Nghiên cứu việc ban hành và thực thi văn bản quản lý nhà nước về lữ hành ở Việt Nam

Luận vãn chủ yếu tập trung tới những văn bản quy phạm pháp luật vể lữ hành và một số hoạt động lữ hành chịu sự điều chỉnh của những văn bản này này.Nguồn tài liệu sử dụng trong luận văn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯ Ờ NG Đ Ạ I HỌC K H O A HỌC XÃ H Ộ I VÀ NHÂN VĂN

LU Ậ N VĂN THẠC s ĩ DU LỊC H HỌC

NGƯỜI HUỔNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS ĐINH TRUNG K.Ĩ.ẼN

Hà N ộ i, 2 0 0 7

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯ Ờ NG Đ Ạ I HỌC K H O A HỌC XÃ H Ộ I VÀ NHÂN VĂN

LU Ậ N VĂN THẠC s ĩ DU LỊC H HỌC

NGƯỜI HUỔNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS ĐINH TRUNG K.Ĩ.ẼN

Hà N ộ i, 2 0 0 7

M Ụ C LỤC

PHẨN MỞ Đ Ẩ U 1

NỘI DUNG 3

CHUÔNG 1 VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LỮHÀNH ở VIỆT NAM 3 1.1 Văn bản quản lý nhà n ư ớ c 3

1.1.1 M ột sô khái n iệ m 3

1.1.1.1 Văn b ả n 3

1.1.1.2 Quản l ý 4

ỉ 1.1.3 Quản lý nhà n ư ớ c 7

1.1.1.4 Văn bản quản lý nhà n ư ớ c 8

1.1.2 Vai trò của văn bản quản lý nhà n ư ớ c 12

1.1.2.1 Đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý nhà n ư ớ c 12

1.1.2.2 Phương tiện truyền đạt các quyết định quản l ý 14

ỉ 1.2.3 Phương tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ m áy lãnh đạo và quản l ý 16

1.1.2.4 Công cụ xây dựng hệ thống luật p h á p 17

1.2 H oạt động lữ hành ở Việt N a m 18

1.2.1 Giai đoạn trước năm 1 9 9 9 18

1.2.2 Giai đoạn từ năm 1999 đến n a y 24

CHUÔNG 2 HIỆN TRẠNG BAN HÀNH VÀ THỤC THI VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ L Ữ H À N H 32

2.1 H ệ thống văn bản quản lý nhà nước về lữ h à n h 32

2.1.1 Các văn bản c h u n g 32

2.1.2 Các văn bản quy định về xuất, nhập c ả n h 34

2.1.3 Các văn bản của Tổng cục Du lịch 35

2.2 Thực trạng thực thi văn bản quản lý nhà n ư ớ c 36

2.2.1 Trong kinh doanh lữ h à n h 36

2.2.2 Trong hoạt động hướng dẫn du lịch 42

2.2.3 Trong công tác kiểm t r a 45

2.3 Quá trình điều chỉnh văn bản quản lý nhà nước về lữ h à n h 47

2.3.1 Văn bản quản lý nhà nước vê lữ h à n h 48

2.3.2 N hững nội dung được điều c h ỉn h 49

2 3 2 1 Kinh doanh lữ hành nội đ ị a 49

2 3 2 2 Kinh doanh lữ hành quốc t ế 50

2 3 2 3 Hướng dẫn v iê n 51

2.3.2.4 Chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại V iệt N a m 52

2.3.2.5 Vận chuyển khách du l ị c h 53

2.3.2.6 Xử lý vi p h ạ m 53

2.4 Những vấn đề đặt ra cần giải q u y ế t 53

2.4.1 B ấ t cập trong công tác xảy dựng văn b ả n 54

2.4.2 Chậm ban hành và thực hiện văn b ả n 55

2.4.3 M ộ t sô nội dung chưa cụ thể, chưa hợp l ý 56

CHLtDNG 3 NHŨNG GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU L ự c VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LỮ H À N H 60

3.1 Cơ sở đề xuất giải p h á p 60

3.1.1 Quan điểm p h á t triển du lịch Việt N a m 60

3.1.2 M ục tiêu p h á t triển du lịch Việt N a m 60

3.1.3 Đ ịnh hướng p h á t triển du lịch Việt N am 61 3.2 Các giải pháp ngắn h ạ n 62

3.2.1 X ây dựng và hoàn thiện Thông tư hướng d ẫ n 62

3.2.2 Đ ổi mới phương thức quản l ý 62

3 2 2 Ỉ Tiền ký q u ỹ 62

3 2 2 2 Hướng dẫn v iê n 63

3 2 2 3 M ôi trường kinh d o a n h 64

3 2 2 4 Thanh tra, kiểm t r a 65

3.3 Các giải pháp dài h ạ n 66

3.3.1 Lập chương trình xảy dựng pháp l u ậ t 67

3.3.2 Chú trọng công tác cán b ộ 70

3.3.3 Tăng cường điều tra, khảo sát thực tiễn đ ể thông kê và dự b á o 72

3.3.4 Chú trọng hơn đến quá trình soạn t h ả o 74

3.3.5 C oi trọng công tác tổ chức thực hiện p h áp l u ậ t 75

3.3.6 B ổ sung cơ chê, chính s á c h 76

3.3.7 Tăng mức đầu tư ngân s á c h 77

KẾT L U Ậ N 79

TÀI LIỆU THAM K H Ả O 81

PHỤ L Ụ C 85

PHỤ LỤC 1: N ghị định số 2 6 /C P ngày 091711960 về việc thành lập Công ty D u lịch Việt N a m 85

PHỤ LỤC 2: Phiếu thăm dò ỷ k iế n 86

PHỤ LỤC 3: Tổng hợp phiếu thăm dò ỷ k i ế n 88

PHỤ LỤC 4: Tổng họp doanh nghiệp lữ hành quốc t ê 95

PHỤ LỤC 5: Danh sách Topten lữ hành quốc t ê 96

PHỤ LỤC 6: Tổng hợp kết quả cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch quốc t ế 97

PHỤ LỤC 7: M ột s ố văn bản k h á c 100

DANH MỤC CÁC s ơ Đ ổ VÀ BIỂU, BẢNG

I Danh mục sơ đồ

I S ơ đồ 1.1 Quan hệ quản lý giữa các cơ quan nhà nước

và các công ty lữ hành 27

II Danh m ục bảng, biểu 1 Bảng 1.1 Thị trường trọng điểm gửi khách đến Việt N a m 21

2 Biểu 1.2 Sự phát triển số lượng du khách đến Việt N a m 22

3 Biểu 1.3 Cơ cấu khách du lịch quốc tế đến Việt Nam chia theo phương tiện đi lại, giai đoạn 1993 - 1998 .22

4 Biểu 1.4 Thu nhập xã hội từ du lịch, giai đoạn 1990-1998 23

5 Biểu 1.5 Cơ cấu công ty lữ hành quốc tế theo thành phần kinh t ế 25

6 Biểu 1.6. Kết quả kinh doanh du lịch giai đoạn 1999 - 2006 29

7 Biểu 2.1 Hướng dẫn viên du lịch (tính đến 3 0 /6 /2 0 0 7 ) 42

8 Bảng 3.1 Chỉ tiêu Phát triển Du lịch Việt N a m 61

PHẦN MỞ ĐẦU

Qua 47 năm ra đời và phát triển, hoạt động lữ hành Việt Nam đã có những bước phát triển mạnh mẽ, ngày càng khẳng định vai trò quan trọng trong phát triển du lịch cũng như phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Nó đã góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước, tạo việc làm cho nhiều người, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân

Để tạo khuôn khổ pháp lý cho hoạt động lữ hành phát triển, nhiều văn bản quản lý nhà nước đã được ban hành Nghị định 27 và Thông tư 04 đã tác động tích cực đến hoạt động lữ hành, góp phần lành mạnh hoá môi trường kinh doanh, đáp ứng ngày càng cao nhu cầu đa dạng của du khách Cùng với sự phát triển nhanh chóng của du lịch nói chung và lữ hành nói riêng trong thời gian qua, sự thay đổi về tình tình trong nước cũng như quốc tế và để du lịch thật sự trở thành một ngành kinh tế mũi nhọn, Luật Du lịch, văn bản pháp lý cao nhất

vé du lịch đã ra đời

Tuy nhiên, do các quan hộ kinh tế, cụ thể trong lĩnh vực lữ hành luôn biến động nhanh hơn cá sự hình thành và phát triển các thể chế dần đến nảy sinh nhiều bất cập trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lữ hành Ngoài ra, với đặc thù là một ngành kinh tế có tính chất liên ngành, việc hoàn thành một khuôn khổ pháp lý về lữ hành có tính toàn diện, đồng bộ, hợp lý và khả thi là rất khó Mặt khác, không ít tổ chức và cá nhân không thực hiện nghiêm túc các quy định của văn bản quản lý nhà nước Cho đến nay, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu liên đến hoạt động lữ hành nhưng chưa có để tài nào đề cập đến những quy định của pháp luật đối với hoạt động này Như vậy,

“Nghiên cứu việc ban hành và thực thi văn bản quản lý nhà nước về lữ hành ở Việt N a m ” là một việc làm có tính thời sự và rất cấp thiết Mục đích của đề tài

này là trên cơ sở nghiên cứu thực tế xác định nguyên nhân cản trở việc thực thi các văn bản quản lý nhà nước, từ đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực của các văn bản này trong lĩnh vực lữ hành ở nước ta

Đế thực hiện mục tiêu trên, trong luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: Điều tra xã hội học, đối chiếu thực tiễn, thống kê số liệu, so sánh và thu thập, tổng hợp, phân tích tư liệu

Khuôn khổ pháp lý về hoạt động lữ hành rất rộng và có tính giao thoa với các ngành khác Luận vãn chủ yếu tập trung tới những văn bản quy phạm pháp luật vể lữ hành và một số hoạt động lữ hành chịu sự điều chỉnh của những văn bản này này.

