THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG NGỪA, KHẮC PHỤC SỰ CỐ MÔI TRƯỜNG VÀ ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ

Công tác phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường ở Việt Nam - Phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường do thiên tai Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Chính phủ, Thủ tướngCh

MỤC LỤC

Lời mở đầu 2

I Khái quát một số vấn đề chung 4

1 Khái niệm 4

2 Kinh nghiệm thế giới về phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường 4

II Thực trạng phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường ở Việt Nam 7

1 Tình hình diễn biến sự cố môi trường ở Việt Nam 7

2 Công tác phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường ở Việt Nam 8

III Những thuận lợi và khó khăn khi áp dụng Luật bảo vệ môi trường năm 2005 trong lĩnh vực sự cố môi trường 11

1 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường và công tác phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường 11

2 Những thuận lợi khi áp dụng Luật bảo vệ môi trường 2005 trong lĩnh vực sự số môi trường 15

3 Những khó khăn khi áp dụng Luật bảo vệ môi trường 2005 trong lĩnh vực sự cố môi trường 17

IV Một số kiến nghị sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường 29

1 Một số yêu cầu đối với việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường 29

2 Kiến nghị sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật Bảo vệ môi trường 2005 về phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường 30

TÀI LIỆU THAM KHẢO 40

Nhận thức được tầm quan trọng của công tác phòng ngừa, ứng phó và khắcphục sự cố môi trường, Quốc hội, Chính phủ và các Bộ, ngành, địa phương đã chỉđạo và ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản quản lý liênquan đến công tác này Hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường của Việt Nam đãbước đầu được hình thành, vấn đề phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường đãđược đưa vào thành một chương cụ thể (chương IX) của Luật Bảo vệ môi trườngnăm 2005 Tuy nhiên, các quy định pháp luật về phòng ngừa, khắc phục sự cố môitrường nhìn chung vẫn chưa thống nhất và vẫn còn nhiều hạn chế, tính ứng dụngtrong thực tiễn còn thấp Hầu như khi xảy ra sự cố mới có văn bản hướng dẫn thựchiện hoặc đợi hướng dẫn của cấp trên trong khi công tác ứng cứu đòi hỏi phải tiếnhành khẩn cấp Chính vì thế, việc sửa đổi, bổ sung những quy định pháp luật về bảo

vệ môi trường nói chung và phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường nói riêng hiệnđang là vấn đề cấp thiết

Chuyên đề “Thực trạng pháp luật về phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường và đề xuất, kiến nghị” tập trung phân tích các vấn đề như: khái quát chung

về tình hình diễn biến sự cố ở Việt Nam và kinh nghiệm một số nước về xây dựngpháp luật về bảo vệ môi trường, bài học kinh nghiệm cho Việt Nam; phân tích thựctrạng phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường ở Việt Nam và thực trạng áp dụngcác quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 vào lĩnh vực sự cố môi trường,

từ đó đưa ra một số đề xuất, kiến nghị

I Khái quát một số vấn đề chung

1 Khái niệm

- Khái niệm: Sự cố môi trường là những hiện tượng đột biến của thiên nhiên,của quá trình hoạt động của con người, gây tác động tới con người và môi trường,diễn ra dưới tác động của yếu tố tự nhiên hoặc sự tác động của con người hay là sựkết hợp cả hai yếu tố đó Luật bảo vệ môi trường sửa đổi năm 2005 của Việt Nam

đã định nghĩa như sau: “Sự cố môi trường là những tai biến hoặc rủi ro xảy ra trongquá trình hoạt động của con người hoặc biến đổi thất thường của tự nhiên gây ônhiễm, suy thoái hoặc biến đổi môi trường nghiêm trọng ”

- Nguyên nhân gây nên sự cố môi trường: Sự cố môi trường do thiên nhiêngây ra; Sự cố môi trường do con người gây ra: là những hoạt động của con ngườinhư xả chất thải ô nhiễm hoặc sự cố kỹ thuật như cháy, nổ nhà máy lọc dầu, vỡ ốngdẫn khí, rò rỉ hóa chất độc hại…; Sự cố môi trường do cả con người và thiên nhiêngây ra: là hậu quả do các hoạt động của con người và qúa trình tự nhiên gây ra nhưhiện tượng mưa acid

- Phân loại sự cố môi trường: Tùy theo các tiêu chí phân loại khác nhau, TS

Lý Ngọc Minh trong công trình nghiên cứu “Nghiên cứu xây dựng phương phápđánh giá sự cố môi trường trong sử dụng khí hóa lỏng ở Việt Nam” đã đưa ra cáccách phân loại sự cố môi trường khác nhau Cụ thể: Phân loại theo lĩnh vực xảy ra

sự cố: rủi ro sinh thái, rủi ro sức khỏe, rủi ro công nghiệp; Phân loại theo tiến trìnhxảy ra sự cố: giai đoạn nguy cơ; giai đoạn phát triển; giai đoạn sự cố; Phân loạitheo diễn biến: loại cấp diễn (xảy ra nhanh, mạnh và đột ngột Ví dụ: động đất,cháy nổ…); loại trường diễn (xảy ra chậm, trường kỳ Ví dụ: nhiễm mặn, sa mạchoá…)

