Quyết định quản lý Nhà nước của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh - những vấn đề lý luận và thực tiễn

Hiện nay, ờ một số tỉnh đã ban hành Quy chế hoặc Bản quy định tạm thời về trình tự, thẩm quyền ban hành quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, tuy nhiên, những quy đinh này còn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÀ HỘI VÀ NHÂN VĂN

MỤC LỤC

Trang

NƯỚC CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.1 Đặc điểm địa vị pháp lý của uỷ ban nhản dân cấp tỉnh 6

1 1 5 Các cơ quan chuyên mỏn thuộc uỷ ban nhân dân cấp tỉnh - bộ máy 12

giúp việc của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

1 2 Xảy dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước - hình thức 13hoạt động chủ yếu của uỷ ban nhản dân cấp tỉnh

1 2 1 Khái niệm quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 13

12 2 Xây dựng và ban hành quyết định quản lý - hình thức quản lý chủ yếu 17

của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

1 3 Phân loại quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp 22tỉnh

CHƯƠNG 2: QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA UỶ 37BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH TRONG HỆ THỐNG QUYẾT

ĐỊNH PHÁP LUẬT CỦA NHÀ NƯỚC TA

2 1 Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của u V ban nhán dân 37cấp tỉnh với quvết định pháp luật của co quan nhà nước cáp trẽn

2.1.1 Quan hộ giữa quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh với

Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của

u ỷ ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước

2.1.2 Quan hệ giữa quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh với

quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các

bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ

2.2 Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân

cấp tỉnh với quyết định pháp luật của hội đồng nhân dân cùng cấp

2 3 Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân

cấp tỉnh với quyết định pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp

dưới

2.3.1 Quan hệ giữa quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh với

quyết định quản lý nhà nước của cơ quan chuyên môn thuộc uỷ ban

nhân dân cấp tỉnh

2.3.2 Quan hệ giữa quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh với

quyết định pháp luật của hội đồng nhân dán và uỷ ban nhân dân cấp

huyện

2.4 Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhản dân cấp tỉnh với quyết định pháp luật của toà án nhân dân và viện

kiểm sát nhân dán

2.4.1 Quan hộ giữa quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp

tỉnh với quvết định pháp luật của toà án nhân dân

2.4.2 Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp

tỉnh với quyết định pháp luật của viện kiểm sát nhân dân

CHƯƠNG 3: THỦ TỤC XÀY DỤNG VÀ BAN HÀNH QUYẾT

ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA ƯỶ BAN NHÀN DÂN CẤP

TỈNH

3 1 Thực trạn g thủ tục xây dựng và ban hành quvết định quản lý nhà

nước của ủv ban nhân dân cấp tỉnh

3.1.1 Khái niệm thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước 603.1.2 Các quy định pháp luật về thủ tục xây dựng và ban hành quyết định 63

quản lý nhà nước của ủy ban nhân dân cấp tỉnh

3.1.3 Thực tiễn thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà 76

nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

3 2 Các giải pháp hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành quyết định 87quản lý nhà nước của uỷ ban nhàn dân cấp tỉnh

3 2 1 Các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về thủ tục xây dựng và 87

ban hành quyết định quản ]ý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

3 2 2 Các giải pháp hoàn thiện thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành 92

quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

3 2 3 Các giải pháp hoàn thiện các biện pháp bảo đảm cho hoạt động xây 99

dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân

cấp tỉnh

M Ở ĐẨU

1

1 Tính cấp thiết của để tài

Như chúng ta đã biết, xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước là hình thức hoạt động chủ yếu của các chủ thể quản lý nhà nước

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 12 tháng 11 năm

1996, đánh dấu một giai đoạn phát triển mới trong sự điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật Tuy vậy, về cơ bản Luật này và Nghị định 101/CP hướng dẫn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các cơ quan trung ương, chưa điều chỉnh hoat đ ô n s xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của các cơ quan chính quyền địa phương

Hiện nay, ờ một số tỉnh đã ban hành Quy chế hoặc Bản quy định tạm thời về trình tự, thẩm quyền ban hành quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, tuy nhiên, những quy đinh này còn thiếu chặt chẽ, chưa tạo được sự thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành các quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Từ đó, thẩm quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và của chủ tịch uỷ ban nhân dân chưa thực sự có sự phân biệt về phạm vi cũng như hình thức quyết định quản lý

Thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cũng rất đa dạng và thiếu nhất quán, có tỉnh do cơ quan chuvên môn soạn thảo trình uỷ ban nhân dân thông qua, có tỉnh do thư ký phụ trách lĩnh vực soạn thảo trình phó chủ tịch uỷ ban nhân dân ký ban hành Hơn nữa, ở một số tỉnh chưa đáp ứng các điéu kiện cán thiết cho hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản ]ý nhà nước cua

uỷ ban nhân dân cấp tình như kinh phí, tài liệu

Chính từ đó dẫn đến những yếu kém trong hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Hiện tượng ban hành sai thẩm quyền, nội dung không bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý diễn ra tương đối phổ biến Do vậy, việc hoàn thiện những quy định của pháp luật về hoạt động ban hành quyết đinh quản lý nhà nước cũng như thực tiễn hoạt động ban hành quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là việc làm hết sức cần thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc

áp dụng thống nhất quy trình xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, đổng thời bảo đảm cho nội dung của quyết đinh quản lý nhà nước có tính khả thi cao, có hiệu lực trong thực tế cuộc sống

Xuất phát từ những yêu cầu và thực tiễn trên, chúng tôi đã chọn đề tài nghiên cứu “Quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của các cơ quan chính quyền địa phương nói chung và của uỷ ban nhân dân nói riêng đang là vấn đề rất được quan tâm dưới góc độ lý luận và thực tiễn

Tại Việt Nam đã có m ột số cống trình nghiên cứu về những vấn đề xung quanh hoạt động ban hành quyết định quản lý của các cơ quan chính quyền các cấp như: "Phê chuẩn quyết định: lý luận, thực tiễn và đổi mới",

"Đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ quyết định: lý luận, thực tiễn và đổi mới ”, "Cơ chế giám sát việc ban hành các văn bản pháp luật" của tác giả Nguyễn Cửu Việt, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, năm 1988, 1989 và 1993; "Cơ sở lý luận, thực tiễn phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan chính quyền địa phương” của tác siả Thái Vĩnh Thắng- "Về thẩm quyền của hội đổng nhân dân và uỷ ban nhân dán trong việc bãi bỏ vãn bản sai trái" của tác giả Nguyễn Cường, Sở Tư pháp Hà Tinh; "Về quyết định hành chính và quyền khiếu kiện đối với quvết định hành chính"

của tác giả Đinh Văn Mậu, Tạp chí Luật học, năm 1995; "Bàn về quy trình xây dựng văn bản quản lý hành chính" của tác giả Nguyễn Thế Quyền, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, năm 1996; Giáo trình Luật hành chính, Khoa Luật, Trường Đại học KHXH và NV, Đại học quốc gia Hà Nội, năm 1997; Giáo trình Luật Hành chính, Trường Đại học Luật Hà nội, năm 1997; "Tìm hiểu về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 1992", Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1994 Tuy nhiên, các cống trình đó chưa nghiên cứu đầy đủ, toàn diện về hoạt động ban hành quyết đinh quản lý của các cơ quan chính quyền địa phương (đặc biệt chưa đi sâu phân tích hoạt động ban hành văn bản của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh) và còn đặt ra một số vấn đề cần làm sáng tỏ Vì vậy, việc nghiên cứu sâu sắc và có hệ thống các vấn đề cơ bản về lý luận và thực tiễn liên quan đến quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh để từ

đó đưa ra những kiến nghị nhằm từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật

và nâng cao hiệu quả thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân đang là vấn đề hết sức cấp bách

3 Phạm vi nghiên cứu, mục đích và nhiệm vụ của Luận văn

Quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là vấn đề lớn, trong đó có nhiều nội dung có liên quan như khái niệm, nội dung của quyết định, vị trí, vai trò, thủ tục và một số yêu cầu liên quan đến tính hợp pháp và hợp lý của quyết định

Phạm vi nghiên cứu mà chúng tôi muốn đặt ra trong luận văn này chỉ giới hạn những vấn đề ]ý luận và thực tiễn liên quan đến khái niệm, phấn loại quyết định quản ]ý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, vị trí của quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong hệ thống các quyết định pháp luật của Nhà nước ta và thủ tục xây dựng và ban hành loại quyết định này Những nội dung này, theo chúng tôi là quan trọng và cũng đang

là vấn đề hết sức cấp bách, cần được nghiên cứu

M ục đích của Luận văn là trên cơ sở phân tích rõ bản chất, vị trí, vai trò quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thông qua việc nghiên cứu thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nhằm rút ra kết luận để đề xuất các phương hướng, giải pháp hoàn thiện hoạt động xây dựng và ban hành loại quyết định quản lý nhà nước quan trọng này.