Nguồn tài liệu sử dụng trong luận văn này là một số đề tài, bài viết về hoạt động lữ hành, về văn bản quản lý nhà nước ở các sách, báo, tạp chí, báo cáo của Tổng cục Du lịch, các website vẻ du lịch, Phiếu thăm dò ý kiến các công

ty lữ hành quốc tế và kết quả tổng hợp số liệu điều tra

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục và Tài liệu tham khảo, nội dung luận văn được bố cục gồm 3 chương:

Chương 1 : Văn bản quản lý nhà nước vê lữ hành ở V iệt N am

Chương 2: Hiện trạng ban hành và thực thi các văn bản quản lý nhà nước

vê lữ hành

Chương 3: N hững giải pháp nâng cao hiệu lực văn bán quản lý nhà nước

vê lữ hành

Luận văn hy vọng sẽ đóng góp một phần giúp cơ quan quản lý nhà nước về

du lịch cấp Trung ương nâng cao hiệu lực của văn bản quản lý nhà nước về lữ hành Mặc dù đã cố gắng hết sức song do trình độ và khả năng có hạn nên luận văn này không tránh khỏi những thiếu sót Rất mong nhận được sự chỉ bảo, góp ý của các thầy, cô giáo, các nhà khoa học, các nhà quản lý, bạn bè

để luận văn hoàn chỉnh hơn

C H Ư Ơ N G 1 VĂN B ẢN QU Ả N LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LỮ H ÀN H ở VIỆT NAM

1.1 Văn bản quản lý nhà nước

1.1.1 M ột sô kh ái niệm

Trước khi đi sâu tìm hiểu về “văn bản quản lý nhà nước” , cần làm rõ một

số thuật ngữ cơ bản được sử dụng trong luận văn như: vãn bản, quản lý và quản lý nhà nước

1.1.1.1 Văn bản

Hoạt động giao tiếp của nhân loại được thực hiện chủ yếu bằng ngôn ngữ

và phương tiện giao tiếp này được sử dụng ngay từ những buổi đầu của xã hội loài người Với sự ra đời của chữ viết, con người đã thực hiện được giao tiếp ở những khoảng không gian cách biệt nhau vô tận qua các thế hệ Hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ luôn luôn được thực hiện qua quá trình phát và nhận các ngôn bản Là sản phẩm ngôn ngữ của hoạt động giao tiếp, ngôn bản tồn tại ở dạng âm thanh (lời nói) hoặc được ghi lại dưới dạng chữ viết, đó là văn bản Nó có thể là các dạng chữ viết khác nhau hay các hình vẽ, ký hiệu riêng biệt Văn bản có thể được thê’ hiện trên các loại vật liệu khác nhau như giấy,

gỗ, đá, da Việc chọn lựa ngôn ngữ, ký hiệu nào, vật liệu nào để thể hiện văn bản phụ thuộc vào mục đích giao tiếp và điều kiện thực tế

Theo nghĩa rộng, một bài thơ, câu ca dao, bia đá, hoành phi, câu đối, chúc thư hay tác phẩm văn học đều là văn bản Theo nghĩa hẹp, khi nói đến văn bản là đề cập đến các văn bản pháp luật, công văn giấy tờ dùng trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức Khi đó, văn bản được dùng nhằm phục vụ cho công tác quản lý của các tổ chức, các cơ quan, đơn vị đó

Theo tiếng Latinh thì “vãn bản” là actur, có nghĩa là hành động Văn bản thể hiện ý chí của cơ quan ban hành văn bản, là phương tiện để lãnh đạo, điều hành, giao dịch Theo một cách tiếp cận khác thì văn bản là phương tiện ghi, truyền tin nhằm thực hiện mục đích giao tiếp nào đó Văn bản là một hình thức thể hiện tư duy của con người ở trình độ sáng tạo cao

Tất cả những công văn, giấy tờ, tài liệu được hình thành trong hoạt động quản lý của hệ thống các cơ quan nhà nước đều được gọi chung là văn bản

Theo ông Tạ Hữu Ánh thì “văn bản là phương tiện đ ể ghi tin và truyền đạt

thỏnq tin bẳnq ngôn ngữ hay kỷ hiệu nhất định” [2, 7].

Trong các cơ quan Nhà nước, văn bản được sử dụng như một phương tiện

để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hoặc thông tin cần thiết hình thành trong quản lý, đảm bảo cho sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, phản ánh kết quả hoạt động quản lý của cơ quan, tổ chức nhà nước

Mật khác, thông qua văn bản, Nhà nước có thể kiểm tra và nắm bắt được tình hình thực tế việc thực hiện các quyết định quản lý của mình và trên cơ sở

đó có thể tiếp tục duy trì hoặc điều chỉnh lại các quyết định quản lý của mình cho phù hợp hơn và hiệu quả hơn Dưới góc độ quản lý nhà nước, văn bản được coi là khâu trung gian giữa quyết sách và hành động của người lãnh đạo,

là cơ sở để các cơ quan, cá nhân đưa các quyết định đó đi vào cuộc sống

ỉ 1.1.2 Quản lý

Trong sự phát triển của xã hội có ba yếu tố quan trọng nhất, đó là: lao động, tri thức và quản lý Quản lý là sự kết hợp giữa tri thức và lao động Để vận hành sự kết hợp này cần có cơ chế quản lý Nếu cơ chế quản lý đúng đắn, hợp lý thì xã hội phát triển tốt đẹp, ngược lại thì xã hội chậm phát triển và rối ren

Quản lý chính là sự điều khiển, là quy trình công nghệ, chỉ huy, điều hành, hướng dẫn Có ba hình thức quản lý: Quản lý thiên nhiên, quản lý trong kỹ thuật và quản lý nhà nước

Trong quản lý thiên nhiên, chủ thể quản lý là con người, đối tượng quản lý

là các hoạt động khai thác, sử dụng thế giới tự nhiên

Bản chất quản lý trong kỹ thuật là con người điều khiển các vật vô tri, vô giác để bắt chúng phục tùng ý đồ của người điều khiển Ví dụ: Máy vi tính, máy điện toán

Trong quản lý nhà nước, chủ thể quản lý là nhà nước, cụ thể là những cơ quan và cá nhân được giao trách nhiệm, đối tượng quán lý là quan hệ giữa các

tổ chức, giữa con người với con người

Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, trong đó có cả khoa học tự nhiên lẫn khoa học xã hội Mỗi ngành khoa học nghiên cứu về quản lý theo góc độ khác nhau và có những khái niệm riêng

Quản lý là một khái niệm rộng gồm nhiều hoạt động trên các lĩnh vực khác nhau Nó gắn liền với quá trình phát triển kinh tế-xã hội nên trên thực tế đã nảy sinh nhiều quan điểm khác nhau về quản lý Lịch sử ra đời quan niệm này

có khác nhau, có gắn với mỗi tổ chức hoạt động trong một lĩnh vực, thậm chí với mỗi quá trình trong từng tổ chức Nội dung thuật ngữ “quản lý” có nhiều cách diễn đạt khác nhau:

Theo Harold Koontz, “việc quản lý là thiết yếu trong mọi sự hợp tác có tổ

chức, cũng như à mọi cấp độ của tổ chức trong m ột sơ s đ ' [24, 16] Còn

F.W.Taylor xác định quản lý “là biết chính xác điều bạn muốn người khác

làm và sau đó biết được rằng họ đ ã hoàn thành công việc đó một cách tốt

nhất và rẻ nhai" [24, 17], Trong khi đó, Henry Fayol thì định nghĩa “quản lý

là một tiến trình bao gồm tất cả các khâu lập k ế hoạch, tổ chức, lãnh đạo và

kiểm tra các nỗ lực của mỗi thành viên trong tổ chức và sử dụng tất cả các

nguồn lực khác của tổ chức nhằm dạt mục tiêu đ ã định trước” [24, 17] Mary

Parker Follett cho rằng “quản lý là nghệ thuật đạt mục tiêu thông qua con

người” [24, 17].

Ngoài ra, có người cho rằng quản lý là hoạt động phối hợp các hoạt động chung của một đoàn thể hợp tác hay quản lý là điều khiển con người và sự vật nhằm đạt mục tiêu đã định trước

Theo nghĩa của điểu khiển học thì quản lý được khái niệm là điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào quy luật, định luật hay nguyên

tắc tương ứng để cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của người điều khiển (quản lý) nhằm đạt được mục đích đã định trước.

Qua các khái niệm trên, có thể rút ra khái niệm tổng hợp về quản lý như

sau: Quản lý có th ể lùểu là hoạt độnẹ nhâm tác động một cách có tổ chức và

đinh hướng của chủ th ể quản lý vào một đối tượng nhất định đ ể điều cliỉnh các

quá trình x ã hội và hành vi của con người nhằm duy trì tính ổn định và phát

triển của đối tượng theo những mục tiêu đ ã định.