2 Kinh nghiệm thế giới về phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường

Thiên tai, sự cố môi trường, ô nhiễm môi trường… là nguyên nhân gây nênnhững thảm họa môi trường ngày càng trở nên trầm trọng hơn ở các quốc gia

Chính vì thế, hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có những chính sách nhằmphòng ngừa, ứng phó và khắc phục sự cố môi trường

Ở Trung Quốc, không có luật qui định riêng về công tác khắc phục, ứng phó,phòng ngừa sự cố môi trường, các qui định về môi trường chỉ được tìm thấy trongLuật bảo vệ môi trường và nằm rải rác ở một số luật chuyên ngành khác Khungpháp lý cho các vấn đề môi trường của Trung Quốc lấy Hiến pháp làm nền tảng và

Luật bảo vệ môi trường làm cơ sở chính Luật bảo vệ môi trường nước này đã quy định nội dung về Phòng ngừa và kiểm soát môi trường và các thảm họa khác tại

Chương 4 Riêng đối với việc khắc phục, ứng phó, phòng ngừa sự cố của từng môitrường cụ thể, Trung Quốc đã tiến hành thông qua một số luật riêng Hoa Kỳ làquốc gia ngay từ đầu đã chú trọng công tác phòng ngừa, khắc phục sự cố môitrường với 2 văn bản pháp luật chính điều chỉnh đó là CERLA (thường được gọi làSuperfund- Qui chế về trách nhiệm pháp lý và bồi thường đối với những sự cố môitrường) và OPA (Luật ô nhiễm dầu 1990) Trong khi CERLA cung cấp các quiđịnh về khắc phục tài nguyên thiên nhiên và/hoặc các dịch vụ liên quan đến cấpphát các chất độc hại thì OPA đưa ra các qui định tương tự liên quan trực tiếp đếnhoạt động thải dầu Các qui chế về vấn đề trên của Hoa Kỳ thậm chí có tầm ảnhhưởng lớn đối với việc ban hành chỉ thị chung của Châu Âu về phòng ngừa và khắcphục sự cố môi trường

Châu Âu là ví dụ điển hình cho công tác xây dựng pháp luật điều chỉnh việcphòng ngừa và khắc phục sự cố môi trường, các quốc gia Châu Âu đã đạt đượcthống nhất chung trong Chỉ thị số 2004/35/EC của Nghị viện và Tòa án Châu Âungày 21 tháng 4 năm 2004 về trách nhiệm pháp lý đối với các vấn đề môi trường(ELD) liên quan đến phòng ngừa và khắc phục thảm họa môi trường Trên cơ sởcác qui định chung này, các quốc gia thành viên phải hoàn thành việc xây dựngpháp luật quốc gia trước tháng 7 năm 2010 Đến thời điểm này, hầu hết các quốcgia thuộc liên minh châu âu đều có luật qui định riêng vấn đề phòng ngừa và khắcphục sự cố môi trường

Qua nghiên cứu một số quốc gia và khu vực điển hình, về các qui định đốivới phòng ngừa và khắc phục sự cố môi trường, chúng tôi nhận thấy, dù có luậtriêng điều chỉnh hay các qui định còn rải rác ở các luật chuyên ngành khác nhau thìhầu hết các quốc gia này đã ý thức được tầm quan trọng của việc xây dựng khungpháp lý điều chỉnh vấn đề liên quan Nội dung của các qui định trên tập chung chủyếu vào việc xác định thảm họa môi trường, các hành vi gây hại cho môi trường,trách nhiệm của các bên liên quan và các hình phạt cụ thể đối với từng vi phạm

Từ kinh nghiệm các nước, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho việcsửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các quy định pháp luật về phòng ngừa, khắc phục sự

cố môi trường ở Việt Nam như sau:

- Việt Nam cần sớm hoàn thiện các quy định pháp luật về phòng ngừa, khắcphục sự cố môi trường nhằm đáp ứng yêu cầu bảo vệ môi trường và phát triển bềnvững của đất nước

- Việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về phòng ngừa, khắc phục sự

cố môi trường phải khắc phục được tình trạng luật khung, tránh tình trạng quy địnhkhái quát, chung chung, cần phải cụ thể hóa Đặc biệt, cần bổ sung các quy định đềcao trách nhiệm các bên liên quan khi xảy ra sự cố môi trường, trong đó có bên gây

ra thảm họa và chính quyền các cấp, nghĩa vụ và trách nhiệm bồi thường đối vớibên gây thảm họa và đưa ra các chế tài, hình phạt cụ thể

- Ở nhiều nước, với những vấn đề cụ thể như ô nhiễm dầu, hóa chất, chất thảicông nghiệp… đã có những luật riêng quy định cụ thể về phòng ngừa, khắc phục sự

cố môi trường về các lĩnh vực này Ở nước ta, pháp luật về phòng chống ô nhiễmdầu, ô nhiễm môi trường và thiên tai… chỉ dừng lại ở một số văn bản mang tínhđơn lẻ hoặc được quy định rải rác trong một số điều luật về phòng chống ô nhiễmmôi trường Nên chăng cần tiến tới xây dựng các luật riêng nhằm tăng hiệu quả củacông tác phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường như: Luật về ô nhiễm dầu, Luật

về phòng ngừa và kiểm soát ô nhiễm…

II Thực trạng phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường ở Việt Nam

1 Tình hình diễn biến sự cố môi trường ở Việt Nam

Nhiều năm gần đây, Việt Nam liên tục chịu ảnh hưởng của thiên tai đặc biệt

là bão và lũ lụt Tính từ năm 1954 đến nay, đã có hơn 200 cơn bão đổ bộ hoặc cóảnh hưởng tới Việt Nam Số lượng các cơn bão và lũ lụt ảnh hưởng đến nước tangày càng tăng về số lượng và ngày càng mạnh về cường độ Nguyên nhân chủ yếu

là do tình trạng biến đổi khí hậu toàn cầu Do tính chất khó dự báo của bão và lũlụt, công tác chuẩn bị các giải pháp phòng ngừa cũng như biện pháp giảm thiểuthiệt hại đến kinh tế, đời sống xã hội và môi trường còn nhiều hạn chế, bất cập Chođến nay, chúng ta vẫn bị động trong việc giải quyết các hậu quả của những loạithiên tai này

Bên cạnh đó, Việt Nam đang trong quá trình phát triển công nghiệp hóa –hiện đại hóa, trong đó có nhiều hoạt động sản xuất nếu không được kiểm soát tốtthì sẽ làm phát sinh những sự cố môi trường nghiêm trọng, trong đó có phát thảihóa chất và tràn dầu Việt Nam cũng là một quốc gia có hoạt động khai thác, xuấtnhập khẩu xăng dầu khá lớn và có đường bờ biển dài trên 3.000 km, hệ thống sôngsuối, kênh rạch chằng chịt, với điều kiện hạ tầng hàng hải và phòng ngừa sự cố yếukém, nguy cơ xảy ra sự cố dầu tràn, tràn đổ hóa chất ở Việt Nam là rất lớn ViệtNam nằm trên tuyến đường giao thông chính từ Trung Đông đến các nước Đông Á,tại khu vực Đông Nam Á diễn ra nhiều hoạt động thăm dò và sản xuất dầu khí ViệtNam là quốc gia có tốc độ phát triển kinh tế khá nhanh, kéo theo nhu cầu về dầu

mỏ cũng tăng cao, tiềm ẩn nhiều nguy cơ gây sự cố tràn dầu Theo báo cáo của BộTài nguyên và Môi trường (2008), từ năm 1997 đến nay, ở Việt Nam đã xảy ra hơn

50 vụ tràn dầu trên biển, trên sông do các hoạt động khai thác vận chuyển dầu,trong đó một số sự cố đến nay chưa xác định được nguồn gốc Điển hình là các sự

cố tàu Formosa One Liberia va chạm với tàu Petrolimex 01 của Việt Nam tại vịnhGành Rái - Vũng Tàu (tháng 9/2001) làm tràn ra môi trường biển ven bờ khoảng1.000m3 dầu diezel, gây ô nhiễm nghiêm trọng một vùng rộng lớn biển Vũng Tàu

Năm 2004, tại khu vực biển Quảng Ninh - Hải Phòng, sự cố đắm tàu Mỹ Đình,chứa khoảng 50 tấn dầu DO và 150 tấn dầu FO, trong khi đó chỉ xử lý được khoảng

65 tấn, số dầu còn lại hầu như tràn ra biển, gây ô nhiễm môi trường biển và gâythiệt hại về môi trường và kinh tế Năm 2007, sự cố ô nhiễm dầu trên biển đã gâyảnh hưởng lớn đến môi trường biển và 20 tỉnh, thành phố ven biển của Việt Nam

Ngoài ra, những năm qua, sự cố môi trường còn bắt nguồn từ các hoạt độngsản xuất, kinh doanh, dịch vụ, đặc biệt là các hoạt động công nghiệp nhưng chưađược thống kê cụ thể, đánh giá đầy đủ Tuy nhiên, do chưa đánh giá, dự báo và cócác biện pháp kiểm soát hiệu quả các hoạt động có nguy cơ gây sự cố, các cơ sở hoạtđộng có nguy cơ gây sự cố phần lớn thực hiện việc phòng ngừa sự cố một cách đốiphó, các kế hoạch, phương án phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường chưa hiệuquả nên trên thực tế các sự cố xảy ra vẫn gây thiệt hại nặng nề về kinh tế và môitrường

2 Công tác phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường ở Việt Nam

- Phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường do thiên tai

Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Chính phủ, Thủ tướngChính phủ, các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trungương đã xây dựng, ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn tổchức thực hiện và các văn bản quy định chi tiết về bộ máy quản lý nhà nước trongthực hiện phòng chống lụt, bão, phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố môi trường

do thiên tai gây ra

Nhìn chung, trong thời gian qua, hầu hết các tỉnh, thành phố trực thuộc trungương đã xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan và tổchức thực hiện có hiệu quả Trong đó, tập trung giao các cơ quan quản lý nhà nướcthuộc tỉnh, thành phố chịu trách nhiệm thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ về phòngchống, khắc phục sự cố môi trường do thiên tai gây ra Trường hợp xảy ra thiên tai

lũ lụt gây ô nhiễm môi trường, việc khắc phục tình trạng ô nhiễm này được thực

hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, trong đó, tập trung vào tuân thủ thực hiện cáchướng dẫn kỹ thuật của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền

Thực tế đáng ghi nhận những năm qua, thiên tai đặc biệt là bão, lũ xảy rathường xuyên ở nước ta nhưng với sự chủ động, tích cực trong công tác phòngngừa và giải quyết các hậu quả của thiên tai gây ra của các cấp, các ngành và ngườidân nên đã phần nào hạn chế được những thiệt hại của thiên tai, góp phần sớm ổnđịnh đời sống nhân dân sau khi xảy ra sự cố thiên tai

- Phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường do tràn dầu

Luật Bảo vệ môi trường đã quy định một số nội dung có liên quan đến phòngngừa, ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu Để cụ thể, ngày 12 tháng 5 năm 2005 Thủtướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 103/2005/QĐ-TTg về quy chế hoạtđộng ứng phó sự cố tràn dầu, theo đó, các quy định của Quyết định này tập trungvào các nội dung liên quan đến trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân trong việc ứngphó, khắc phục hậu quả sự cố tràn dầu trên phạm vi cả nước

Công tác ứng phó với sự cố tràn dầu được triển khai khá hiệu quả ở nước tatrong thời gian qua Bên cạnh việc triển khai các kế hoạch nhằm ứng phó với sự cốtràn dầu, nguồn lực và trang thiết bị để khắc phục hậu quả tràn dầu cũng được tăngcường, cụ thể: đã thành lập được 4 trung tâm ứng phó sự cố tràn dầu và hình thànhmột số cơ sở có dịch vụ ứng phó sự cố tràn dầu; trạng bị tàu đa năng ứng phó sự cốtràn dầu; xây dựng hệ thống giám sát bờ biển… Tuy nhiên, công tác phòng ngừa vànhất là khắc phục sự cố tràn dầu tại nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, đặc biệt cònyếu về phương tiện, kỹ thuật và nhận thức của các chủ thể như các công ty vận tải,chủ tàu thuyền đối với việc ứng phó sự cố tràn dầu chưa cao

- Hoạt động phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường của các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ

Pháp luật đã quy định khá cụ thể về trách nhiệm của các doanh nghiệp đốivới việc bảo vệ môi trường, phòng ngừa, ứng phó và khắc phục sự cố môi trườngtrong từng giai đoạn trước khi đầu tư và trong khi tiến hành hoạt động sản xuất,

kinh doanh, dịch vụ Tuy nhiên, nhìn chung, công tác quản lý nhà nước đối vớihoạt động phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường của các cơ sở sản xuất, kinhdoanh trong thời gian qua vẫn còn nhiều hạn chế Hiện nay, ô nhiễm môi trường dophát thải từ các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ diễn ra nghiêm trọng, trên diệnrộng và tại hầu hết các loại hình sản xuất Mặc dù các văn bản pháp luật hiện hànhquy định về trách nhiệm của các doanh nghiệp sản xuất đối với phòng ngừa, khắcphục sự cố môi trường song trên thực tế nhiều doanh nghiệp, cơ sở sản xuất chưachấp hành nghiêm chỉnh các quy định pháp luật, thậm chí có cơ sở còn lợi dụngthiên tai để xả thải ra môi trường, gây hậu quả nghiêm trọng Việc thanh tra, kiểmtra hoạt động phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường của các cơ sở sản xuất, kinhdoanh mặc dù thời gian qua đã được chú trọng song hiệu quả vẫn chưa cao

Đánh giá chung: Với mức độ và tần suất xảy ra sự cố môi trường ngày càng

nhiều, tuy nhiên công tác phòng ngừa, ứng phó và khắc phục ô nhiễm môi trườnghiện nay chưa được thực hiện theo một quy trình chuẩn Thực tế, mỗi vùng, mỗi địaphương tiến hành theo một cách khác nhau và gặp không ít khó khăn trong việctriển khai thực hiện như:

- Địa phương chưa chủ động điều tra, đánh giá nguy cơ xảy ra sự cố môitrường để chủ động có biện pháp phòng ngừa, ứng phó và xử lý các vấn đề về ônhiễm môi trường do thiên tai, tràn dầu, rò rỉ hóa chất;

- Chưa có các kế hoạch, phương án thích hợp, được thử nghiệm để giảmthiểu ô nhiễm môi trường do thiên tai, tràn dầu, rò rỉ hóa chất;

- Do không có quy trình ứng phó cụ thể nên lúng túng trong quá trình thựchiện khi sự cố xảy ra;

- Chưa có phương án phòng ngừa và ứng phó đối với từng loại thiên tai, tràndầu, rò rỉ hóa chất khác nhau và đặc thù đối với điều kiện kinh tế, xã hội và điềukiện tự nhiên của mỗi khu vực

Như vậy, việc giảm thiểu ô nhiễm môi trường do thiên tai và sự cố tại cácvùng nhạy cảm, các khu công nghiệp, khu kinh tế, các cơ sở sản xuất kinh doanh

dịch vụ đặc thù… đang đặt ra các yêu cầu cấp bách đòi hỏi phải có các phương ángiải quyết hiệu quả

III Những thuận lợi và khó khăn khi áp dụng Luật bảo vệ môi trường năm 2005 trong lĩnh vực sự cố môi trường

1 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường và công tác phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường

Hoạt động bảo vệ môi trường tại Việt Nam chính thức được ghi nhận từ năm

1993 khi Luật Bảo vệ Môi trường được Quốc hội thông qua ngày 27 tháng 12 năm

1993, đây là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất của Nhànước Việt Nam về vấn đề bảo vệ môi trường Nhận thức rõ vai trò và tầm quantrọng của hoạt động bảo vệ môi trường đối với việc phát triển kinh tế – xã hội củađất nước, trải qua 20 năm, Nhà nước Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách, cácvăn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực môi trường và tổ chức thực thi khá hiệuquả các chương trình, dự án thực hiện chiến lược bảo vệ môi trường

Chỉ thị 36/CT-TW ngày 25 tháng 6 năm 1998 của Bộ Chính trị “Về tăngcường công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đấtnước” đã khẳng định bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn Đảng, toàn dân vàtoàn quân, bảo vệ môi trường là một nội dung cơ bản không thể tách rời trongđường lối, chủ trương và kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của tất cả các cấp, cácngành, là cơ sở quan trọng bảo đảm phát triển bền vững, thực hiện thắng lợi sựnghiệp công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước

Trong Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam

và Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2001 – 2010, quan điểm phát triển bềnvững đã được tái khẳng định: “Phát triển nhanh, hiệu quả và bền vững, tăng trưởngkinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường”

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam tiếp tụckhẳng định trong Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2011 – 2020: “Nâng cao ýthức bảo vệ môi trường, gắn với nhiệm vụ, mục tiêu bảo vệ môi trường với phát

triển kinh tế – xã hội Đổi mới cơ chế quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường.Đưa nội dung bảo vệ môi trường vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triểnngành, lĩnh vực, vùng và các chương trình, dự án”.

Ngày 15 tháng 11 năm 2004, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số

41/NQ-TW về “Bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóađất nước” Đây là Nghị quyết đầu tiên của Bộ Chính trị đặc biệt quan tâm tới côngtác bảo vệ môi trường và phát triển bền vững trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệphóa, hiện đại hóa đất nước

Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg ngày 17 tháng 8 năm 2004 của Thủ tướngChính phủ về việc ban hành Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở ViệtNam (Chương trình Nghị sự 21 của Việt Nam) đã nêu nguyên tắc “chủ động gắnkết và có chế tài bắt buộc lồng ghép yêu cầu bảo vệ môi trường trong việc lập quyhoạch, kế hoạch, chương trình và dự án phát triển kinh tế – xã hội, coi yêu cầu bảo

vệ môi trường là một tiêu chí quan trọng trong đánh giá phát triển bền vững”, “thểchế hóa việc đưa yếu tố môi trường vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xãhội hằng năm, 5 năm và dài hạn của cả nước, các bộ, ngành và địa phương từ cấpTrung ương đến cấp cở sở”

Nhận thức rõ được tầm quan trọng trong công tác bảo vệ môi trường nóichung, công tác phòng ngừa, ứng phó và khắc phục sự cố môi trường nói riêng,Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường và các Bộ, ngành, địa phương

đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này:

- Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001

Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống phápluật, Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã có những quy địnhmang tính nguyên tắc về bảo vệ môi trường Tại Điều 29, quy định:

“Cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, mọi cánhân phải thực hiện các quy định của Nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên thiênnhiên và bảo vệ môi trường

Nghiêm cấm mọi hành động làm suy kiệt tài nguyên và huỷ hoại môitrường”

Tuy nhiên, là văn bản có tính nguyên tắc, các quy định về quyền và nghĩa vụcủa các cá nhân, tổ chức trong việc bảo vệ môi trường chưa được cụ thể hóa Việc

cụ thể hóa những tinh thần cơ bản của Hiến pháp được thể hiện trong các đạo luật

và các văn bản dưới luật về bảo vệ môi trường nói chung và công tác phòng ngừa,ứng phó và khắc phục sự cố môi trường nói riêng

- Luật Bảo vệ Môi trường năm 2005

Luật Bảo vệ môi trường có thể coi là đạo luật trung tâm trong hệ thống vănbản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, trong đó, công tác phòng ngừa, khắcphục sự cố môi trường được quy định tại Chương IX của Luật bao gồm các nộidung quan trọng là: Phòng ngừa sự cố môi trường (Điều 86); An toàn hoá chất(Điều 88); An toàn hạt nhân và an toàn bức xạ (Điều 89); Ứng phó sự cố môitrường (Điều 90); Xây dựng lực lượng ứng phó sự cố môi trường (Điều 91); Khắcphục ô nhiễm và phục hồi môi trường ( Điều 93)

- Luật Hóa chất năm 2007 gồm 10 chương, 71 điều; có hiệu lực thi hành từ

ngày 01/7/2008 Trong đó, Luật Hóa chất đã quy định một số nội dung liên quanđến phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường như: xây dựng kế hoạch ngăn ngừa

và ứng phó sự cố hóa chất; quy định trách nhiệm kiểm soát hóa chất trong các sảnphẩm phục vụ đời sống…

- Pháp lệnh về phòng, chống lụt bão năm 1993 đã được sửa đổi bổ sung một

số điều vào năm 2000, trong đó có các quy định cụ thể việc phòng ngừa, ứng phó,khắc phục sự cố môi trường do thiên tai lụt, bão gây ra

- Ngoài ra, việc phòng ngừa, khắc phục sự cố môi trường còn được quy địnhtrong nhiều văn bản Luật khác, như: Luật phòng cháy chữa cháy đã có những quyđịnh về việc phòng ngừa, ứng phó đối với các sự cố do cháy nổ, trong đó có những

sự cố môi trường như cháy rừng Bộ Luật Hàng hải Việt Nam 2005 (BLHH) đãdành 16 điều đề cập đến vấn đề bảo vệ môi trường biển, trong đó có hai điều trực

tiếp điều chỉnh việc phòng ngừa, xử lý ô nhiễm biển do dầu (Điều 28 và Điều 223).Luật Thuỷ sản 2003 (khoản 1 Điều 7) nêu trách nhiệm của các chủ thể khi tham giakhai thác nguồn lợi thuỷ sản là phải bảo vệ môi trường sống của các loài thuỷ sản,tạo cơ sở bảo vệ các nguồn thuỷ sản khi bị sự cố môi trường gây ô nhiễm tác động.Luật Dầu khí 1993 sửa đổi năm 2008 (lần 2) - Điều 5 - quy định các chủ thể thamgia hoạt động dầu khí phải có đề án bảo vệ môi trường và các biện pháp ngăn ngừabảo vệ môi trường… Bộ luật Hình sự năm 1999 đã dành một chương riêng(Chương XVII) quy định các tội phạm về môi trường, trong đó có quy định mứcphạt tù và tiền đối với cá nhân gây sự cố môi trường gây hậu quả nghiêm trọng, rấtnghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm Việc xử lý các tổ chức, cá nhân gây nên sự cốmôi trường được vận dụng trong các quy định về xử lý các chủ thể gây ô nhiêmmôi trường trong Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2005

- Nhằm cụ thể hoá Luật Bảo vệ Môi trường năm 2005, Chính phủ đã banhành nhiều văn bản hướng dẫn như: Nghị định 175-CP ngày 18/10/1994 hướng dẫnthi hành Luật Bảo vệ Môi trường, Nghị định 121/2004/NĐ-CP ngày 12/5/2004 về

xử phạt hành chính trong lĩnh vực Luật Bảo vệ Môi trường, Nghị định121/2004/NĐ-CP quy định hành vi vi phạm các quy định về phòng chống sự cốmôi trường trong tìm kiếm, thăm dò, khai thác, vận chuyển dầu khí; Quyết định số103/2005/QĐ-TTg về quy chế hoạt động ứng phó sự cố tràn dầu; Nghị định29/2011/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18 tháng 4 năm 2011 quy định về đánh giámôi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường,trong đó có quy định về công tác phòng ngừa, ứng phó và khắc phục sự cố môitrường; Thông tư 26/2011/TT-BTNMT ngày 18 tháng 7 năm 2011 của Bộ Tàinguyên và Môi trường hướng dẫn về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tácđộng môi trường, cam kết bảo vệ môi trường và các quy định pháp luật khác có liênquan; Quyết định số 71/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 29 tháng 5năm 2008 về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai tháckhoáng sản…

2 Những thuận lợi khi áp dụng Luật bảo vệ môi trường 2005 trong lĩnh vực sự số môi trường

- Quy định về trách nhiệm khắc phục hậu quả sự cố môi trường là căn cứ pháp lý quan trọng trong quá trình áp dụng thực hiện :

Các quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 liên quan đến khắcphục hậu quả sự cố môi trường là căn cứ pháp lý cơ bản, quy định nguyên tắc, kháiquát các biện pháp, cách thức để áp dụng đối với các trường hợp khắc phục hậu quả

sự cố môi trường cụ thể, tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình áp dụng pháp luật.Đặc biệt đối với sự cố tràn dầu, các quy định về thông báo, xác định phạm vi, mức

độ, nguyên nhân, biện pháp khắc phục hậu quả của sự cố môi trường của Luật Bảo

vệ môi trường năm 2005 đã tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình khắc phục sự cốtràn dầu từ giai đoạn thông tin và xử lý thông tin trong ứng phó sự cố tràn dầu;phân cấp ứng phó sự cố tràn dầu và ứng phó trong trường hợp sự cố tràn dầu cách

bờ trên 20 km

Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định nhiều nội dung liên quan đếntrách nhiệm của chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ như: có trách nhiệm phòngngừa, hạn chế các tác động xấu đối với môi trường đối với các hoạt động của mình,chịu trách nhiệm khắc phục ô nhiễm môi trường do hoạt động của mình gây ra(Điều 35), có trách nhiệm thực hiện các yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước vềmôi trường trong quá trình điều tra Ngoài ra, Luật còn quy định các nội dung liênquan đến trách nhiệm của tổ chức, cá nhân khai thác tài nguyên thiên nhiên phảithực hiện ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường Việc khắc phục hậu quả sự cố môitrường từ hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, khai thác tài nguyên thiên nhiên,thực chất là khắc phục ô nhiễm môi trường, phục hồi môi trường Các quy định trêncủa Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 là cơ sở pháp lý quan trọng và tạo điều kiệnthuận lợi trong khắc phục hậu quả sự cố môi trường do các hoạt động sản xuất, kinhdoanh, dịch vụ, khai thác tài nguyên thiên nhiên gây ra

Có thể thấy các quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 liên quanđến khắc phục hậu quả sự cố môi trường là tương đối cụ thể, đầy đủ, đã tạo điềukiện thuận lợi và là căn cứ pháp lý quan trọng trong quá trình áp dụng thực hiệnviệc khắc phục các sự cố môi trường

- Quy định về bồi thường thiệt hại tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình khắc phục hậu quả sự cố môi trường :

Các quy định về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường đượcLuật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định tương đối đầy đủ, cụ thể, là cơ sở pháp

lý để xác định mức độ thiệt hại, chi phí khắc phục hậu quả do ô nhiễm môi trường gây

ra Các quy định này đã tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình vận dụng các quy địnhpháp luật khi thực hiện việc bồi thường thiệt hại về môi trường Quy định rõ tráchnhiệm của tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường phải thực hiện phục hồi môitrường, cải tạo, khắc phục ô nhiễm hoặc bồi thường thiệt hại về môi trường do việcgây ô nhiễm môi trường Quy định này có tính bao quát, thống nhất và dễ áp dụng chotất cả đối tượng có ngành nghề, lĩnh vực hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ khácnhau

Ngoài các quy định nói trên, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 còn quy địnhcác nội dung liên quan đến trách nhiệm áp dụng các biện pháp cưỡng chế buộc đốitượng gây ô nhiễm môi trường trên địa bàn phải thực hiện nghĩa vụ khắc phục vàbồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật Việc quy định thực hiện các biệnpháp cưỡng chế để khắc phục và bồi thường thiệt hại về môi trường là biện phápquan trọng trong quá trình khắc phục sự cố môi trường

- Thuận lợi trong quá trình áp dụng khắc phục hậu quả sự cố môi trường do thiên tai gây ra :

Để khắc phục các sự cố môi trường do thiên tai gây ra, Luật Bảo vệ môitrường năm 2005 quy định các nội dung cho các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quanthuộc Chính phủ và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạncủa mình phải thực hiện Các quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 liên

quan đến khắc phục hậu quả sự cố môi trường do thiên tai gây ra là những quy định

cơ bản, có tính khái quát, tương đối đầy đủ nội dung, phù hợp với pháp luật vềphòng chống bão, lũ, tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình áp dụng thực hiện việckhắc phục hậu quả sự cố môi trường do thiên tai gây ra

- Thuận lợi trong quá trình áp dụng khắc phục hậu quả sự cố môi trường đặc biệt nghiêm trọng :

Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định việc khắc phục hậu quả sự cố môitrường đặc biệt nghiêm trọng được thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạngkhẩn cấp Việc vận dụng và dẫn chiếu đến pháp luật về tình trạng khẩn cấp trong quátrình khắc phục hậu quả sự cố môi trường nghiêm trọng là rất linh hoạt và phù hợp vớitính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật, theo đó, các biện pháp được áp dụngtrong tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp đượcthực hiện khi có thảm họa lớn và khi có dịch bệnh nguy hiểm Các quy định củapháp luật về tình trạng khẩn cấp trong việc khắc phục hậu quả sự cố môi trường đặcbiệt nghiêm trọng là rất đầy đủ, chi tiết, trong đó, đã quy định rõ các biện phápkhắc phục hậu quả, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc khắcphục hậu quả sự cố môi trường, tạo điều kiện thuận lợi khi áp dụng Luật Bảo vệmôi trường năm 2005 trong lĩnh vực khắc phục hậu quả sự cố môi trường

3 Những khó khăn khi áp dụng Luật bảo vệ môi trường 2005 trong lĩnh vực sự cố môi trường

3.1 Quy định về thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường chưa phù hợp, gây vướng mắc khi thực hiện

Việc phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường đối với các dự án đầu tư đượcquy định trong thực hiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường của các dự ánđầu tư, theo đó, các dự án đầu tư trước khi triển khai hoạt động xây dựng, sản xuấttùy theo quy mô, tính chất phải thực hiện lập, thẩm định báo cáo đánh giá tác độngmôi trường

Về nội dung của báo cáo đánh giá tác động môi trường, các nội dung vềphòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường của dự án phải bảo đảm các yêu cầu sau:

“bảo đảm phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường trong các giai đoạn: chuẩn bị thicông, giai đoạn xây dựng, giai đoạn vận hành của dự án” Tuy nhiên, các quy địnhnày vẫn mang tính nguyên tắc, áp dụng chung cho tất các các loại hình hoạt độngsản xuất, kinh doanh, dịch vụ của các dự án đầu tư mà không quy định cụ thể chocác loại hình sản xuất, kinh doanh có thể gây ra các sự cố môi trường Quy định vềnội dung phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường ở đây cũng không chi tiết, đầy đủ,gây khó khăn trong quá trình xây dựng báo cáo đánh giá tác động môi trường

Trong quá trình thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường của dự án,nội dung phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường phải được xem xét tính khả thi đốivới từng đề xuất trong báo cáo Trên thực tế, công tác thẩm định báo cáo đánh giátác động môi trường mặc dù đã mang lại nhiều kết quả nhất định song vẫn cònnhiều bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu bảo vệ môi trường, trong đó, việc xemxét, thẩm định nội dung phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường của các dự án đầu

tư đạt hiệu quả thấp hoặc chưa được chú trọng Điều này xuất phát từ các nguyênnhân như sau:

- Bất cập về thẩm quyền thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường:Theo quy định tại khoản 7 Điều 21 của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Bộ Tàinguyên và Môi trường được giao tổ chức hội đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổchức dịch vụ thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án doQuốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định, phê duyệt, dự án liênngành, liên tỉnh; các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tổ chức hộiđồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo đánh giá tácđộng môi trường đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt củamình, trừ dự án liên ngành, liên tỉnh

Như vậy, ngoài Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm thẩm định báocáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đầu tư thuộc thẩm quyền của

mình thì Luật cũng quy định các cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ cũng

có thẩm quyền này Quy định này dẫn đến nhiều bất cập trong công tác thẩm định,phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường của các dự án đầu tư, đặc biệtthẩm định, phê duyệt nội dung liên quan đến phòng ngừa, ứng phó sự cố môitrường, cụ thể:

+ Hiện nay, theo cơ cấu tổ chức của Chính phủ thì các cơ quan ngang bộ, cơquan thuộc Chính phủ bao gồm: Thanh tra chính phủ, Ngân hàng nhà nước ViệtNam, Ủy ban dân tộc, Văn phòng chính phủ, Thông tấn xã Việt Nam, Đài tiếng nóiViệt Nam, Đài Truyền hình Việt Nam, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia

Hồ chí Minh… Trường hợp có các dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định phêduyệt của các cơ quan nói trên thì công tác thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giátác động môi trường của các cơ quan này sẽ gặp nhiều khó khăn, lúng túng do côngtác thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường là một chuyên ngành riêng,phức tạp và khi dự án được phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường và đivào hoạt động thì việc bảo đảm thực hiện các quy định của pháp luật về bảo vệ môitrường, nhất là đối với công tác phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường là rất hạnchế

+ Ngoài việc giao các cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ nói trên,Luật còn giao cho các Bộ khác (ngoài Bộ Tài nguyên và Môi trường) thực hiệnthẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường như: Bộ Tư pháp,Thông tin và Truyền Thông, Nội vụ, Tài chính Theo quy định về chức năngnhiệm vụ và quyền hạn của các Bộ này thì không có chức năng thẩm định, phêduyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường Hơn nữa, trên thực tế, các Bộ hoặccác đơn vị trực thuộc Bộ này có thể là chủ đầu tư các dự án thuộc đối tượng phảilập báo cáo đánh giá tác động môi trường Khi gặp phải những trường hợp trên,công tác thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường sẽ gặp rấtnhiều khó khăn Đến nay, pháp luật về bảo vệ môi trường chưa điều chỉnh nội dungnày

- Việc thực hiện báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với nhiều dự áncòn mang tính hình thức Nhiều chủ dự án chỉ coi đây là một thủ tục trong quá trìnhchuẩn bị hoặc thực hiện dự án, vì vậy, khi được yêu cầu lập báo cáo đánh giá tácđộng môi trường thì chỉ làm lấy lệ, cho đủ thủ tục để dự án được thông qua chứkhông thực sự quan tâm đến những tác động và nguy cơ đối với môi trường

- Tính độc lập, phản biện và chịu trách nhiệm trước pháp luật của Hội đồngthẩm định, thể hiện qua trách nhiệm và quyền hạn của Hội đồng thẩm định báo cáođánh giá tác động môi trường chưa được quy định rõ ràng Các ý kiến đánh giá củaHội đồng thẩm định hầu như chỉ mang tính chất tư vấn, tham khảo, quyết địnhthông qua báo cáo đánh giá tác động môi trường được định đoạt bởi cơ quanquản lý nhà nước có thẩm quyền Trong trường hợp dự án được thông qua vàkhi đi vào hoạt động, gây ra những tác động và suy thoái môi trường thì sẽ khóquy trách nhiệm cho các bên liên quan

Từ các phân tích nói trên, có thể đánh giá về công tác thẩm định, phê duyệtbáo cáo đánh giá tác động môi trường của các dự án đầu tư liên quan đến nội dungphòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường như sau:

- Nội dung phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường đã được quy địnhtrong báo cáo đánh giá tác động môi trường chưa được pháp luật quy định cụthể, chi tiết, áp dụng chung không theo tính chất, ngành nghề, quy mô của từngloại hình hoạt động sản xuất, kinh doanh

- Thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môitrường chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường khigiao các cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và một số Bộ có thẩmquyền thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường, gây khókhăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện

- Tổ chức và hoạt động của Hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tácđộng môi trường chỉ phù hợp với các tỉnh, thành phố lớn vì tập trung nhiều cán

bộ, chuyên gia đáp ứng được yêu cầu thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi