghiên cứu vấn đề: “Đầu tư phát triển đường cao tốc miền Bắc

Việt Nam theo hình thức PPP: Thực trạng và giải pháp” làm đề tài luận văn của

mình

Mục tiêu chung nhất của luận văn là góp phần tăng cường hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc miền Bắc Việt Nam theo hình thức PPP

Mục tiêu riêng:

- Hệ thống hóa các vấn đề lý luận về hình thức PPP

- Phân tích thực trạng hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc ở khu vực miền Bắc theo hình thức PPP để từ đó tìm ra những tồn tại và đề xuất những giải pháp cho các bên liên quan để tăng cường hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức này

Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP

Phạm vi nghiên cứu của luận văn chỉ giới hạn ở các vấn đề sau:

- Nghiên cứu hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP

ở khu vực miền Bắc Việt Nam

- Nghiên cứu cách thức khu vực nhà nước và khu vực tư nhân tham gia vào mối quan hệ hợp tác nhà nước – tư nhân (PPP) trong các dự án đầu tư phát triển đường cao tốc

Phương pháp nghiên cứu:

Để nghiên cứu các vấn đề nêu trên, luận văn kết hợp các phương pháp: phương pháp lựa chọn, hệ thống hóa được sử dụng nhằm tổng kết và khái quát

những vấn đề lý luận về hình thức PPP và hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP; Các phương pháp phân tích kinh tế, phương pháp trình bày diễn dịch, quy nạp được sử dụng trong bản luận án để đưa ra những đánh giá, những kết luận về thực trạng hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP, từ đó rút ra những tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại cũng như những giải pháp để giải quyết, khắc phục những tồn tại đó.

Nguồn dữ liệu của luận văn:

Luận văn sử dụng nguồn dữ liệu thu thập từ các tài liệu nghiên cứu của Viện Chiến lược và phát triển giao thông vận tải trực thuộc Bộ Giao thông vận tải, nguồn

dữ liệu thu thập từ bên ngoài: Từ các tạp chí Cầu Đường, tạp chí Giao thông vận tải,

từ các trang thông tin điện tử của Bộ giao thông vận tải, của Tổng công ty phát triển đường cao tốc Việt Nam … Các nguồn dữ liệu này được trích dẫn trực tiếp trong luận văn và được ghi chú chi tiết trong phần tài liệu tham khảo

Hình thức hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư là mô hình được áp dụng nhiều ở các nước trên thế giới và đã xuất hiện từ khá lâu ở Việt Nam Tuy nhiên, những vấn đề lý luận về mô hình này, đặc biệt là vấn đề về quy định pháp lý, cơ chế chính sách; về cơ chế tài chính, kỹ thuật; cơ chế chia sẻ rủi ro, phí sử dụng vẫn còn khá mới mẻ và đang trong giai đoạn hoàn thiện… Đề tài góp phần bổ sung những vấn đề mang tính lý luận về mối quan hệ hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư phát triển nói chung và trong hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc nói riêng

Từ đó, tác giả xem xét và đưa ra các đánh giá về lý luận lẫn thực tiễn khi áp dụng hình thức hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư phát triển đường cao tốc ở khu vực miền Bắc Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất những kiến nghị nhằm góp phần tăng cường hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức này

Trên thế giới đă có rất nhiều công trình cũng như rất nhiều nhà khoa học nghiên cứu h́ình thức đầu tư PPP (Private-Public-Partnership) - hợp tác Nhà nước-

Tư nhân Ở trong nước, hội thảo hợp tác công tư PPP, tháng 5/2008 tại Hà nội đã nhận được nhiều sự quan tâm của nhà quản lý, tuy nhiên rất ít công trình nghiên cứu

về vấn đề này

Bài viết: “Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông”, đăng trên tạp chí khoa học giao thông số tháng 9 năm 2008, của PGS.TS Nguyễn Hồng Thái đã phân tích sự cần thiết và lợi ích cũng như trách nhiệm nhà nước nhằm nâng cao khả năng hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông tại Việt Nam

Bài viết “Phân tích lợi ích trong đầu tư phát triển Cơ sở hạ tầng giao thông theo hình thức PPP” của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng, đăng trên tạp chí giao thông 10/2008

Luận văn tiến sỹ “Hình thức hợp tác công tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam” của Th.S Huỳnh Thị Thúy Giang, Trường Đại học kinh tế TP Hồ Chí Minh Luận văn đã phân tích các nghiên cứu thực nghiệm về hình thức hợp tác công – tư trong quá khứ và nhận thấy không một chủ thể nào (bao gồm cả nhà nước và tư nhân) có thể độc lập cung cấp đầy đủ các cơ sở hạ tầng cần thiết Luận văn cũng cho thấy nguồn lực nhà nước hiện không

có khả năng đáp ứng nhu cầu về vốn để cải thiện hệ thống giao thông đường bộ ở Việt Nam cả về số lượng và chất lượng và cần thiết phải có sự bổ sung nguồn vốn của khu vực tư nhân hợp tác cùng nhà nước thông qua hình thức PPP Tuy nhiên, luận văn nghiên cứu chung về giao thông đường bộ chứ không đi vào từng lĩnh vực

cụ thể của giao thông đường bộ

Ngoài chương tổng quan và phần kết luận, nội dung của luận văn bao gồm 3 chương:

Chương 2: Lý luận chung về đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình

thức PPP Chương 3: Thực trạng hoạt động đầu tư phát triển đường cao tốc miền

Bắc Việt Nam theo hình thức PPP Chương 4: Một số giải pháp tăng cường hoạt động đầu tư phát triển

đường cao tốc miền Bắc Việt Nam theo hình thức PPP

CHƯƠNG 2

LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN

ĐƯỜNG CAO TỐC THEO HÌNH THỨC PPP

TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN

2.1.1 Khái niệm

2.1.1.1 PPP

PPP là viết tắt của cụm từ Public - Private Partner, được dịch ra là hợp tác

công – tư Theo đó, nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch

vụ hoặc công trình của Nhà nước PPP là hình thức xuất hiện từ khá lâu trên thế giới Do đó, có nhiều định nghĩa, khái niệm đã được đưa ra

Theo định nghĩa của World Bank thì hình thức đối tác công tư là một nỗ lực hợp tác được duy trì giữa khu vực công (các cơ quan nhà nước) và các doanh nghiệp tư nhân để đạt được một mục đích chung trong khi vẫn theo đuổi lợi ích riêng của các bên

Theo ADB thì thuật ngữ mối quan hệ đối tác nhà nước tư nhân PPP miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công Một mối quan hệ đối tác nhà nước tư nhân chặt chẽ phân định một cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ, rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhân phải gánh vác Đối tác nhà nước trong quan

hệ này là các tổ chức chính phủ, bao gồm các bộ, ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án Mối quan hệ đối tác nhà nước tư nhân có thể bao gồm cả các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức cộng đồng đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp

Trong chương trình giảng dạy kinh tế Fullbright, PPP được định nghĩa dựa trên các thuật ngữ then chốt là: Một hợp đồng dài hạn (hợp đồng PPP) giữa một bên thuộc khu vực nhà nước và một bên thuộc khu vực tư nhân; Để cho bên tư nhân thiết kế, xây dựng, tài trợ và vận hành cơ sở hạ tầng công cộng; Trong thời hạn hợp đồng PPP, bên nhà nước hay công chúng trên cương vị người sử dụng cơ sở hạ tầng công cộng sẽ thanh toán cho bên tư nhân để được sử dụng và cơ sở hạ tầng công cộng đó vẫn thuộc sở hữu của nhà nước hoặc chuyển sang sở hữu nhà nước vào cuối thời hạn hợp đồng PPP.

Ở nước ta, trong Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư vừa được Thủ tướng Chính phủ ban hành theo quyết định 71/2010, PPP được định nghĩa

là “việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu

hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án”

Quy chế nêu rõ “tổng hợp các hình thức tham gia của Nhà nước bao gồm: Vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính có liên quan, được tính trong tổng vốn đầu tư của dự án, nhằm tăng tính khả thi của dự án Căn cứ tính chất của từng dự án, phần tham gia của Nhà nước có thể gồm một hoặc nhiều hình thức nêu trên Phần tham gia của Nhà nước không phải là phần góp vốn chủ sở hữu trong doanh nghiệp dự án, không gắn với quyền được chia lợi nhuận từ nguồn thu của dự án”

Từ nghiên cứu thực tiễn trong nước và học hỏi kinh nghiệm các nước trên thế giới, định nghĩa về PPP áp dụng tại Việt Nam và trong luận văn là: “Đối tác công - tư (PPP) là hình thức nhà nước và khu vực tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư phát triển

cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro, theo đó, một phần hoặc toàn bộ dự án sẽ do khu vực tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi ích công cộng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình hoặc dịch vụ do nhà nước quy định

2.1.1.2 Phân biệt khái niệm PPP với một số thuật ngữ liên quan khác:

• PPP và tư nhân hóa: Trong tư nhân hóa, sau khi đã chuyển giao công việc kinh doanh (đầu tư xây dựng, vận hành công trình và phân phối dịch vụ) cho tư nhân thì chính quyền chỉ còn làm công việc quản lý nhà nước thông qua các công

cụ luật pháp, hành chính, tài chính (thuế), mọi rủi ro kinh doanh đều do tư nhân

gánh chịu Trong hình thức đối tác công-tư, ngoài trách nhiệm quản lý nhà nước, chính quyền còn là một bên đối tác tham gia có quyền lợi và trách nhiệm rõ ràng

Có thể nói thực chất mối quan hệ đó là “quan hệ ba chia sẻ”, tức là cùng chia sẻ lợi ích, cùng chia sẻ trách nhiệm và cùng chia sẻ rủi ro Mức độ chia sẻ trong từng mặt

có thể nhiều ít khác nhau tùy theo mô hình PPP được lựa chọn áp dụng, nhưng tựu trung vẫn phải bao gồm cả ba mặt đó

• PPP và PSP: là một thuật ngữ thường được sử dụng hoán đổi với thuật

ngữ mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân Tuy nhiên, các hợp đồng PSP hướng đến việc chuyển các nghĩa vụ sang cho các khu vực tư nhân hơn là nhấn mạnh đến

cơ hội thiết lập một mối quan hệ đối tác Một số chương trình PSP quá hoài bão và các mục tiêu xã hội bị xem nhẹ Các kinh nghiệm về sự tham gia của khu vực tư nhân đã được phân tích kỹ lưỡng và dẫn đến việc thiết lập nên một hình thức giao dịch mới giữa khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân mà ngày nay nhiều người biết đến dưới tên gọi mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân (PPP)

2.1.1.3 Các loại hợp đồng thường sử dụng trong hình thức PPP

Biểu đồ 2.1: Các loại hợp đồng thường sử dụng trong hình thức PPP

Nguồn: Cục quản lý đấu thầu – Bộ kế hoạch đầu tư

• Hợp đồng dịch vụ: Trong một hợp đồng dịch vụ, Chính

phủ (cơ quan Nhà nước có thẩm quyền) thuê một công ty tư nhân tiến hành một hoặc nhiều công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một khoảng thời gian, thường là từ

1 đến 3 năm Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền vẫn là người cung cấp chính dịch

vụ cơ sở hạ tầng và chỉ thuê đối tác tư nhân điều hành một phần hoạt động Đối tác

tư nhân phải thực hiện dịch vụ với một mức chi phí được thỏa thuận và thường phải

đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan Nhà nước đặt ra Các Chính phủ thường sử dụng các thủ tục đấu thầu cạnh tranh để quyết định việc trao đổi hợp đồng dịch vụ Trong một hợp đồng dịch vụ, Chính phủ trả đối tác tư nhân một khoản chi phí định trước cho dịch vụ, có thể dựa trên cơ sở phí một lần, trên cơ sở phí đơn vị dịch vụ hoặc dựa trên cơ sở khác Vì thế, lợi nhuận của nhà thầu sẽ tăng lên nếu nhà thầu giảm được chi phí điều hành mà vẫn đáp ứng được các yêu cầu về tiêu chuẩn dịch vụ.

• Hợp đồng quản lý: Một hợp đồng quản lý mở rộng phạm vi ký kết bao

gồm một phần hoặc toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch vụ công (dịch vụ công ích, bệnh viện, quản lý cảng…) Mặc dù nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn thuộc trách nhiệm của khu vực Nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát và thẩm quyền xử lý hằng ngày được giao cho đối tác tư nhân hoặc nhà thầu Đối với hầu hết các trường hợp, đối tác tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư Nhà thầu tư nhân được trả một tỷ lệ được thỏa thuận trước cho chi phí lao động và các chi phí điều hành khác Để cung cấp động lực cho việc nâng cao hiệu quả hoạt động, nhà thầu được trả thêm một khoản cho việc đạt được những mục tiêu đã được thỏa thuận và quy định cụ thể từ trước Một cách khác, nhà thầu quản lý có thể được nhận một phần lợi nhuận Khu vực Nhà nước vẫn giữ nghĩa vụ cung cấp các khoản đầu tư chủ yếu, đặc biệt những khoản đầu tư liên quan đến việc mở rộng và cải thiện hệ thống một cách bền vững Hợp đồng có thể quy định cụ thể các hoạt động riêng biệt mà khu vực tư nhân sẽ chị trách nhiệm góp vốn thực hiện các hoạt động đó Đối tác tư nhân sẽ liên hệ với các khách hàng và khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ

• Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê: Theo một hợp đồng cho thuê, đối

tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ dịch vụ và thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ Ngoại trừ các khoản đầu tư mới và đầu tư thay thế thuộc trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, nhà điều hành có trách nhiệm cung cấp dịch vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh chịu Thời hạn của hợp đồng cho thuê thường là 10 năm và có thể gia hạn kéo dài đến 20 năm Trách

nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vực Nhà nước sang khu vực tư nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành và duy trì dịch vụ hoàn toàn do nhà điều hành

tư nhân gánh chịu Cụ thể, nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với các khoản lỗ và khoản nợ mà người tiêu dùng chưa trả Việc cho thuê không bao gồm việc bán bất cứ tài sản nào cho khu vực tư nhân Hợp đồng giao thầu cho phép khu vực tư nhân thu từ khách hàng, thanh toán cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng giao thầu một khoản phí giao thầu cụ thể và giữ lại khoản doanh thu còn lại Hợp đồng giao thầu có thể hấp dẫn hơn với các đối tác tư nhân vì hợp đồng này giảm bớt các rủi ro đi kèm với khả năng thu hồi vốn chậm khi cung cấp dịch vụ Phí giao thầu thường được tính theo một tỷ lệ thỏa thuận trong mỗi đơn vị dịch vụ được bán ra

• Nhượng quyền: Hoạt động nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư

nhân (người được nhượng quyền) chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm việc điều hành, duy tu bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dựng và tu bổ hệ thống Đặc biệt là nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp các tài sản, các tài sản này vẫn thuộc sở hữu của nhà nước thậm chí cả trong thời gian nhượng quyền Khu vực nhà nước chịu trách nghiệm thiết lập các tiêu chuẩn hoạt động và đảm bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn hoạt động đó Điểm quan trọng là vai trò của khu vực nhà nước đã chuyển từ việc là một người cung cấp dịch vụ sang một người điều tiết và quản lý giá và chất lượng dịch vụ

• Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao và các thỏa thuận tương tự: Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (còn gọi là hợp đồng

BOT) và các thỏa thuận tương tự là một hình thức nhượng quyền được chuyên môn hóa trong đó một công ty tư nhân cung cấp vốn và xây dựng một dự án cơ sở hạ tầng mới hoặc một hợp phần chính của dự án cơ sở hạ tầng căn cứ trên các tiêu chuẩn thực hiện do Chính phủ quy định Hợp đồng BOT có nhiều biến thể

Bảng 2.1: Một số biến thể của hợp đồng BOT

Loại hợp đồng hữu Sở Ý tưởng Thiết kế dựng Xây

Điều hành và Bảo dưỡng

Trách nhiệm tài chính

Thiết kế - Đấu thầu

– Xây dựng

Nhà nước

Nhà nước Tư nhân thông qua

Nhà nước Tư nhân thông qua

Nhà nước Tư nhân thông qua hợp đồng

Nhà nước hoặc tư nhân

Tư nhân thông qua hợp đồng

trả phí

Nhà nước, Nhà nước/Tư nhân hoặc

Tư nhânXây dựng – Sở

hữu – Kinh doanh

Tư nhân

Nhà nước hoặc tư nhân

Tư nhân thông qua hợp đồng (nhượng quyền)

Nguồn: ADB

• Liên doanh: là phương án thay thế cho việc tư nhân hóa toàn bộ Theo

đó, cơ sở hạ tầng cùng được sở hữu và điều hành bởi khu vực nhà nước và nhà điều hành tư nhân Trong một liên doanh, các đối tác nhà nước và tư nhân có thể thành lập một công ty mới hoặc thực hiện việc liên doanh sở hữu trong một có ty hiện có thông qua việc bán cổ phần cho một hoặc một số nhà đầu tư tư nhân Công ty cũng

có thể được niêm yết trên thị trường chứng khoán Một yêu cầu chủ chốt cho cấu trúc này là có môi trường quản trị công ty tốt, đặc biệt là khả năng của công ty trong việc duy trì sự độc lập với chính phủ Điều này rất quan trọng vì chính phủ vừa là người sở hữu một phần công ty, vừa là người quản lý nhà nước, và các quan chức

có thể có xu hướng can thiệp vào công việc kinh doanh của công ty để đạt được những mục đích chính trị Tuy nhiên, từ vị trí một cổ đông, chính phủ quan tâm đến lợi nhuận và sự bền vững của công ty và có thể hành động để xoa dịu những cản trở chính trị Đối tác tư nhân đảm nhiệm vai trò điều hành và một ban giám độc thường được xây dựng dựa trên tỷ lệ phần vốn góp hoặc dựa trên năng lực và trình độ Trong cơ cấu liên doanh, cả đối tác nhà nước và đối tác tư nhân phải sẵn sàng đầu

tư vào công ty và cùng chia sẻ những rủi ro nhất định.

• Các thỏa thuận hỗn hợp: Các thỏa thuận hỗn hợp chứa đựng những đặc

điểm khác nhau của những loại hợp đồng khác nhau cũng có thể được xây dựng Được gọi là các “thỏa thuận hỗn hợp” do chúng kết hợp những đặc tính phù hợp nhất cho các yêu cầu cụ thể và các điều kiện hoạt động của một dự án Các thỏa thuận hỗn hợp đem lại một giải pháp được thiết kế riêng biệt trong các vấn đề về phạm vi, chia sẻ rủi ro phù hợp nhất với dự án đó Có rất nhiều dạng thỏa thuận hỗn hợp Có thể kể ra một số ví dụ như: Thỏa thuận “hợp đồng quản lý +” trong đó yếu

tố liên quan đến hoạt động của hợp đồng quản lý đủ để chuyển giao những rủi ro thực tế; Thỏa thuận “cho thuê giao thầu +” có khả năng chia sẽ trách nhiệm đầu tư Theo một hợp đồng cho thuê/giao thầu tiêu chuẩn, cơ quan có thẩm quyền trao hợp đồng chịu trách nhiệm huy động và thực hiện các khoản đầu tư mới thậm chí cả khi nhà điều hành tư nhân có vị thế thuận lợi hơn trong việc quản lý các hoạt động xây dựng mới và một số nghĩa vụ đầu tư khác

Hình 2.1: Mô hình hợp đồng PPP điển hình

Nguồn: Cục quản lý đấu thầu – Bộ kế hoạch và đầu tư

2.1.1.4 Ưu, nhược điểm của hình thức hợp tác nhà nước tư nhân PPP

• Hợp đồng dịch vụ:

- Ưu điểm: thích hợp nhất với những dự án mà dịch vụ có thể được xác

định rõ ràng, mức độ nhu cầu tương đối chắc chắn và việc thực hiện có thể theo dõi một cách dễ dàng Các hợp đồng dịch vụ có độ rủi ro tương đối thấp trong việc mở rộng vai trò của khu vực tư nhân Tác động của hợp đồng dịch vụ tương đối nhanh

và đáng kể với hoạt động và tính hiệu quả của hệ thống Đây cũng là một phương thức để chuyển giao công nghệ, phát triển năng lực quản lý Thông thường các hợp đồng dịch vụ thường có thời gian ngắn, hoạt động đấu thầu được lặp đi lặp lại tạo điều kiện cho cạnh tranh và buộc các nhà thầu phải duy trì chi phí thấp Các rào cản đối với việc tham gia cũng ở mức thấp căn cứ trên việc chỉ có một hoạt động dịch

vụ riêng biệt được đưa ra đấu thầu

- Nhược điểm: Các hợp đồng dịch vụ sẽ không phù hợp nếu mục tiêu chính

là thu hút vốn đầu tư do các nhà thầu không có nghĩa vụ cung cấp tài chính cho dự

án Tính hiệu quả của nhà thầu có thể sẽ không đạt được nếu nguồn tài chính cho dự

án không thể huy động được

• Hợp đồng quản lý:

- Ưu điểm: phương án này có thể đạt được những kết quả hoạt động từ

việc quản lý của khu vực tư nhân mà không phải chuyển giao các tài sản cho khu vực tư nhân Xây dựng hợp đồng quản lý tương đối dễ dàng hơn so với các phương

án khác và ít gây tranh cãi hơn Một hợp đồng quản lý có thể được cơ cấu để tăng dần sự tham gia của khu vực tư nhân khi thu được các kết quả tích cực

- Nhược điểm: Sự chia tách giữa một bên là nghĩa vụ đối với quản lý và dịch

vụ với một bên là việc lập các kế hoạch mở rộng và đầu tư vốn chứa đựng những rủi

ro Nhà thầu quản lý không có thẩm quyền hoặc quyền tự chủ cần thiết (chẳng hạn như với lực lượng lao động) để đạt được những thay đổi sâu sắc, có tính lâu dài

• Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê:

- Ưu điểm: Hợp đồng được thực hiện dễ dàng trong việc đàm phán giữa hai

đối tác, đối tác tư nhân tự chủ trong quyết định tài chính

- Nhược điểm: Vấn đề chủ chốt trong việc chuyển từ các hợp đồng dịch vụ

và hợp đồng quản lý sang một hợp đồng cho thuê là doanh thu của nhà đầu tư từ các khoản thanh toán của khách hàng và vì thế vấn đề về các mức phí dịch vụ ngày càng trở nên nhạy cảm Điều này có thể đòi hỏi các thỏa thuận điều chỉnh và cơ cấu

phí phức tạp Thêm vào đó, đầu tư vốn vẫn thuộc nghĩa vụ của Chính phủ và vốn đầu tư tư nhân không được huy động.

• Nhượng quyền:

- Ưu điểm: Nhượng quyền là một hình thức hiệu quả để thu hút nguồn tài

chính cần thiết của khu vực tư nhân để tài trợ cho việc xây dựng mới hoặc tu bổ các cơ

sở dịch vụ hiện tại Ưu điểm chủ yếu của thỏa thuận nhượng quyền là tạo động lực cho nhà điều hành nâng cao hiệu quả và hiệu lực vì những thành quả trong việc nâng cao hiệu quả sẽ chuyển thành lợi nhuận và thu nhập cho người được nhượng quyền

- Nhược điểm: Trở ngại chính của nhượng quyền là độ phức tạp của hợp

đồng trong vấn đề xác định được các hoạt động chính của nhà điều hành Hơn nữa, các hợp đồng dài hạn (điều cần thiết để thu hồi được các chi phí đầu tư chủ yếu) khiến quá trình đấu thầu và xây dựng hợp đồng trở nên phức tạp vì khó có khả năng

dự đoán được những sự kiện diễn ra trong khoảng thời gian dài 25 năm

• Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao và các thỏa thuận tương tự

- Ưu điểm: Các hợp đồng BOT được sử dụng rộng rãi để thu hút vốn đầu

tư tư nhân đối với các dự án xây dựng và cải thiện cơ sở hạ tầng Các thỏa thuận BOT thường có xu hướng giảm bớt rủi ro tài chính cho đối tác tư nhân vì thông thường chỉ có một khách hàng là Chính phủ Ưư điểm của dự án DBFO là nguồn vốn cho chúng được lấy một phần hoặc toàn bộ từ vốn vay, do đó tăng thêm lượng tài chính cho dự án Các khoản phí trực tiếp thu từ người sử dụng (chi phí sử dụng cầu đường) thường là nguồn thu chủ yếu

- Nhược điểm: Mặc dù các hợp đồng BOT được giảm độ rủi ro về mặt tài

chính, song độ rủi ro thương mại do đối tác tư nhân tự gánh chịu là lớn Việc phân định về lợi ích đôi bên là vấn đề gây tranh cãi

• Liên doanh:

- Ưư điểm: Liên doanh là mối quan hệ đối tác thực sự giữa khu vực Nhà

nước và khu vực tư nhân, kết hợp những ưu điểm của khu vực tư nhân với những mối quan tâm xã hội và kiến thức bản địa của khu vực Nhà nước Trong một liên doanh, tất cả các đối tác đều đầu tư vào công ty và đều có mối quan tâm đến thành công của công ty và những động lực thúc đẩy hoạt động hiệu quả

- Nhược điểm: Vai trò kép của Chính phủ, vừa là người sở hữu, vừa là nhà

quản lý có thể dẫn đến xung đột về lợi ích Các liên doanh cũng có xu hướng được đàm phán một cách trực tiếp hoặc tuân theo một phương thức mua sắm không chính thống có thể dẫn đến vấn đề tham nhũng.

- Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro, trách nhiệm giữa hai khu vực

- Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hàng hóa/ dịch vụ và hiệu quả

sử dụng vốn

- Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn, vận hành;

- Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng

- Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng

- Cơ chế tài chính của dự án PPP là không làm tăng thêm nợ công

- Không phải là tư nhân hóa, nhà nước vẫn nắm quyền sở hữu

2.1.3 Vai trò của các bên trong hình thức PPP

2.1.3.1 Vai trò của đối tác tư nhân

- Giảm gánh nặng cho ngân sách đô thị, giúp đô thị đáp ứng kịp thời nhu cầu tăng trưởng dịch vụ công cộng đô thị; chuyển các rủi ro về tài chính, xây dựng,

kỹ thuật và vận hành cho bên tư nhân;

- Vì lợi ích của mình, bên tư nhân hết sức quan tâm đến chi phí hợp lý cho toàn bộ vòng đời của công trình hạ tầng (bao gồn chi phí đầu tư xây dựng và chi phí bảo trì sửa chữa trong suốt tuổi thọ kinh tế của công trình); đảm bảo tiến độ và chất lượng xây dựng; kết hợp chặt chẽ các yêu cầu về xây dựng với yêu cầu vận hành;

- Đưa phương pháp quản lý kinh doanh, công nghệ tiên tiến và kỹ năng vận hành của khu vực tư nhân, kể cả tư nhân nước ngoài, vào cung ứng dịch vụ công cộng đô thị (điều này rất quan trọng đối với đô thị nhỏ);

- Tạo điều kiện giảm bớt rồi xóa bỏ bao cấp trong cung ứng dịch vụ công cộng đô thị

2.1.3.2 Vai trò của đối tác nhà nước

- Hình thành dự án: Đối tác nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc

hình thành dự án Hầu hết những dự án đầu tư phát triển cở sở hạ tầng nói chung và đầu tư phát triển đường cao tốc nói riêng đều cần có những nghiên cứu, lập quy hoạch cụ thể để phù hợp với mục tiêu phát triển chung của vùng, khu vực và của cả nước Chính vì vậy, sự hình thành của dự án phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyết định và đề xuất

- Quyết định mục tiêu và những yêu cầu đối với dự án để đạt được mục tiêu đó: các dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đều được xây dựng với mục tiêu

hỗ trợ cho việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội chung của cả nước hoặc của một vùng, một địa phương nào đó Chính vì vậy, nhà nước sẽ phải quyết định mục tiêu và đặt ra những yêu cầu đối với dự án để đảm bảo dự án khi thực hiện

sẽ thực sự góp phần thực hiện mục tiêu chung

- Thực hiện những công việc của dự án mà phía tư nhân khó thực hiện được giúp tăng tính khả thi cho dự án Các dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng

thường chiếm dụng khá nhiều diện tích đất đai Chính vì vậy, công tác giải phóng mặt bằng thường gặp nhiều khó khăn và là nguyên nhân chính làm chậm tiến độ dự

án Vì vậy, đối tác nhà nước có thể giúp đỡ đối tác tư nhân trong việc thực hiện giải phóng mặt bằng, hoàn thiện các thủ tục hành chính phức tạp

- Xác định nhu cầu dịch vụ: Với vai trò khách hàng và người quy hoạch

mạng lưới dịch vụ, chính quyền có nhiệm vụ: nhận dạng nhu cầu dịch vụ; xác định các đầu ra; xem xét hiệu ứng của mạng lưới dịch vụ và làm quy hoạch tuyến; đưa ra các yêu cầu cách tân về kỹ thuật và quản lý

- Đánh giá thẩm định: Với vai trò người quy hoạch mạng lưới, bảo vệ môi

trường và đại diện cho lợi ích công cộng, chính quyền có nhiệm vụ: xem xét các phương án khác nhau (sửa chữa nâng cấp và tái trang bị cho tiện ích hiện có hay phát triển tài sản mới); lượng định các hậu quả tài chính, các rủi ro và các tác động khác

- Phân tích hiệu quả kinh doanh: Với vai trò nhà quy hoạch mạng lưới /

người bỏ vốn, chính quyền phải lượng hóa các rủi ro và chi phí; tiến hành phân tích chi phí-lợi ích; tìm vốn và trình duyệt dự án

- Phát triển dự án: Với vai trò người quản lý dự án, chính quyền phải làm

công tác tổ chức nhân sự như thành lập ban chỉ đạo, cử giám đốc dự án, lập tổ cung ứng; lên kế hoạch dự án

- Tổ chức đấu thầu: Với vai trò người khởi xướng dự án PPP, chính quyền

đưa ra lời mời dự thầu; xem xét các phúc đáp và lập ra danh sách ngắn; đánh giá kết quả đấu thầu

- Rà soát hoàn chỉnh dự án: Với vai trò người quy hoạch mạng lưới và đại

diện lợi ích công cộng, chính quyền rà soát lại phương án tài chính, ý đồ chính sách

- Thương thảo lần cuối, ký kết và thực hiện hợp đồng: Với vai trò người

khởi xướng dự án hoặc người bỏ vốn, chính quyền đưa ra khuôn khổ thương lượng với bên trúng thầu, cử nhóm đại diện để thương lượng; ký kết, thực hiện hợp đồng

- Quản lý hợp đồng: Với vai trò kiểm tra, giám sát và người quản lý hợp

đồng, chính quyền giao việc cho ban quản lý hợp đồng, quy định trách nhiệm quản

lý, hoàn thành việc bàn giao hồ sơ dự án, theo dõi các đầu ra dịch vụ và bảo đảm tính toàn vẹn của hợp đồng

tiết kiệm đối với Chính phủ.

- Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu quả hơn:

sử dụng hiệu quả nguồn lực hiếm hoi của nhà nước là một thách thức lớn đối với các chính phủ và là một trong những nguyên nhân làm nhiều chính phủ không hoàn thành mục tiêu đặt ra Nguyên nhân là do đặc thù của khu vực nhà nước có quá ít hoặc không có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức và quy trình hoạt động của mình và vì thế có vị thế không thuận lợi trong việc xây dựng và vận hành các

cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả Vì vậy, với đặc thù của khối tư nhân là sử dụng nguồn lực hiệu quả để gia tăng lợi nhuận, sự tham gia của khối tư nhân vào hoạt động xây dựng và vận hành các cơ sở hạ tầng sẽ là một giải pháp để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực

- Cải thiện chất lượng dịch vụ công: Khu vực tư nhân không những làm

tăng năng suất và sử dụng hiệu quả nguồn lực mà còn nâng cao chất lượng các công trình cơ sở hạ tầng, do đó, góp phần cải thiện chất lượng dịch vụ công Không những thế, việc duy tu bảo dưỡng, nếu để khu vực tư nhân làm sẽ đảm bảo được thực hiện thường xuyên, liên tục và đảm bảo chất lượng hơn

- Thúc đẩy được cạnh tranh: Thông thường, trong các hình thức PPP, việc

lựa chọn nhà đầu tư tư nhân để tham gia vào mối quan hệ hợp tác này được thực hiện qua phương thức đấu thầu cạnh tranh Do đó, để được tham gia, các nhà đầu tư thuộc khu vực tư nhân, cạnh tranh để cung cấp các dịch vụ cho những người sử dụng theo cách hiệu quả nhất về chi phí, có khả năng nhiều hơn trong việc sử dụng công nghệ tốt hơn và mới hơn

2.1.4.2 Với nhà đầu tư tư nhân

- Tạo thêm cho nhà đầu tư tư nhân tiếp cận được với những cơ hội đầu tư

có tỷ lệ hoàn vốn đầu tư hợp lý: Các nhà đầu tư chứng tỏ năng lực trong việc lập các

đề xuất đáp ứng các yêu cầu của Chính phủ, nỗ lực trình các đề xuất đáp ứng cẩn thận và đầy đủ các hồ sơ mời thầu của Chính phủ, được quyền đảm bảo rằng công

ty của họ đệ trình các đề xuất được xếp hạng cao nhất trên cơ sở năng lực kỹ thuật

và chi phí thấp nhất đối với người sử dụng sẽ được Chính phủ trao một hợp đồng

dài hạn để xây dựng và khai thác vận hành công trình Thời hạn hợp đồng phải đủ dài để cho phép các chi phí đầu tư vốn vay được hoàn trả và thu được đủ thu nhập

và cổ tức để trả cho các nhà đầu tư vốn

- Được đảm bảo lợi ích: Chính phủ phải tạo lập một khung chính sách

pháp lý và điều chỉnh có thể khuyến khích khu vực tư nhân – với tỷ lệ hoàn vốn hấp dẫn và thống nhất - để đảm đương và quản lý các rủi ro về xây dựng, sở hữu và khai thác vận hành các công trình cơ sở hạ tầng thông qua một giai đoạn nhượng quyền được chấp nhận, có thể là 20, 30 năm hoặc nhiều hơn Cũng có nghĩa là mức phí quy định phải minh bạch, và doanh thu mà nhà đầu tư thu được phải đủ để hoàn trả toàn bộ chi phí Nếu điều này làm cho chi phí của bất kỳ dịch vụ nào trở nên không thể chấp nhận được đối với một số người sử dụng thiếu lợi thế, các đơn vị trực thuộc Chính phủ chịu trách nhiệm đóng kẽ hở này lại phải có năng lực chuyên môn tốt và có mục tiêu nhằm đảm bảo rằng các đơn vị trực thuộc chỉ làm lợi cho những bên được nhân viện trợ

- Sự ổn định kinh tế, tài chính, chính trị của quốc gia: trước khi đầu tư

vào một dự án cơ sở hạ tầng ở Việt Nam, các nhà đầu tư tiềm năng sẽ xem xét “rủi

ro của quốc gia” Các nhà đầu tư sẽ cần được thuyết phục rằng Việt Nam sẽ theo các thông lệ công bằng, và vì vậy các chính sách, luật và quy định sẽ phải được áp dụng một cách nhất quán trong hiện tại và trong tương lai có thể dự đoán trước được Do đó, để thu hút được sự quan tâm của nhà đầu tư tư nhân, chính phủ Việt Nam sẽ cố gắng ổn định môi trường kinh tế, tài chính cũng như chính trị

2.2.1 Đường cao tốc

2.2.1.1 Khái niệm

Đường cao tốc là một loại đường ô tô có chức năng đặc biệt và được các

nước gọi bằng các thuật ngữ khác nhau nhưng thường hàm ý là “đường dành riêng cho ô tô” hoặc “đường chuyên dùng cho ô tô”.

Nước Anh gọi là motorway; Nước Pháp là autoroute; Nước Đức gọi là autobahn; Nước Ý gọi là autostrata; Thụy Điển và một số nước khác gọi là expressway; Mỹ trước gọi là superway, từ năm 1968 thống nhất gọi là expressway

(với đường cao tốc chỉ một số chỗ có khống chế lối ra vào đường) và freeway (với các đường cao tốc toàn bộ các chỗ ra vào đều được khống chế bằng các nút giao khác mức).

Ngày nay, thuật ngữ phổ biến nhất để chỉ đường cao tốc là expressway và phần lớn các nước đều quy định rõ chức năng của đường cao tốc là loại đường dành cho các loại xe có động cơ (có nghĩa là không cho phép các phương tiện xe đạp, xe súc vật… và người đi bộ đi trên loại đường này) và chủ yếu là dành cho ô tô Ngoài ra, cũng còn quy định rõ: đường cao tốc là đường được thiết kế tách riêng hai chiều xe chạy (mỗi chiều tối thiểu phải có hai làn xe; mỗi chiều đều có bố trí làn dừng xe khẩn cấp); trên đường không được có nút giao cắt cùng mức với các dòng xe khác, có bố trí đầy đủ các loại trang thiết bị, các cơ sở phục vụ cho việc bảo đảm giao thông liên tục, tiện nghi và chỉ cho ô tô ra, vào ở các điểm quy định (ngoài các chỗ ra, vào này, đường cao tốc hoàn toàn cách ly với dân cư và mọi loại hình giao thông khác)

Ở Việt Nam, khái niệm về đường cao tốc được quy định trong luật giao thông đường bộ và trong tiêu chuẩn TCVN 2729: 1997 Cụ thể:

Theo Luật giao thông đường bộ quy định “Đường cao tốc là đường dành cho

xe cơ giới, có dải phân cách chia đường cho xe chạy hai chiều riêng biệt; không giao nhau cùng mức với một hoặc các đường khác; được bố trí đầy đủ trang thiết bị phục vụ, bảo đảm giao thông liên tục, an toàn, rút ngắn thời gian hành trình và chỉ cho xe ra, vào ở những điểm nhất định

Theo tiêu chuẩn TCVN2729: 1997 thì: “Đường cao tốc là loại đường chuyên

dùng cho ôtô với đặc điểm: tách riêng hai chiều (mỗi chiều tối thiểu phải có hai làn xe); mỗi chiều đều có bố trí làn dừng xe khẩn cấp; trên đường có bố trí đầy đủ các trang thiết bị, các cơ sở phục vụ cho việc bảo đảm giao thông liên tục, an toàn, tiện nghi và chỉ cho xe ra vào ở các điểm nhất định.”

Đường cao tốc có thể được phân thành đường cao tốc ngoài đô thị và đường cao tốc trong đô thị Do trên đường cao tốc lưu lượng xe lớn, xe chạy với tốc độ cao gây ô nhiễm môi trường nên người ta khuyên rằng đường đường cao tốc chỉ nên bao quanh đô thị (đường vành đai ngoài) hạn chế là đường cao tốc cắt qua đô thị

Tuy nhiên, hiện nay có những tuyến đường cao tốc vẫn cho phép tồn tại một

số chỗ ra vào tuyến ở giai đoạn đầu (phân kỳ đầu tư) với các nút giao chưa phải là

khác mức, tức là chưa phải là khống chế ra, vào toàn bộ các điểm giao nhau trên tuyến và dòng xe chính vẫn bị cản trở hoặc chịu ảnh hưởng của xe ra, vào từ hai phía đường cao tốc ở một số điểm nhất định Loại này ở một số nước được phân biệt là “đường ô tô nhanh” hay “đường cao tốc khống chế một phần”.

2.2.1.2 Phân loại đường cao tốc

Theo tiêu chuẩn thiết kế đường ô tô cao tốc TCVN 5729 – 1997, đường cao tốc có thể được phân loại như sau:

• Theo thiết kế nút giao, đường cao tốc gồm hai loại:

- Đường cao tốc loại A (Freeway): phải bố trí nút giao khác mức ở tất cả các ra vào đường cao tốc, ở mọi chỗ đường cao tốc nút giao với đường sắt, đường ống, và các loại đường khác (kể cả đường dân sinh)

- Đường cao tốc loại B (Expressway): cho phép nút giao bằng ở một số chỗ nói trên (trừ chỗ giao với đường sắt, đường ống) nếu lượng giao thông cắt qua đường cao tốc nhỏ và vốn đầu tư bị hạn chế; tuy nhiên, tại các bố trí giao bằng này phải thiết kế các biện pháp đảm bảo ưu tiên cho giao thông trên đường cao tốc và đảm bảo an toàn giao thông tại chỗ giao nhau

• Theo tốc độ tính toán, đường cao tốc được phân chia làm 4 cấp:

- Cấp 60 có tốc độ tính toán là 60 km/h

- Cấp 80 có tốc độ tính toán là 80 km/h

- Cấp 100 có tốc độ tính toán là 100 km/h

- Cấp 120 có tốc độ tính toán là 120 km/h

Đường cao tốc loại A chỉ được áp dụng các cấp 80, l00 và 120; trong đó cấp

80 chỉ áp dụng ở địa hình khó khăn núi, đồi cao và ở những vùng có hạn chế khác, cấp 100 áp dụng cho vùng đồi và cấp 120 cho vùng đồng bằng

Đường cao tốc loại B chỉ được áp dụng các cấp 60, 80 và l00; trong đó cấp

60 chỉ áp dụng đối với địa hình khó khăn (núi hoặc đồi cao ), cấp 80 cho vùng đồi

và cấp l00 cho vùng đồng bằng

Bảng 2.2: Tốc độ thiết kế đường cao tốc

Loại đường cao tốc Tên cấp Tốc độ tính toán theo địa hình (km/h)

- Giao thông đường bộ đóng vai trò là “mạch máu của nền kinh tế” và đường cao tốc được coi là hệ trục xương sống chính, liên kết với các hệ thống đường thấp cấp hơn Đường cao tốc làm cho giao thương giữa các địa phương trong nước được thuận lợi

- Đường cao tốc tạo cho giao thông đường bộ các khả năng di chuyển tương đối nhanh và an toàn giữa các trung tâm chính của đất nước và qua các biên giới quốc tế Các tuyến đường cao tốc sẽ giảm chi phí đi lại và tăng độ an toàn; về

cơ bản, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế bền vững và tăng cường trao đổi kinh tế cũng như giảm nghèo và gia tăng các cơ hội sinh nhai trong khu vực các dự án

- Giá thành xây dựng đường cao tốc cao nên phải được thu phí Hệ thống đường cao tốc luôn được các Chính phủ xác định là một trong những hạ tầng giao thông vận tải mang tính thương mại có khả năng thu hồi toàn bọ hoặc một phần vốn đầu tư thông qua việc thu phí và từ các lợi ích do khai thác các dịch vụ dọc đường

- Đường cao tốc cung cấp các điều kiện giao thông tiêu chuẩn cao và an toàn 24 giờ một ngày Sự liên kết với các phương thức vận tải khác, đặc biệt là cảng

và sân bay, cửa khẩu thông thương quốc tế có tầm quan trọng rất lớn

- Đường cao tốc giúp liên kết các vùng trong nước với hệ thống giao thông quốc tế, đẩy mạnh hội nhập và giao lưu quốc tế Thông qua các tuyến đường cao tốc xuyên quốc gia được xây dựng, các hoạt động giao lưu kinh tế, văn hóa xã hội giữa các nước sẽ được thực hiện

2.2.2 Đặc điểm của đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP

Đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP là hình thức nhà nước và khu vực tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư phát triển đường cao tốc trên cơ sở

hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro, theo đó, một phần hoặc toàn bộ

dự án sẽ do khu vực tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi ích công cộng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình hoặc dịch vụ do nhà nước quy định Đầu tư phát triển đường cao tốc theo hình thức PPP có một số đặc điểm như sau:

• Nhà nước và tư nhân cùng phối hợp trong quá trình thực hiện dự án

Bản chất của hình thức PPP là hình thức hợp tác giữa nhà nước và tư nhân

Do đó, trong hình thức này, sự phối hợp giữa nhà nước và tư nhân đóng vai trò hạt nhân và quyết định sự thành công của mô hình

Bảng 2.3: Vai trò của các bộ ngành, địa phương

TT Nội dung CQQLNN có thẩm quyền Bộ Kế hoạch đầu tư

1 Đề xuất dự

án thí điểm

PPP

Lập đề xuất thí điểm với các nội dung

cơ bản theo Quyết định 71.

Hỗ trợ, hướng dẫn các CQQLNN có thẩm quyền lựa chọn, lập đề xuất.

- Phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi

- Hỗ trợ, hướng dẫn CQQLNN

có thẩm quyền trong việc thuê

tư vấn lập FS thông qua việc

cử chuyên gia, Quỹ PDF, …

- Tổ chức thẩm định Phần tham gia của Nhà nước và báo cáo TTCP.

4 Đấu thầu lựa

chọn nhà đầu

tư

- Tổ chức lập hồ sơ mời thầu và tổ chức đấu thầu, tổ chức thẩm định lựa chọn nhà đầu tư

Hỗ trợ, hướng dẫn lập hồ sơ mời thầu và lựa chọn nhà đầu tư

- Hỗ trợ hoàn thiện nội dung Hợp đồng dự án

- Cấp giấy chứng nhận đầu tư