Như vậy, khái niệm quản lý gồm 4 yếu tố: Chủ thể quản lý, đối tượng quản

lý, khách thể quản lý và mục tiêu quản lý

Chủ thể quản lý: Là tác nhân tạo ra các tác động quản lý trong mọi quá trình hoạt động Chủ thể luôn là con người hoặc tổ chức Chủ thể quản lý tác động lên đối tượng quản lý bằng các công cụ với những phương pháp thích hợp theo những nguyên tắc nhất định

Đôi tượng quản lý: Tiếp nhận trực tiếp sự tác động của chủ thể quản lý Tuỳ theo từng loại đôi tượng khác nhau mà người ta chia thành các dạng quản

lý khác nhau

Khách thể quản lý chịu sự tác động hay chịu sự điều chỉnh của chủ thể quản lý, đó là hành vi cúa con người, của các quá trình xã hội, có thể là mối quan hệ giữa các thực thể trong quá trình vận động chúng

Mục tiêu quản lý là cái đích cần phải đạt tới tại một thời điểm trong tươnglai do chủ thể và khách thể thống nhất định trước Đây là căn cứ để chủ thể quản lý thực hiện các tác động quản lý cũng như lựa chọn các phương pháp quản lý thích hợp

Quản lý ra đời chính là nhằm nâng cao năng suất và hiệu quả trong công việc Thực chất của quản lý con người, quản lý xã hội là để phát huy cao nhất khả năng của con người, ổn định và phát triển xã hội theo định hướng đã đề ra Mục đích quản lý ở đây là cái đích do chủ thể quản lý đã định trước, là căn cứ

đế chủ thể quản lý lựa chọn các phương pháp và thực hiện các biện pháp tác động quản lý khoa học phù hợp với quy luật phát triển khách quan của xã hội.

1 1 1 3 Quàn lý nhà nước

Trong một quốc gia tồn tại nhiều chủ thể tham gia quản lý xã hội như: các

Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội Trong quản lý xã hội đó thì quản lý nhà nước có 3 đặc điểm cơ bản khác biệt: Thứ nhất, chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện các quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp Thứ hai, đối tượng quản lý của nhà nước là toàn thể nhân dân sống và làm việc trong phạm vi lãnh thổ quốc gia Thứ ba, quản lý nhà nước diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội như: chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, du lịch, an ninh quốc phòng, ngoại giao nhằm thoả mãn nhu cầu hợp pháp của nhân dân

Quản lý nhà nước là hoạt động của nhà nước thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện các chức năng xã hội Hay nói cách khác là sự tác động của các chủ thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu bằng pháp ỉuật tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối nội, đối ngoại của nhà nước Có thể nói, tất cả các cơ quan nhà nước đều có chức nâng quản lý xã hội, chức năng quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, pháp luật là phương tiện, công cụ chủ yếu để quản lý nhà nước nhằm duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội

Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước, là quản lý công việc của nhà nước Nội dung quản lý nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử Ngày nay, quản lý nhà nước xét về mặt chức năng bao gồm hoạt động lập pháp của cơ quan lập pháp, hoạt động hành chính (chấp hành và điều hành) của chính phú và hoạt động tư pháp của hệ thống tư pháp

Tóm lại, quán lý nhà nước là một d ạ n g quàn lý x ã hội đặc biệt, mang tính

quyên lực nhà nước và sử dụ nạ pháp luật nhà nước đê điều chỉnh hành vi hoạt

động của con người trên tất cả các lĩnh vực của đời sống x ã hội do các cơ

quan trong bộ m áy nhà nước thực hiện, nhằm thoả mãn nhu cầu hợp pháp của

con người, duy trì sự ổn định và phát triển của x ã hội Trong hoạt động quản

lý nhà nước, vấn đ ề kết hợp các yếu tố của hoạt động quản lý rất phức tạp, đồi

hỏi các nhà quản lý p h ả i có năng lực cao với sự hỗ trợ của các phương tiện

công nghệ hiện đại và m ột trong sô' các phương tiện đó là văn bản quản lý nhà

nước.

1.1.1.4 Văn bản quản ì ỷ nhà nước

Qua lịch sử phát triển hàng ngàn năm của đất nước, văn bản đã được sử dụng như một công vụ quan trọng để ghi chép lịch sử, sáng tác văn học, quản

lý nhà nước Nguồn sử liệu ít ỏi không cho biết được chi tiết, cụ thể lý do ra

đời văn bản quản lý nhà nước Tuy nhiên, theo Việt sử thông ẹiám cương m ục,

tháng 3/1002, Lê Hoàn bất đầu định ỉuật lệ pháp lệnh, song thời đó tập quán vẫn rất phổ biến, điều chỉnh chủ yếu các quan hệ pháp luật trên lĩnh vực hôn nhân gia đình và dân sự

Sau đó, do việc kiện tụng bề bộn, quan lại giữ pháp luật câu nệ văn từ trong luật lệ, hay làm những điều quá khắc nghiệt nên nhiều người bị oan uổng quá đáng Vì vậy, năm 1042, vua Lý Thái Tông động lòng sai viên Trung thư sửa lại luật lệ cũ cho thích hợp với thời thế, định thêm các điểu khoản mới, xếp

thành môn loại, phân ra từng điều, từng khoản, làm thành bộ Hình thư của

triều đại Hình thư được xem là bộ luật thành văn đầu tiên của Nhà nước phong kiến Việt Nam, được biên soạn một cách quy củ và hệ thống Hoạt động lập pháp của nhà nước cũng từ đó bắt đầu phát triển, được thể chế hoá,

hệ thống pháp luật được pháp điển hoá Các văn bản quản lý nhà nước trong lịch sử lập pháp của Việt Nam bắt đầu lần lượt được ra đời

Các triều đại vể sau tiếp tục sử dụng văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước Đến thời Nguyễn, văn bản đã trở thành phương tiện chủ yếu, trở thành công cụ không thể thiếu được trong hoạt động quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương.

Hiện nay, trong hoạt động quản lý nhà nước, trong giao dịch giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa các cơ quan nhà nước với tổ chức, công dân, với các tổ chức nước ngoài văn bản là phương tiện thông tin cơ bản, là sợi dây liên lạc chính và là một trong những yếu tố quan trọng, nhất thiết để kiến tạo thể ch ế của nền hành chính nhà nước

Trong thời gian gần đây, ở Việt Nam đã có nhiểu công trình nghiên cứu, nhiều xuất bản phẩm đề cập đến vấn đề văn bản nói chung và văn bản quản lý nhà nước nói riêng Mặc dù khái niệm văn bản quản lý nhà nước vẫn chưa được thống nhất song nội hàm của khái niệm này gồm 3 ý: Thứ nhất phải là vãn bản; thứ hai là của cơ quan quản lý nhà nước hoặc tổ chức, cơ quan có thẩm quyển; thứ ba là được ban hành theo quy định của pháp luật

Trong thực tế, văn bản quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp Sự khác nhau chủ yếu của 2 nghĩa được thể hiện ở cơ quan ban hành văn bản: Cư quan nhà nước hoặc cơ quan quản lý nhà nước

Theo nghĩa rộng, văn bản quản lý nhà nước là những văn bản do cơ quan nhà nước ban hành, dùng để ghi và truyền đã các quyết định quản lý nhà nước hoặc các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý nhà nước Theo nghĩa này thì các

cơ quan nhà nước là tất cả các cơ quan thuộc hệ thống lập pháp, hành pháp và tư

pháp Đại diện theo nghĩa rộng, tác giả Phạm Hưng định nghĩa : “Văn bản quản

lý nhà nước là văn bản do tổ chức, cơ quan mang thẩm quyển nhà nước ban

hành trong hoạt dộnạ quản lý tlieo quỵ định pháp luật ” [15, 110],

Theo nghĩa hẹp, văn bản quản lý nhà nước là những văn bản do các cơ quan quản lý nhà nước (là những cơ quan hành chính thuộc khối hành pháp) ban hành Theo nghĩa này thì cơ quan quản lý nhà nước không bao gồm Quốchội, các Tòa án và các Viện Kiểm sát vì các cơ quan này không có chức năng

quản ]ý nhà nước Quan điểm của Lưu Kiếm Thanh hướng theo nghĩa hẹp, cho

rằng “văn bản quản lý nhà nước được định nghĩa là những quyết định và

thông tin quản lý thành văn (được văn bản hoá) do cấc cơ quan quản lý nhà

nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được

N hà nước đảm bảo thi hành bằng những biện p háp khác nhau nhằm điều

chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà

nước với các tổ chức và cồng dân ”[25, 8].

Trong Luận vãn này, khái niệm văn bản quản lý nhà nước được dùng theo nghĩa rộng bởi vì Luật Du lịch (do Quốc hội, cơ quan lập pháp ban hành) có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động lữ hành Dưới đây xin giới thiệu tên gọi, thẩm quyền ban hành (cơ quan hoặc cá nhân được phép ban hành) và chức năng của các loại văn bản quản lý nhà nước về hoạt động lữ hành ở Việt Nam.Luật: Vãn bản quan trọng có hiệu lực pháp lý cao sau Hiến pháp, do Quốc hội ban hành để cụ thể hoá nguyên tắc cơ bản được ghi trong Hiến pháp và một số vấn đề được Hiến pháp giao

Pháp lệnh: Văn bản dưới Luật có giá trị pháp lý cao sau Luật (sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội nâng lên thành Luật), do Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành căn cứ vào Hiến pháp, các Luật, Nghị quyết của Quốc hội, thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được Quốc hội giao

Nghị định: Văn bản chủ đạo quan trọng nhất của Chính phủ để ban hành các quy định chi tiết thi hành Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc Hội, Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước; các quy định

về quyền hạn, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của các cơ quan N hà nước ở Trung ương và địa phương thuộc thẩm quyền của Chính phủ; các quy định về phân vạch địa giới, sáp nhập, chia tách các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh và các chế độ, thể lệ quản lý hành chính Nhà nước

Nghị quyết (của Chính phủ): Ấn định những chủ trương, chính sách lớn về

các mặt kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại, nhiệm vụ kế

hoạch, ngân sách Nhà nước và các công tác quan trọng khác của Chính phủ để lãnh đạo tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước.

Thông tư: Văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành để giải thích, hướng dẫn chi tiết thực hiện những Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ; Chí thị, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ hoặc hướng dẫn thực hiện những quy định về quản lý thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ, cơ quan ngang Bộ phụ trách

Thông tư liên bộ: Văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang

Bộ thuộc Chính phủ cùng phối hợp với nhau hoặc phối hợp với tổ chức chính trị-xã hội có chắc năng tham gia quản lý nhà nước để quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thực hiện các quy định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

Chỉ thị: Văn bản quy quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, u ỷ ban nhân dân ban hành để truyền đạt, hướng dẫn, chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra các cấp dưới nhằm thực hiện các văn bản Nghị quyết, Quyết định của cấp trên hoặc của cơ quan đã ban hành Chỉ thị không có chức năng đề ra chính sách mới hoặc quy định mới

Quyết định: Văn bản do Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Ưỷ ban nhân dân ban hành trên cơ sở phạm vi, quyền hạn đã được luật pháp quy định Quyết định ban hành quy định những chính sách, chế độ, biện pháp thực hiện

áp dụng trong phạm vi cả nước, trong phạm vi một ngành, một lĩnh vực hoặc một địa phương

Quyết định phân làm 2 loại: Quyết định quy phạm pháp luật và Quyết định

cá biệt Trong luận văn này chí đề cập đến Quyết định quy phạm pháp luật

Nó chứa đựng các quy phạm pháp luật (quy tắc sử sự chung) ban hành thể lệ, biện pháp nhằm thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, các văn bản quản

lý nhà nước khác của cấp trên

Công văn: Là văn bản được sử dụng rộng rãi nhất, phổ biến nhất trong việc giao dịch chính thức giữa các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị-xã hội với nhau và với công dân để thức hiện chức năng nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức mình.Công văn có nhiều loại và mỗi loại có chức năng khác nhau như: Đôn đốc, nhắc nhở, hướng dẫn, kiểm tra cấp dưới thực hiện một quy định của cấp trên; trao đổi ý kiến, phối hợp giải quyết cồng việc .

Văn bản quản lý nhà nước không thể thiếu trong trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước Nếu được lưu trữ lại, nó còn có giá trị như một nguồn sử liệu quan trọng, giúp các nhà sử học nghiên cứu một cách toàn diện

về những thời kỳ, những giai đoạn lịch sử đã qua

1.1.2 Vai trò của văn bản q u ả n lý nhà nước

1.1.2.1 Đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý nhà nước

Trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản quản lý nhà nước tồn tại như một phương tiện để xác định và vân dung những chuẩn mưc pháp lý vào quá trình quản lý Vì vậy, nó đóng những vai trò rất đắc lực cho bộ máy nhà nước trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành và quản lý Nó phản ánh đầy đủ tình hình, kết quả hoạt động quản lý của một cơ quan, một tổ chức

Có thể nói bất kỳ loại văn bản nào cũng có vai trò th ô n g tin Các thông tin

chứa đựng trong văn bản là một trong những tài sản quý giá của đất nước, là sản phẩm hàng hóa đặc biệt có vai trò to lớn trong việc tạo ra của cải vật chất

và tinh thần cho xã hội, là yếu tố quyết định để đưa ra những chủ trương, chính sách, những quyết định hành chính cá biệt nhầm giải quyết những công việc nội bộ nhà nước cũng như những công việc liên quan đến quyền lợi và lợi ích hợp pháp của công dân Thông tin đóng vai trò cơ bản, vai trò chung nhất của mọi loại văn bản và không loại trừ văn bản quản lý nhà nước

Văn bản quản lý nhà nước chứa đựng mọi thông tin của nhà nước, của chủ thể quản lý (cơ quan quản lý nhà nước) và chuyển tải đến đối tượng quản lý (cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới hay toàn xã hội) Thông tin cần thiết đó được

ghi chép, lưu giữ lại để làm căn cứ xử lý giải quyết công việc hiện tại, tiếp theo

và kiểm tra, xem xét khi cần thiết Giá trị thông tin được chứa đựng trong văn bản thể hiện giá trị của văn bản Nhờ đó mà các cơ quan, đơn vị có thể xử lý kịp thời các sự kiện, đảm bảo thống nhất chí đạo, điều hành trong công tác quản lý nhà nước Thông qua hộ thống các văn bản, con người có thể tiếp nhận được thông tin để phục vụ cho các hoạt động của quá trình quản lý nhà nước

Trước những đòi hỏi ngày càng cao của đời sống xã hội, của sản xuất kinh doanh, nhu cầu về thông tin giao tiếp ngày càng phát triển Mặc dù thực tế đã xuất hiện nhiều phương thức truyền đạt thông tin mới (internet, điện thoại .) thỏa mãn được yêu cầu ngày càng đa dạng, phong phú của thực tiễn song hình thức đưa thông tin trên văn bản vẫn được dùng, thậm chí ngày càng trở nên quan trọng và được quan tâm cải tiến tốt hơn

Tùy theo tính chất, nội dung và mục tiêu công việc, thông tin có thể được phân loại theo các tiêu chí khác nhau: về lĩnh vực quản lý có thông tin chính trị, thông tin kinh tế, thông tin du lịch .; theo thẩm quyền có thông tin từ cấp trên xuống, thông tin từ cấp dưới lên, thông tin ngang cấp, thông tin nội bộ Trong từng loại thông tin đó có thể phân loại nhỏ hơn và chi tiết hơn, như thông tin du lịch có thể phân chia thành thông tin lữ hành, thông tin khách sạn, thông tin về du khách

Thông tin trên văn bản có thể là thông tin hai chiều: thông tin của cấp trên chuyển xuống cấp dưới và thông tin của cấp dưới báo cáo lên cấp trên Quan

hệ thông tin diễn ra theo chiều dọc là quan hệ thông tin được truyền đạt giữa các đối tượng không ngang thẩm quyền hoặc trao đổi trong quan hệ phối hợp qua lại giữa các cư quan, đơn vị với nhau Còn quan hệ thông tin diễn ra theo chiều ngang là giữa các đối tượng cùng cấp thẩm quyền

Về thời điểm thì nội dung thông báo thông tin thường có 3 loại với những nét đặc thù riêng Thông tin về quá khứ liên quan đến những sự việc đã được giải quyết trong quá trình hoạt động của các cơ quan quản lý Thông tin về hiện tại liên quan đến những sự việc đang xảy ra hàng ngày trong các cơ quan

thuộc hệ thống bộ máy quản lý nhà nước Thông tin mang tính dự báo mang tính kế hoạch trong tương lai, các dự báo chiến lược hoạt động mà bộ máy quản lý cần dựa vào đó để hoạch định phương hướng hoạt động của mình.

Văn bản quản lý nhà nước đóng vai trò đảm bảo thông tin cho hoạt động

q uản lý nhà nước Nội dung thông tin được văn bản truyền đạt rất phong phú,

có thể bao gồm:

Chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, quy định, pháp luật của Nhà nước liên quan đến mục tiêu, phương hướng hoạt động lâu dài của cơ quan;

Nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động cụ thể của từng cơ quan, đơn vị;

Phương thức hoạt động, mục tiêu, nhiệm vụ, quan hệ công tác giữa các cơ quan hay giữa các đơn vị với nhau;

Tinh hình các đối tượng bị quản lý, sự biến động của cơ quan, đơn vị; chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan, đơn vị;

Kết quả đạt được trong quá trình quản lý

Ngày nay, nhờ áp dụng những tiến bộ của khoa học và công nghệ, thông tim trong văn bản đã được tổ chức, chuyển tải khoa học hơn Công tác lưu trữ, tra cứu, xử lý thông tin qua văn bản của hoạt động quản lý đã có những quan niệm mới

ỉ 1.2.2 Phương tiện truyền đạt các quyết định quản lý

Bác Hồ đã nói “M ột bộ máy là do nhiều thứ máy to nhỏ lắp lại Các máy ấy

đểu ăn kìúrp với nhau thì bộ máy tốt, sản xuất nhiều N ếu chỉ một máy nhỏ không

ăn khớp thì cũng gây ảnh hưởng đến toàn bộ máy” [9, 9] Bộ máy Nhà nước Việt

Nam được hình thành và hoạt động theo nguyên tắc tập trung, cấp dưới phục tùng

cơ quan cấp trên, cơ quan địa phương phục tùng cơ quan trung ương Từ đó, văn bàn quản lý nhà nước đóng một vai trò rất rõ nét là truyền đạt mệnh lệnh, truyền đạt các quyết định quản lý, làm khâu nối các bộ phận với nhau

Trong quản lý, truyền đạt các quyết định có ý nghĩa rất quan trọng và là một nghệ thuật như chính bản thân khoa học quản lý Các quyết định quản lý cần phải được truyền đạt không những nhanh chóng mà còn phải chính xác, đúng đối tượng để đối tượng quản lý thông suốt, hiểu được nhiệm vụ, nắm được ý muốn của lãnh đạo, yên tâm và nhiệt tình thực hiện quyết định đó Nếu truyền đạt kéo dài, nửa vời, thiếu cụ thể, thiếu chính xác sẽ làm cho quyết định quản lý khó có điều kiện trở thành hiện thực hoặc thực hiện với hiệu quả thấp Vì vậy, việc sử dụng văn bản quản lý nhà nước cần phải đặc biệt được chú ý, từ việc tổ chức, xây dựng, ban hành và chu chuyển văn bản trong các cơ quan sao cho khoa học để chúng phục vụ tốt nhất cho việc truyền đạt các quyết định quản lý.