Để thực hiện mục đích trên, luận vãn có các nhiệm vụ sau đây:

M ột là, khái quát những nét cơ bản về địa vị pháp lý của uỷ ban nhân dân

cấp tỉnh, vai trò quan trọng của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước trong hệ thống các hình thức hoạt động nói chung của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

H ai là, làm rõ vị trí của quvết đinh quản lý nhà nước của u ỷ ban nhân dân

cấp tỉnh trong hệ thống các quyết định pháp luật của Nhà nước ta

Ba là, đánh giá khái quát thực trạng các quy định của pháp luật liên quan

đến hoạt động ban hành quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và thực tiễn hoạt động ban hành quyết định quản lý nhà nước cúa

uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

Bốn là, mạnh dạn đề xuất một số giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật

điều chỉnh hoạt động ban hành quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cũng như cơ chế, thủ tục và điều kiện bảo đảm cho hoat động đó

4 Co sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Luận vãn được thực hiện trên cơ sở áp dụng phương pháp luận của triết học Mác - Lênin các nguyên tắc của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, tư tưởng Hổ Chí M inh, lý luận về nhà nước và pháp luật và các quan điểm của Đảng và Nhà nước trons giai đoạn hiện nay Bên cạnh đó tác giả còn sử dụng các phươns pháp cụ thể như phán

tích tổng hợp, quy nạp và diễn giải, phương pháp hệ thống, phương pháp lịch sử, phương pháp điều tra xã hội học

5 Những điểm mới và ý nghĩa của Luận văn

Luận văn có những điểm mới sau đây:

- Đây là công trình chuyên khảo đầu tiên trong khoa học pháp lý nước ta đánh giá khái quát và phân tích một cách có hệ thống về quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

- Lần đầu tiên trong khoa học pháp lý nước ta, trên cơ sở lý luận về quyết định quản lý nhà nước , phân tích một cách hệ thống thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; những khó khăn và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong hoạt động này

- Đưa ra các kiến nghị mới cụ thể góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, đồng thời với những kiến nghị nhằm hoàn thiện thực tiễn hoạt động này

Những kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể được tham khảo và vận dụng từng bước vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân, đồng thời có thể làm tài liệu tham khảo trong việc nghiên cứu giảng dạy chuyên đề về quyết đinh quản lý nói chung

6 Cơ cáu luận vãn

Luận vãn gồm: Phần M ở đầu, ba chương, Phần kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo

tư cách là cơ quan đại biểu của nhân dân ở địa phương thì UBND với ý nghĩa là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở địa phương, có vai trò hết sức quan trọng trong việc tổ chức và chỉ đạo việc thi hành các nghị quyết của HĐND.

M ột đổi mới quan trọng về vị trí, tính chất pháp lý của UBND đượcghi nhận trong Luật sửa đổi “Luật tổ chức Hội đổng nhân dán và u ỷ bannhân dân 1983” ban hành năm 1989 (sau đây gọi tắt là Luật năm 1989), đó

là sự xuất hiện của thường trực HĐND với tư cách là cơ quan bên trong củaHĐND Luật tổ chức Hội đổng nhân dân và u ỷ ban nhân dân (sửa đổi) năm

1994 (sau đây gọi tắt là Luật năm 1994) vẫn giữ quy định này băng viêcquy định thường trực HĐND được thiết lập ở cấp tỉnh và cấp huyện 1 18 11

181 ]

Quyết định mới này có tác dụng xác định rõ hơn vị trí, tính chất của ƯBND, ƯBND khồng còn có tư cách “ hai m ãt” (vừa là “cơ quan thường trực” vừa là cơ quan chấp hành của HĐND) i lồ-ư 181J

1.1.2 T ổ chức, cơ cấu

Theo quy đinh của luật hiộn hành, UBND được thiết lập ở cả 3 cấp: tỉnh, huyện và xã ƯBND cấp tỉnh có từ 9 đến 11 thành viên, riêng ƯBND Thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh có không quá 13 thành viên[31, \

Thành phần của UBND gồm có chủ tịch, phó chủ tịch và các ủy viên Khác với Luật Tổ chức Hội đổng nhân dân và u ỷ ban nhân dân năm 1983 (sau đây gọi tắt là Luật năm 1983), Luật năm 1994 và Luật năm 1989 quy đinh: ngoài chủ tịch UBND, các thành viên khác không nhất thiết phải là đại biểu HĐND Đổi mới này cùng với việc bỏ chức năng thường trực HĐND, càng tách rõ hơn chức năng chấp hành của UBND ra khỏi chức năng của HĐND[ls-ư-182]

Cũng như các cấp khác, UBND cấp tỉnh do HĐND cấp tỉnh thành lập, song kết quả bầu các thành viên của UBND cấp tỉnh phải được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn (Điều 46 Luật năm 1994) Tuy nhiên, cũng như Luật năm 1989, Luật năm 1994 chưa tính đến trường hợp rất có khả năng xảy ra trong thực tế, đó là Thủ tướng Chính phủ không phê chuẩn kết quả bầu cử nói trên

1.1.3 Hình thức hoạt động

Theo Luật năm 1989, UBND làm việc theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo (Điều 52) Sau khi Hiến pháp năm 1992 ban hành, nguyên tắc này được sửa đổi thành nguyên tắc tập trung dân chủ (Điều 3 Luật năm 1994) [18' ư

Hiến pháp năm 1992 và Luật mới đã tăng cường quyền hạn của cá nhân chủ tịch ủy ban Chẳng hạn, chủ tịch UBND có quyền lãnh đao điêu hành hoạt động của uỷ ban, đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định quản lý sai trái của các cơ quan thuộc UBND và các quyết định quan lý sai

trái của UBND cấp dưới; đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới, đồng thời đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó Quyền này trước đây thuộc tập thể uỷ ban, nay quy định cho chủ tịch1'8 ư.185] ỊQịông những thế, các quyền đình chỉ, bãi bỏ quyết đinh quản lý nói ở đây còn được quy đinh trong Hiến pháp năm 1992 (Điều 124) Điều này có nghĩa là chủ tịch UBND có quyền ra quyết định quản lý nhà nước - một loại quyết đinh pháp luật quan trọng Quyền này còn được thể hiện gián tiếp tại Điều 114 Hiến pháp năm 1992 thông qua quyền của Thủ tướng Chính phủ đình chỉ, bãi bỏ quyết đinh quản lý của chủ tịch UBND cấp tỉnh.

Tuy vậy, chế độ tập thể vẫn còn rất quan trọng, vì: “Khi quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, u ỷ ban nhân dân phải thảo luận tập thể và quyết đinh theo đa số” (Điều 2 Hiến pháp năm 1992, Điều 48 Luật năm 1994) Nhằm phân định thẩm quyền của tập thể uỷ ban với nhiệm vụ, quyền của cá nhân chủ tịch UBND, Luật hiện hành còn quy định một danh mục bốn loại vấn đề được thảo luận và biểu quyết theo đa số, đó là:

- Chương trình làm việc của UBND;

- K ế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm và quỹ dự trữ ở địa phương trình HĐND;

- Các biện pháp thực hiện nghị quyết của HĐND về kinh tế - xã hội, thông qua báo cáo của ƯBND trước HĐND;

- Đề án thành lập mới, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn thuộc ƯBND và việc phân vạch, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính ở địa phương131, Đ 49]

Điều đáng nói ở đây là trong bốn loai vấn đề phải thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số không đề cập tới hoạt động ban hành quvết định quản lý của UBND trong đó có cả những quyết định m ans tính quy pham

và chủ đạo Theo chúng tôi, việc xem xét thóng qua các quyết đinh, chỉ thị

mang tính chủ đạo và quy phạm của UBND phải được đưa vào nội dung các phiên họp của UBND.

Chủ tịch ƯBND là người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước HĐND và với cơ quan nhà nước cấp trên Hiệu quả hoạt động của uỷ ban được bảo đảm bằng hiệu quả hoạt động của tập thể UBND, của chủ tịch UBND và của các thành viên UBND

Là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chủ tịch UBND thực hiện hai nhóm nhiệm vụ, quyền hạn chủ yếu sau đây: Thứ nhất, những thẩm quyền mà Hiến pháp và luật trao đích danh cho chủ tịch UBND; thứ hai, những nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp mình, trừ những vấn đề mà Luật đòi hỏi ƯBND phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số

Chủ tịch UBND cấp tỉnh triệu tập và chủ tọa các phiên họp của UBND cấp tỉnh, phê chuẩn kết quả bầu thành viên của UBND cấp huyện, điều động, m iễn nhiệm, cách chức chủ tịch, phó chủ tịch UBND cấp huyện Chủ tịch UBND lãnh đao công tác của UBND, các thành viên của UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Các phó chủ tịch là người giúp chủ tịch chỉ đạo việc thực hiện một số mảng hoạt động của UBND theo sự phân công của chủ tịch UBND Chính vì vậy, các phó chủ tịch phải thường xuyên giữ mối liên hệ và báo cáo vói chủ tịch UBND, chịu trách nhiệm vể phần công việc của minh[31,Đ 51-2-

1.1.4 Thẩm quyền

Là cơ quan quản lý nhà nước thẩm quyền chung, kết hợp việc quản lý ngành và quản lý theo lãnh thổ, UBND cấp tỉnh thực hiện việc quản lý trong địa bàn tỉnh trong các lĩnh vực nông nghiệp, lám nghiệp, ngư nshiệp, tiểu thủ công nghiệp, thương mại, du lịch, vãn hóa, giáo due V tế, khoa học,

công nghệ và môi trường, thể dục, thể thao, báo chí, phát hành, truyền hình

và các lĩnh vực xã hội khác, quản lý nông nghiệp về đất đai và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác, quản lý việc thực hiện tiêu chuẩn đo lường chất lượng sản phẩm hàng hóa[31Đ 43] Do vậy, lĩnh vực quản lý là cãn cứ phân loại các nhóm nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp tỉnh

Cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc xác đinh khối lượng thẩm quyền của UBND hình thành chủ yếu dựa trên sự phân cấp quản lý giữa bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Như chúng ta đã biết, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước Là cơ quan quản lý thẩm quyền riêng, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ có trách nhiệm xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực ở quy mô toàn quốc và tổ chức hướng dẫn các ngành, các cấp thực hiện sau khi được chính phủ phê duyệt Với tinh thần cải cách nền hành chính quốc gia, Đảng và Nhà nước ta trong thời gian gần đây có chủ trương, m ột mặt, giảm dần số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ, m ặt khác, nhấn mạnh chức năng hoạch đinh chính sách ở tầm vĩ mô, vai trò dự báo và định hướng phát triển của các bộ, cơ quan ngang bộ[2]

N hư vậy, mục đích của Đảng và Nhà nước ta là giải phóng các cơ quan này khỏi những nhiệm vụ không đúng tầm cỡ hoặc không nhất thiết phải có

sự can thiệp của trung ương M ặt khác, thực tế hoạt động quản lý cho thấy, nhiều công việc được các cơ quan nhà nước ở địa phương thực hiện sẽ đảm bảo linh hoạt, hiệu quả hơn do các cơ quan này gần với đối tượns quản lý

và hiểu biết về địa bàn Do vậy, để bảo đảm tính liên tục và hiệu quả cua hoạt động quản lý, pháp luật hiện hành quy đinh: Bộ trình Chính phu quyết định nội dung quản lý nhà nước của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đối với ngành, lĩnh vực; hướng dẫn, kiểm tra ƯBND cấp tỉnh về việc

phân cấp cho UBND cấp huyện và xã về nội dung quản lý ngành, lĩnh vực

do Bộ quản lý[35 Đ 17].

Pháp lệnh về nhiệm vụ quyền hạn cụ thể của Hội đổng nhân dân và ư ỷ ban nhân dân ở mỗi cấp quy định hệ thống thẩm quvền của UBND tương ứng với các lĩnh vực quản lý của các cơ quan này Tuy vậy qua quá trình thực hiện Pháp lệnh đã bộc lộ một số nhược điểm cần khắc phục, v ề m ặt kỹ thuật, Pháp lệnh sử dụng phương pháp liệt kê để pháp điển hóa những nhiệm vụ, quyền hạn của UBND ở mỗi cấp được quy định rải rác ở một số lượng lớn các văn bản pháp luật Như vậy, khó có thể cho rằng pháp luật có tính tổng hợp cao và tính khái quát Trong khi đó, việc phân cấp quản lý luôn chịu sự tác động của sự phát triển các quan hệ kinh tế - xã hội và có tính biến động linh hoạt Điều đó dẫn đến khả năng một số nhiệm vụ, quyền hạn mói phát sinh sẽ không được ghi nhận một cách hoàn toàn trong pháp luật M ặt khác, pháp luật có xu thế “bình quân hóa” khối lượng thẩm quyền của các đơn vị hành chính trong cùng một cấp chính quyền mà trên thực tế, chúng khác xa nhau về đặc điểm tự nhiên và xã hội, dân số, diện tích, trình

độ và năng lực quản lý của cán bộ

Ở đây có m ột thực tế là các tỉnh có đặc thù riêng của mình về điều kiện kinh tế - xã hội - dân số cũng như những đặc điểm tự nhiên và xã hội Ngoài ra, giữa tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương cũng có sự khác xa nhau về điều kiện kinh tế - xã hội Chính vì vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của các UBND ở các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương hoăc giữa các tỉnh khác nhau cũng khác nhau

M ột ví dụ khác, một số tỉnh có đồng bào thiểu số cư trú, trong khi một

số tỉnh, thành phố lại không có đặc điểm nàv dẫn đến việc thực hiện chính sách dân tộc giữa các tỉnh có sự khác nhau

Để thực hiện các nhiệm vụ, chức năng, các quyền và nghĩa vu chung của m ình, UBND được quyền ra quyết định, chỉ thị trone phạm vi thẩm

quyền và kiểm tra việc thi hành những quyết đinh quản lý đó (khoản 2 Điều

124 Hiến pháp năm 1992, Điều 41 Luật năm 1994) Chủ tịch ủy ban cũng được giao những quyền hạn cụ thể, quan trọng Tuy nhiên, cả Hiến pháp và luật đều chưa quy đinh rõ quyết định quản lý nào là của tập thể UBND, quyết đinh quản lý nào là của chủ tịch uỷ ban, tuy như trên đã phân tích, chính Hiến Pháp năm 1992 và Luật năm 1994 đã gián tiếp trao cho chủ tịch ƯBND quyền ra quyết đinh quản lý nhà nước118' ư l87] Đây chính là vấn đề quan trọng cần làm sáng tỏ và cần được quy định thật rõ ràng, bởi quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước là phương tiện pháp lý quan trọng nhất để cơ quan nhà nước nói chung, chủ tịch UBND nói riêng, thực hiện có hiệu quả chức nãng, nhiệm vụ của mình

1.1.5 Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh - bộ máy giúp việc của UBND cấp tỉnh

Sẽ là một khiếm khuyết nếu trong nhận đinh tổng quan về địa vị pháp

lý của UBND chúng ta không nêu khái lược về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh là bộ máy giúp việc của UBND cấp tỉnh Các cơ quan này, một mặt, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh, chịu sự chỉ đạo

và quản lý tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp tỉnh, m ặt khác bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất của ngành, lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở và chịu sự chỉ đạo về chuyên món, nghiệp vụ cùa bộ, cơ quan ngang bộ

Các cơ quan chuyên môn tuy theo luật được gọi là thuộc UBND cùng cấp, nhưng thực tế đa phần trong số này được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc “hai chiều trực thuộc” Theo chiều ngang, thủ trưởng cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước ƯBND (Điều 56 Luật năm 1994) Theo chiều dọc, cơ quan chuvên môn chiu sự ch] đao về nghiệp vụ, đổng thời chịu trách nhiệm và báo cáo cóng tác trước cơ quan

chuyên môn cấp trên (Điều 54 Luật năm 1994)[l8' ư 188189ỉ Căn cứ vào hoạt động thực tiễn, rõ ràng chiều trực thuộc ngang là cơ bản đối với đa phần các

cơ quan chuyên môn Tuy vậy, có cơ quan chỉ trực thuộc ngang (văn phòng), có loại chủ yếu trực thuộc dọc (công an, quân đội, bưu điện )ri4)-

Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, các cơ quan chuyên môn có quyền ra quyết đinh pháp luật Quyền này được ghi nhận một cách gián tiếp tại Đ iều 124 Hiến pháp 1992 Tuy nhiên, đáng tiếc rằng, trong suốt vài chục năm trở lại đây và hiện nay, pháp luật nước ta chưa có quy định về hình thức pháp lý (tên) của quyết đinh mà cơ quan này được ban hành, trình tự ban hành và hiệu lực pháp lý của chúng[18-ư 189] Thực tiễn này

có lẽ là hộ quả của những quan điểm chưa thống nhất về việc có nên trao cho loại cơ quan này quyền ban hành quyết đinh quản lý nhà nước hay không, đặc biệt là quyết đinh quy phạm Đây là vấn đề quan trọng mà luân văn cũng cần dừng lại phân tích (xin xem Phần 2.3.1.), vì nó liên quan trực tiếp tới quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh.1.2 Xây dựng và ban h àn h quyết định quản ly n h à nước - hình thức

hoạt động chủ yếu của UBND cấp tỉnh

Lý luận về quyết đinh quản lý nhà nước đã chỉ ra rằng, để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà nước, các chủ thể quản lý sử dụng những hình thức hoạt động khác nhau, nhưng hình thức cơ bản và quan trọng nhất là hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước[l8- ư 273]

UBND cấp tỉnh với tính chất là một chủ thể quản lý nhà nước, cũng hoạt động với hình thức chủ yếu là ban hành các quyết đinh quản lý nhà nước

1.2.1 K hái niệm quyết định quản lý nhà nước cùa UBND cấp tỉnh

v ề bản chất quyết đinh quản lý nhà nước, hiện có rất nhiều quan điểm khác nhau liên quan đến nội dung này Khái niệm “quyết định” bắt nguồn

từ thuật ngữ tiếng Latinh “ACTUS” mà một trong những ý nghĩa của nó là hành động, hành vi Người ta còn gọi quyết đinh pháp luật là mệnh lệnh, là

sự thể hiện ý chí quyền lực, là văn bản, là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động nhà nước[l8-ư 2741

Trong sách báo pháp lý nước ngoài, người ta cho rằng hành động và hoạt động dẫn đến hậu quả pháp lý là một quyết định pháp luật Trong sách báo chính trị - pháp lý nước ta, người ta thường đồng nhất khái niệm quyết định pháp luật với văn bản Nhưng thật ra văn bản pháp luật chỉ là một trong những hình thức thể hiện ra bên ngoài của quyết đinh pháp luật mà thôi Quan điểm cho rằng quyết định là hành động, là sự thể hiện ý chí (thực ra cũng là hành động) đã gần với bản chất của quyết định pháp luật nhưng chưa thật chính xác, chưa cụ thể, chưa thể hiện rõ vị trí của quyết đinh pháp luật trong hệ thống các phương tiện quản lý Mặt khác, quan niệm này không cho phép phân biệt được quyết định pháp luật với các hành động gắn liền với chủ thể, không tổn tại thiếu chủ thể Trong khi đó quyết đinh pháp luật có thể tổn tại không phụ thuộc vào sự tồn tại của chủ thể ban hành ra nó (người có thẩm quyền và cơ quan ban hành quyết đinh có thể không còn giữ chức vụ cũ, đã bị giải thể, nhưng về nguyên tắc chung, quyết đinh pháp luật đó vẫn còn hiệu lực pháp luật) [18 ư 2741

Ngoài ra, quan điểm này không cho phép phân biệt quyết đinh pháp luật với các hoạt động có tính cưỡng chế có siá trị pháp lý cao của nhữns người đại diện cho quyền lực nhà nước như: dẫn giải phạm nhân, khám nhà ll8,ư 274]

Quan điểm cho quyết định pháp luật là kết quả và là hình thức thể hiện của hoạt động nhà nước cũng đã tiếp cận với bản chất của quyết định pháp luật nhưng còn chung chung, chưa thật chính xác Từ sự phán tích trén có

thể thấy quyết định quản lý nhà nước là kết quả của hoạt động mang tính

pháp lý, quyền lực - kết quả sự th ể hiện ý chí quyền ỉ ực nhà nước ll8ư 2751

Quyết đinh quản lý nhà nước là một loại quyết đinh pháp luật, vì vậy

nó có tất cả những tính chất của một quyết đinh pháp luật Các tính chất quyết đinh quản lý nhà nước là tính ý chí, tính quyền lực nhà nước bởi lẽ, cũng như các loại quyết đinh pháp luật khác, nó là kết quả sự thể hiện ý chí của các chủ thể quản lý có thẩm quyền thực hiện nhân danh nhà nước, vì lợi ích của nhà nước Trong quyết đinh quản lý nhà nước ý chí của nhà nước thể hiện một cách tập trung nhất và mang tính quyền lực Đó là ý chí đơn phương của nhà nước mà mọi chủ thể pháp luật khác đều phải tuân theo nếu

họ thuộc phạm vi tác động của quyết đinh đ ó 118,11 2761

Hai đặc điểm này cho phép phân biệt quyết định quản lý nhà nước với các hoạt động tổ chức - xã hội trực tiếp, các tác nghiệp vật chất - kỹ thuât.Tính pháp lý thể hiện ở hệ quả pháp lý của nó, đó là sự thay đổi trong

cơ chế điều chỉnh pháp luật Bởi vì, quyết định quản lý nhà nước: hoạch định chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn cho hoạt động quản lý; đặt ra, sửa đổi , bãi bỏ các quy phạm pháp luật hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể

[1 8 tr 276]

Ngoài ra, quyết đinh quản lý nhà nước có những tính chất khác với

mọi quyết định pháp luật nói chung, những tính chất này được gọi là các

đặc trưng [l8 ư 2771

Đặc trưng đầu tiên là tính dưới luật Xuất phát từ nsuyén tắc pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước, thể hiện ở chỗ các quyết định quản lv nhà nước được ban hành trên cơ sở và đê cu thể hóa luật Nếu xem xét chủ thể là UBND cấp tỉnh thì quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh được ban hành phải phù hợp và để thi hành khống chỉ Hiến pháp, luât, pháp

lệnh, m à mọi quyết đinh pháp luật của các cơ quan Nhà nước cấp trên và cơ quan quyến lực cùng cấp (nghị quyết của HĐND cấp tỉnh).

Tính dưới luật của quyết đinh quản lý nhà nước khống chỉ gắn với nội dung mà cả trình tự xây dựng, ban hành và hình thức của quyết định Có nghĩa là, quyết đinh quản lý nhà nước phải được ban hành theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định (pháp luật ở đây theo nghĩa rộng - nghĩa là mọi quy đinh của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền).I18,lr 2771

Đặc trưng cơ bản thứ hai và là thuộc tính của quyết định quản lý nhà nước, đó là quyết đinh quản lý nhà nước ban hành để thực hiện các nhiệm

vụ và chức năng quản lý nhà nước Chủ thể chủ yếu ban hành quyết đinh quản lý nhà nước là các cơ quan quản lý nhà nước, nhưng các cơ quan khác cũng ban hành quyết định quản lý nhà nước khi chúng thực hiện những mặt hoạt động mang tính chất chấp hành và điều hành Như vậy, hoạt động chấp hành và điều hành là giới hạn để phân biệt quyết định quản lý nhà nước với các quyết đinh pháp luật k h á c [18 ư 2781

ƯBND cấp tỉnh là một chủ thể quản lý, là cơ quan quản lý thẩm quyền chung trên địa bàn tỉnh UBND cấp tỉnh cũng ban hành quyết định quản lý nhà nước của mình để thực hiện chức năng quản lý Cũng như các quyết đinh quản lý nhà nước nói chung, quyết đinh quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh được ban hành để cụ thể hóa văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp

Trên cơ sở khái quát bản chất, đăc trưng và thuộc tính của quyết đinh quản lý nhà nước, có thể định nghĩa quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh: ìà kết quả sự thê hiện V chí, quyên lực đơìì phương của UBND cấp tỉnh, chủ tịch UBND cấp tỉnh, được thực hiện trên cơ sở và đ ể thi hành luật, theo trình lự và hình thức do ìuậỉ định, nhằm định ra chủ trươììg, đườĩìg lôi, nhiệm yụ ỉớìì có tính chất đinh Ìiướììg; hoặc đặí va sửa đổi, bãi bỏ, áp dụng các quy phạm phup luật hay làm thay đổi phạm w hiệu

lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thề’ đ ể thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh và của chủ tịch ƯBND cấp tỉnh.

1.2.2 'Xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh - hình thức quản lý chủ yếu của UBND cấp tỉnh

Lý luận về quyết định quản lý nhà nước đã chỉ ra rằng hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước là hình thức quản lý chủ yếu Cũng như vậy, hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh là hình thức hoạt động chủ yếu của UBND cấp tỉnh Cần phải nhận thấy rằng, bên cạnh hoạt động ban hành quyết định quản lý nhà nước, UBND cấp tỉnh còn thực hiện những hình thức quản lý khác như: thực hiện các hoạt động tổ chức - xã hội trực tiếp, thực hiện các hoạt động mang tính chất tác nghiệp vật chất - kỹ thuật cụ thể, hoặc hợp đồng hành chính

Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền han cụ thể của Hội đổng nhân dân và

u ỷ ban nhân dân ở mỗi cấp đã quy định tương đối rõ nét nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của UBND cấp tỉnh trong các lĩnh vực cụ thể Qua nghiên cứu các nhiệm vụ, quyền hạn, chúng ta có thể thấy bên cạnh hoạt động ban hành quyết định quản lý, UBND cấp tỉnh còn thực hiện nhiều hoạt động khác

ƯBND cấp tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình tổ chức triển khai, chỉ đạo thực hiện các để án chương trình, dự án trong các lĩnh vực trên địa bàn tỉnh, tham gia với các bộ ngành, trung ươns xây dựng các chương trình dư án của bộ, ngành, truns ương trên địa bàn tỉnh N soài ra UBND tỉnh còn tổ chức các hội thi phong trào thi đua, mít tinh, tuần hành trên địa bàn tỉnh như: tuyên truyền, phổ biên, giáo dục pháp luật, phòne chống các tệ nan xã hội, các hội diễn thê due thể thao, triển lãm hội chợ sinh hoạt văn hóa trên địa bàn tỉnh UBND cấp tỉnh cấp thu hổi siấ \ phép

* # _ V A h 4 * 1

'7^ :,M ' -)<

\ Z T i / 'rX

17

kinh doanh du lịch, khu du lịch, điểm du lịch, cho phép thành lập giải thể,

cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước theo phân cấp của Chính phủ; cấp, thu hồi giấy phép thành lập doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, cho phép các tổ chức kinh tế trong nước đặt văn phòng đại diộn, chi nhánh hoạt động trên địa bàn tỉnh [41' Đ l9*23]

Như vậy, bên cạnh hoạt động ban hành quyết định quản lý, UBND cấp tỉnh còn thực hiện rất nhiều các hoạt động tổ chức - xã hội hoặc m ang tính tác nghiệp vật chất - kỹ thuật Quản lý thực chất là hoạt động tổ chức Nó

có thể được thực hiện thông qua việc ban hành các quyết định pháp luât, nhưng trong nhiều trường hợp chỉ cần áp dụng hoạt động tổ chức trực tiếp

[18 ư 279]

Những hoạt động tổ chức - xã hội trực tiếp cụ thể trong hoạt động của UBND cấp tỉnh bao gồm các hoạt động tổng kết, phổ biến kinh nghiệm, tổ chức kiểm tra, điều phối hoạt động, nghiên cứu dư luận, lấy ý kiến tham khảo; tổ chức các cuộc hội thảo, thảo luận, soạn thảo k ế hoạch hoạt động,

tổ chức các cuộc mít tinh, tuần hành, phong trào thi đua Với tính chất là

cơ quan thẩm quyền chung trong phạm vi địa bàn tỉnh, các hoạt động tổ chức - xã hội trực tiếp của ƯBND cấp tỉnh diễn ra tương đối phong phú và phổ biến Hàng năm ƯBND cấp tỉnh đều có tiến hành đánh giá, tổng kết để rút kinh nghiệm cho năm tới Có khi UBND cấp tỉnh chỉ đưa ra một kế hoạch thí điểm tổ chức trong vài tháng để thăm dò ý kiến của nhấn dân, sau

đó mới tiến hành tổng kết và áp dụng phổ biên Hoạt động này có thể diễn

ra trên tất cả lĩnh vực quản lý của UBND cấp tỉnh về kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học công nghệ, an ninh quốc phòng

Thông thường thì các hoạt động này được UBND cấp tỉnh ủv quyền giao cho các cơ quan chuyên môn thực hiện Chẳng hạn, sở tư pháp giúp ƯBND cấp tỉnh trong việc tuyên truyền, phổ biến, giáo due pháp luât trên địa bàn tỉnh Sở thể dục thể thao giúp UBND cấp tỉnh tổ chức các hoạt động

thể thao, thể dục , các phong trào vui khỏe Tuy nhiên, việc thực hiện hoạt động này ở m ột số tỉnh cũng có đôi chút khác biệt Ví dụ: ở một số tỉnh không thành lập sở thể dục - thể thao, bởi lẽ, nhu cầu hoạt động thể dục thể thao ở đó chưa phát triển hoặc do điều kiện vật chất, kỹ thuật chưa cho phép Do vậy, việc tổ chức các cuộc thi thể dục, thể thao, các hoạt động thể thao văn hóa có thể được giao cho sở văn hoá -thông tin đảm nhiệm 1141Cho dù có những nét khác biệt như vậy, nhưng ở tỉnh, thành phố nào UBND cũng thực hiện các hoạt động mang tính tổ chức -xã hội trực tiếp

Đó là hoạt động không thể thiếu và trong nhiều trường hợp, ở vào những thời điểm nhất đinh các hoạt động này có phần diễn ra phổ biến và là hình thức hoạt động quan trọng của UBND cấp tỉnh

Bên canh đó, UBND cấp tỉnh cũng thực hiện các hoạt động mang tính chất tác nghiệp vật chất - kỹ thuật cụ thể Đây là hình thức trợ giúp cho hình thức ban hành quyết định quản lý nhà nước Ví dụ: Chuẩn bị tư liệu,

dữ liệu thông tin cho việc ban hành quyết đinh quản lý, lập các báo cáo, nhật trình công việc, chuẩn bị các tài liệu liên quan đến kỹ thuât, quản lv công văn, giấy tờ, quản lý máy tính [I8-ư 279]

Những công việc này thường do văn phòng của UBND cấp tỉnh thực hiện Với tính chất là bộ máy làm việc của UBND cấp tỉnh, văn phòng UBND có chức năng phục vụ sự quản lý tập trung thống nhất, sự chỉ đạo điều hành mọi mặt công tác của UBND cấp tỉnh Với vị trí đó, văn phòng ƯBND cấp tinh có những nhiệm vụ như: tổ chức công tác thông tin và xử lý thông tin bảo đảm phản ánh được thường xuyên, kịp thời, chính xác tình hình các mặt công tác trong tỉnh, xây dựng chươns trình làm việc của UBND cấp tỉnh, giúp UBND cấp tỉnh quản ]v côns tác văn thư hành chính, lưu giữ hổ sơ của UBND và hướng dẫn các neành trong tỉnh và huvện về công tác văn thư, hành chính và lưu giữ thống nhất theo đúns nsuvên tắc, chê độ của Nhà nước, đảm bảo các điều kiện vật chất cho bộ máy của uỷ

ban hoạt động bình thường (sắp xếp nơi làm viộc, tổ chức bộ máy dịch vụ,

tổ chức các cuộc hội nghị do uỷ ban triệu tập).[37, Đ 2 31

Nhìn chung, đúng với tính chất của mình, văn phòng của UBND cấp tỉnh có nhiệm vụ đảm bảo các điều kiện vật chất, kỹ thuật - nghiệp vụ cho hoạt động của UBND Tuy nhiên, nhiều khi việc ban hành quyết định quan

lý nhà nước của UBND cấp tỉnh lại do các cơ quan chuyên môn của uỷ ban

đề nghị Trong những trường hợp đó việc thành lập ban soạn thảo do chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết đinh và thành phần chủ yếu là chính cơ quan chuyên mồn đó và một số ban ngành khác Việc chuẩn bị tư liệu, dữ liệu, thông tin cho việc ban hành quyết đinh quản lý do chính ban soạn thảo đảm nhận, trong đó vai trò chính là của cơ quan chủ trì soạn thảo Phần lớn các quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh do các cơ quan chuyên môn đề nghị

và chủ trì soạn thảo Tuy vây, khồng vì thế mà làm giảm vai trò của văn phòng UBND cấp tỉnh trong việc bảo đảm các điều kiện cần thiết cho hoạt động của UBND Ngay cả khi quyết định quản lý do các cơ quan chuyên môn chủ trì soạn thảo thì các giai đoạn trình ký, họp thảo luận tại uỷ ban cũng cần đến vai trò của văn phòng uỷ ban trong việc chuẩn bị tài liệu liên quan và tổ chức hội họp Hơn nữa, một vài quyết định quản lý của UBND

do chính văn phòng UBND chủ trì soạn thảo, chịu trách nhiệm chính, chuẩn

bị tài liệu và dữ liệu cần thiết cho việc ban hành văn bản đó

Thực hiện các hoạt động mang tính chất tác nghiệp vật chất - kỹ thuật

cụ thể được coi là hình thức ít mang tính pháp lý, bởi lẽ, trong m ột số trường hợp nhất định hình thức này cũng có ý nghĩa pháp lý Ví du: Việc công chứng, việc giám định tư pháp hoặc đãng ký hộ tịch có ý nghĩa pháp

lý nhất định đối với công tác quản lý điều tra Tuy vậy, những chứng nhận

đó chỉ có hiệu lực chứng cứ, khồng có ý nghía pháp lý trực tiếp đúng với ý nghĩa của nó tức là khồng làm thay đổi cơ chê điều chỉnh pháp luật IS ư 2791

Tóm lại, UBND cấp tỉnh thực hiện nhiều hình thức quản lý nhà nước, nhưng chúng ta có thể thấy hoạt động ban hành quyết đinh quản lý nhà nước là hoạt động cơ bản và quan trọng nhất Các hình thức hoạt động quản

lý khác đều trực tiếp hoặc gián tiếp phục vụ cho hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước hoặc là để tổ chức thực hiện các quyết đinh đó

Việc so sánh hình thức quản lý nào là quan trọng hơn và cơ bản hơn, theo chúng tôi, phải dựa vào vị trí, tính chất của các hình thức quản lý đó đối với hoạt động thực tế của chủ thể quản lý, ở đây là UBND cấp tỉnh

Cũng có khi, tính về số lượng, ở vào một thời điểm nào đó, các hình thức quản lý khác xảy ra phổ biến hơn hoạt động ban hành quyết định quản

lý nhà nước Ví dụ: hoạt động kiểm tra, tổ chức chỉ đạo, triển khai của UBND cấp tỉnh như đã phân tích ở trên Tuy nhiên, các hoạt động đó trong nhiều trường hợp cũng chỉ nhằm hỗ trợ hoặc tạo điều kiện cho hoạt động xây dựng, ban hành hoặc tổ chức thực hiện các quyết định quản lý.[3]

Chẳng hạn, khi tiến hành kiểm tra, nếu phát hiện vi phạm pháp luật thì ƯBND cấp tỉnh có thể ra quyết định xử lý vi phạm hành chính hoặc tổ chức các phong trào thi đua, đợt vận động để thực hiện các quyết đinh quản lý quan trọng

Hơn nữa, vị trí của các quyết đinh quản lý đối với toàn bộ hoạt động của UBND cấp tỉnh còn được khẳng đinh ở chỗ quyết đinh quản lý là cơ sở pháp lý cho hoạt động của uỷ ban và cơ sở cho các hình thức quản lý khác Như đã biết, hoạt động của UBND cấp tỉnh được thể hiện qua hoạt động của tập thể uỷ ban, các thành viên uỷ ban, của các cơ quan chuyên môn của uỷ ban Thông thường, các hoạt động này cũng cần phải có sư định hướng về mặt nguyên tắc và trong nhiều trường hợp phải được luật hóa Điều này đã được thể hiện ở chức năng, nhiệm vụ, quvền và tổ chức của các cóng tác này và chính điều này đã được luật hóa bang các văn ban pháp luât có giá

trị pháp lý rất cao như Hiến pháp 1992, Luật năm 1994, Pháp lệnh về nhiệm

vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân ở mỗi cấp Tuy vậy, việc quy đinh lề lối làm việc của uỷ ban, sự phối hợp giữa các thành viên uỷ ban, các cơ quan chuyên môn của uỷ ban lại chính do UBND cấp tỉnh quy đinh bằng chính các quyết định quản lý của mình T rons nhiều trường hợp ƯBND cấp tỉnh ban hành quy chế hoạt động của uỷ ban, quy đinh cách thức giải quyết các công việc, sự phối hợp giữa các cơ quan với nhau

1.3 Phân loại quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh

Hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước củaUBND là hình thức quản lý nhà nước quan trọng nhất của UBND cấp tỉnh

Vì vậy, việc nghiên cứu, hoàn thiộn nội dung, hình thức của các quyết đinh

đó có ý nghĩa rất quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả của UBND cấp tỉnh Để hiểu rõ hơn điều này chúng ta đi vào nghiên cứu phân loại các quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh theo các cách khác n h a u [18, ư 2821Khoa học luật hành chính, trong đó đặc biệt là lý luận về quyết đinh quản lý nhà nước đưa ra nhiều cách phân loại khác nhau dựa trên các căn cứ

cụ thể: theo tính chất pháp lý, cơ quan ban hành, trình tự ban hành, hình thức quyết định, nội dung cụ thể của quyết đinh, theo ngành và lĩnh vực quản lý, theo phạm vi hiệu lực [18' ư 283] Bên cạnh những căn cứ phổ biến trên, nhiều tác giả còn phân loại các quyết đinh quản lý nhà nước dựa trên các căn cứ khác Việc phân loại các quyết định quản lý nhà nước theo các cách khác nhau tuỳ thuộc vào các quan điểm khác nhau của các tác giả và không thể coi cách phân loại nào là đúng hay sai mà chúng chỉ nhăm mục đích là tìm hiểu sâu hơn bản chất, chức năng, ý nghĩa của quyết định quản

lý nhà nước Nghiên cứu, phân loại là cơ sở cho công tác tập hợp hóa và pháp điển hóa các quyết định quản ]ý nhà nước, eiúp cho hoat đóng quản lýđược tiến hành có trật tự và hiệu quả

Thông thường quyết đinh quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh cũng được phân loại theo cách thức nói trên.

1.3.1 Phân ỉoại theo tính chất pháp lý

Theo căn cứ này, các quyết đinh quản lý nhà nước bao gồm các quyết đinh chủ đạo, quyết đinh quy phạm và quyết định cá biệt Đây là cách phân loại được thừa nhận phổ biến trong khoa học luật hành chính (lý luận về quyết đinh quản lý nhà n ư ớ c).[l8,lr 2831

Quyết đinh chủ đạo là loại quyết định đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ, chính sách, các biện pháp lớn có tính chất chung là công cụ đinh hướng chiến lược trong việc thực hiện chức năng lãnh đạo của quản lý nhà nước Đây là loại quyết định rất quan trọng vì tuy chúng không trực tiếp làm thay đổi quy phạm hoặc quan hệ pháp luật nhưng chúng đặt cơ sở cho

sự thay đổi đó[18-tr' 2791 Thông thường các quyết định chủ đạo được ban hành rất ít so với các quyết đinh quy phạm và quyết định cá biệt

Quyết đinh chủ đạo đặt ra chủ trương, nhiệm vụ chung mà không định

rõ quy tắc, hành vi hoặc các việc cụ thể cần giải quyết Quyết định chủ đạo thường được áp dụng nhiều lần, có hiệu lực lâu dài và phạm vi đối tượng thi hành rộng, không xác đinh Các quyết định chủ đạo là cơ sở để ban hành các quyết đinh quy phạm và cá biệt Tuy nhiên, quyết đinh chủ đạo của cơ quan cấp dưới có thể ban hành không những trên cơ sở quyết đinh chủ đạo,

mà cả quyết đinh quy phạm của cơ quan cấp trên[18' ư 283] Điều này cũng xảy ra đối với quyết đinh chủ đạo của UBND cấp tỉnh

Với tư cách cơ quan qaản lý nhà nước thẩm quyền chung trong phạm

vi địa bàn tỉnh, UBND cấp tỉnh ban hành các quyết định của mình trên cơ

sở các quyết định pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và ca nghị quyết của HĐND cùng cấp Như vậy, quyết định quản ]ý cua UBND cáp tinh phải tuân thủ, phù hợp với hiến pháp, luật, pháp lệnh, nshị quyết của Quốc hội,

ủ y ban ban Thường vụ Quốc hội, nghị đinh, nghị quyết của chính phủ, quyết đinh, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng quản lý ngành Quyết định chủ đạo của UBND cấp tỉnh phải phù hợp với các quyết đinh quy phạm của các

cơ quan này, quyết đinh chủ đạo không phù hợp sẽ bị xử lý theo thẩm quyền

Do tính chất là cơ quan quản lý nhà nước trong phạm vi tỉnh, qu>ết đinh chủ đạo do UBND cấp tỉnh ban hành không nhiều, chủ yếu là ban hành các quyết đinh để thể chế hóa các quyết đinh chủ đạo và quyết đinh quy phạm quan trọng của cơ quan cấp trên Hơn nữa, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh cũng là dạng quyết định thường mang tính chủ đạo Do vậy, có thể nói, tính đinh hướng cho việc ban hành quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh đã có và được xác định tương đối rõ ràng bởi các quyết định pháp luật của cơ quan cấp trên và cả HĐND cùng cấp

Tuy vậy, do UBND cấp tỉnh là cơ quan quản lý thẩm quyén chung, và tỉnh là một đơn vị hành chính lớn nên việc đinh hướng cho các cơ quan chuyên môn cũng như cho các cơ quan cấp dưới không phải là không cần thiết Từ đó, việc ban hành văn bản dưới dạng quyết định chủ đạo là cần thiết, đáp ứng yêu cầu thực tế Thông thường, quyết định chủ đạo của UBND cấp tỉnh thường dưới dạng chỉ thị của uỷ ban và của cả chủ tịch uỷ ban Thực tiễn này không hoàn toàn đồng nhất với bản chất của "chỉ thị" - ]à văn bản được coi là để đôn đốc, tổ chức thực hiện các văn bản khác

So với quyết đinh thì chỉ thị của UBND cấp tỉnh ít hơn nhiều lần Nếu tính các chỉ thị mang tính chủ đạo thì lại càng ít hem nữa

Thực tế khảo sát ở các tỉnh cho thấy số lượng các chỉ thị không đáng

kể UBND tỉnh Bắc Ninh, năm 1998 ban hành 12 chỉ thị, trong khi đó quyết định là 1409 (của cả tập thể UBND và chủ tịch UBND) Tuv nhiên, so với các văn bản có chứa mệnh lệnh chủ đạo thì chỉ thị chiếm số lượng lớn Hầu hết các văn bản mang tính chủ đạo của UBND cấp tỉnh được ban hành dưới

hình thức chỉ thị[4] Tuy vậy, quyết đinh của UBND cấp tỉnh cũng có thể mang tính chủ đạo, mặc dù rất hạn chế Ví dụ: Quyết đinh số 22/1998/QĐ-

ƯB ngày 14/03/1998 của UBND tỉnh Bắc Giang về Chương trình giải quyết viộc làm cho lao động tỉnh Bắc Giang (Thời kỳ 1998-2010ý4SJ

Cần lưu ý rằng, trước đây cũng như hiện nay, trong thực tế hoạt động ban hành vãn bản của UBND cấp tỉnh, bên cạnh các hình thức pháp lý như luật đinh là quyết đinh, chỉ thị, UBND còn sử dụng nhiều hình thức khác như công văn, thông báo dưới dạng là văn bản của UBND hoặc của chủ tịch UBND, trong đó phần nhiều hơn là văn bản của chủ tịch Ví dụ: số lượng công văn của Chủ tịch ƯBND tỉnh Bắc Ninh năm 1998 lên tới con số 1250 văn bản trong khi số lựơng công văn của tập thể UBND là 60[4] Mặc dù có thể phần lốn các công vãn hoặc thông báo là để nhằm giải quyết các công việc cá biệt, cụ thể nhưng không phải không có những công văn, thông báo chứa đựng những mệnh lệnh chủ đạo hoặc những quy tắc xử sự chung Có khi nhiều công văn, thông báo còn được sử dụng làm căn cứ cho việc ban hành các quyết đinh quy phạm khác, và như vậy, mặc nhiên thừa nhận đó là văn bản m ang tính chủ đạo hoặc quy phạm

Từ lý luận về quyết đinh chủ đạo và thực tiễn ban hành chúng đặt ra một yêu cầu là cần quy đinh cho UBND quyền ban hành nghị quyết - một hình thức quyết định phù hợp với hình thức làm việc tập thể và các nghị quyết quan trọng thường chứa đựng những mệnh lệnh mang tính chủ đạo của UBND cấp tỉnh

Quyết định quản lý nhà nước mang tính quy phạm là loại quyết định trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật trong quản lý nhà nước,

nó có thể được thể hiện bằng những dạng sau:

- Định ra những quy phạm pháp luật mới;

- Áp dụng các quy phạm pháp luật hiện hành do các cơ quan quyền lưc nhà nước và các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ban hành Đây là loai

quyết đinh cũng xuất hiện ở UBND cấp tỉnh khi uỷ ban tổ chức thi hành nghị quyết của HĐND cùng cấp hoặc văn bản của các bộ, ngành;

- Sửa đổi những quy phạm pháp luật hiện hành;

- Bãi bỏ những quy phạm pháp luật hiện hành;

- Thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật hiện hành về thời gian, không gian và đối tượng thi hành[l8,lr 284'285)

Các quyết định quản lý nhà nước mang tính quy phạm cũng có các dấu hiệu bên ngoài như bản thân các quy phạm pháp luật là tính chất bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu lực không chấm dứt khi đã thực hiện (việc

áp dụng không làm chấm dứt hiệu lực của quyết đinh) Quyết đinh quản lý nhà nước mang tính quy phạm có vai trò quan trọng đối với bất kỳ một chủ thể nào ban hành ra quyết định đó Nó tạo cơ sở pháp lý, nền tảng cho sự điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động quản lý của các chủ thể quản lý[18ư

Thông thường, hầu hết các cơ quan là chủ thể quản lý nhà nước đều

có quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao Tuy nhiên, có cơ quan không cần thiết phải

sử dụng hình thức hoạt động này và không nên lạm dụng hình thức này, vì điều đó sẽ dẫn đến tình trạng "thừa quy phạm pháp luật", làm cho các văn bản dễ chồng chéo, mâu thuẫn, khó áp dụng và hạ thấp hiệu lực của quản lý nhà nước Kể tò sau khi ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, chúng ta đang thực hiện chủ trương hạn chế bớt số lượng các chủ thể có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật bằng nhiều cách khác nhau, có thể quy định cấp có thẩm quyền ban hành hoặc giới hạn

về nội dung và hình thức văn bản Đồng thời, để hạn chế bớt các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này cũng quy định Luật Pháp lệnh cán cu thể chi tiết để có thể thi hành được ngay[32-Đ7]

Vấn đề tính quy phạm trong quyết định của UBND là một vấn đề lớn, phức tạp và hiện có nhiều luận điểm khác nhau liên quan đến vấn đề này

Các quan điểm về tính quy phạm trong quyết đinh quản lý của UBND liên quan chủ yếu đến các nội dung sau: thẩm quyền hình thức (có thể sử dụng hình thức quyết đinh nào để ban hành quyết định quy pham pháp luật); thẩm quyền nội dung (những lĩnh vực quản lý nào cần thiết phải có sự điều chỉnh bởi quyết đinh quy phạm); cấp nào có quyền ban hành quyết định quy phạm và quy trình ban hành một quyết định quy phạm của UBND[6].

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Viột Nam khoá IX, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 12 tháng 11 năm 1996 Kể từ khi Luật này có hiệu lực thì m ột nhu cầu bức xúc đặt ra là cần phải có văn bản pháp luật có giá trị tương đương quy đinh về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương (HĐND và UBND các cấp) Thực ra, đây không phải là sự thiếu hụt của Luật năm 1996 mà do phạm vi, đối tượng và quan điểm chỉ đạo mà Luật này chỉ giới hạn điều chỉnh đối với các văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương Do có những đặc thù địa phương cũng như chưa có cơ sở lý luận và thực tiễn đầy đủ cho việc quy đinh cả văn bản quy phạm pháp luật cùa chính quyền địa phương, nên tại Điều 19 của Luật có quy định: "Thẩm quvền, thủ tục và trình tự ban hành nghị quyết của HĐND, quyết đinh, chỉ thị của UBND do pháp luật quy đinh"[32] Đây là sự dự liệu trước vấn đề và

là sự bỏ ngỏ cho việc ban hành một văn bản pháp luật quy đinh về thẩm quvền, trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Do sự thiếu hụt các quy đinh pháp luật điều chỉnh về hoạt động ban hành quyết định quy phạm của chính quvền địa phương nên hoạt động ban hành quyết định mang tính quy phạm ở các tỉnh, thành phố còn nhiều khó khàn Liên quan đến cấp có thẩm quyền ban hành, hiện có nhiều quan điểm

đề cập tới vấn đề liệu có để cho cả ba cấp (tỉnh, huyện và xã) có quyền ban hành quyết định quy phạm Qua khảo sát, tổng kết đánh giá hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở một số tỉnh, có nhiều V kiến cho rằng

không nên để cấp xã (HĐND và UBND) ban hành quyết đinh quy phạm pháp luật hoặc nếu được ban hành thì chỉ ở một phạm vi nhất đinh Quan điểm này đưa ra các lý do như: cấp xã là cấp chính quyền không hoàn chỉnh, trong 4 chức danh của UBND thì chức danh cán bộ phụ trách tư pháp

- hộ tịch là yếu kém nhất hoặc cấp xã không nên ban hành vì đã có hương ước, quy ước[6)

Đối với UBND cấp tỉnh, các quan điểm đều nhất trí cho rằng uỷ ban cần được ban hành quyết đinh quy phạm nhằm thực hiện chức năng quản lý của uỷ ban Tuy nhiên, vấn đề có để cho cá nhân chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành quyết đinh quy phạm không cũng đang còn nhiều tranh cãi

Về mặt cơ sở pháp lý, có quan điểm cho rằng tại Khoản 3 Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ đề cập đến nghị quyết của HĐND và quyết đinh, chỉ thị của UBND mà không thấy nhắc đến quyết đinh, chỉ thị của chủ tịch ƯBND v ề thực tiễn hoạt động điều hành của chủ tịch UBND, có quan điểm cho rằng cá nhân chủ tịch chỉ nên giới hạn hoạt động điều hành bằng quyết định cá biệt Xét theo phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch ƯBND thì không nên để chủ tịch ban hành quyết đinh quy phạm, quyết định quy phạm chỉ nên do tập thể ƯBND ban hành Ngược lại, quan điểm ủng hộ việc ban hành quyết đinh quy phạm của chủ tịch ƯBND lập luận rằng chủ tịch UBND cần phải được ban hành quyết đinh quy phạm vì Luật Tổ chức Hội đổng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân hiện nay đang có xu hướng đề cao vị trí của cá nhân chủ tịch, tuy rằng không phải nhất trí với cả ba cấp Quan điểm này có xu hướng ủng hộ việc

để chủ tịch ƯBND cấp tỉnh ban hành quyết đinh quy phạm, còn ở cấp huyện và cấp xã cần phải cân nhắc, xem xét thêm Ngoài ra, cùng với quan điểm này, có ý kiến cho rằng chủ tịch ƯBND cấp tỉnh có thể ban hành quyết định quy phạm trên cơ sở uỷ quyền của tập thể UBND cấp tỉnh[6i

Thực tế ở các địa phương, chủ tịch UBND cấp tỉnh vẫn thường xuyên ban hành quyết định quy phạm dưới nhiều hình thức khác nhau: quyết định,

chỉ thị và có khi bằng cả công văn, thông báo Trong năm 1997, UBND tỉnh Bắc Ninh ban hành 37 văn bản quy phạm pháp luật thì có đến 18 văn bản là của chủ tịch Năm 1998, con số này là 7 chỉ thị và 4 quyết đinh của chủ tịch ƯBND trong tổng số 32 văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong năm [4) V í dụ: Quyết định số 501/1998/QĐ-CT ngày 10/06/1998 của Chủ tịch UBND tỉnh Bắc Ninh về sử dụng tiền thu qua xử lý vi phạm Luật đất đai và việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất[48].

Như đã đề cập ở trên, nhằm đề cao trách nhiệm của cá nhân chủ tịch

ƯBND, thẩm quyền ra quyết định pháp luật của chủ tịch ƯBND cấp tỉnh đã được gián tiếp đề cập tại Điều 114 của Hiến pháp năm 1992 thông qua quyền đình chỉ, bãi bỏ văn bản của Thủ tướng Chính phủ đối với văn bản của chủ tịch UBND cấp tỉnh và tại Điều 124 thông qua quyền của chủ tịch ƯBND đình chỉ, bãi bỏ văn bản của các cấp, các ngành thuộc quyền quản lý của UBND địa phương Nếu xét cả góc độ thực tế cũng như cơ sở pháp lý thì viộc để chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành quyết định quy phạm là hợp

lý, đáp ứng sự linh hoạt của hoạt động điều hành

Qua khảo sát thực tế ban hành quyết đinh quy phạm ở các tỉnh cho thấy mặc dù về mặt hình thức là quyết định của tập thể UBND nhưng nhiều khi chỉ do cá nhân chủ tịch xem xét và ký ban hành (đương nhiên là có tham khảo ý kiến của các cá nhân có liên quan) vì nếu để tập thể UBND thông qua sẽ mất rất nhiều thời gian và không bảo đảm hiệu quả của quá trình quản lý[5] M ặt khác, trong Luật năm 1994 bên cạnh việc quy đinh nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cũng quy định cả nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch ƯBND cấp tỉnh Do vậy, để thực hiện những nhiệm vụ, quyền han

đó thì việc để chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành quyết định quy phạm là có thể chấp nhận được Từ thực tế quản lý và trên cơ sở các quy đinh của Luật, chúng tôi cho rằng nên quy định chủ tịch UBND cấp tỉnh cũng có quyền ban hành quyết định quy phạm để bảo đảm thực hiện các nhiệm vu, quyền hạn và để bảo đảm sự linh hoạt trong hoạt động quản lv

Quyết đinh quy phạm của UBND cấp tỉnh có thể tổn tại ở cả hai dạng quyết đinh và chỉ thị Theo thẩm quyền hình thức đã được quy định ở các văn bản pháp luật thì việc dùng thông báo, công vãn để ban hành quy phạm pháp luật là sai thẩm quyền và cần phải đình chỉ hoặc bãi bỏ.

Về hình thức, có ý kiến chỉ nên dùng một hình thức quyết định để ban hành các quy phạm (có thể là quyết định hoặc chỉ thị)161 Đây là điều cũng đã được nói đến khi xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, tuy nhiên, do nhiều lý do khác nhau mà Luật năm 1996 không đề cập tới Vào thời điểm đó, có quan điểm đề xuất mỗi cơ quan chỉ nên ban hành một dạng văn bản có chứa quy phạm pháp luật Ví dụ: các bộ,

cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chỉ được dùng quyết định để ban hành quy phạm pháp luật hoặc Chính phủ chỉ được dùng hình thức nghị định Ý tưởng này nhằm mục đích tạo sự thống nhất trong hoạt động ban hành quyết định quy phạm, tạo thuận lợi cho việc áp dụng quyết định cũng như việc tập hợp hoá và pháp điển hoá Tuy nhiên, do các quy đinh trước đó cũng như do thực tế bấy giờ nên việc này đã không được chấp nhận và thể chế hoá trong Luật năm 1996 Nếu đưa quy đinh này vào Luật sẽ đụng chạm đến nhiều các văn bản pháp luât trước đó (kể cả Hiến pháp) và như vậy sẽ tạo ra mâu thuẫn và chồng chéo trong hê thống pháp luật

Do vậy, xét theo thực tế và để bảo đảm sự thống nhất trong hệ thống pháp luật, theo chúng tôi, việc chỉ dùng một hình thức để ban hành quyết định quản lý có tính quy phạm của UBND cấp tỉnh sẽ không được chấp nhận và không được luật hoá trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân dự kiến sẽ được Quốc hội khoá X thông qua năm 2002 Thực tế hiện nay, hình thức quyết định quy phạm có thể có ở cả quyết định và chỉ thị của ƯBND cấp tỉnh Trong hai loại quyết định và chỉ thị của UBND cấp tỉnh thì chỉ thị mang tính quy phạm ít hơn Trong ba Tháng 4, 5, 6 năm 1997 UBND thành phố Hà Nội ban hành 34 quyết định và 10 chỉ thị mang tính quy phạm Năm 1998 ở

tỉnh Bắc Ninh đã ban hành 19 quyết đinh quy phạm của UBND, 7 chỉ thị và

4 quyết đinh quy phạm của Chủ tịch ƯBND Năm 1996, ở UBND tỉnh Nghệ

An đã ban hành 61 quyết đinh, 25 chỉ thị Trong năm 1995 là 38 chỉ thị và

45 quyết đinh[481

Như trên đã nói, quyết đinh quản lý của ƯBND cấp tỉnh mang tính chủ đạo phần lớn ở dạng chỉ thị và ngược lại, hầu như không có quyết định nào mang tính chủ đạo Chỉ thị cũng có thể mang tính quy phạm nhưng có nhiều chỉ thị tổn tại dưới dạng hỗn hợp: có cả những quy phạm và mệnh lệnh mang tính chủ đạo

Trước đây, do trình độ pháp luật yếu kém, có nhiều quy phạm pháp luật ở dạng thông báo, báo cáo, công văn của chủ tịch UBND cấp tỉnh cũng như của tập thể UBND đó

Về nội dung của các quyết định quy phạm của UBND cấp tỉnh (thẩm quyền nội dung) hiện nay các địa phương căn cứ vào những mảng hoạt động của ƯBND theo Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đổng nhân dân và u ỷ ban nhân dân ở mỗi cấp năm 1994 Chẳng hạn, quyết định quy phạm của UBND tỉnh Gia Lai phân loại theo các nhóm sau: An ninh quốc phòng, Tổ chức bộ máy, Kinh tế, Văn hoá - Xã hội- Gia đình, Khoa học - Công nghệ- Môi trường, Đối với các văn bản của UBND tỉnh Bắc Ninh, thành phố Hà Nội, Hải phòng, Hưng Yên và một vài địa phương khác cũng tương tự1481

Như vậy, các địa phương đã căn cứ vào các Luật Tổ chức Hội đổng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân và Pháp lệnh để ban hành Tuy vậy đây cũng chỉ là tập hợp các quyết định theo từng nhóm vấn đề và để tạo ra một sự hợp

lý, thống nhất nhất định thì các địa phương cũne chỉ đối chiếu với các mảng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được Luật, Pháp lệnh xác định cho UBND cấp tỉnh Nếu xem xét dưới góc độ quản lý thì vấn đề nội dung của các quyết đinh quy phạm của UBND cấp tỉnh cũng còn nhiều băn khoăn

Có phải mọi lĩnh vực quản lý đều cần có quvết định quv phạm điều chỉnh

dung quản lý giống nhau, tuy rằng phạm vi quản lý khác nhau Càng xuống cấp cơ sở thì các mảng hoạt động càng co lại và vì thế số lượng cán bộ làm công tác quản lý càng ít đi và có sự lồng ghép các mảng nhiệm vụ, quyền hạn, các chức danh cán bộ cũng được ghép lại Ví dụ: cán bộ tư pháp - hộ tịch, cán bộ văn hoá - thông tin của UBND cấp xã[6).

Việc chúng ta cho rằng vì trình độ các cán bộ cơ sở nên phải giới hạn thẩm quyền nội dung của các cấp là không xác đáng Đây chỉ là lý do phụ Chúng tôi cho rằng, vấn đề thẩm quyền nội dung của quyết định quy phạm của UBND cấp tỉnh cần xem xét cụ thể hơn UBND cấp tỉnh có thể ban hành quyết đinh quy phạm không giới hạn vào lĩnh vực quản lý Có thể thừa nhận sự phân cấp, uỷ quyền trong việc ban hành quyết định quy phạm, vì đặc thù của mỗi tỉnh, thành phố là khác nhau[6]

Ngoài ra, có nhiều quan điểm cũng nhất trí với việc không nên giới hạn nội dung quy phạm trong văn bản của ƯBND cấp tỉnh vì đặc điểm kinh tế- xã hội ở các địa phương là khác nhau Nếu có văn bản pháp luật quy định về vấn đề này thì cũng chỉ nên dự liệu các lĩnh vực mà UBND cấp tỉnh

có thể ban hành quyết định quy phạm [6]

Quyết đinh cá biệt là quyết đinh giải quyết các công việc cá biệt-cụ thể (quyết đinh bổ nhiệm, miễn nhiệm, nâng lương cán bộ, phân đất, phân nhà cho cá nhân, xử lý vi phạm ) Đây là loại quyết đinh mà người ta thường hay gọi là quyết đinh áp dụng pháp luật Nhưng thực ra phải gọi là quyết định áp dụng pháp luật vào các trường hợp cá biệt - cụ thể vì những quyết định quy phạm hướng dẫn, cụ thể hoá văn bản của cấp trên, hiểu theo nghĩa rộng, cũng có thể là quyết đinh áp dụng pháp luật [,8 Lr 288]

Tuyệt đại bộ phận các cơ quan quản lv nhà nước được quyền ban hành quyết định quản lý cá biệt Càng xuốne các cơ quan cấp thấp và các

cơ sỏ' tỷ lệ này càng cao So với quyết định chủ đạo và quyết định quy phạm, thì tv lệ quyết định cá biệt được ban hành nhiều gấp bội[18,ư-289)

Với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương UBND cấp tỉnh không chỉ ban hành quyết định chủ đạo và quy phạm mà cả quyết định

cá biệt Quyết đinh cá biệt của UBND cùng cấp được ban hành không chỉ

để thực hiện quyết định chủ đạo, quy phạm của HĐND cùng cấp và của bản thân cơ quan đó, mà cả những quyết định cá biệt của cơ quan cấp trên Ví dụ: quyết định của Thủ tướng Chính phủ

Cũng tương tự như các cơ quan quản lý khác, số lượng quyết định cá biệt của UBND cấp tỉnh hơn nhiều lần so với văn bản quy phạm và chủ đạo

Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của ƯBND cấp tỉnh thì hầu như đều cần thiết phải ban hành quyết định cá biệt Ví dụ: quyết đinh giao đất, thu hổi đất, cho thuê đất cấp thu hồi, giấy phép kinh doanh

Tuy nhiên, quyết định cá biệt thường gặp ở cấp tỉnh là quyết định của chủ tịch Nếu tính cả những văn bản sai thẩm quyền hình thức thì còn có các công văn, thông báo của chủ tịch UBND Ví dụ: Trong 1991 quyết định của Chủ tịch UBND tỉnh Bắc Ninh ban hành năm 1997 chỉ có 18 quyết định

là quy phạm còn lại là cá biệt, đó là chưa kể 1503 công vần của Chủ tịch[4]

Trong 259 quyết đinh của UBND tỉnh Bắc Ninh ban hành năm 1997

có 16 quyết đinh là quy phạm và chủ đạo còn lại là cá biệt[4]

Theo kết quả rà soát của UBND tỉnh Bắc Ninh trong 20 năm (1976 đến 1996), trong tổng số 43401 văn bản thì có 2537 quyết định chủ đao và quy phạm, còn lại là các quyết định mang tính cá biệt[4)

ỉ 3.2 Phản loại theo hình thức pháp lý

Nếu phân loại theo hình thức pháp lý (theo tên gọi được quy định trong pháp luật) chúng ta có hai loại là quvết định và chỉ thị của UBND cấp tỉnh và của chủ tịch UBND cấp tỉnh Như trên đã nói, quyền ban hành quyết định cuả chủ tịch ƯBND cấp tỉnh đã được gián tiếp thừa nhân ở Hiến pháp nãm 1992 (Điều 114 124) Nhưng Hiến pháp 1992 khônơ xác định rõ hình thức quyết định quản lý nhà nước nào là của táp thể uỷ ban hình thức nào

là của chủ tịch uỳ ban Căn cứ vào quy đinh của pháp luật và thưc tế hoat

động ban hành quyết đinh quản lý nhà nước ở địa phương, chúng ta có thể thấy, quyết đinh của UBND cấp tỉnh được ban hành để bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, quy đinh về tổ chức và hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc, để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kinh tế, văn hoá, giáo dục, xã hội, quốc phòng, an ninh và trật

tự an toàn xã hội trong phạm vi địa bàn tỉnh [1]

Hình thức chỉ thị của UBND cấp tỉnh để chỉ đạo, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của các cơ quan, đon vị trực thuộc trong việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp trên, của HĐND và UBND cấp tỉnh [1]

Trong thực tế hoạt động ban hành quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh, quyết đinh của tập thể uỷ ban và quyết đinh của chủ tịch

uỷ ban có những nội dung tương tự như trên và cũng như vậy đối với chỉ thị của tập thể uỷ ban và của cá nhân chủ tịch

Chính vì những nội dung điều chỉnh như trên nên quyết định của ƯBND cấp tỉnh thường mang tính quy phạm nhiều hơn, hình thức chỉ thị thường mang tính cá biệt nhiều hơn Nếu xem xét đến khía canh văn bản của tập thể và của cá nhân chủ tịch cũng có thể có tính quy phạm nhưng ít hơn và có một số lượng rất lớn mang tính cá biệt Tuy vậy, một hình thức cũng phổ biến là chỉ thị của chủ tịch UBND cấp tỉnh và có khi còn lớn hơn

số lượng chỉ thị của tập thể uỷ ban Từ đó, chúng ta có thể hiểu do đặc thù của hoạt động quản lý, cá nhân chủ tịch uỷ ban vẫn phải ban hành nhiều chỉ thị để đôn đốc, kiểm tra bảo đảm sự nhanh nhạy trong quản lý, thực hiện văn bản cơ quan cấp trên và của HĐND, UBND trone khi tập thể uỷ ban lại thường ban hành quy phạm, định ra những quy tắc xử sự chung hoặc những định hướng, nhiệm vụ chiến lược cho hoạt động quản ]ý

1.3.3 M ột s ố cách phân loại khác

Ngoài ra, chúng ta có thể thấy có nhiều cách phân loại khác như: theo cơ quan ban hành, theo trình tự ban hành, theo vị trí của cơ quan ban hành, theo ngành và lĩnh vực quản lý Có một cách phân loại còn ít được nhắc tới nhưng cũng đã được nói đến khi xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đó là việc phân loại quyết đinh quản lý thành hai loại quyết đinh đơn hành và quyết đinh song hành Quyết định quản lý nhà nước song hành được hiểu là quyết đinh ban hành một vãn bản khác Ví dụ: nghị đinh ban hành quy chế hoặc quyết định của UBND cấp tỉnh ban hành quy chế tiếp công dân Tuy nhiên, đây là cách phân loại ít được thừa nhận, vì căn cứ không rõ ràng và việc coi đó là hai văn bản cũng không hợp

lý Theo chúng tôi, quyết định ban hành một văn bản khác là do đặc thù của đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản mà cần thiết phải có văn bản dạng đó Ví dụ: Quyết đinh ban hành quy chế là nhằm quy định trách nhiệm và nhấn mạnh vào mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan có liên quan để giải quyết một cách cơ bản tất cả những vấn đề vướng mắc đặt ra liên quan đến một việc nào đó, nghĩa là để ban hành một chế đinh tương đối hoàn chỉnh

Vói tính chất là cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, về nguyên tắc, quyết đinh quản lý nhà nước của ƯBND cấp tỉnh được ban hành trên cơ

sở và để thi hành quyết định pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên Điều này thể hiện rõ ở căn cứ ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh

Thường thì các quyết định của UBND cấp tỉnh phải căn cứ vào quyết đinh pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên: luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của u ỷ ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết đinh của Chủ tịch nước; nghị định, nghị quyết của Chính phủ; quyết đinh, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; quyết định, chỉ thị, thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và có khi căn cứ cả vào công văn, thông báo của Thủ tướng Chính phủ hoặc của bộ trưởng

Điều 123 Hiến pháp năm 1992 quy định: "Ưỷ ban nhân dân do Hội đổng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đổng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đổng nhân dân"[23] Như vậy, hoạt động của UBND phải tuân thủ Hiến pháp, luật và các quyết đinh pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên, trong

đó có cả hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước