Xác định một số chỉ tiêu đánh giá phương án quy hoạch sử dụng đất đối với nhóm đất nông nghiệp

đánh giá hiệu quả thực tế của việc thực hiện quy hoạch sử dụng ựất ựối với nhóm ựất sản xuất nông nghiệp trên ựịa bàn cấp huyện của tỉnh Bình Thuận..... Hiệu quả thực tế của việc thực h

BỘ GIÁO DỤC ðÀO TẠO

TRƯỜNG ðẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI

NGUYỄN TIẾN CƯỜNG

XÁC ðỊNH MỘT SỐ CHỈ TIÊU ðÁNH GIÁ PHƯƠNG ÁN QUY HOẠCH SỬ DỤNG ðẤT

ðỐI VỚI NHÓM ðẤT NÔNG NGHIỆP

Chuyên ngành: Quy hoạch và sử dụng ñất nông nghiệp

Mã số: 62 62 15 05

LUẬN ÁN TIẾN SĨ NÔNG NGHIỆP

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

1 PGS.TS Nguyễn Thị Vòng

2 TS Võ Tử Can

HÀ NỘI - 2012

LỜI CAM ðOAN

Tôi xin cam ñoan ñây là công trình nghiên cứu của tôi Các kết quả nghiên cứu trong luận án là trung thực và chưa ñược ai công bố trong bất kỳ công trình, luận án nào khác Mọi sự giúp ñỡ ñã ñược cảm ơn và các thông tin trích dẫn ñã ñược nêu rõ nguồn gốc

Tác giả luận án

Nguyễn Tiến Cường

LỜI CẢM ƠN

Hoàn thành luận án này, ngoài sự nỗ lực của bản thân, tôi luôn nhận ựược sự giúp ựỡ quý báu, chỉ bảo tận tình của PGS.TS Nguyễn Thị Vòng (Bộ môn Quy hoạch ựất ựai, Khoa Tài nguyên và Môi trường, Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội) và TS Võ Tử Can (Viện Nghiên cứu quản lý ựất ựai, Tổng cục Quản lý ựất ựai) trong suốt quá trình thực hiện luận án

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành ựối với sự quan tâm của các Thầy, Cô hướng dẫn, cùng các Thầy cô giáo của Bộ môn Quy hoạch ựất ựai, Khoa Tài nguyên và Môi trường, Lãnh ựạo và các cán bộ của Viện đào tạo sau đại học, Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội ựã tạo ựiều kiện, giúp ựỡ tôi trong quá trình thực hiện ựề tài nghiên cứu

Xin chân thành cảm ơn Ban Giám hiệu Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội, Lãnh ựạo Tổng cục Quản lý ựất ựai, Lãnh ựạo và cán bộ Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Bình Thuận, phòng Tài nguyên và Môi trường các huyện Hàm Thuận Nam, Hàm Thuận Bắc, Hàm Tân, đức Linh, Tánh Linh và tất cả bạn bè, ựồng nghiệp, người thân ựã tạo ựiều kiện, ựộng viên tôi trong quá trình thực hiện

ựề tài và hoàn thành luận án

Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn về tất cả những sự giúp

ựỡ quý báu ựó!

Hà Nội, tháng 6 năm 2012

Nguyễn Tiến Cường

MỤC LỤC

Trang

Lời cam ñoan i

Lời cảm ơn ii

Mục lục iii

Danh mục các chữ viết tắt vi

Danh mục các bảng vii

Danh mục các hình ix

MỞ ðẦU 1

1 Tính cấp thiết của ñề tài 1

2 Mục tiêu nghiên cứu 3

3 ðối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

4 Ý nghĩa khoa học, thực tiễn và những ñóng góp mới của ñề tài 4

Chương 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ðỀ NGHIÊN CỨU 6

1.1 ðất, sử dụng ñất và hiệu quả sử dụng ñất 6

1.1.1 Vai trò và ý nghĩa của ñất 6

1.1.2 Sử dụng ñất và các yếu tố tác ñộng ñến hiệu quả sử dụng ñất 9

1.1.3 Quan ñiểm về ñánh giá hiệu quả sử dụng ñất 13

1.2 Tổng quan về quy hoạch sử dụng ñất 16

1.2.1 Khái niệm, lịch sử hình thành quy hoạch sử dụng ñất 16

1.2.2 Hệ thống, ñặc ñiểm và vai trò của quy hoạch sử dụng ñất .19

1.2.3 ðặc ñiểm quy hoạch sử dụng ñất của một số nước trên thế giới và Việt Nam 24

1.3 Tổng quan về chỉ tiêu, phương pháp ñánh giá hiệu quả của quy hoạch sử dụng ñất 34

1.3.1 Kinh nghiệm quốc tế về ñánh giá hiệu quả quy hoạch sử dụng ñất 34

1.3.2 Các chỉ tiêu ñánh giá phương án quy hoạch sử dụng ñất

tại Việt Nam 37

1.4 Phương pháp luận về mô hình toán - kinh tế và khả năng ứng dụng trong quy hoạch sử dụng ñất 41

1.4.1 Bản chất, ñặc ñiểm chung của các mô hình toán - kinh tế .41

1.4.2 Khả năng ứng dụng mô hình toán - kinh tế trong quy hoạch sử dụng ñất nhìn từ góc ñộ phương pháp luận 43

1.4.3 Ứng dụng mô hình toán - kinh tế trong quy hoạch sử dụng ñất ở Việt Nam 45

Tóm tắt tổng quan tài liệu 47

Chương 2 NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 49

2.1 Nội dung nghiên cứu 49

2.2 Phương pháp nghiên cứu 50

2.2.1 Phương pháp ñiều tra, thu thập thông tin 50

2.2.2 Phương pháp thống kê, tổng hợp 51

2.2.3 Phương pháp tiếp cận hệ thống 51

2.2.4 Phương pháp phân tích, so sánh 51

2.2.5 Phương pháp kế thừa 52

2.2.6 Phương pháp chuyên gia 52

2.2.7 Phương pháp phân rã chuỗi lôgic 52

Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN 54

3.1 Cơ sở phương pháp luận ñánh giá hiệu quả phương án quy hoạch sử dụng ñất ñối với nhóm ñất nông nghiệp 54

3.1.1 Bản chất và phân loại hiệu quả quy hoạch sử dụng ñất 54

3.1.2 Phương pháp luận ñánh giá hiệu quả tổng hợp của quy hoạch sử dụng ñất ñối với nhóm ñất nông nghiệp 59

3.2 Kết quả nghiên cứu ựề xuất một số chỉ tiêu ựánh giá phương

án quy hoạch sử dụng ựất ựối với nhóm ựất nông nghiệp 66

3.2.1 Một số chỉ tiêu ựánh giá phương án quy hoạch về mặt kỹ

thuật và quy trình công nghệ 67 3.2.2 Một số chỉ tiêu ựánh giá phương án quy hoạch về hiệu

quả kinh tế, xã hội, môi trường 72

3.2.3 Kết quả ựánh giá phương án quy hoạch sử dụng ựất

huyện Hàm Thuận Nam trên cơ sở áp dụng một số chỉ

tiêu ựã ựề xuất 90

3.3 Thiết lập mô hình bài toán phân rã lượng tăng thu nhập

ròng và ứng dụng ựể xác ựịnh hiệu quả thực tế của việc thực

hiện quy hoạch sử dụng ựất ựối với nhóm ựất nông nghiệp 96

3.3.1 Thiết lập mô hình bài toán phân rã lượng tăng thu nhập

ròng của ngành nông nghiệp 97

3.3.2 Ứng dụng mô hình bài toán phân rã lượng tăng thu nhập

ròng ựể xác ựịnh hiệu quả thực tế của quy hoạch sử dụng

ựất cấp huyện trên ựịa bàn tỉnh Bình Thuận 102

3.3.3 đánh giá hiệu quả thực tế của việc thực hiện quy hoạch

sử dụng ựất ựối với nhóm ựất sản xuất nông nghiệp trên

ựịa bàn cấp huyện của tỉnh Bình Thuận 120

KẾT LUẬN VÀ đỀ NGHỊ 124 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC đà CÔNG BỐ

CÓ LIÊN QUAN đẾN LUẬN ÁN 127

TÀI LIỆU THAM KHẢO 128 PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Số thứ tự Các chữ viết tắt Nghĩa của các từ viết tắt

dụng ñất về mặt kỹ thuật và quy trình công nghệ 71 Bảng 3.3 Một số chỉ tiêu cơ bản ñánh giá phương án quy hoạch sử

dụng ñất về hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường 87 Bảng 3.4 Mức ñộ che phủ rừng (phủ xanh) ñối với ñất ñai 90 Bảng 3.5 Phương án ñiều chỉnh quy hoạch sử dụng ñất ñến năm

2010 huyện Hàm Thuận Nam 92 Bảng 3.6 Số liệu ñầu vào của huyện Hàm Thuận Nam 94 Bảng 3.7 Hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường của phương án quy

hoạch sử dụng một số loại ñất nông nghiệp huyện Hàm

Thuận Nam 95 Bảng 3.8 Chỉ tiêu dữ liệu ñầu vào của bài toán phân rã chuỗi lượng

tăng thu nhập ròng trên ñịa bàn huyện (tỉnh) 103 Bảng 3.9 Số liệu ñầu vào của bài toán xác ñịnh hiệu quả quy hoạch

sử dụng ñất huyện Hàm Thuận Nam 104 Bảng 3.10 Tổng hợp kết quả phân rã lượng tăng thu nhập ròng ngành

nông nghiệp của huyện Hàm Thuận Nam 107 Bảng 3.11 Số liệu ñầu vào của bài toán xác ñịnh hiệu quả quy hoạch

sử dụng ñất huyện Hàm Thuận Bắc 110 Bảng 3.12 Tổng hợp kết quả phân rã lượng tăng thu nhập ròng ngành

nông nghiệp của huyện Hàm Thuận Bắc 111

Bảng 3.13 Số liệu ñầu vào của bài toán xác ñịnh hiệu quả quy hoạch

sử dụng ñất huyện Hàm Tân 113 Bảng 3.14 Tổng hợp kết quả phân rã lượng tăng thu nhập ròng ngành

nông nghiệp của huyện Hàm Tân 113 Bảng 3.15 Số liệu ñầu vào của bài toán xác ñịnh hiệu quả quy hoạch

sử dụng ñất huyện ðức Linh 115 Bảng 3.16 Tổng hợp kết quả phân rã lượng tăng thu nhập ròng ngành

nông nghiệp của huyện ðức Linh 116 Bảng 3.17 Số liệu ñầu vào của bài toán xác ñịnh hiệu quả quy hoạch

sử dụng ñất huyện Tánh Linh 118 Bảng 3.18 Tổng hợp kết quả phân rã lượng tăng thu nhập ròng ngành

nông nghiệp của huyện Tánh Linh 118 Bảng 3.19 Hiệu quả thực tế của việc thực hiện quy hoạch sử dụng

ñất ñối với nhóm ñất sản xuất nông nghiệp trong thời kỳ

2001 - 2010 trên ñịa bàn cấp huyện của tỉnh Bình Thuận 121

DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 1.1 Mối quan hệ các cấp quy hoạch sử dụng ñất của Nhật Bản 25

Hình 1.2 Mối quan hệ các cấp quy hoạch sử dụng ñất của Cộng hòa Liên bang ðức 27

Hình 3.1 Vị trí các huyện thử nghiệm trong tỉnh Bình Thuận 91

Hình 3.2 Bản ñồ ñiều chỉnh quy hoạch sử dụng ñất ñến năm 2010 huyện Hàm Thuận Nam 93

Hình 3.3 Sơ ñồ trình tự các bước phân rã lượng tăng thu nhập ròng .97

Hình 3.4 Sơ ñồ trình tự các bước chạy chương trình phân rã chuỗi .103

Hình 3.5 Kết quả phân rã bước 1 105

Hình 3.6 Kết quả phân rã bước 2 105

Hình 3.7 Kết quả phân rã bước 3 106

Hình 3.8 Kết quả phân rã bước 4 106

Hình 3.9 Sơ ñồ trình tự các bước phân rã lượng tăng thu nhập ròng ngành nông nghiệp của huyện Hàm Thuận Nam 108

Hình 3.10 Sơ ñồ trình tự các bước phân rã lượng tăng thu nhập ròng ngành nông nghiệp của huyện Hàm Thuận Bắc 112

Hình 3.11 Sơ ñồ trình tự các bước phân rã lượng tăng thu nhập ròng ngành nông nghiệp của huyện Hàm Tân 114

Hình 3.12 Sơ ñồ trình tự các bước phân rã lượng tăng thu nhập ròng ngành nông nghiệp của huyện ðức Linh 117

Hình 3.13 Sơ ñồ trình tự các bước phân rã lượng tăng thu nhập ròng ngành nông nghiệp của huyện Tánh Linh 119

MỞ ðẦU

1 Tính cấp thiết của ñề tài

Công tác lập quy hoạch sử dụng ñất (QHSDð) là một yêu cầu ñặc biệt

ñể phân bổ, sắp xếp quỹ ñất cho các lĩnh vực và ñối tượng sử dụng hợp lý, có hiệu quả phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH), giữ vững an ninh, quốc phòng ðây là một nội dung, công cụ quan trọng ñể quản lý Nhà nước về ñất ñai, ñược thể chế hóa trong Hiến pháp năm 1992 “Nhà nước thống nhất quản

lý ñất ñai theo quy hoạch và pháp luật, bảo ñảm sử dụng ñúng mục ñích và có hiệu quả” cũng như trong các văn bản Luật ðất ñai (1987, 1993, 2003) và ñược cụ thể hóa thông qua các văn bản hướng dẫn thi hành (Nghị ñịnh, Thông tư ) ñể triển khai thực hiện

Nhận thức ñược vai trò quan trọng của công tác QHSDð nên trong những năm qua ngành Quản lý ñất ñai (QLðð) cũng như các nhà khoa học ñã tập trung nghiên cứu về mặt phương pháp luận lập QHSDð Kết quả là ñã xây dựng và ban hành ñược một hệ thống văn bản hướng dẫn khá ñầy ñủ, rõ ràng về trình tự, nội dung, phương pháp lập QHSDð, làm cơ sở ñể triển khai trong thực tiễn và trong những năm qua công tác này ñã ñược thực hiện khá nghiêm túc trên phạm vi cả nước Tuy nhiên, chất lượng và hiệu quả của phương án QHSDð các cấp thực sự vẫn chưa ñáp ứng ñược yêu cầu thực tiễn nên vẫn phải ñiều chỉnh thường xuyên Nguyên nhân thì có nhiều, trong ñó phải kể ñến những khiếm khuyết về mặt phương pháp luận trong việc ñánh giá phương án QHSDð, ñặc biệt là về hệ thống chỉ tiêu và phương pháp ñánh giá hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường - bởi vì ñây là một trong những ñiều kiện rất quan trọng, quyết ñịnh việc lựa chọn và chấp nhận phương án QHSDð

Mặc dù trong các văn bản hướng dẫn lập, ñiều chỉnh và thẩm ñịnh QHSDð như Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004, Thông tư

số 19/2009/TT-BTNMT ngày 02/11/2009, Nghị ñịnh số 69/2009/Nð-CP ngày 13/8/2009 ñã ñề cập ñến việc ñánh giá phương án quy hoạch (QH) về hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường, song hầu hết các chỉ tiêu ñược ñưa ra còn mang tính chỉ dẫn, thiếu hướng dẫn cụ thể cách xác ñịnh và phương pháp ñánh giá Ngoài ra việc ñánh giá phương án về mặt kỹ thuật và quy trình công nghệ trong quá trình lập QH còn chưa ñược quan tâm Thực trạng này ñã gây không ít khó khăn trong việc ñánh giá, lựa chọn phương án khi lập QH và thẩm ñịnh phương án QHSDð khi xét duyệt

Trong thực tiễn, tính ñến nay ngoài QHSDð ñến năm 2010 cấp quốc gia ñã ñược Quốc hội thông qua tại Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày 15 tháng 6 năm 2004, ở ñịa phương ñã có 100% ñơn vị cấp tỉnh, 89,8% ñơn vị cấp huyện (616/686 huyện) và 80,5% ñơn vị cấp xã (8706/10815 xã) hoàn thành công tác lập QHSDð ñến năm 2010 (Tổng cục Quản lý ñất ñai, 2011 [71]) Có thể thấy các kết quả ñạt ñược nêu trên ñã có những ñóng góp nhất ñịnh vào sự nghiệp phát triển KT-XH của ñất nước cũng như từng ñịa phương, song thực tế mức ñộ ñóng góp của công tác QHSDð cụ thể như thế nào, ñem lại hiệu quả kinh tế ra sao thì hiện nay vẫn chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu ñể ñưa ra phương pháp xác ñịnh ðiều ñó cho thấy vẫn tồn tại cả về mặt nghiên cứu cơ sở lý luận cũng như cơ sở thực tiễn trong việc xác ñịnh, ñánh giá hiệu quả thực tế của phương án QHSDð

Trước những hạn chế nêu trên, việc thực hiện ñề tài “Xác ñịnh một số chỉ tiêu ñánh giá phương án quy hoạch sử dụng ñất ñối với nhóm ñất nông nghiệp” là ñòi hỏi khách quan của thực tiễn và mang tính thời sự cấp thiết

Kết quả nghiên cứu của ñề tài sẽ giải quyết một phần những tồn tại hiện nay của công tác QHSDð trong việc ñánh giá, lựa chọn phương án, góp phần nâng cao hiệu quả, tính khả thi, tính thực tiễn của QHSDð nói chung và QHSDð ñối với nhóm ñất nông nghiệp nói riêng

2 Mục tiêu nghiên cứu

Kết quả nghiên cứu của ñề tài hướng tới mục tiêu chính, ñó là:

ðề xuất một số chỉ tiêu ñánh giá phương án QHSDð ñối với nhóm ñất nông nghiệp về hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường cũng như về mặt kỹ thuật

và quy trình công nghệ khi lập QHSDð

ðề xuất phương pháp xác ñịnh (bóc tách) phần hiệu quả thực tế do việc thực hiện QHSDð ñối với nhóm ñất nông nghiệp ñem lại trong thực tiễn sau khi kết thúc kỳ QH

3 ðối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 ðối tượng nghiên cứu

ðối tượng nghiên cứu của ñề tài là hiệu quả của phương án QHSDð ñối với nhóm ñất nông nghiệp (theo quy ñịnh của Luật ðất ñai năm 2003) ñược xác ñịnh trong quá trình lập và thực hiện QHSDð

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Trong phạm vi nghiên cứu của ñề tài, những vấn ñề lý luận cơ bản về ñánh giá phương án QHSDð ñối với nhóm ñất nông nghiệp ñược xem xét trên cơ sở quy trình lập QHSDð các cấp lãnh thổ hành chính theo quy ñịnh hiện nay, bởi vì trong ñó nhóm ñất nông nghiệp là một trong những nội dung chính của QHSDð

Về nội dung, ñề tài giới hạn nghiên cứu một số chỉ tiêu, phương pháp ñánh giá phương án QHSDð ñối với nhóm ñất nông nghiệp, trong ñó tập trung nghiên cứu ñánh giá hiệu quả của phương án theo lý thuyết và cách thức xác ñịnh phần hiệu quả thực tế do việc thực hiện QHSDð ñem lại; ngoài ra cũng có ñề cập ñến việc ñánh giá về mặt kỹ thuật và quy trình công nghệ

Về ñịa bàn thử nghiệm, do Bình Thuận là một trong số ít tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương triển khai lập QHSDð thời kỳ 2001 - 2010 ñồng

bộ ở cả 3 cấp, có nguồn số liệu khá ñầy ñủ, ñáp ứng ñược yêu cầu ñể thử

nghiệm kết quả nghiên cứu, ñồng thời ñể khẳng ñịnh mức ñộ chính xác của phương pháp cần thử nghiệm ở nhiều ñịa bàn khác nhau, do ñó ñề tài lựa chọn thử nghiệm ñối với cấp huyện của tỉnh Bình Thuận

Trên cơ sở các chỉ tiêu, phương pháp ñược ñề xuất, ñề tài thử nghiệm ñánh giá hiệu quả lý thuyết của phương án QHSDð ñến năm 2010 ñối với loại ñất sản xuất nông nghiệp trong nhóm ñất nông nghiệp trên ñịa bàn huyện Hàm Thuận Nam và xác ñịnh phần hiệu quả thực tế của việc thực hiện QH sử dụng nhóm ñất sản xuất nông nghiệp ñem lại trên ñịa bàn huyện Hàm Thuận Nam, Hàm Thuận Bắc, Hàm Tân, ðức Linh, Tánh Linh của tỉnh Bình Thuận

4 Ý nghĩa khoa học, thực tiễn và những ñóng góp mới của ñề tài

4.1 Ý nghĩa khoa học

Góp phần hoàn thiện cơ sở phương pháp luận trong nghiên cứu ñánh giá phương án QHSDð nói chung (QHSDð ñối với nhóm ñất nông nghiệp nói riêng) nhằm nâng cao chất lượng, tính khả thi của phương án QHSDð trong thực tiễn, trong ñó ñã ñề xuất ñược các chỉ tiêu cơ bản ñể ñánh giá hiệu quả, ñánh giá về mặt kỹ thuật và quy trình công nghệ của phương án QHSDð ñối với nhóm ñất nông nghiệp; ñề xuất ñược phương pháp xác ñịnh phần hiệu quả thực tế do việc thực hiện QHSDð ñối với nhóm ñất nông nghiệp ñem lại trong tổng giá trị thu nhập tăng thêm của ngành nông nghiệp

4.2 Ý nghĩa thực tiễn

Kết quả nghiên cứu của ñề tài tạo cơ sở cho các cơ quan chuyên môn,

cơ quan quản lý về ñất ñai trên ñịa bàn tỉnh Bình Thuận trong việc ñánh giá phương án QHSDð, ñó là: có thể sử dụng các chỉ tiêu, phương pháp do ñề tài

ñề xuất ñể ñánh giá, lựa chọn phương án QHSDð ñối với nhóm ñất nông nghiệp trong quá trình lập và thẩm ñịnh QH; áp dụng mô hình bài toán và chương trình phân rã chuỗi ñược ñề xuất trong ñề tài ñể xác ñịnh phần hiệu quả thực tế do việc thực hiện QHSDð ñối với nhóm ñất nông nghiệp ñem lại,

phục vụ cho việc ựánh giá kết quả thực hiện QH trong thực tiễn, làm cơ sở ựể ựiều chỉnh hoặc lập QHSDđ cho các giai ựoạn tiếp theo Ngoài ra, có thể sử dụng ở các ựịa bàn khác có ựiều kiện tương tự

4.3 Những ựóng góp mới của ựề tài

(1) đã ựề xuất ựược 8 chỉ tiêu ựánh giá về mặt kỹ thuật, quy trình công nghệ và 9 chỉ tiêu ựánh giá về hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường của phương án QHSDđ ựối với nhóm ựất nông nghiệp, bao gồm: 5 chỉ tiêu ựánh giá về hiệu quả kinh tế, 2 chỉ tiêu ựánh giá hiệu quả xã hội, 2 chỉ tiêu ựánh giá

về hiệu quả môi trường và lựa chọn ựược chỉ tiêu Ộtổng thu nhậpỢ ựể ựánh giá tổng hợp hiệu quả của QHSDđ

(2) đã thiết lập ựược mô hình bài toán phân rã lượng tăng thu nhập ròng theo trình tự 4 bước và xây dựng ựược chương trình phân rã chuỗi (giải trên máy tắnh ựiện tử) ựể bóc tách phần hiệu quả thực tế do việc thực hiện QHSDđ ựối với nhóm ựất nông nghiệp ựem lại trong tổng giá trị thu nhập tăng thêm của ngành nông nghiệp

Chương 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ðỀ NGHIÊN CỨU 1.1 ðất, sử dụng ñất và hiệu quả sử dụng ñất

1.1.1 Vai trò và ý nghĩa của ñất

Tài nguyên ñất ñược hình thành dưới tác ñộng của các yếu tố tự nhiên

và hoạt ñộng tích cực của con người, có ý nghĩa rất lớn và toàn diện trong cuộc sống loài người cũng như phát triển xã hội

Về mặt thuật ngữ, có rất nhiều “khái niệm hay quan ñiểm” về tài nguyên ñất và vai trò, ý nghĩa của nó ñối với cuộc sống xã hội loài người Nhìn từ góc ñộ thổ nhưỡng học, theo Nguyễn Mười và các cộng sự (2000) [30] nguồn gốc ban ñầu của ñất (soil) là từ các loại ñá mẹ, nằm trong thiên nhiên lâu ñời bị phá hủy dần dần dưới tác dụng của các yếu tố lý học, hóa học

và sinh học Theo Vi-li-am (dẫn theo Nguyễn Ngọc Bình, 2007) [1] thì ñất là một lớp vật thể tơi xốp trên bề mặt của hành tinh chúng ta, mà thực vật có thể sinh trưởng ñược ðồng thời các tác giả cũng ñều cho rằng ñất là một thể tự nhiên, ñược hình thành lâu ñời, do các kết quả hoạt ñộng tổng hợp của 5 yếu

tố gồm: ñá mẹ, sinh vật, khí hậu, ñịa hình và thời gian (tuổi)

Về quan ñiểm sinh thái và môi trường, theo Lê Văn Khoa (2000) [25] ñất là một vật thể sống ñộng, một “vật mang” của các hệ sinh thái tồn tại trên trái ñất, con người tác ñộng vào ñất cũng chính là tác ñộng vào các hệ sinh thái mà ñất “mang” trên mình nó Cũng ñồng quan ñiểm, Vũ Thị Bình (2003) [2] cho rằng ñất là tài nguyên không tái tạo, là vật mang của hệ sinh thái Theo Blume và các cộng sự (1998) [89] ñất là thành phần của môi trường thiên nhiên, của sinh quyển và có mối quan hệ mật thiết với các tài nguyên thiên nhiên khác (như nước, thực vật, )

Nghiên cứu cho thấy hai khái niệm ñất (soil) và ñất ñai (land) không ñồng nghĩa Khái niệm ñất ñai bao hàm nội dung mặt bằng lãnh thổ ñể sử

dụng cho tồn bộ các ngành kinh tế quốc dân; cịn đất là lớp phủ thổ nhưỡng do tác động sinh vật tới đã mẹ thể tơi xốp, cĩ độ phì nhiêu và được hình thành do quá trình tác động lâu dài của 6 yếu tố: địa hình, đá mẹ, thảm thực vật, khí hậu, tuổi của đất và hoạt động sản xuất của con người (Lê Văn Khoa, 2000) [25]

Theo Vũ Thị Bình (2003) [2], đất đai là một vùng đất cĩ ranh giới, cĩ

vị trí cụ thể và cĩ các thuộc tính tổng hợp của các yếu tố tự nhiên, kinh tế, xã hội như thổ nhưỡng, khí hậu, địa hình, địa mạo, địa chất, thuỷ văn, thực vật, động vật và hoạt động sản xuất của con người Nghiên cứu của Nguyễn ðức Minh (1994) [28] cho biết đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của mơi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đĩ bao gồm khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình mặt nước (sơng,

hồ, đầm, lầy ), các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm và khống sản trong lịng đất, tập đồn thực vật và động vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền,

hồ chứa hay đường xá, nhà cửa ) (Võ Tử Can, 1998) [9]

Từ những khái niệm nêu trên cĩ thể khẳng định: ðất đai là tài nguyên khơng tái tạo, là một trong những yếu tố cấu thành của hệ sinh thái trái đất, là

“vật mang” của nhiều hệ sinh thái khác - “ngơi nhà chung” của mọi sinh vật sinh sống và cĩ mối quan hệ mật thiết với các tài nguyên thiên nhiên khác, khơng chỉ là tư liệu sản xuất nơng lâm nghiệp chủ yếu mà cịn là địa bàn lãnh thổ để phân bố các ngành kinh tế quốc dân, nơi cư trú, sinh hoạt của con người, gĩp phần duy trì và làm cho sự sống của con người thêm thịnh vượng

Giá trị của tài nguyên thiên nhiên trong đĩ cĩ đất được khẳng định trong tồn bộ quá trình phát triển lực lượng sản xuất và sản xuất của cải vật chất Theo Các Mác: Cơng nhân khơng thể tạo ra được cái gì khi thiếu thiên nhiên, thiếu thế giới cảm nhận bên ngồi ðây chỉ là phương tiện mà cơng nhân thực hiện lao động của mình, triển khai hoạt động, nhờ đĩ lao động sẽ

sản xuất ra sản phẩm (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2001) [19] Trong các nghiên cứu của Võ Tử Can (2004) [11], ðoàn Công Quỳ (2006) [59], các tác giả ñều có ñồng quan ñiểm với nghiên cứu ñúc kết “Lao ñộng chỉ

là cha, còn ñất là mẹ sinh sản ra mọi của cải vật chất” hay theo Phan Huy Chú (dẫn theo Nguyễn Dũng Tiến, 2009) [67] “Của báu của một nước không có gì bằng ñất ñai Nhân dân và của cải ñều do ñấy mà ra”

Vai trò của ñất ñược thể hiện thông qua các chức năng: là môi trường

ñể các loại cây trồng sinh trưởng và phát triển, ñịa bàn cho các quá trình biến ñổi và phân hủy các phế thải hữu cơ và khoáng, nơi cư trú cho các ñộng vật ñất, ñịa bàn cho các công trình xây dựng, ñịa bàn ñể lọc nước và cung cấp nước (Lê Văn Khoa, 2000) [25] Với ñất ñai, vai trò ñược nhìn nhận là môi trường sống, cơ sở của quá trình sản xuất, hình thành cân bằng sinh thái, kho tàng lưu trữ và cung cấp nguồn nước, không gian của sự sống, trung gian ñể bảo tồn, bảo tàng lịch sử và là vật mang sự sống (ðoàn Công Quỳ, 2006) [59]

Theo Nguyễn Mười và các cộng sự (2000) [30], ñối với các công trình xây dựng ñất chỉ là nguyên liệu chịu lực, còn trong sản xuất nông nghiệp ñất là cơ sở sinh sống và phát triển cây trồng Trong các ñiều kiện vật chất cần thiết, nhiều tác giả ñều cho rằng ñất ñai là ñiều kiện ñầu tiên, là cơ sở thiên nhiên của mọi quá trình sản xuất, nơi tìm ñược công cụ, nguyên liệu lao ñộng, khoảng không gian lãnh thổ cần thiết ñối với mọi ngành kinh tế và là nơi sinh tồn, hoạt ñộng của con người (Nguyễn ðức Minh, 1994) [28], (ðoàn Công Quỳ, 2006) [59]

Tuy nhiên, vai trò và ý nghĩa (chưa ñề cập ñến giá trị kinh tế) của ñất ñai ñối với từng ngành rất khác nhau Theo Võ Tử Can (1998) [9] ñối với các ngành phi nông nghiệp, ñất ñai giữ vai trò thụ ñộng với chức năng là cơ sở không gian và vị trí ñể hoàn thiện quá trình lao ñộng, là kho tàng dự trữ trong lòng ñất (khoáng sản) Quá trình sản xuất và sản phẩm tạo ra không phụ thuộc vào ñặc ñiểm và các tính chất của ñất Trong khi ñối với các ngành nông - lâm

nghiệp, ñất ñai là yếu tố tích cực của quá trình sản xuất, là ñiều kiện vật chất -

cơ sở không gian, ñồng thời là ñối tượng lao ñộng (luôn chịu tác ñộng trong quá trình sản xuất như cày, bừa, xới xáo ) và công cụ hay phương tiện lao ñộng (sử dụng ñể trồng trọt, chăn nuôi ) Quá trình sản xuất nông - lâm nghiệp luôn liên quan chặt chẽ với ñộ phì nhiêu và quá trình sinh học tự nhiên của ñất (Nguyễn ðức Minh, 1994) [28]

Những ñiều trên cho thấy tài nguyên ñất là một bộ phận quan trọng của tiềm năng sản xuất, là sức sản xuất thiên nhiên của xã hội Vì vậy, việc sử dụng ñất (SDð) phải ñược dựa trên những cơ sở khoa học, hợp lý và hiệu quả

1.1.2 Sử dụng ñất và các yếu tố tác ñộng ñến hiệu quả sử dụng ñất

“Sử dụng ñất” là một khái niệm hình thành rất sớm, ñó chính là do quan hệ “người - ñất” mà ra Ngay từ ñầu con người ñã biết dựa vào ñất ñai tự nhiên ñể sinh sống, vì thế có thể hiểu lịch sử SDð bắt ñầu cùng với lịch sử xuất hiện loài người (Tôn Gia Huyên, 2002) [20]

Khi con người còn sống bằng săn bắn và hái lượm, thì vấn ñề SDð hầu như không tồn tại, song theo quá trình phát triển, ñất ñai ñược sử dụng ngày càng khan hiếm hơn, ñòi hỏi phải QLðð hay kiểm soát ñất ñai ñể sử dụng Theo Bakema (1994) [88] kiểm soát SDð ñã ñược tiến hành từ trước thời kỳ nước Anh cổ ñại (năm 451 - 450 trước công nguyên) Một số tác giả cho rằng

từ thời xa xưa, ñể thu thuế phải tiến hành ño ñạc, phân hạng ñất ñai (hay chính là QLðð) (Tôn Gia Huyên, 2002) [20] và lý giải thuật ngữ “sử dụng ñất” như là những hoạt ñộng kinh tế - văn hoá ñược thực hiện trên ñất - ñược phân biệt với bề mặt ñất - nơi mà biểu thị tình trạng tự nhiên của ñất và miêu

tả số lượng, chủng loại thực vật cũng như các sự việc khác xảy ra trên bề mặt trái ñất (Nguyễn Dũng Tiến, 2009) [67]

ðất ñai là loại tài nguyên không tái tạo và nằm trong nhóm tài nguyên hạn chế của Việt Nam, vì vậy ñòi hỏi việc SDð phải dựa trên những cơ sở

khoa học, trong ñó cần lưu ý ñến các tính chất ñặc biệt của ñất ñai cũng như các nhân tố ảnh hưởng tới việc SDð cũng như hiệu quả SDð

1.1.2.1 ðặc tính của ñất ñai

Theo các nghiên cứu của Nguyễn ðức Minh (1994) [28], Chu Văn Thỉnh và các cộng sự (2000) [64] cùng một số tác giả khác cho thấy, tính chất ñặc biệt của ñất ñai (tư liệu sản xuất ñặc biệt) ñược thể hiện ở các mặt sau:

ðất ñai xuất hiện, tồn tại ngoài ý chí và nhận thức của con người, là sản phẩm tự nhiên, có trước lao ñộng, chỉ tham gia vào hoạt ñộng sản xuất của xã hội, dưới tác ñộng của lao ñộng ñất ñai mới trở thành tư liệu sản xuất; trong khi các tư liệu sản xuất khác là kết quả của lao ñộng có trước của con người (do con người tạo ra) - ðây là ñặc ñiểm tạo thành của ñất ñai (Võ Tử Can, 1998) [9], (ðoàn Công Quỳ, 2006) [59]

Về mặt số lượng, diện tích ñất bị giới hạn bởi bề mặt ñịa cầu, trong khi các tư liệu sản xuất khác có thể tăng về khối lượng tuỳ theo nhu cầu của xã hội - ñiều này thể hiện tính hạn chế về số lượng của ñất ñai (Võ Tử Can, 1998) [9], (ðoàn Công Quỳ, 2006) [59] Mặt khác, theo các tác giả do ñất ñai không ñồng nhất về chất lượng, các tính chất lý hoá (quyết ñịnh bởi các yếu

tố hình thành ñất cùng chế ñộ SDð khác nhau), trong khi các tư liệu sản xuất khác có thể ñồng nhất về chất lượng, quy cách (mang tính tương ñối do công nghệ quyết ñịnh), vì thế ñất ñai có tính không ñồng nhất

Việc thay thế ñất ñai bằng tư liệu sản xuất khác là không thể làm ñược; còn các tư liệu sản xuất khác, tuỳ thuộc vào mức ñộ phát triển của lực lượng sản xuất có thể ñược thay thế bằng tư liệu khác hoàn thiện hơn, có hiệu quả hơn - ñiều này thể hiện tính không thay thế của ñất ñai Do ñất ñai hoàn toàn

cố ñịnh vị trí trong sử dụng, trong khi các tư liệu sản xuất khác ñược sử dụng

ở mọi chỗ, mọi nơi, có thể di chuyển tuỳ theo sự cần thiết - vì thế nó thể hiện ñặc ñiểm cố ñịnh về vị trí (Võ Tử Can, 1998) [9], (ðoàn Công Quỳ, 2006) [59]

Ngoài ra, có thể nhìn nhận ñất ñai như là tư liệu sản xuất vĩnh cửu (không lệ thuộc vào tác ñộng phá hoại của thời gian) Theo Võ Tử Can (1998) [9], ðoàn Công Quỳ (2006) [59], khả năng tăng tính chất sản xuất của ñất tuỳ thuộc vào phương thức sử dụng, là tính chất có giá trị ñặc biệt, không tư liệu sản xuất nào có ñược, trong khi các tư liệu sản xuất khác ñều bị hư hỏng dần

và cuối cùng bị loại khỏi quá trình sản xuất

1.1.2.2 Các yếu tố ảnh hưởng tới sử dụng ñất và hiệu quả sử dụng ñất

Do phạm vi, phương thức SDð và hiệu quả SDð một mặt bị sự chi phối bởi các ñiều kiện, quy luật sinh thái tự nhiên, mặt khác bị kiềm chế bởi các ñiều kiện, quy luật KT-XH và các yếu tố kỹ thuật Vì vậy, trong quá trình SDð nói chung và SDð nông nghiệp nói riêng cần quan tâm ñến những ñiều kiện và yếu tố ảnh hưởng ñến việc SDð cũng như hiệu quả SDð:

ðiều kiện tự nhiên (ðKTN): Khi SDð ngoài bề mặt không gian, khí hậu là yếu tố hạn chế hàng ñầu, sau ñó là ñiều kiện ñất ñai (chủ yếu là ñịa hình, thổ nhưỡng) và các yếu tố khác

Nghiên cứu của Trần ðức Hạnh và các cộng sự (1997) [16], Trần Kông Tấu, Lê Thái Bạt (2000) [63] và nhiều tác giả khác cho thấy, các yếu tố khí hậu ảnh hưởng rất lớn, trực tiếp ñến quá trình hình thành ñất, ñặc ñiểm thổ nhưỡng, tính chất ñất cũng như trong sản xuất nông nghiệp Khí hậu mưa nhiều, nắng nhiều, biên ñộ nhiệt lớn… sẽ thúc ñẩy quá trình phong hóa ñá, tạo thành ñất Tổng tích ôn nhiều hay ít, nhiệt ñộ cao hay thấp, cường ñộ ánh sáng mạnh hoặc yếu, trực tiếp ảnh hưởng ñến sự phân bố, sinh trưởng và phát triển của cây trồng (Võ Tử Can, 1998) [9], (Nguyễn Mười và các cộng sự, 2000) [30]

Sự sai khác giữa ñịa hình, ñịa mạo, ñộ dốc và hướng dốc thường dẫn tới sự khác nhau về phương thức SDð nông nghiệp, ñặt ra yêu cầu xây dựng ñồng ruộng ñể thuỷ lợi hoá và cơ giới hoá (Võ Tử Can, 1998) [9] ðiều kiện thổ nhưỡng quyết ñịnh rất lớn ñến hiệu quả sản xuất nông nghiệp ðộ phì của

ựất là tiêu chắ quan trọng về sản lượng cao hay thấp (Vũ Thị Bình, 2003) [2], (Nguyễn Mười và các cộng sự, 2000) [30]

Do quá trình SDđ (ựặc biệt là ựất nông nghiệp) luôn chịu sự ảnh hưởng trực tiếp của các yếu tố khắ hậu, ựịa hình, thổ nhưỡngẦ, vì vậy đKTN là một trong các yếu tố có tác ựộng rất lớn ựến hiệu quả SDđ Các tác giả Nguyễn Ngọc Bình (2007) [1], đào Châu Thu, Nguyễn Khang (1998) [65] ựều cho rằng trong SDđ phải gắn ựất ựai với yếu tố khắ hậu (sinh khắ hậu) có ảnh hưởng ựến sinh trưởng của thực vật nói chung và cây trồng nói riêng Việc bố trắ Ộựất nào cây nấyỢ không chỉ ựạt ựược hiệu quả kinh tế mà còn ựạt ựược cả hiệu quả về môi trường Do ựó trong SDđ cần tuân thủ quy luật tự nhiên

điều kiện KT-XH: Có thể nhận thấy, đKTN của ựất ựai chỉ là một tồn tại khách quan, khai thác và SDđ quyết ựịnh vẫn là do con người Theo Nguyễn đình Bồng (2007) [3], Tôn Gia Huyên (2002) [20] và nhiều tác giả khác cho biết, ựiều kiện KT-XH thường có ý nghĩa quyết ựịnh, chủ ựạo ựối với việc SDđ; phương hướng SDđ ựược quyết ựịnh bởi yêu cầu phát triển KT-XH trong từng thời kỳ đKTN cho phép xác ựịnh khả năng thắch ứng về phương thức SDđ, còn SDđ như thế nào ựược quyết ựịnh bởi con người và các ựiều kiện KT-XH, kỹ thuật hiện có (Nguyễn đức Minh, 1994) [28], (Chu Văn Thỉnh và các cộng sự, 2000) [64]

Chế ựộ KT-XH khác nhau cùng hệ thống chắnh sách liên quan sẽ khống chế, quyết ựịnh ựến phương thức và hiệu quả SDđ Những quyết ựịnh chắnh sách có vai trò quyết ựịnh ựối với các mục tiêu phát triển, qua ựó tác ựộng ựến những quyết ựịnh thay ựổi SDđ, tác ựộng tới hiệu quả SDđ (đào Châu Thu, Nguyễn Khang, 1998) [65]

Ở phạm vi rộng, trong một vùng hoặc trên phạm vi một nước, đKTN của ựất ựai thường có sự khác biệt không lớn (về cơ bản là giống nhau), nhưng với ựiều kiện KT-XH khác nhau sẽ dẫn ựến trình ựộ SDđ khác nhau

Khi nền kinh tế và các ngành càng phát triển, yêu cầu về ñất ñai sẽ càng lớn, lực lượng vật chất dành cho việc SDð càng ñược tăng cường, năng lực SDð của con người và hiệu quả SDð sẽ ñược nâng cao (Võ Tử Can, 2001) [10], (Chu Văn Thỉnh và các cộng sự, 2000) [64] Trong phạm vi hẹp, khả năng kinh tế và mức ñầu tư của các hộ nông dân là một nhân tố có tính chất nền tảng trong quá trình sản xuất, quyết ñịnh ñến hiệu quả SDð Ngoài ra, ñặc ñiểm dân tộc và tập quán canh tác, nguồn nhân lực cũng là các tác nhân ảnh hưởng ñến việc SDð và hiệu quả SDð (Nguyễn ðức Minh, 1994) [28]

Yếu tố không gian: Trong nghiên cứu Võ Tử Can (1998) [9], ðoàn Công Quỳ (2006) [59] và một số tác giả khác ñều có ñồng quan ñiểm, không gian mà ñất ñai cung cấp có ñặc tính vĩnh cửu và không thể vượt phạm vi quy mô hiện

có, không bị mất ñi và cũng không tăng thêm nên phần nào ñã giới hạn sức tải của ñất ñai - có nghĩa tác dụng hạn chế của không gian ñất ñai sẽ thường xuyên xảy ra khi dân số và KT-XH luôn phát triển, ñồng thời chi phối giới hạn thay ñổi của cơ cấu ñất ñai ðiều này quyết ñịnh việc ñiều chỉnh cơ cấu ñất ñai theo loại, số lượng ñược sử dụng căn cứ vào sức sản xuất của ñất và yêu cầu sản xuất của xã hội (Tôn Gia Huyên, 2002) [20], (Nguyễn ðức Minh, 1994) [28]

Từ những vấn ñề nêu trên cho thấy, SDð là hệ thống các biện pháp

nhằm ñiều hoà mối quan hệ “người - ñất” trong tổ hợp với các nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường - hay SDð thuộc phạm trù hoạt ñộng kinh

tế của nhân loại Các yếu tố ðKTN và KT-XH tạo ra nhiều tổ hợp ảnh hưởng ñến việc SDð cũng như hiệu quả SDð Vì vậy, cần phải dựa vào quy luật tự nhiên, quy luật KT-XH ñể nghiên cứu, xử lý mối quan hệ trong SDð, có như vậy mới mang lại hiệu quả KT-XH ngày càng cao và SDð ñược bền vững

1.1.3 Quan ñiểm về ñánh giá hiệu quả sử dụng ñất

Một thực tế hiển nhiên là con người ñược sinh ra, sống và lớn lên nhờ vào ñất, khi chết lại trở về với ñất, thế nhưng không ít người có thái ñộ thờ ơ

với thiên nhiên, với ựất, ựất quý giá như thế nào và vì sao phải bảo vệ tài nguyên ựất (Lê Văn Khoa, 2000) [25] Trong nghiên cứu của một số tác giả ựều ựặt ra vấn ựề là phải xem xét việc SDđ trên quan ựiểm phát triển bền vững có cân nhắc tất cả các khắa cạnh KT-XH và môi trường - ựây cũng chắnh

là vấn ựề cần ựược xem xét khi ựánh giá hiệu quả SDđ (Vũ Thị Bình, 2003) [2], (đào Châu Thu, Nguyễn Khang, 1998) [65]

Theo Nguyễn Thị Vòng (2002) [87], hiệu quả SDđ là mối quan hệ giữa ựầu vào các nhân tố khan hiếm và sản lượng hàng hóa dịch vụ, mối quan hệ này ựược thể hiện bằng hiện vật hoặc giá trị Hiệu quả sử dụng chắnh là kết quả như yêu cầu của việc làm mang lại Mục ựắch của SDđ là làm thế nào ựể bắt nguồn tư liệu có hạn này cho ựược hiệu quả (kinh tế, xã hội, môi trường) cao nhất, ựảm bảo ựược lợi ắch trước mắt và lợi ắch lâu dài

Như vậy có thể thấy, việc ựánh giá hiệu quả SDđ nói chung và hiệu quả SDđ nông nghiệp nói riêng là sự kết hợp tối ưu giữa các lợi ắch về kinh

tế, xã hội và môi trường, trong ựó:

Hiệu quả kinh tế của việc SDđ chắnh là hiệu quả sản xuất của ựất ựai, biểu thị năng lực sản xuất hiện tại của việc SDđ và ựược ựánh giá bằng các chỉ tiêu như: sản lượng (giá trị sản lượng) của ựơn vị diện tắch cây trồng; giá trị sản lượng nông nghiệp (công nghiệp) của ựơn vị diện tắch ựất ựai (Võ Tử Can, 1998) [9], (Nguyễn đức Minh, 1994) [28] để phân tắch hiệu quả sản xuất của các hệ thống SDđ, theo FAO (1997) [15] và một số tác giả khác thì một số chỉ tiêu chắnh ựược lựa chọn gồm: chi phắ ựầu tư cơ bản, chi phắ ựầu tư hàng năm, tổng thu nhập, lợi nhuận, thu nhập thực, giá trị ngày công lao ựộng, hiệu quả ựồng vốn (Vũ Thị Bình, 2003) [2], (đào Châu Thu, Nguyễn Khang, 1998) [65] Hay hiệu quả kinh tế ựược biểu hiện ở quan hệ so sánh giữa lượng kết quả ựạt ựược và lượng chi phắ bỏ ra Tiêu chuẩn của hiệu quả kinh tế SDđ là mức tăng thêm của các kết quả sản xuất và mức tiết kiệm chi

phắ lao ựộng xã hội, ựược thể hiện bằng giá trị tổng thu nhập, tổng sản phẩm, lợi nhuận (Nguyễn Thị Vòng, 2002) [87]

Hiệu quả xã hội là mối tương quan so sánh giữa kết quả xã hội (kết quả xét về mặt xã hội) và tổng chi phắ bỏ ra Các chỉ tiêu hiệu quả xã hội thể hiện mức thu hút lao ựộng, mức ựộ sử dụng lao ựộng, tạo việc làm, tăng thu nhập, trình ựộ dân trắ, trình ựộ hiểu biết khoa học (Nguyễn Thị Vòng, 2002) [87] Theo FAO (1997) [15] và một số tác giả cho biết hiệu quả xã hội ựược ựánh giá theo các nội dung: mức ựộ ựảm bảo ựời sống của nông dân, sự phù hợp với mục tiêu phát triển của vùng nghiên cứu, khả năng thu hút lao ựộng, giải quyết công ăn việc làm, vấn ựề ựịnh canh ựịnh cư, ứng dụng tiến bộ khoa học

kỹ thuật và gia tăng sản phẩm hàng hoá xuất khẩu (Vũ Thị Bình, 2003) [2], (đào Châu Thu, Nguyễn Khang, 1998) [65] Những ựiều trên cho thấy hiệu quả xã hội chắnh là vấn ựề giải quyết các mâu thuẫn giữa lao ựộng và việc làm, giữa sản phẩm làm ra với nhu cầu của xã hội, giữa ứng dụng công nghệ

và trình ựộ dân trắ, ựáp ứng nhu cầu ngày càng phát triển của xã hội

Hiệu quả môi trường ựược thể hiện thông qua các chỉ tiêu tỷ lệ diện tắch ựất ựai ựược bảo vệ và cải tạo, bị ô nhiễm hay thoái hóa, mức ựộ bảo vệ môi trường sinh thái trong vùng, sự thắch hợp với môi trường ựất khi thay ựổi kiểu SDđ (Nguyễn Thị Vòng, 2002) [87] Trong nghiên cứu, nhiều tác giả ựều cho rằng việc SDđ phải bảo vệ ựược ựất ựai, nguồn nước, ngăn chặn suy thoái ựất, bảo vệ môi trường tự nhiên sinh thái Hiệu quả về môi trường ựược thể hiện thông qua mức ựộ tăng, giảm của các yếu tố: xói mòn ựất (tác nhân gây xói mòn, loại SDđ và kỹ thuật canh tác, mức ựộ rửa trôi), nguồn nước và chế ựộ nước (tưới tiêu, ngập úng, hạn hán), nước sinh hoạt và sản xuất, ựặc tắnh nguồn nước (ngọt, mặn, phèn), ô nhiễm môi trường ựất, nước, không khắ (phân bón, thuốc bảo vệ thực vật) và khả năng tái tạo thảm thực vật, bảo vệ rừng (Vũ Thị Bình, 2003) [2], (FAO, 1997) [15], (đào Châu Thu, Nguyễn Khang, 1998) [65]

1.2 Tổng quan về quy hoạch sử dụng ñất

1.2.1 Khái niệm, lịch sử hình thành quy hoạch sử dụng ñất

Về mặt thuật ngữ, theo ðoàn Công Quỳ (2006) [59] QH là sự chuyển hóa tư duy hiện tại thành hành ñộng tương lai nhằm ñạt những mục tiêu nhất ñịnh Nguyễn Dũng Tiến (2005) [66] cho rằng thuật ngữ “quy hoạch” có nội hàm là một ý tưởng ñược tư duy lôgic theo một không gian và thời gian với tập hợp các hành ñộng nhằm ñạt tới mục tiêu - kết quả ñược dự kiến trước

Nhiều tác giả có ñồng quan ñiểm “Quy hoạch” là việc xác ñịnh một trật

tự nhất ñịnh bằng những hoạt ñộng như: phân bố, bố trí, sắp xếp, tổ chức

“ðất ñai” là một phần lãnh thổ nhất ñịnh (vùng ñất, khoanh ñất, ) có vị trí, hình thể, diện tích với những tính chất tự nhiên hoặc mới tạo thành (ñặc tính thổ nhưỡng, tính chất ñất, ñiều kiện ñịa hình, ñịa chất, thuỷ văn, thảm thực vật ), tạo ra những ñiều kiện nhất ñịnh cho việc sử dụng theo các mục ñích khác nhau (Võ Tử Can, 2001) [10], (Nguyễn ðức Minh, 1994) [28], (Chu Văn Thỉnh

và các cộng sự, 2000) [64] Như vậy, ñể SDð cần phải làm QH - nhằm xác ñịnh mục ñích của từng phần lãnh thổ và ñề xuất một trật tự SDð nhất ñịnh

Về mặt bản chất, “quy hoạch” cần ñược xác ñịnh dựa trên quan ñiểm nhận thức “ñất ñai” là ñối tượng của các mối quan hệ sản xuất trong lĩnh vực SDð (gọi là các mối quan hệ ñất ñai) và việc tổ chức SDð như “tư liệu sản xuất ñặc biệt” gắn chặt với phát triển KT-XH - Hay QHSDð là một hiện tượng KT-XH thể hiện ñồng thời 3 tính chất: kinh tế, kỹ thuật và pháp chế

1.2.1.1 Khái niệm, ñịnh nghĩa quy hoạch sử dụng ñất

Hiện nay có rất nhiều khái niệm hay ñịnh nghĩa về QHSDð, tuy vậy về

cơ bản vẫn có những ñiểm chung, ñó là có ñầy ñủ thuộc tính của “quy hoạch”

và gắn với ñối tượng là “ñất ñai” Theo Từ ñiển tiếng Việt (Viện Ngôn ngữ học, 2003) [86], QHSDð là việc bố trí, sắp xếp và sử dụng các loại ñất một cách hợp lý ñể sản xuất ra nhiều nông sản với chất lượng cao, hiệu quả kinh tế

lớn Về mặt khái niệm, theo ðoàn Công Quỳ (2006) [59] QHSDð có thể ñược nhìn nhận dưới 3 góc ñộ sau:

Khi xem ñất ñai là ñịa ñiểm của quá trình sản xuất, là tư liệu gắn với lực lượng sản xuất và tổ chức sản xuất xã hội thì QHSDð là một hệ thống các biện pháp của Nhà nước về quản lý và tổ chức SDð ñầy ñủ, hợp lý, hiệu quả thông qua việc phân bổ ñất ñai cho các mục ñích sử dụng và ñịnh hướng tổ chức SDð nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, thực hiện ñường lối kinh

tế của Nhà nước trên cơ sở dự báo theo quan ñiểm sinh thái, bền vững

Theo quan ñiểm ñất ñai là tài nguyên quốc gia, một yếu tố cơ bản của sản xuất xã hội, là nguồn lực quan trọng của sự phát triển KT-XH thì QHSDð

là một hệ thống ñánh giá tiềm năng ñất ñai, những loại hình SDð và những

dữ kiện KT-XH nhằm lựa chọn các giải pháp SDð tối ưu, ñáp ứng với nhu cầu của con người trên cơ sở bảo vệ các nguồn tài nguyên lâu dài

Nhìn từ góc ñộ chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước, ñất ñai là tài sản quốc gia ñược sử dụng trong sự ñiều khiển và kiểm soát của Nhà nước thì QHSDð là một hệ thống các biện pháp bố trí và SDð, thực hiện chiến lược phát triển KT-XH của quốc gia theo ñịa bàn lãnh thổ các cấp và theo các ngành KT-XH

Trong nghiên cứu, Chu Văn Thỉnh và các cộng sự (2000) [64] cùng nhiều tác giả khác ñều nhìn nhận QHSDð là hệ thống các biện pháp của Nhà nước (thể hiện 3 tính chất kinh tế, kỹ thuật và pháp chế) về tổ chức sử dụng

và QLðð ñầy ñủ (mọi loại ñất ñều ñược ñưa vào sử dụng), hợp lý (ñặc ñiểm tính chất, vị trí, diện tích phù hợp với mục ñích sử dụng), khoa học (áp dụng thành tựu khoa học - kỹ thuật) và có hiệu quả cao nhất (ñáp ứng ñồng bộ cả 3 lợi ích KT-XH và môi trường), thông qua việc phân bổ quỹ ñất ñai (khoanh ñịnh cho các mục ñích) và tổ chức SDð như tư liệu sản xuất (các giải pháp sử dụng cụ thể), nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, tạo ñiều kiện bảo

vệ ñất ñai và môi trường (Võ Tử Can, 1998) [9], [22], (Nguyễn ðức Minh, 1994) [28] Nhìn từ góc ñộ khác thì QHSDð là tài liệu tổng hợp hệ thống các kết quả ñiều tra nghiên cứu về ðKTN và môi trường của ñất ñai; các biện pháp KT-XH, chính trị của ñất ñai; các biện pháp kỹ thuật SDð; các quy ñịnh pháp chế nhằm SDð ñầy ñủ, hợp lý, khoa học và hiệu quả cao nhất thông qua việc phân bổ quỹ ñất - phân khu chức năng - mục ñích SDð, xác ñịnh các giải pháp, tính pháp lý SDð (Nguyễn Dũng Tiến, 2005) [66]

Từ những khái niệm nêu trên, có thể hiểu QHSDð là hệ thống các

biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng và QLðð ñầy ñủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua việc phân

bổ quỹ ñất ñai và tổ chức SDð như tư liệu sản xuất, nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, tạo ñiều kiện bảo vệ ñất ñai và môi trường Như vậy, về thực chất QHSDð là quá trình hình thành các quyết ñịnh nhằm ñưa ñất ñai vào sử dụng bền vững ñể mang lại lợi ích cao nhất, thực hiện ñồng thời hai chức năng: ñiều chỉnh các mối quan hệ ñất ñai và tổ chức SDð

1.2.1.2 Lịch sử hình thành quy hoạch sử dụng ñất

QHSDð nếu xét về nguồn gốc với ý nghĩa là làm thế nào ñể kiểm soát ñược việc SDð thì vốn có lịch sử rất lâu ñời mà một trong những ghi chép còn lưu giữ ñược là có ở hồ sơ ño ñạc phục vụ cho kiểm soát SDð ở vùng trung lưu Mesopotamia và Châu thổ sông Nile (Tôn Gia Huyên, 2002) [20] Các hệ thống khác về kiểm soát việc SDð có từ xa xưa, ví dụ như: Ai cập cổ ñại khoảng 3000 năm trước công nguyên, Trung quốc cách ñây 2600 năm (năm 554 tr CN) ñã xuất hiện thuế ñất nông nghiệp (Trịnh Vĩnh Nguyên, 1997) [31] Luật về ñất chưa sử dụng liên quan ñến QHSDð ở Anh, Mỹ có từ rất sớm, năm 1267 Luật này áp dụng ở xứ Marlborough và năm 1278 áp dụng

ở xứ Gloucester (Bakema, 1994) [88] Riêng ở Anh các hệ thống phân chia ñồng ruộng cho việc kiểm soát các kiểu SDð có từ thời những người Saxon

thiết lập ra (Kwakernaak, 1995) [95]

Về lý luận và thực tiễn, theo Tôn Gia Huyên (2002) [20] QHSDð ở một số nước trên thế giới phát triển trước nước ta Công tác này ñã ñược triển khai ở hầu hết các nước phương Tây từ ñầu thế kỷ thứ XVIII Nếu lấy nước Pháp là sớm nhất (1705) so với nước ta (1960) thì trước ta khoảng 250 năm Nếu lấy nước ðức là có pháp luật về ñất ñai sớm nhất (1834) so với nước ta (1987) thì trước ta khoảng 150 năm Nếu lấy nước Mỹ có luật quy hoạch ñịnh

cư (1862) thì trước ta khoảng 220 năm Nếu lấy Liên Xô có trường học dạy về quy hoạch ñất ñai (1779) là sớm nhất thì so với nước ta cũng có trước gần 200 năm Nhật Bản có ðạo luật quy hoạch xây dựng ñô thị từ năm 1919, trong ñó

có QHSDð Còn ñối với Trung Quốc, việc ñiều chỉnh SDð và QLðð ñược xác ñịnh là QHSDð và ñược triển khai từ thời kỳ ñầu chính phủ dân quốc (Trịnh Vĩnh Nguyên, 1997) [31]

1.2.2 Hệ thống, ñặc ñiểm và vai trò của quy hoạch sử dụng ñất

2003, QHSDð các vùng lãnh thổ ñược quy ñịnh là một phần nội dung của QHSDð cả nước (Luật ðất ñai, 2003) [57] Hiện nay QHSDð ñược lập theo các cấp lãnh thổ bao gồm: QHSDð cả nước, cấp vùng, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2010) [8], (Chính phủ, 2009) [13]

Về mức ñộ nội dung, QHSDð cũng ñược phân cấp từ tổng thể ñến chi tiết Tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp mà QHSDð có nội dung và ý nghĩa khác nhau, song phải ñảm bảo nguyên tắc QHSDð cấp dưới

phải phù hợp với QHSDð của cấp trên (Luật ðất ñai, 2003) [57]

Về mặt lý luận, Nguyễn ðức Minh (1995) [29], ðoàn Công Quỳ (2006) [60] và một số tác giả khác ñều có ñồng quan ñiểm: QH của cấp trên là cơ sở

và chỗ dựa cho QHSDð của cấp dưới; QH của cấp dưới là phần tiếp theo, cụ thể hoá QH của cấp trên và là căn cứ ñể ñiều chỉnh các QH vĩ mô Hay nói cách khác QHSDð toàn quốc, cấp vùng và cấp tỉnh là QH chiến lược, dùng

ñể khống chế vĩ mô và quản lý kế hoạch SDð QH cấp huyện là giao ñiểm giữa QH quản lý vĩ mô và vi mô QH cấp xã là QH vi mô và làm cơ sở ñể thực hiện QH thiết kế chi tiết (Tôn Gia Huyên, 2007) [22]

1.2.2.2 ðặc ñiểm của quy hoạch sử dụng ñất

QHSDð vừa có những thuộc tính riêng nhưng cũng lại chứa ñựng ñầy

ñủ tính chất chung của các loại hình QH nói chung Nghiên cứu của Võ Tử Can (2001) [10] và nhiều tác giả khác cho thấy ñặc ñiểm của QHSDð ñược thể hiện ở các mặt sau:

Lịch sử phát triển của xã hội chính là lịch sử phát triển của QHSDð, vì vậy QHSDð mang tính lịch sử - xã hội Theo Nguyễn ðức Minh (1994) [28], Chu Văn Thỉnh và các cộng sự (2000) [64], mỗi hình thái KT-XH ñều có một phương thức sản xuất QHSDð thể hiện ñồng thời là yếu tố thúc ñẩy phát triển lực lượng sản xuất, vừa thúc ñẩy các mối quan hệ sản xuất, vì vậy nó luôn là một bộ phận của phương thức sản xuất của xã hội

Do ñối tượng của QH là khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ toàn bộ tài nguyên ñất ñai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, ñồng thời QHSDð ñề cập ñến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội, do ñó QHSDð là loại QH mang tính tổng hợp (Nguyễn ðức Minh, 1994) [28], (Chu Văn Thỉnh và các cộng sự, 2000) [64]

QHSDð ñược căn cứ vào các dự báo xu thế biến ñộng dài hạn của những yếu tố KT-XH quan trọng, từ ñó xác ñịnh QH trung và dài hạn về

SDð, ñề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có tính chiến lược ðiều này thể hiện tính dài hạn của QHSDð (Nguyễn ðức Minh, 1994) [28], (Chu Văn Thỉnh và các cộng sự, 2000) [64]

-Với ñặc tính trung và dài hạn, theo Nguyễn ðức Minh (1994) [28], Chu Văn Thỉnh và các cộng sự (2000) [64] QHSDð chỉ dự kiến trước ñược các xu thế thay ñổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố SDð (không dự kiến ñược các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết của sự thay ñổi) Vì vậy, QHSDð là QH mang tính chiến lược, các chỉ tiêu của QH mang tính chỉ ñạo

vĩ mô, tính phương hướng và khái lược về SDð của các ngành

ðồng thời các tác giả cũng cho rằng khi xây dựng phương án QHSDð phải quán triệt các chính sách và quy ñịnh có liên quan ñến ñất ñai của ðảng

và Nhà nước, ñảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng ñất ñai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển KT-XH; tuân thủ các quy ñịnh, các chỉ tiêu khống chế về dân số, ñất ñai và môi trường sinh thái - ðây chính là tính chính sách của QHSDð

QHSDð chỉ là một trong những giải pháp biến ñổi hiện trạng SDð sang trạng thái mới thích hợp hơn cho việc phát triển kinh tế trong một thời

kỳ nhất ñịnh, do ñó khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế thay ñổi, các dự kiến của QHSDð không còn phù hợp thì việc bổ sung, hoàn thiện QH và ñiều chỉnh biện pháp thực hiện là cần thiết - ñiều này thể hiện tính khả biến của QHSDð (Nguyễn ðức Minh, 1994) [28], (Chu Văn Thỉnh và các cộng sự, 2000) [64]

1.2.2.3 Vai trò, ý nghĩa của quy hoạch sử dụng ñất

QHSDð giữ vai trò và có ý nghĩa quan trọng trong quá trình phát triển KT-XH của ñất nước nói chung cũng như trong công tác QLðð nói riêng Chính vì vậy mà QHSDð ñã ñược thể chế hóa trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật ñất ñai

Theo Võ Tử Can (2001) [10], vai trò chính của QHSDð ñược thể hiện thông qua việc phân phối hợp lý ñất ñai cho nhu cầu phát triển KT-XH; hình thành hệ thống cơ cấu SDð phù hợp với cơ cấu kinh tế; khai thác tiềm năng ñất ñai và SDð ñúng mục ñích; hình thành, phân bố hợp lý các tổ hợp không gian SDð nhằm ñạt hiệu quả tổng hoà giữa 3 lợi ích KT-XH và môi trường cao nhất Nguyễn Dũng Tiến (2009) [67] thì nhìn nhận vai trò của QHSDð như là trung tâm thân thiện với ðKTN, tài nguyên thiên nhiên và môi trường; gắn liền với việc làm thế nào ñể con người quản lý, sử dụng, duy trì, bảo vệ

và phát triển hài hòa tổng thể tài nguyên và môi trường Là ñịa bàn của hoạt ñộng sống nên QHSDð có sự gắn kết chặt chẽ với ổn ñịnh an ninh chính trị -

xã hội; là diễn ñàn ñể hòa ñồng môi trường tự nhiên và xã hội

QHSDð là bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc dân, có mối quan hệ qua lại mật thiết, không thể tách rời với các loại hình QH khác Theo Chu Văn Thỉnh và các cộng sự (2000) [64] và một số tác giả, mối quan hệ này ñược thể hiện ở các mặt sau:

Quan hệ giữa QHSDð với QH tổng thể phát triển KT-XH: QH tổng thể phát triển KT-XH là tài liệu tiền kế hoạch cung cấp căn cứ khoa học cho việc xây dựng các kế hoạch phát triển KT-XH, trong ñó có dự kiến SDð ở mức ñộ phương hướng với một số nhiệm vụ chủ yếu Còn QHSDð, căn cứ vào yêu cầu phát triển KT-XH và các ðKTN, ñiều chỉnh cơ cấu và phương hướng SDð, phân phối SDð thống nhất và hợp lý Như vậy, QHSDð là QH tổng hợp chuyên ngành, cụ thể hoá QH tổng thể phát triển KT-XH (Võ Tử Can, 2001) [10], (Nguyễn ðức Minh, 1994) [28]

Quan hệ giữa QHSDð với QH phát triển nông nghiệp: Theo Võ Tử Can (2001) [10], Nguyễn ðức Minh (1994) [28] QH phát triển nông nghiệp là nhằm xác ñịnh hướng ñầu tư, biện pháp ñảm bảo cho các ngành trong nông nghiệp phát triển ñạt tới quy mô các chỉ tiêu về ñất ñai, lao ñộng, sản phẩm,

giá trị sản phẩm trong một thời gian dài QHSDð tuy dựa trên QH và dự báo yêu cầu SDð của các ngành trong nông nghiệp, nhưng chỉ có tác dụng chỉ ñạo vĩ mô, khống chế và ñiều hoà QH phát triển nông nghiệp Hai loại QH này có mối quan hệ qua lại mật thiết và không thể thay thế lẫn nhau

Quan hệ giữa QHSDð với QH ñô thị: QH ñô thị sẽ ñịnh ra tính chất, quy mô, phương châm, sắp xếp xây dựng ñô thị, trong ñó cùng với việc bố trí

cụ thể khoảnh ñất dùng cho các dự án, sẽ giải quyết cả tổ chức nội dung xây dựng QHSDð nhằm xác ñịnh chiến lược dài hạn về vị trí, quy mô, cơ cấu SDð và bố cục không gian Mối quan hệ này là diện và ñiểm, cục bộ và toàn

bộ (Võ Tử Can, 2001) [10], (Nguyễn ðức Minh, 1994) [28]

Quan hệ giữa QHSDð với QH các ngành SDð chuyên dùng khác: là quan hệ tương hỗ, trong ñó QH các ngành là cơ sở, bộ phận hợp thành và chịu

sự khống chế của QHSDð Võ Tử Can (2001) [10], Nguyễn ðức Minh (1994) [28] ñều cho rằng quan hệ giữa chúng không có sự sai khác ở cùng một khu vực, nhưng có sự khác nhau về tư tưởng chỉ ñạo và nội dung: một bên là sự sắp xếp chiến thuật, cụ thể, cục bộ (QH ngành); một bên là sự ñịnh hướng chiến lược toàn diện và toàn cục (QHSDð)

* Như vậy, QHSDð có ý nghĩa ñặc biệt quan trọng không chỉ cho

trước mắt mà cả lâu dài Căn cứ vào ñặc ñiểm ðKTN, nhiệm vụ và mục tiêu phát triển KT-XH của mỗi vùng lãnh thổ, QHSDð ñược tiến hành nhằm xác lập sự ổn ñịnh về mặt pháp lý cho công tác QLðð; làm cơ sở ñể tiến hành giao cấp ñất và ñầu tư ñể phát triển sản xuất; là biện pháp tổ chức lại việc SDð theo ñúng mục ñích, hạn chế sự chồng chéo, chuyển mục ñích tuỳ tiện, ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực dẫn ñến những tổn thất hoặc kìm hãm sản xuất, phát triển KT-XH và các hậu quả khó lường về bất ổn ñịnh chính trị, an ninh quốc phòng ở từng ñịa phương, ñặc biệt là trong giai ñoạn chuyển sang nền kinh tế thị trường

1.2.3 ðặc ñiểm quy hoạch sử dụng ñất của một số nước trên thế giới và

Việt Nam

1.2.3.1 ðặc ñiểm quy hoạch sử dụng ñất tại một số nước trên thế giới

Trên thế giới, QHSDð chiếm một vị trí quan trọng trong quá trình sản xuất, ñặc biệt là sản xuất nông nghiệp Tùy thuộc vào ðKTN, KT-XH của mỗi quốc gia mà QHSDð của các nước có những ñặc ñiểm khác nhau

a Tại một số nước châu Á

(i) ðặc ñiểm quy hoạch sử dụng ñất của Trung Quốc: Viện ðo ñạc -

QH ñất ñai Trung Quốc ñã 3 lần lập QH trong phạm vi toàn quốc (1987,

1998, 2003) và ñược triển khai theo 5 cấp (Lu Xinshe, 2003) [96] Hệ thống QHSDð của Trung Quốc ñược phân theo 5 cấp [58], bao gồm:

QHSDð Quốc gia: là QH ñịnh hướng (tổng thể chính sách) ở cấp cao nhất do Chính phủ phê duyệt

QHSDð cấp tỉnh: cũng là QH tổng thể chính sách ở cấp cao nhưng ñược cụ thể hơn tùy theo ðKTN, KT-XH của tỉnh và do Chính phủ phê duyệt

QHSDð cấp hạt - vùng: là cấp QH trung gian (liên kết giữa cấp tỉnh và cấp huyện) thể hiện cả tính tổng thể chính sách và tính cụ thể về khoanh ñịnh các loại hình SDð, do chính quyền cấp tỉnh phê duyệt

QHSDð cấp huyện: là cấp QH chính sách cụ thể, bao gồm cả nội dung tổng thể và nội dung chi tiết, do chính quyền cấp tỉnh phê duyệt

QHSDð cấp cơ sở: là QH thực hiện, ñất ñai ñược khoanh chi tiết ñến từng lô, thửa, mục ñích sử dụng rõ ràng, phục vụ cho giao dịch bất ñộng sản

(ii) ðặc ñiểm quy hoạch sử dụng ñất của Nhật Bản: Theo Satoyohei

(1996) [61], Nhật Bản ñã 4 lần lập QH tổng thể phát triển ñất quốc gia vào các năm 1962, 1969, 1977 và 1987 Hệ thống QHSDð của Nhật Bản bao gồm

QH tổng thể phát triển ñất quốc gia và QHSDð quốc gia (xây dựng cho từng cấp hành chính), chúng có mối quan hệ khá mật thiết với nhau (Hình 1.1):

Hình 1.1: Mối quan hệ các cấp quy hoạch sử dụng ñất của Nhật Bản

Nguồn: Satoyohei (1996) [61]

QH tổng thể phát triển ñất ñai quốc gia: thể hiện chính sách ñất ñai quốc gia bao trùm nhiều lĩnh vực SDð và dự trữ tài nguyên ñất - ñây là QH cơ bản nhất, ñịnh hướng chung, dài hạn cho những nhu cầu của con người và các ngành, ñược phân theo: QH cấp quốc gia, cấp vùng và cấp quận (Satoyohei, 1996) [61]

QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN QUỐC GIA QUY HOẠCH

QUY HOẠCH HẠ TẦNG CƠ SỞ

ðÔ THỊ

QUY HOẠCH VÙNG KHUYẾN KHÍCH PHÁT

TRIỂN NÔNG NGHIỆP

QUY HOẠCH SỬ DỤNG ðẤT CƠ BẢN

(Thời hạn 5 năm) Diện tích ñất:

(1)

(1)

(2)

(2) (3)

(3) (4)

(1): Cơ bản (2): Tuân thủ (3): Kết hợp (4): ð chỉnh

QUY HOẠCH SỬ DỤNG ðẤT ðAI

QUỐC GIA

QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN ðẤT QUỐC GIA

QHSDđ quốc gia: là QH dài hạn cho việc SDđ, quy ựịnh khái quát cơ bản về SDđ, quy mô của các mục tiêu, trách nhiệm rõ ràng ựối với mục ựắch SDđ quốc gia và ựưa ra các biện pháp ựể ựạt mục tiêu của QH, bao gồm: QHSDđ cấp quốc gia, cấp vùng (hoặc QH tổng thể SDđ), cấp cơ sở (cấp ựịa phương) và QHSDđ ựô thị (thành phố, thị xã) (Satoyohei, 1996) [61]

b Tại một số nước châu Âu

(i) đặc ựiểm quy hoạch sử dụng ựất của Liên Xô cũ: ựược chia thành 2

cấp dựa trên quy mô của lãnh thổ và mức ựộ yêu cầu của công việc, ựó là QHSDđ tổng thể và QHSDđ chi tiết (Viện Hàn lâm khoa học Liên Xô, 1978) [85] Trong ựó QHSDđ tổng thể là QH mang tắnh ựịnh hướng và tổ chức ựối với các vùng lãnh thổ, trong khi QHSDđ chi tiết là tổ chức sản xuất lãnh thổ trong các xắ nghiệp về sản xuất nông nghiệp (nông trường, nông trang )

Nhiệm vụ cơ bản của QHSDđ chi tiết là tạo ra những hình thức tổ chức lãnh thổ sao cho ựảm bảo một cách ựầy ựủ, hợp lý, hiệu quả việc sử dụng từng khoanh ựất cũng như tạo ra những ựiều kiện cần thiết ựể làm tăng tắnh khoa học của việc tổ chức lao ựộng, việc sử dụng những trang thiết bị sản xuất với mục ựắch là tiết kiệm thời gian và tài nguyên Ngoài ra còn có các nhiệm vụ như: Bảo vệ và khôi phục ựộ phì nhiêu của ựất, ngăn chặn hiện tượng xói mòn ựất, ngăn chặn việc SDđ không hiệu quả, làm tăng ựiều kiện lao ựộng, ựiều kiện sinh hoạt, ựiều kiện nghỉ ngơi của người dân Nội dung của QHSDđ chi tiết bao gồm: QH các khu sản xuất và các khu trung tâm kinh tế; QH hệ thống ựường, cấp thoát nước và các công trình hạ tầng khác; xây dựng cơ cấu SDđ; xây dựng hệ thống luân canh và tổ chức SDđ cho các khu luân canh; thiết kế lãnh thổ cho ựất vườn và ựất cây lâu năm; thiết kế ựất ựồng cỏ chăn thả; thiết kế ựồng trồng cỏ (Viện Hàn lâm khoa học Liên Xô, 1978) [85]

(ii) đặc ựiểm quy hoạch sử dụng ựất của Cộng hòa liên bang đức:

Theo Tôn Gia Huyên và Nguyễn đình Bồng (2006) [21], QHSDđ của đức

ựược lồng ghép trong QH không gian Liên bang, tạo cơ sở cho việc phát triển các vùng trên toàn bộ lãnh thổ QH phát triển không gian của Cộng hòa liên bang đức ựược lập theo 4 cấp: liên bang, vùng, tiểu vùng và ựô thị, trong ựó QHSDđ ựược gắn với QH phát triển không gian ở cấp ựô thị (Hình 1.2)

Hình 1.2: Mối quan hệ các cấp quy hoạch sử dụng ựất của CHLB đức

Nguồn: Tôn Gia Huyên, Nguyễn đình Bồng (2006) [21]

Cấp liên bang

Chức năng tổng hợp ý tưởng và nguyên tắc chắnh

Luật QH không gian liên bang Hợp tác: Cấp Liên bang/Cấp bang

Bang

Nguyên tắc và mục tiêu của bang (các vị trắ trung tâm, các trục

phát triển, các nhóm khu vực, các khu vực thắch hợp)

Các luật QH vùng, các chương trình và kế hoạch QH và phát triển

Các vùng quy hoạch - Quy hoạch tiểu vùng

Các mục tiêu (chi tiết) của vùng như nêu trong các kế hoạch chắnh

sách tiểu vùng

Các tổ chức nhà nước và tư nhân trong từng dự án

QH các dự án xây dựng cụ thể (QH xây dựng) và thi công

Các khu vực ựô thị

QH phát triển ựô thị và QHSDđ ựô thị, các nguyên tắc SDđ cho

các khu vực ựô thị hiện ựang trong quá trình chuẩn bị QH, thông

tin ràng buộc về pháp lý cho QH ựô thị thể hiện trong KHSDđ

Quy

ựịnh

Thỏa thuận

Phê duyệt của cấp vùng

Tiềm năng/mục tiêu của vùng

c đặc ựiểm quy hoạch sử dụng ựất của Mỹ

Theo Tôn Gia Huyên và Nguyễn đình Bồng (2006) [21], sự tăng trưởng ựô thị với tốc ựộ cao của nước Mỹ ựã sinh ra hiện tượng tạo nên khu

ựô thị có nhân khẩu tập trung cao và khu ngoại ô hoá Mặt trái của ảnh hưởng này là sự lãng phắ tài nguyên ựất ựai cho nên cơ quan chắnh phủ Mỹ xác ựịnh phải tác ựộng vào khu vực khai thác ựất ựai bằng trình ựộ khoa học, từ ựó nâng cao hiệu quả của việc sử dụng tài nguyên ựất ựai Theo Nguyễn Dũng Tiến (2009) [67] nhìn nhận thì quá trình tác ựộng trên chắnh là QHSDđ

Trong nội dung QHSDđ của Mỹ, ngoài việc xây dựng phương án SDđ

ựể thu ựược hiệu quả KT-XH cao nhất, còn phải ựề cập ựến quy trình bảo vệ môi trường Theo Howard W Ottoson (2001) [93], vấn ựề môi trường ựược

ựề cập gồm các nội dung: thống kê, phân loại nồng ựộ, tác ựộng của chất ô nhiễm ựất và nước; so sánh với tiêu chuẩn cho phép; phân tắch nguyên nhân; phân tắch lợi nhuận mang lại do kiểm soát môi trường; thực thi kế hoạch, quy hoạch; phân công trách nhiệm; dự ựoán cho tương lai nhằm giải quyết ô nhiễm Như vậy, QHSDđ của Mỹ có thể ựược xem như là QHSDđ bền vững

Về góc ựộ quản lý, Chắnh phủ Liên Bang quản lý toàn bộ quỹ ựất công thông qua Cục Quản lý ựất ựai (bao gồm ựất xây dựng các công trình công cộng của quốc gia và trụ sở các cơ quan của Liên Bang, các khu bảo tồn quốc gia và ựất hoang hóa) và thực hiện QHSDđ từng phần trong toàn bộ quỹ ựất này cho các mục ựắch công cộng hoặc ựể bán cho tư nhân sở hữu đại bộ phận diện tắch còn lại là thuộc sở hữu tư nhân và ựược phân cấp cho chắnh quyền ựịa phương của các Bang (các hạt và thành phố) quản lý thông qua QHSDđ, ựăng ký và thu thuế ựất (Tổng cục Quản lý ựất ựai, 2011) [72]

d đặc ựiểm quy hoạch sử dụng ựất của FAO

để có phương pháp chung làm cơ sở khoa học cho công tác QHSDđ ở phạm vi toàn thế giới, năm 1993 FAO ựã ựưa ra quan ựiểm nhằm SDđ có

hiệu quả, bền vững, ựáp ứng tốt nhất những yêu cầu hiện tại và ựảm bảo an toàn cho tương lai, chú trọng ựến hiệu quả KT-XH và môi trường, gắn liền với phát triển bền vững (FAO, 1993) [14]

Theo FAO (1997) [15] và một số tác giả khác cho biết, nội dung lập QHSDđ gồm: (1) Xây dựng các mục tiêu; (2) Các kế hoạch kế tiếp; (3) Xem xét các khó khăn và cơ hội; (4) Lựa chọn các phương án hữu hiệu; (5) đánh giá mức ựộ thắch nghi của ựất ựai; (6) đánh giá các phương pháp ựã lựa chọn; (7) Chọn phương án tốt nhất; (8) Thay ựổi, chỉnh lý, sửa ựổi kế hoạch; (9) Thực hiện kế hoạch; (10) Xem xét và sửa ựổi (Vũ Thị Bình, 2003) [2], (đào Châu Thu, Nguyễn Khang, 1998) [65]

Trong nội dung QHSDđ, công tác ựánh giá ựất ựai ựược ựặc biệt chú trọng, trong ựó yêu cầu và nội dung chắnh là gắn liền ựánh giá ựất ựai và QHSDđ, coi ựánh giá ựất ựai là một phần của quá trình QHSDđ và ựược thực hiện theo trình tự sau: (1) Xác ựịnh mục tiêu, (2) Thu thập tài liệu, (3) Xác ựịnh loại SDđ, (4) Xác ựịnh các ựơn vị ựất ựai, (5) đánh giá khả năng thắch hợp, (6) Xác ựịnh môi trường và KT-XH, (7) Xác ựịnh loại sử dụng thắch hợp nhất, (8) Xây dựng QHSDđ, (9) Ứng dụng ựánh giá ựất ựai (Vũ Thị Bình, 2003) [2], (đào Châu Thu, Nguyễn Khang, 1998) [65]

Hiện nay trên thế giới có nhiều nước ựã và ựang áp dụng phương pháp

QH của FAO, trong ựó có Việt Nam, bước ựầu ựã ựem lại những hiệu quả nhất ựịnh về KT-XH và môi trường Tuy nhiên, ựể thực sự phù hợp với ựiều kiện cụ thể của Việt Nam cần tiếp tục nghiên cứu, xem xét và có sự ựối soát

kỹ hơn của các nhà khoa học cũng như các nhà chuyên môn về QLđđ

1.2.3.2 Quy hoạch sử dụng ựất tại Việt Nam

a Cơ sở pháp lý lập quy hoạch sử dụng ựất qua các thời kỳ

Qua nghiên cứu cho thấy, tuỳ thuộc vào nhận thức cũng như ựặc ựiểm

và nhiệm vụ phát triển KT-XH của ựất nước trong từng thời kỳ và giai ựoạn

khác nhau, công tác QHSDð ở nước ta ñược thực hiện với mục ñích và yêu cầu; dựa trên những căn cứ, cơ sở và nguyên tắc; theo trình tự, nội dung và phương pháp khác nhau Về phương diện cơ sở pháp lý, có thể xem xét theo hai thời kỳ cơ bản phát triển của QHSDð ở nước ta dưới ñây:

(i) Thời kỳ trước Luật ðất ñai 2003: Trong thời kỳ này, những vấn ñề

khác biệt căn bản ñã tác ñộng ñến cơ sở pháp lý mang tính ñặc thù của QHSDð ở nước ta ñược thể hiện khá rõ nét theo 3 giai ñoạn, ñó là:

Giai ñoạn trước Luật ðất ñai 1987: QHSDð chưa ñược quan tâm ñúng

mức Theo một số tác giả, vấn ñề QHSDð mới chỉ ñược ñề cập thông qua việc phân vùng sản xuất nông - lâm nghiệp và công nghiệp chế biến nông - lâm sản của cả nước và các vùng kinh tế, ñến cuối năm 1978 tất cả các tỉnh, thành phố trong cả nước ñều ñã hoàn thành công tác này và ñược Chính phủ phê duyệt Trong ñó khi xây dựng phương án phân vùng, ñã ñề cập ñến việc QHSDð theo các cấp lãnh thổ hành chính (tuy chưa ñầy ñủ) ðối với cấp xã, phổ biến là lập QH hợp tác xã nông nghiệp, tuy nhiên nội dung của QHSDð vẫn chưa ñược quan tâm ở mức cần thiết (Võ Tử Can, 2004) [11], (Nguyễn Dũng Tiến, 2009) [67]

Giai ñoạn từ 1987 ñến trước khi có Luật ðất ñai 1993: Năm 1987 Luật

ðất ñai ñầu tiên ñược ban hành, trong ñó có dành một số ðiều nói về quy hoạch,

kế hoạch sử dụng ñất (QH,KHSDð), nhưng vẫn rất hạn chế: ðiều 9 - nêu rõ một trong 7 nội dung quản lý Nhà nước ñối với ñất ñai là QH và kế hoạch hoá việc SDð; ðiều 11 - quy ñịnh việc lập QH,KHSDð (Quốc hội, 1987) [55]

Giai ñoạn này, sự cần thiết của công tác QHSDð cấp xã ñã rõ nét hơn, thực tế ñòi hỏi cần tập trung giải quyết một số vấn ñề cấp thiết như: QH giao ñất (làm căn cứ ñể giao ñất, cấp giấy chứng nhận quyền SDð); QH giãn dân (làm căn cứ ñể giao ñất ở) Chính vì vậy, ngày 15/4/1991 Tổng cục Quản lý ruộng ñất ñã ban hành Thông tư số 106/QHKH/Rð hướng dẫn về công tác