Khi sử dụng văn bản quản lý nhà nước như một phương tiện để truyền đạt các quyết định thì điều đầu tiên cần quan tâm là đối tượng và phạm vi truyền đạt văn bản vì đây thực chất là vấn đề hiệu quả của việc truyền đạt các quyết định trong quản lý nhà nước Để hiệu suất lao động của người lãnh đạo được nâng cao thì hệ thống văn bản quản lý nhà nước phải đảm bảo sao cho các đối tượng bị quản lý nhanh chóng nắm được các thông tin cần thiết, có thể trao đổi các thông tin đó một cách thuận lợi nhất và nhận thấy được khả năng có thể thực hiện Q ua đó, người lãnh đạo nhận được các thông tin phản hồi để theo dõi công việc phù hợp với phạm vi quản lý lãnh đạo của mình Các nhà lãnh đạo nếu biết sử dụng hộ thống vãn bản quản lý nhà nước trong công tác

để lập kế hoạch chỉ đạo một lúc nhiều công việc mà không để chúng ảnh hưởng đến kết quả của nhau, không bỏ sót việc thì đây cũng là một trong những yếu tố để giúp các lãnh đạo trở thành nhà quản lý giỏi

Tóm lại, việc sử dụng văn bản quản lý nhà nước để truyền đạt quyết định quản lý là một mặt của việc tổ chức khoa học lao động quản lý Nếu tổ chức tốt thì năng suất lao động cao, nếu tổ chức không tốt, thiếu khoa học thì năng suất làm việc của các nhà quản lý, của các tổ chức bị hạn chế Văn bản quản

lý nhà nước có thể giúp các nhà quản lý tạo ra các mối quan hệ về mặt tổ chức trong các cơ quan, đơn vị trực thuộc theo yêu cầu của mình và hướng hoạt động của các thành viên vào một mục tiêu nào đó trong quản lý

1 1.2.3 Phương tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh dạo và quản lý

Kiểm tra là điều kiện tất yếu để đảm bảo cho bộ máy lãnh đạo và quản lý hoạt động có hiệu quả, có tác dụng phát hiện sự vận động chệch hướng, những ách tắc của tổ chức và hạn chế bệnh quan liêu Nên kiểm tra có ý nghĩa rất quan trọng đối với hoạt động quản lý nhà nước Đây là một trong những biện pháp để nâng cao trình độ tổ chức trong công tác của các cơ quan nhà nước Nếu không có kiểm tra, theo dõi thường xuyên, thiết thực và chặt chẽ thì mọi văn bản quản lý nhà nước chỉ có thể là lý thuyết suông

Nhằm chỉ ra tầm quan trọng đặc biệt của công tác kiểm tra, Lênin đã viết

“Kiểm tra nhân viên công tác và kiểm tra việc chấp hành thực tê công tác - mấu

chốt của toàn bộ công tác, của toàn bộ chính sách hiện nay là ở day” [12, 31].

Hệ thống văn bản quản lý nhà nước được sử dụng như một phương tiện quan trọng làm công tác kiểm tra Tuy nhiên, để phát huy được vai trò kiểm tra của vãn bản quản lý nhà nước thì công tác kiểm tra cũng cần phải được tổ chức một cách khoa học Thông qua việc kiểm tra, giải quyết văn bản, có thể theo dõi hoạt động cụ thể của các cơ quan quản lý Nếu được tổ chức tốt, biện pháp kiểm tra công việc qua văn bản quản lý nhà nước sẽ mang lại nhiều lợi ích thiết thực, thúc đẩy các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội hoạt động hiệu quả hơn

Đối với các nhà quản lý, cần phải biết vận dụng một cách có khoa học hệ thống các văn bản quản lý nhà nước từ văn bản quy định chức năng, thẩm quyền, vãn bản nghiệp vụ thanh kiểm tra đến các văn bản với tư cách chỉ là số liệu Một quy trình quản lý bắt đầu từ kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo rồi mới kết thúc ở kiểm tra Sự gắn kết các khâu trong quy trình đòi hỏi một lượng thông tin phức tạp trong văn bản Nếu nói kiểm tra là đặt lại con tàu trên đường ray của nó thì cái kích cần cẩu chính là hệ thống văn bản quản lý và người trực tiếp đặt con tàu chính là nhà quản lý

Ngoài ra, để kiểm tra đạt kết quả tốt cũng cần chú ý đúng mức tới hai khía cạnh của quá trình hình thành và giải quyết văn bản quản lý nhà nước: Một là

tình hình nhận được các văn bản trong hoạt động của cơ quan và các đơn vị trực thuộc Hai là nội dung các văn bản và sự hoàn thiện thực tế nội dung đó ở những mức độ khác nhau, cả hai khía cạnh trên đều có thể cho thấy chất lượng thực tế trong hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước.

Thông qua hệ thống văn bản quản lý nhà nước, việc kiểm tra hoạt động của

bộ máy lãnh đạo và quản lý không thể tách rời việc phân công trách nhiệm chính xác cho mỗi bộ phận, mỗi cán bộ trong các đơn vị của hệ thống bị quản

lý Nếu sự phân công không rõ ràng, thiếu khoa học thì việc kiểm tra không thể tiến hành đạt kết quả tốt

Tóm lại, văn bản quản lý nhà nước là một phương tiện quan trọng giúp cho việc kiểm tra có thể thực hiện thuận lợi Qua việc hình thành và sử dụng văn bản quản lý nhà nước, người ta có thể kiểm tra kỷ luật lao động, pháp chế của các thành viên song quan trọng nhất là ở chỗ phải biết cách sử dụng sao cho hiệu quả nhất từng loại văn bản khi kiểm tra

1 1.2.4 C ông cụ xây dựng hệ thống luật pháp

Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, hệ thống các văn bản quản lý nhà nước gắn liền với việc đảm bảo quyền lực nhà nước Các văn bản quản lý nhà nước được xây dựng là nhằm tạo cơ sở cho các cơ quan nhà nước, các công dân hoạt động theo chuẩn mực pháp lý thống nhất, phù hợp với sự phân chia quyền hành trong quản lý nhà nước

Hệ thống văn bản quản lý nhà nước vừa phản ánh sự phân chia quyển hành rong quản lý hành chính nhà nước vừa là sự cụ thể hoá các luật hiện hành, iướng dẫn thực hiện các luật đó Đây là một công cụ tất yếu của việc xây iựng hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và hệ thống văn bản quản lý nhà nước nói riêng

Khi xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nước cần chú ý đảm bảo :ác yêu cầu cả về nội dung và hình thức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn của mỗi cơ quan để các văn bản ban hành rạ,cổGgị^tlípđiền^ỉiữnhôi

; I RUNG TÂM TH O N G TIN THƯ VIÊN

thực tế, chứ không chỉ mang tính hình thức, v ề nguyên tắc, chỉ khi vãn bản có hiệu lực pháp lý và đi vào cuộc sống thì mới đảm bảo được uy quyền của cơ quan nhà nước.

Về mặt pháp lý, văn bản quản lý nhà nước đóng vai trò quan trọng bậc nhất trong việc xây dựng và định hình một chế độ pháp lý cần thiết cho việc xem xét các hành vi hành chính trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ quản lý của các cơ quan Đây là một trong những cơ sở quan trọng để giải quyết các tranh chấp và bất đồng giữa các cơ quan, các đơn vị và cá nhân, giải quyết những quan hệ về pháp lý trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước Nói cách khác, văn bản quản lý nhà nước là cơ sở cần thiết để xây dựng cơ chế của việc kiểm soát tính hợp pháp của các hành vi hành chính trong thực tế của các cơ quan nhà nước

1.2 H oạt động lữ hành ở Việt Nam

1.2.1 G iai đoạn trước năm 1999

Năm 1960, khi công ty du lịch đầu tiên thành lập, ngành Du lịch chưa có điều kiện để phát triển vì đất nước đang trong tình trạng chiến tranh Khách du lịch quốc tế chủ yếu là khách mời, khách của các nước xã hội chủ nghĩa Khách nội địa là những người có thành tích trong chiến đấu, lao động, học tập

và mục đích là đi nghỉ mát, điều dưỡng Do đó, khái niệm kinh doanh lữ hành chưa xuất hiện và chưa được biết đến một cách đầy đủ Đây là một trong những đặc trưng về lữ hành của nền kinh tế thời chiến Trên thực tế, hoạt động

lữ hành lúc đầu chỉ là đưa khách đến các điểm du lịch để tham quan, nghỉ dưỡng hàng năm Chính vì vậy, trong những năm đầu được thành lập, hoạt động lữ hành còn nhiều lúng túng, mới chỉ ở mức độ sơ khai, nhiều hoạt động mang tính tự phát nên số lượng khách quốc tế vào Việt Nam chưa nhiều Tính chất của hoạt động lữ hành là phục vụ theo cơ chế của nền kinh tế tập trung bao cấp, đặc biệt trong lĩnh vực du lịch nội địa

Nãm 1979, Tổng cục Du lịch lần đầu tiên được thành lập Sự kiện này đánh dấu một bước chuyển biến quan trọng trong quá trình phát triển du lịch nói

chung và lữ hành nói riêng, bởi nó phản ánh mức độ nhận thức vể tầm quan trọng và vai trò, hiệu quả kinh tế - xã hội của nó đối với sự phát triển của Việt Nam.

Nói đến kết quả kinh doanh thì nếu năm 1976 số lượng du khách quốc tế đến Việt Nam là 184.119 ngày khách, doanh thu là 23,776 triệu đồng, nộp ngân sách 1,219 triệu đồng thì đến năm 1980 số liệu tương ứng tăng lên là 290.000 ngày khách, 51 triệu đồng và 11,748 triệu đồng [10, 100]

Từ khi xoá bỏ chế độ bao cấp (năm 1986), thực hiện đường lối đổi mới nền kinh tế do Đại hội Đảng toàn quốc lần VI đề ra, với phương châm “Việt Nam muốn làm bạn với tất cả các nước” , hoạt động lữ hành mới thực sự có điều kiện khởi sắc Với tư cách là các công ty gửi khách ở Đông Âu và Liên Xô cũ, hoạt động lữ hành bắt đầu triển khai thực hiện Sự kiện này đánh dấu bước trưởng thành của hoạt động kinh doanh lữ hành quốc tế vốn bị động của ngành

Du lịch Việt Nam Tuy nhiên, do là một ngành thứ nguyên nên đến năm 1990 hoạt động lữ hành mới có sự chuyển biến mạnh mẽ Hàng trăm doanh nghiệp

du lịch, trong đó có doanh nghiệp lữ hành ra đời vì:

• Nhu cầu du lịch đến Việt Nam của người nước ngoài được khơi dậy bởi

sự hấp dẫn của tài nguyên du lịch Việt Nam cộng với đường lối đổi mới, mở cửa của Việt Nam

• Nhu cầu của người Việt Nam đi du lịch nội địa và ra nước ngoài cũng tăng bởi sự phát triển của nền kinh tế, các mối quan hệ xã hội và mối quan hệ với người thân ở nước ngoài

• Cung du lịch phát triển cả vé chất và lượng Thị trường bán sản phẩm du lịch như: Dịch vụ lưu trú, ăn uống, vận chuyển, tham quan ở Việt Nam ngày càng trở nên phong phú, sôi động và cạnh tranh gay gắt

• Hiệu quả kinh tế của kinh doanh lữ hành khá cao nên nhiều đơn vị, cơ

sở kinh doanh đã đầu tư vốn để kinh doanh

So với kết quả kinh doanh năm 1980 thì đến năm 1989, tuy số lượng khách quốc tế đến Việt Nam là 215.000 khách song doanh thu tăng hàng chục lần (2,9 triệu rúp và 45,85 triệu đô la Mỹ) [10, 100] Hoạt động lữ hành nội địa phát triển tương đối nhanh Số lượng du khách nội địa giai đoạn 1981-1985 tăng gấp 15,6 lần và giai đoạn 1986-1989 tăng gấp 21,7 lần so với giai đoạn 1966-1980 [10, 101].

Lần đầu tiên năm 1990 được chọn là Năm Du lịch Việt Nam Sự kiện này

đã góp phần thúc đẩy một cách đáng kể hoạt động lữ hành Từ đây, hoạt động

lữ hành phát triển ở nhiều ngành, nhiều cơ quan, khổng chỉ trong phạm vi các thành phần kinh tế nhà nước mà ở cả những thành phần kinh tế khác Trước xu thế đó, du lịch không chỉ được coi là một hoạt động văn hoá xã hội thuần tuý

mà còn là một ngành kinh tế mũi nhọn của đất nước

Từ thời gian này, nhiều văn bản quản lý nhà nước có tính pháp lý để quản

lý hoạt động lữ hành được ban hành như Nghị định về tổ chức và quản lý các doanh nghiệp du lịch, Quyết định ban hành Quy c h ế hướng dẫn viên, Quyết định ban hành Quy chế quản lý lữ hành Những văn bản này là cơ sở pháp

lý đầu tiên đảm bảo cho hoạt động lữ hành phát triển thuận lợi, phù hợp với luật pháp Việt Nam và thông lệ quốc tế

Kết quả là số lượng du khách quốc tế đến Việt N am từ năm 1990 đến năm

1997 luôn duy trì được mức tăng trưởng cao 2 con số (trung bình năm trên 20%), tâng gần 7 lần từ 250.000 lượt (năm 1990) lên 1,71 triệu lượt (năm 1997) [40, 3] Thị trường khách du lịch quốc tế được m ở rộng Các thị trường nổi bật đưa khách đến Việt Nam là Trung Quốc, Đài Loan, Nhật, Pháp, Mỹ

và Anh và có sự chuyển hướng đến những thị trường tiềm năng như Nga, Ý, Thuỵ Điển, Thuỵ Sỹ, Đan Mạch, Hà Lan

Bảng 1.1 Thị trường trọng điểm gửi khách đến Việt Nam [8, 10, 197, 106]

thị trường trọng điểm đéu tăng, song do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính

châu Á năm 1997 nên so với năm hưng thịnh nhất trong giai đoạn 1990-1998 thì số lượng khách quốc tế năm 1998 ở cả 5/6 thị trường giảm (trừ thị trường Trung Quốc) và giảm mạnh nhất là thị trường Pháp với 90,68%, kế tiếp là thị trường Đài Loan giảm 38,26%, thị trường Mỹ giảm 27,32%, thị trường Anh là 23,74% và cuối cùng là thị trường Nhật giảm 20,35%

Thị trường khách du lịch nội địa liên tục tăng qua các năm Nếu năm 1990 chỉ có 1 triệu lượt khách thì đến năm 1998, con số này đã tăng lên gấp gần 10 lần (9,6 triệu lượt khách) [40, 13] Những nơi tập trung nhiều khách nội địa là Vũng Tàu, thành phố Hồ Chí Minh, Lâm Đồng, Quảng Nam, Thừa Thiên - Huế, Hà Nội, Quảng Ninh, Hải Phòng, Thanh Hoá bởi những nơi này có nhiểu điểm du lịch gần với thiên nhiên cũng như lịch sử, văn hoá Thành phần khách nội địa đủ mọi lứa tuổi từ học sinh, sinh viên đến những người cao tuổi Chi tiêu của khách du lịch nội địa cũng tăng nhiều so với trước đây

Biêu 1.2 Sụ phát triển sô lượng du khách đến VN [10, 19, 109, 409]

Biểu 1.3 Cơ cấu khách du lịch quốc tế đến V iệt Nam

chia theo phương tiện đi lại, giai đoạn 1993 - 1998 [10, tr 107]

Tốc độ tăng trưởng về thu nhập có thể thấy rõ là năm 1990 chỉ đạt 1.350 tỷ đồng thì đến năm 1998, con số đó đã tăng hơn 10 lần (14.000 tỷ đồng) [19, 409]

Số liệu này cho thấy kinh doanh lữ hành mang lại nguồn thu nhập rất lớn đối với mọi thành phần kinh tế, mọi tầng lớp nhân dân và thu nhập không chỉ cho những dôi tượng kinh doanh trực tiếp mà cá gián tiếp của những ngành liên quan

Biểu 1.4 Thu nhập xả hội từ du lịch, giai đoạn 1990-1998 [40]

ty hoạt động và cũng là cơ sở để kiểm tra, xử lý vi phạm

v ể hướng dẫn viên, từ khi Tổng cục Du lịch ban hành Quyết định số 235- DL-HTDT ngày 04/10/1994, cá nhân muốn được cấp thẻ, ngoài việc đảm bảo các điều kiện đã quy định còn phải được công ty lữ hành quốc tế giới thiệu Hơn nữa, do nhu cầu kinh doanh, các công ty lữ hành quốc tế ngoài đội ngũ hướng dẫn viên trong biên chế của mình, còn đề nghị Tổng cục Du lịch cấp thẻ hướng dẫn viên tạm thời cho các cộng tác viên

Những kết quả trên đạt được là nhờ có sự quan tâm của Đảng và N hà nước

vì đó là tiền đề hết sức quan trọng đối với sự đổi mới của Ngành Hiến pháp

năm 1992, Nghị quyết số 45/CP năm 1993 về đổi mới quản lý và phát triển ngành du lịch, Nghị định số 09/CP năm 1994 về tổ chức và quản lý các doanh nghiệp du lịch, Quyết định số 307/TTg năm 1995 phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch thời kỳ 1995-2010 và nhiều văn bản khác đã minh chứng điều đó.

Bên cạnh những thành tựu trên, hoạt động kinh doanh lữ hành ở giai đoạn này còn nhiều hạn chế: Các công ty lữ hành chưa chủ động và mạnh dạn tham gia các hội nghị, hội chợ lớn nên thiếu các thông tin về thị trường, kinh doanh chưa đạt hiệu quả cao; chưa nhận được sự chỉ đạo phù hợp về mặt chuyên môn của các cơ quan quản lý nhà nước; một số công ty còn vi phạm quy chế và pháp luật, lấy chỉ tiêu kinh doanh vật tư, hàng hóa là nhiệm vụ chính, thay vì phấn đấu các chỉ tiêu về chất lượng và lợi nhuận từ kinh doanh lữ hành; nhiều công ty du lịch được thành lập vì sức hút của lợi nhuận nhưng kinh doanh yếu kém, phải chuyển nhượng giấy phép, không cạnh tranh nổi trên trường quốc tế; chất lượng phục vụ khách ít được chú ý nên chưa cao; hình thức kinh doanh phục vụ nghèo nàn, sản phẩm du lịch đơn điệu, chưa độc đáo; thị trường khách du lịch nội địa lớn, có xu hướng tăng dần nhưng chưa quan tâm, chú ý tuyên truyền khai thác, còn thiếu định hướng cho tương lai; công tác quản lý chưa sát với chuyên môn; Hiệu quả kinh doanh du lịch thời kỳ này chưa thực sự là đòn bẩy kinh tế đối với các doanh nghiệp lữ hành vì nếu không may gặp rủi ro mà bị lỗ sẽ được Nhà nước xét, cấp bù Ngoài ra, do chức năng của Tổng cục Du lịch không có sự tách biệt rõ ràng giữa hoạt động kinh doanh và hoạt động quản lý, cộng thêm cơ chế quản lý và những hạn chế trong chỉ đạo kinh doanh nên hoạt động lữ hành của Việt Nam chưa phát huy được nhiều tiềm năng du lịch của đất nước

1.2.2 G iai đoạn từ năm 1999 đến nay

Từ năm 1999, nhờ ổn định về tổ chức, bộ máy của Tổng cục Du lịch nên hoạt động lữ hành luôn được quan tâm Nhiều văn bản của nhà nước quản lý

về lữ hành có hiệu lực pháp lý cao hơn giai đoạn trước được ban hành như

Pháp lệnh Du lịch năm 1999, Nghị định số 27/2001/NĐ-CP (Nghị định 27) và Thông tư hướng dẫn số 0 4 /2001/TT-TCDL (Thông tư 04), Nghị định 50/2002/NĐ-CP (Nghị định 50), đặc biệt là Luật Du lịch, Nghị định 92/2007/NĐ-CP (Nghị định 92) và Nghị định 149/2007/NĐ-CP (Nghị định 149) đã và đang góp phần đưa hoạt động kinh doanh lữ hành vào nề nếp.

Để đáp ứng nhu cầu của khách du lịch trong và ngoài nước, sau khi Luật Doanh nghiệp và Pháp lệnh du lịch được ban hành, nhiều công ty lữ hành nội địa được thành lập đã đi vào hoạt động và phát triển mạnh Dần dần, những công ty này mở rộng đối tượng phục vụ, bổ sung chức năng kinh doanh lữ hành quốc tế Số lượng công ty lữ hành nội địa và quốc tế liên tục tăng, đặc biệt tăng nhanh từ khi Chính phủ ban hành Nghị định số 27 và Tổng cục Du lịch có Thông tư số 04 hướng dẫn Nếu như đến cuối năm 1998, cả nước có gần 900 doanh nghiệp kinh doanh lữ hành, trong đó có 108 doanh nghiệp lữ hành quốc tế thì đến hết tháng 9/2007, số lượng doanh nghiệp lữ hành quốc tế tăng 5,3 lần (gồm 576 doanh nghiệp) [35, 4]

Biểu 1.5: Cơ cáu công ty lữ hành quốc tế theo thành phần kinh tẻ

0 , 6 9 %

So với thời điểm trước khi triển khai Nghị định 27 và Thông tư 04, số lượng công ty lữ hành quốc tế thuộc khu vực nhà nước chiếm đa số, còn lại là liên doanh và trách nhiệm hữu hạn thì đến nay đã mở rộng tới cả 5 thành phần kinh tế (nhà nước, cổ phần, liên doanh, trách nhiệm hữu hạn và tư nhân) và số

lượng công ty trách nhiệm hữu hạn được cấp phép kinh doanh lữ hành quốc tế

c h iế m vị trí đầu bảng, côn g ty nhà nước đứng thứ ba vì đã thực hiện cổ phần hoá theo chính sách của Nhà nước

Q uan hệ quản lý trực tiếp và nghiệp vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nước

về du lịch và các công ty lữ hành từng bước được thiết lập và ổn định (Sơ đồ

1 1)

Trong kinh doanh, các công ty lữ hành đã chủ động hơn trong việc xây dựng các tour, tuyến, các loại hình du lịch, tích cực tìm kiếm thị trường, mở văn phòng đại diện ở nước ngoài, tham gia các hội chợ để tranh thủ xúc tiến

du lịch với nhiều hình thức và biện pháp tuyên truyền, quảng bá du lịch khác nhau nên các công ty lữ hành đã thực sự đóng vai trò chủ lực là chiếc cầu nối giữa khách với các nhà cung cấp sản phẩm du lịch Việt Nam, thể hiện rõ vai trò phân phối sản phẩm cho ngành du lịch và các ngành khác của nển kinh tế quốc dân với việc thực hiện đổng thời 3 chức năng; thông tin, tổ chức và thực hiện thoả mãn các nhu cầu đặc trưng trong chuyến du lịch của khách Điều này cho thấy sự quan tâm của Nhà nước đối với sự phát triển du lịch, khuyến khích các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành tích cực chủ động hơn trong tìm kiếm nguồn khách để đẩy mạnh sự phát triển du lịch

Việc tổ chức chấm điểm, bình chọn 10 doanh nghiệp tiêu biểu nhất (Topten lữ hành quốc tế) hàng năm nhằm khuyến khích và tôn vinh các công

ty lữ hành quốc tế thu hút được nhiều khách quốc tế, kinh doanh lữ hành đạt hiệu quả cao, đóng góp nhiều cho ngân sách Nhà nước đã góp phần thúc đẩy hoạt động lữ hành phát triển, nâng cao chất dịch vụ du lịch và đồng thời cũng

là cơ hội để các công ty khẳng định thương hiệu của mình trên thị trường Cho tới nay, đã có 16 công ty lữ hành quốc tế đạt danh hiệu Topten lữ hành quốc

tế Phần lớn những công ty này đạt được trong nhiều năm Đặc biệt, Công ty

Du lịch Việt N am tại Hà Nội, Công ty Du lịch Hoà Bình và Công ty Dịch vụ

Du lịch Bến Thành dành được danh hiệu Topten lữ hành quốc tế liên tục trong suốt cả 9 năm từ năm 1998 (nãm đầu tiên tổ chức) đến năm 2006

Quan hệ quản lý trực tiếp Quan hệ quản lý nghiệp vụ

Sơ đô 1.1: Quan hệ quản lý giữa các cơ quan nhà nước và các công ty lữ hành

27

v ề lao động trong các công ty lữ hành, trình độ học vấn của đội ngũ lao động này rất cao, chiếm 66% tốt nghiệp đại học ở các lĩnh vực chuyên môn khác nhau, trong đó, khoảng 13% đạt trình độ đại học chuyên ngành du lịch, 31% tốt nghiệp đại học ngoại ngữ (khoa tiếng Anh) và 21% còn lại tốt nghiệp đại học các ngành khác [19, 418] Đội ngũ hướng dẫn viên ngày càng đông và chất lượng đã được quan tâm nhiều hơn, đặc biệt từ khi có Nghị định 27 và Thông tư 04 Tính đến hết quý 11/2007, thẻ hướng dẫn viên quốc tế đã được cấp cho 5.758 người [34, 13] Đội ngũ hướng dẫn viên sử dụng ngôn ngữ quốc

tế (tiếng Anh) chiếm số đông và cơ bản đáp ứng được nhu cầu thực tế

Công tác đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực, nhất là hướng dẫn viên du lịch đã được chú trọng, góp phần năng cao chất lượng phục vụ du khách Ngoài hệ thống đào tạo chính quy ở các trường đại học và cao đẳng du lịch, đã hình thành một hệ thống các cơ sở đào tạo tổ chức các khóa bồi dưỡng nghiệp

vụ hướng dẫn du lịch và ngoại ngữ du lịch để cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch

Để giúp các trường đại học và cao đẳng xây dựng giáo trình và chương trình

bồi dưỡng ngắn hạn nghiệp vụ hướng dẫn du lịch và ngoại ngữ du lịch, Tổng

cục Du lịch đã phối hợp với Bộ Giáo dục - Đào tạo và Bộ Văn hoá - Thông tin (cũ) ban hành khung chương trình bồi dưỡng ngắn hạn hướng dẫn viên và ngoại ngữ du lịch Đây là một hành tựu của Ngành vì lần đầu tiên đã xây dựng, chuẩn hoá và ban hành chính thức chương trình khung đào tạo hướng dẫn viên du lịch, làm cơ sở cho các trường đại học, cao đẳng điều chỉnh chương trình đào tạo hệ chính quy các hướng dẫn viên du lịch của mình Cho đến nay đã có 11 trường đại học, cao đẳng được Tổng cục Du lịch cho phép tổ chức các khoá bồi dưỡng nghiệp vụ du lịch ngắn ngày (2, 4 và 6 tháng) và 2 trường đại học được cho phép đào tạo và cấp chứng chỉ ngoại ngữ du lịch

Hệ thống phương tiện vận chuyển, các nhà cung cấp phương tiện vận chuyển tăng lên nhiều và chất lượng phục vụ tốt hơn: Ngoài 3 sân bay quốc tế, ngành hàng không có hệ thống sân bay nội địa được mở rộng, phân bố khắp cả nước Ngành đường sắt đã cải tiến giảm giờ chạy tàu, đổi mới phương thức phục vụ;

tuyến đường sất quốc tế Việt Nam - Trung Quốc được nối lại Việc vận chuyển bằng đường thuỷ cũng đã phát triển hơn trước; một số địa phương đã dùng tàu

du lịch cao tốc để phục vụ nhu cầu đi lại của du khách như tuyến thành phố Hồ Chí Minh - Vũng Tàu, tuyến thành phố Hồ Chí Minh - Mỹ Tho - Cần Thơ ở các tính đồng bằng sông Cửu Long đã phát triển hệ thống các phương tiện vận chuyển bằng đường sông như tàu, thuyền, xuồng máy để đưa khách du lịch

đi tham quan các rừng ngập mặn, các sân chim Hệ thống đường bộ phát triển nhanh cả về số lượng, chất lượng và chủng loại Gần đây đã xuất hiện ôtô buýt chuyên chở khách du lịch khá hiện đại; nhiều hãng xe taxi đi vào hoạt động với giá cả phù hợp, luôn sẵn sàng phục vụ du khách bất kể lúc nào; các trung tâm du lịch lớn phát triển dịch vụ cho thuê xe máy, xe đạp với giá cả phải chăng, phục vụ du khách trẻ tuổi có thu nhập thấp, đặc biệt là “tây ba lô”; số lượng lớn xe xích lô, xe máy “ôm” cũng sẵn sàng phục vụ du khách

T ừ những kết quả trên dẫn đến số lượng du khách quốc tế, du khách nội địa

và thu nhập xã hội từ du lịch của Việt Nam tăng khá đều Riêng năm 2003, do ảnh hưởng của dịch bệnh SARS nên lượng khách quốc tế đến Việt Nam và thu nhập xã hội từ du lịch có giảm nhưng sang năm 2004, những con số này đã được vực dậy cao hơn năm 2002

Biêu 1.6 Kết quả kinh doanh du lịch giai đoạn 1999 - 2006 [40]

2005

2006

Thu nhập Khách nội địa Khách quốc tế

Từ khi có Nghị định 50, công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động kinh doanh

lữ hành được tăng cường đã giúp việc quản lý lữ hành có hiệu quả, phòng ngừa và ngăn chặn kịp thời những hành vi vi phạm, góp phần thiết lập trật tự

lữ hành theo đúng hướng mà văn bản quản lý nhà nước đã đề cập

Như vậy, có thể tin tưởng rằng, trong tương lai không xa, hoạt động lữ hành chắc chắn sẽ giữ một vị trí xứng đáng trong xã hội và nền kinh tế Việt Nam.Tuy nhiên, dù xã hội tiến bộ đến đâu, hoạt động lữ hành phát triển đến mức nào thì những hạn chế cũng chỉ giảm được phần nào

Theo ông Hoàng Tuấn Anh, Bộ trưởng Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch, số

lượng các công ty lữ hành quốc tế ở Việt Nam còn ít vì “đ ể p h á t triển du lịch thì

bình quân cứ 12.000 dân cần có I hãng lữ hành, còn ở Áo con s ố này là 3.800/hãng

lữ hành Hồng Kông có ố triệu dân nhưng có 1.000 hàng lữ hành ” [1,5].

Mặc dù kh ôn g thể phủ nhận sự đóng góp to lớn của đội ngũ hướng dẫn viên, nhưng do các điều kiện khách quan và chủ quan, đội ngũ hướng dẫn viên của ta vừa thiếu về số lượng, vừa yếu về chất lượng Sự phân bố không đồng đều giữa các ngôn ngữ: Ngoài đội ngũ hướng dẫn viên sử dụng tiếng Anh, hướng dẫn viên tiếng Pháp và Trung Quốc mới tạm đủ và hướng dẫn viên sử dụng 7 loại ngôn ngữ hiếm là Hàn Quốc, Italia, Tay Ban Nha, Hà Lan, Đức, Nhật Bản và Thái Lan thì thiếu trầm trọng

Ngoài ra, thực tế hoạt động hướng dẫn khách du lịch quốc tế tại các điểm tham quan du lịch có biểu hiện chưa chấp hành nghiêm túc các quy định về du lịch Nhiều cá nhân tự đứng ra tổ chức tour du lịch, nhiều đối tượng không có thẻ hướng dẫn viên vẫn hành nghề hướng dẫn, đặc biệt là người nước ngoài tham gia hướng dẫn khách du lịch quốc tế (Hàn Quốc, Thái Lan, Lào .)• Người Hàn Quốc vào Việt Nam với visa hoạt động thương mại, đầu tư nhưng thực chất làm hướng dẫn viên cho một số Văn phòng đại diện của Công ty du lịch Hàn Quốc Các Văn phòng đại diện công ty này giao khoán toàn bộ đoàn khách đó cho hướng dẫn viên Hàn quốc, với giá chỉ bằng giá vé máy bay, toàn

bộ ăn, ở bên Việt Nam do hướng dẫn viên Hàn Quốc lấy tiền hoa hồng bán hàng bù đắp Có hướng dẫn viên người nước ngoài đối phó bằng cách không

thừa nhận làm hướng dẫn mà chỉ thừa nhận làm phiên dịch hoặc lẩn trốn khỏi đoàn khách, giấu tài liệu, giấy tờ tuỳ thân Đối với hoạt động hướng dẫn các đoàn khách quốc tế khác, hầu hết các hướng dẫn viên Việt Nam đều không đeo thẻ hướng dẫn viên du lịch.

Công tác xử phạt vi phạm hành chính chưa đủ mạnh, cán bộ nhiều nơi chưa quan tâm đúng mức, sự phối hợp với các ngành, địa phương liên quan chưa thật thường xuyên, chặt chẽ và hiệu quả nên đã làm hạn ch ế đến công tác này.Theo đánh giá của ngành Du lịch, từ năm 2006, hơn 70% du khách quốc tế đến Việt Nam không muốn trở lại [42] với 3 lý do chính Ngoài lý do về cở sở

hạ tầng thì 2 lý do còn lại liên quan đến hoạt động lữ hành T h ứ nhất, đội ngũ

hướng dẫn viên chuyên nghiệp không được chú trọng đào tạo (đặc biệt những ngoại ngữ hiếm như Nhật Bản, Hàn Quốc) Nhiều hướng dẫn viên chỉ mới hoàn thành nhiệm vụ dẫn đường, hạn chế hiến thức về lịch sử, văn hoá, kinh tế, địa lý

T h ứ hai, công tác quản lý nhà nước đối với các công ty lữ hành chưa tốt,

nhiều công ty nước ngoài thao túng điều hành tour từ A-Z

C HƯƠN G 2 HIỆN TRẠNG BAN H ÀN H VÀ THỰC THI

C ÁC VÃN BẨN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỂ L Ữ HÀ NH

2.1 Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về ỉữ hành

Nhà nước đóng vai trò rất quan trọng trong công tác quản lý, điều hành Điều này được thế hiện thông q ua các văn bản trực tiếp và gián tiếp liên quan đến hoạt động lữ hành Tuỳ theo tính chất của vãn bản quản lý nhà nước có thể phân thành 3 nhóm: Các văn bản chung, các văn bản quy định về xuất, nhập cảnh và các văn bản của Tổng cục Du lịch vể lữ hành

2.1.1 Các ván bản chung

Nhằm cụ thể hoá chủ trương, đường lối phát triển du lịch do Đảng và Nhà nước đã vạch ra, 4 văn bản sau đã được ban hành với những nội dung chủ yếu quy định về phương hướng, biện pháp thực hiện đổi mới và phát triển du lịch, quy hoạch du lịch và chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2010 Đây

là những cơ sở đầu tiên có tính chất dẫn lối, mở đường cho du lịch phát triển Đó

là Nghị quyết số 45/CP ngày 22/6/1993 về đổi mới quản lý và phát triển ngành

du lịch; Chỉ thị số 46-CT/TW ngày 14/10/1994 về lãnh đạo đổi mới và phát triển

du lịch trong tình hình mới; Quyết định số 307/TTg ngày 24/5/995 về phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch Việt Nam thời kỳ 1995 - 2010; Quyết định

số 97/2002/QĐ-TTg ngày 22/7/2002 về phê duyệt Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam 2001 -2 0 1 0 ;

Bên cạnh đó, ngoài Pháp lệnh Du lịch và nay có Luật Du lịch, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành 1 Quyết định quy định về vận chuyển khách du lịch bằng đường bộ, đường thuỷ; 8 Nghị định và 3 Thông tư hướng dẫn quy định về kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch, tiền ký quỹ, việc đặt văn phòng đại diện, chi nhánh của doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam và

xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch Cụ thể như sau:

1 Pháp lệnh Du lịch năm 1999;

2 Luật Du lịch năm 2005;

3 Quyết định số 2418-QĐ/LB GTVT-TCDL ngày 04/12/1993 của Bộ Giao thông Vận tải và Tổng cục Du lịch ban hành Bản quy định về quản lý vận

ch u y ển khách du lịch đường bộ, đường thuỷ;

4 Nghị định số 09/CP ngày 05/02/1994 về tổ chức và quản lý các doanh nghiệp du lịch;

5 Nghị định số 02/CP ngày 05/01/1995 quy định về hành hoá, dịch vụ cấm kinh doanh thương mại và hàng hoá, dịch vụ kinh doanh thương mại có điều kiện ở thị trường trong nước;

6 Nghị định số 59/CP ngày 03/10/1996 ban hành Quy chế quản lý tài chính

và hạch toán kinh doanh đối với doanh nghiệp nhà nước;

7 Nghị định số 45/2000/NĐ-CP ngày 06/9/2000 quy định về chi nhánh, văn phòng đại diện của thương nhân và của doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam;

8 Nghị định số 27/2001/NĐ-CP ngày 05/6/2001 về kinh doanh lữ hành và hướng dẫn du lịch;

9 Nghị định số 50/2002/NĐ-CP ngày 25/4/2002 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch;

10.Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch

11.Nghị định số 149/2007/NĐ-CP ngày 09/10/2007 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch;

12.Thông tư liên tịch số 20/2000/TTLT-BTM-TCDL ngày 20/10/2000 của Bộ Thương mại và Tổng cục Du lịch hướng dẫn thực hiện Nghị định số 45/2000/NĐ-CP ngày 06/9/2000;

13.Thông tư số 03/2002/TT-NHNN ngày 05/4/2002 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn về quản lý tiền ký quỹ của các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành;

14.Thông tư số 107/2002/TT-BTC ngày 02/12/2002 của Bộ Tài chính hướng

d ẫ n thu, nộp và quản lý sử dụng lệ phí cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế và cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch;

1 Pháp lệnh số 24/1999/PL-UBTVQH10 về nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam;

2 Nghị định số 21/2001/NĐ-CP ngày 28/5/2001 quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh số 24/1999/PL-ƯBTVQH10 về xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam;

3 Thông tư liên tịch số 04/2002/TTLT/BCA-BNG ngày 20/01/2002 của Bộ Công an và Bộ Ngoại giao hướng dẫn thực hiện Nghị định số 21/2001/NĐ-CP ngày 28/5/2001 quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam;

4 Quyết định số 808/2005/QĐ-BNG ngày 13/4/2005 của Bộ Ngoại giao ban hành Quy chế miễn thị thực đối với công dân các nước Thuỵ Điển, Na Uy, Đan Mạch, Phần Lan;

5 Quyết định số 229/2005/QĐ-TTg ngày 16/9/2005 ban hành Quy chế xuất nhập cảnh, cư trú của người nước ngoài tại đảo Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang;