Tìm hiểu chế độ quản lý quỹ ngân sách nhà nước – đánh giá và đề xuất ý kiến pháp lý của nhóm nghiên cứu luật tài chính

Theo quy định tại Điều 1 của Luật ngân sách nhà nước Việt Nam năm 2002 thì: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết đị

LỜI MỞ ĐẦU Chế độ quản lý ngân sách Nhà nước là một trong những nội dung vô cùng quan trọng trong chương Quản lý ngân sách nhà nước của môn Luật tài chính Đây là một vấn đề then chốt trong hoạt động quản lý quỹ ngân sách Nhà nước

ta Hoạt động quản lý quỹ ngân sách Nhà nước được thực hiện theo những trình

tự thủ tục rất khoa học và nguyên tắc Tuy nhiên, bên cạnh đó hoạt động quản lý quỹ ngân sách Nhà nước cũng còn gặp nhiều khó khăn và phức tạp; còn nảy sinh nhiều vướng mắc, hạn chế và gây khó khăn trong công tác quản lý quỹ ngân sách Nhà nước Để tìm hiểu rõ vấn đề này, nhóm chúng em xin chọn đề tài:

“Tìm hiểu chế độ quản lý quỹ ngân sách nhà nước – Đánh giá và đề xuất ý kiến pháp lý của nhóm nghiên cứu” cho bài tập nhóm tháng 1 môn Luật tài

chính

NỘI DUNG

I Khái niệm chung về ngân sách nhà nước và quỹ ngân sách nhà nước

1 Ngân sách Nhà nước

Ngân sách Nhà nước là dự toán thu- chi bằng tiền của Nhà nước trong một

khoảng thời gian nhất định (thường là một năm)

Theo quy định tại Điều 1 của Luật ngân sách nhà nước Việt Nam năm 2002

thì: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được

cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm

để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”

Năm ngân sách hay còn gọi là năm tài chính, là giai đoạn mà trong đó, dự

toán thu - chi ngân sách do Quốc hội quyết định và có hiệu lực thi hành trong năm ngân sách Ở tất cả các nước, năm ngân sách đều có thời hạn bằng một năm dương lịch, nhưng thời điểm bắt đầu và kết thúc ở mỗi nước có khác nhau Ở đa

số các nước, năm ngân sách trùng với năm dương lịch (bắt đầu ngày 1/1 và kết thúc vào ngày 31/12), như: Pháp, Bỉ, Hà Lan,Trung Quốc, Philippine

Ở nước ta, năm ngân sách bắt đầu từ ngày 1/1 và kết thúc vào ngày 31/12 hàng năm (Điều 14- Luật ngân sách Nhà nước năm 2002) Điều này phù hợp với các kỳ họp của Quốc Hội

2 Quỹ ngân sách Nhà nước

Theo quy định tại khoản 1, Điều 7 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 thì:

"Quỹ ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của ngân sách nhà nước các cấp " Dựa trên đặc điểm của

hệ thống ngân sách của Việt Nam thì ngân sách nhà nước bao gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân) Do

đó, khoản tiền có trên tài khoản của ngân sách nhà nước ở đây chính là khoản tiền có trên tài khoản của ngân sách trung ương và của ngân sách địa phương

II Chế độ quản lý quỹ ngân sách Nhà nước trong pháp luật hiện hành

1 Khái niệm chung về chế độ quản lý quỹ ngân sách Nhà nước

Có thể hiểu quản lý quỹ ngân sách như sau:“Quản lý quỹ ngân sách nhà

nước là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực tổ chức quản lý nguồn thu, kiểm soát nguồn chi ngân sách nhà nước và điều hòa vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước nhắm bảo đảm khả năng thanh toán, chi trả

và sử dụng có hiệu quả quỹ ngân sách nhà nước.” Do vậy, chế độ quản lý quỹ

ngân sách có những đặc điểm sau:

+ Quản lý quỹ ngân sách Nhà nước là hoạt động do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện

+ Quản lý quỹ ngân sách Nhà nước được thực hiện thông qua quản lý nguồn thu, kiểm soát chi và tổ chức điều hòa vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước

2 Các nguyên tắc pháp lý trong quản lý quỹ ngân sách Nhà nước

- Nguyên tắc hạch toán chính xác, đầy đủ, kịp thời mọi khoản thu, chi ngân sách bằng đồng Việt nam

- Nguyên tắc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi ngân sách nhà nước

- Nguyên tắc thu hồi giảm chi ngân sách nhà nước

- Nguyên tắc phân cấp trong công tác điều hòa vốn tại hệ thống kho bạc nhà nước

- Nguyên tắc điều hòa vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước phải dựa trên cơ sở định mức, kế hoạch, khả năng thu nhu và nhu cầu chi thực tế

3 Nội dung chế độ quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước

3.1 Chủ thể quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước

Trong lịch sử chủ thể tham gia vào quản lý quỹ ngân sách nhà nước ở nước ta trong các giai đoạn có nhiều sự thay đổi Trước năm 1951 do Ngân khố quốc gia

trực thuộc Bộ tài chính quản lý Đến năm 1951 do Ngân hàng Quốc gia Việt Nam, đến năm 1986 nhiệm vụ quản lý quỹ ngân sách nhà nước chuyển giao cho các ngân hàng chuyên doanh thực hiện Nhưng đến cuối thập kỉ 80 thể kỷ XX thì ngân sách Nhà nước được chuyển sang Bộ tài chính và thành lập Kho bạc nhà nước trực thuộc bộ tài chính để đảm nhận chức vụ này

Hiện nay theo Điều 20, 21 và Điều 26 Luật ngân sách nhà nước năm 2002,

cơ quan có thẩm quyền quản lý quỹ ngân sách nhà nước là Chính Phủ, Bộ tài chình và Ủy ban nhân dân các cấp Tuy nhiên, Chính phủ là chủ thể chính và quan trọng trong quản lý ngân sách Nhà nước Chủ thể này thực hiện việc quản

lý điều hành ngân sách nhà nước thông qua cơ quan chuyên môn của mình là Bộ tài chính và có sự phân cấp cho chính quyền địa phương

Như vậy theo Luật ngân sách nhà nước năm 2002 thì Chính phủ trực tiếp chỉ

đạo và điều hành hoạt động quản lý ngân sách của Nhà nước và giao trực tiếp cho Bộ tài chính thực hiện Còn đối với ngân sách địa phương thì Hội đồng nhân dân các cấp trực tiếp giao cho Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện việc quản lý quỹ ngân sách trong năm ngân sách của địa phương mình

3.2 Nội dung của chế độ quản lí quỹ ngân sách nhà nước

Quản lí quỹ ngân sách nhà nước được thể hiện rõ nét thông qua ba nội dung chủ yếu sau:

3.2.1 Tập chung quản lí các nguồn thu ngân sách nhà nước

Theo nghĩa rộng, quản lí nguồn thu ngân sách nhà nước là hoạt động của cơ

quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật thu ngân sách nhà nước, tổ chức thực hiện pháp luật thu và kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật thu

Khoản 1 Điều 2 Luật NSNN năm 2002 quy định: “Thu ngân sách nhà nước bao

gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của

Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật”.

Như vậy, hoạt động quản lí nguồn thu ngân sách nhà nước rất rộng, công tác quản lí đều phải tiến hành trên cả ba phương diện xây dựng và hoàn thiện pháp luật thu, tổ chức thực hiện pháp luật thu và kiểm tra, giám sát hoạt động thu, đồng thời đòi hỏi phải bảo đảm các nguyên tắc sau:

- Các khoản thu phải nộp đầy đủ, đúng hạn và phải nộp trực tiếp vào kho bạc nhà nước

- Hoạch toán bằng đồng Việt Nam chi tiết theo niên độ ngân sách, cấp ngân sách, mục lục ngân sách và mã số đối với đối tượng nộp thuế

- Phải phân chia theo đúng tỉ lệ % phân chia cho Ủy ban thường vụ Quốc hội

và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định (theo Điều 30 và Điều 32 Luật ngân sách nhà nước năm 2002),

- Hoàn trả cho đối tượng nộp nếu thu không đúng chế độ

- Công khai hóa quá trình tập trung quản lí

 Việc tập trung quản lí các khoản thu bao gồm hai nội dung:

Thứ nhất, kiểm tra đối chiếu, xử lí tình hình thu nộp ngân sách thông qua việc:

+ Cơ quan thu và kho bạc nhà nước định kỳ phối hợp kiểm tra đối chiếu thu nộp ngân sách nhà nước

+ Kiểm tra hàng ngày kho bạc nhà nước

Thứ hai, hạch toán kế toán, báo cáo, quyết toán thu ngân sách

Như vậy, hoạt động quản lý thu ngân sách là một trong những hoạt động thường xuyên của các cơ quan có thẩm quyền trong việc quản lý ngân sách

trong một năm ngân sách Đây là một trong những nội dung vô cùng quan trọng,

vì ngân sách nhà nước rất dồi dào, đa dạng và phong phú, thì việc quản lý thu cũng là một trong những khâu quyết định vào nguồn ngân sách Nhà nước Do

đó, việc quản lý thu là việc làm vô cùng quan trọng và đòi hỏi một quá trình làm việc hết sức tập trung, trách nhiệm và minh bạch thì quỹ Ngân sách Nhà nước mới không bị thất thoát và lãng phí

3.2.2 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước.

Kiểm soát chi ngân sách nhà nước là thẩm định và kiểm tra các khoản chi ngân sách nhà nước (trước, trong và sau khi thanh toán) theo đúng chế độ chi ngân sách và theo dự toán chi tiêu đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua

 Nội dung của kiểm soát chi được thể hiện thông qua việc:

- Kiểm soát lập dự toán chi (cơ quan tài chính)

- Kiểm soát ước chi (thông báo hạn mức) (cơ quan tài chính)

- Tiền kiểm (Kho bạc nhà nước)

- Kiểm soát trong quá trình chi (Kho bạc nhà nước)

- Hậu kiểm (Kho bạc nhà nước)

Để thực hiện tốt nội dung trên cần bảo đảm hai nguyên tắc sau:

Thứ nhất, phải kiểm tra, kiểm soát trong quá trình phấn cấp thanh toán

Thứ hai, hoạch toán bằng đồng Việt Nam theo niên độ, cấp và mục lục ngân

sách, thu hồi nếu thu sai chế độ

Như vậy, nếu hoạt động quản lý thu ngân sách là hoạt động quản lý về khoản thu để tạo ra ngân sách Nhà nước thì hoạt động quản lý chi ngân sách lại

là khâu quản lý mang tính chất tiêu tiền Vậy, để quản lý khoản chi ngân sách đúng mục đích, đúng số lượng và không bị thất thoát ngân sách thì hoạt động quản lý chi ngân sách cũng là một khâu vô cùng quan trong trong hoạt động quản lý quỹ ngân sách Nhà nước Do đó, nếu hoạt động chi không minh bạch,

không rõ ràng, không chính xác thì ngân sách nhà nước sẽ bị thâm hụt và gây lãng phí

3.2.3 Điều hòa vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước.

Điều hòa vốn là việc điều vốn từ kho bạc nhà nước cấp dưới lên kho bạc nhà nước cấp trên hoặc chuyển vốn từ kho bạc nhà nước cấp trên xuống kho bạc nhà nước cấp dưới

Điều hòa vốn là nhiệm vụ của mỗi đơn vị kho bạc nhà nước trong quá trình quản lí quỹ ngân sách nhà nước Kho bạc nhà nước phải căn cứ vào định mức tồn quỹ, kế hoạch điều chuyển vốn và khả năng thu, nhu cầu chi thực tế tại đơn

vị mình để kịp thời điều chuyển vốn nhanh chóng, đúng hạn

Mục đích của điều hòa vốn là nhằm bảo đảm vốn không bị ứ đọng ở các đơn vị kho bạc nhà nước cấp dưới Đồng thời, duy trì khả năng chi trả mỗi cấp kho bạc nhà nước và toàn bộ hệ thống kho bạc nhà nước

 Nội dung của việc điều hòa vốn bao gồm:

Thứ nhất, xây dựng định mức tồn quỹ và kế hoạch điều chuyển vốn.

Thứ hai, tổ chức điều hòa vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước.

III Đánh giá và đề xuất ý kiến pháp lý của nhóm.

1 Đánh giá của nhóm về vấn đề trên

Hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước được tiến hành nhằm đảm bảo

sử dụng tối ưu nguồn quỹ ngân sách nhà nước Bên cạnh những quy định, các biện pháp thắt chặt quỹ ngân sách nhà nước thì hoạt động quản lý nguồn ngân sách là một trong những biện pháp hay nói đúng hơn đó là một việc cần phải làm của nhà nước để đảm bảo nguồn ngân sách nhà nước không bị thất thoát,

lãng phí và thâm hụt Do vậy, hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước trong những năm qua cũng đạt được những thành tựu vô cùng quan trọng

Thứ nhất, với việc ban hành ra Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đang là

căn cứ pháp lý cho hoạt động quản lý nhà nước thực hiện Với những quy định mới so với Luật ngân sách nhà nước 1996, 1998 sửa đổi thì Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã quy định thêm và chặt chẽ hơn về thẩm quyền quản lý quỹ ngân sách nhà nước như quy định Chính phủ trực tiếp quản lý ngân sách và giao cho Bộ tài chính thực hiện chi tiết hay Ủy ban nhân dân các cấp quản lý quỹ ngân sách của địa phương mình

Thứ hai, trong quá trình quản lý quỹ ngân sách nhà nước thì các cơ quan

có thẩm quyền cũng phát huy tối đa năng lực chuyên môn của mình Bên cạnh ban hành ra những thông tư hướng dẫn chi tiết của Bộ tài chính để thực hiện việc quản lý quỹ ngân sách sao cho có hiệu quả hơn thì các cơ quan chuyên môn cũng phối hợp với nhau trong hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước

Tuy nhiên, việc quản lý quỹ ngân sách nhà nước của chúng ta bên cạnh những mặt đạt được thì vẫn còn gặp nhiều những khó khăn, vướng mắc làm cản trở sự phát triển của quỹ ngân sách nhà nước như sau:

Một là, trong mô hình quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Việt Nam, Quỹ

ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý giữa Chính phủ, Bộ tài chính và cơ quan chuyên môn khác của trung ương với ủy ban nhân dân ở các cấp địa phương quản lý.Sự phân bổ ngân sách cấp dưới phải phù hợp với ngân sách cấp trên theo từng lĩnh vực và khi tập hợp chung thì phải tổng mức đã được quốc hội thông qua, không được bố trí tăng giảm các khoản chi trái với định mức được giao, do vậy đã không khuyến khích các địa phương ban hành chính sách, chế

độ, biện pháp nhằm thực hiện tố dự toán ngân sách nhà nước Mặt khác, các định mức, tiêu chuẩn do trung ương giao nhiều khi không sát với thực tế điạ phương Điều này vừa hạn chế tính chủ động, sáng tạo của ngân sách cấp dưới

vừa là nguyên nhân dẫn đến sự thoả hiệp, thương lượng trong quá trình lập dự toán và quá trình quản lý ngân sách nhà nước

Hai là, trong quá trình quản lý nguồn thu quỹ ngân sách nhà nước còn nhiều

hạn chế Kho bạc và cơ quan thu ngân sách trong việc kiểm tra, đối chiếu và xử

lý tình hình thu nộp ngân sách làm việc chưa thật sát với tình hình thực tế dẫn đến nhiều trường hợp sai sót, vi phạm chế độ thu ngân sách nhà nước, nguồn thu không đầy đủ đúng hạn như trong dự toán đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định

Ba là, trong quá trình quản lý chi quỹ ngân sách nhà nước còn nhiều thiếu

sót Việc kiểm soát trước, trong và sau khi chi chưa được quan tâm đúng mức dẫn đến việc có nhiều khoản chi sai chế độ, tiêu chuẩn định mức chi của Nhà nước và phải thu hồi, giảm chi

Bốn là, do có sự phân cấp quản lý trong thu chi ngân sách nhà nước nên

không thể tránh tình trạng thừa kinh phí ở cấp này trong khi lại thiếu kinh phí ở cấp khác, vì vậy việc điều hòa vốn kịp thời giữa hệ thống kho bạc nhà nước các cấp là rất cần thiết Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, việc điều hòa vốn vẫn còn nhiều hạn chế, chưa dựa trên cơ sở định mức, kế hoạch, khả năng thu và nhu cầu chi thực tế gây ảnh hưởng lớn tới quá trình thu chi của các cấp ngân sách cũng như gây khó khăn trong việc địa phương thực hiện đúng dự toán đã được giao

2 Những kiến nghị góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý quỹ ngân sách nhà nước

Đây là một quá trình tiến hành những sửa đổi, cải tiến, mang tính cơ bản và có

hệ thống đối với hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước

Trước mắt cần tổ chức rà soát toàn bộ các quy định hiện hành về thủ tục hành chính, về phí và lệ phí… Những thủ tục được ban hành không đúng thẩm quyền, trái pháp luật, thực sự không cần thiết thì bãi bỏ; những thủ tục không phù hợp với thực tế thì sửa đổi, bổ sung; những thủ tục được ban hành phân tán

ở nhiều văn bản thì hợp nhất trong một văn bản Các cơ quan nhà nước phải tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về những thủ tục đã lỗi thời, trái pháp luật về quản lý quỹ ngân sách nhà nước để kịp thời xử lý Về lâu dài cần xây dựng các thủ tục hành chính về quản lý quỹ ngân sách nhà nước đơn giản, thống nhất, công khai, dễ hiểu, dễ thực hiện Xây dựng quy chế hoạt động của

cơ quan, quy chế phối hợp hoạt động giữa các cơ quan theo hướng tăng cường trách nhiệm cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của những người đứng đầu cơ quan, giảm dần các đầu mối trung gian sao cho một việc được giải quyết chủ yếu ở một cấp Khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có yêu cầu giải quyết công việc liên quan đến nhiều ngành, nhiều người về vấn đề quản lý ngân sách nhà nước thì các cơ quan, công chức phải làm đầu mối tiếp xúc, nhận hồ sơ, giải quyết công việc

Xóa bỏ căn bản các thủ tục hành chính mang tính quan liêu, rườm rà đồng thời hoàn thiện các thủ tục hành chính mới về quản lý quỹ ngân sách nhà nước theo hướng công khai, đơn giản và thuận tiện Bên cạnh đó cần tăng cường cải cách thủ tục hành chính trong công tác kiểm soát chi, bảo đảm đơn giản, rõ ràng, minh bạch về hồ sơ, chứng từ, nội dung kiểm soát, tiến tới chương trình kiểm soát chi điện tử Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra trong hoạt động quản

lý quỹ ngân sách nhà nước, qua đó phát hiện nhiều sai phạm thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước và có các biện pháp xử lý kịp thời

Cần có cơ chế kiểm soát chi thích hợp để đảm bảo quỹ ngân sách nhà nước được sử dụng đúng chế độ, tránh lãng phí, thất thoát làm thiệt hại tài sản nhà nước

Như vậy, để cải cách thủ tục hành chính trong quản lý quỹ ngân sách nhà nước được thực hiện thuận lợi cũng như kết quả cải cách hành chính được bền vững thì đồng thời phải cải cách thể chế hành chính nói chung; cải cách bộ máy hành chính tinh gọn, thẩm quyền và trách nhiệm rõ ràng; xây dựng quy chế công