Hoàn thiện công tác kiểm soát chi vốn chương trình mục tiêu trong các ngành nông lâm thủy sản tại Kho bạc Nhà nước Khánh Hòa

Trong nước, mặc dù Quốc hội, Chính phủ đã có những biện pháp kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội và đã đạt được những kết quả bước đầu song tình hình nền kin

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đề tài “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi vốn chương

trình mục tiêu trong các ngành nông lâm thủy sản tại Kho bạc Nhà nước Khánh Hòa” là công trình nghiên cứu của riêng tôi và chưa được công bố trên bất kỳ phương

tiện thông tin nào Mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong nghiên cứu này đều được ghi rõ nguồn gốc

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Liên

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành đề tài “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi vốn chương trình

mục tiêu trong các ngành nông lâm thủy sản tại Kho bạc Nhà nước Khánh Hòa”,

tôi xin bày tỏ lòng biết ơn đối với tất cả các thầy cô giáo Khoa Kinh tế - Trường Đại học Nha Trang đã truyền đạt cho tôi những kiến thức bổ ích trong quá trình học tập và

thực hiện luận văn này

Tôi xin trân trọng cảm ơn lãnh đạo cùng với các cán bộ Kho Bạc Nhà nước tỉnh Khánh Hòa đã tạo điều kiện giúp đỡ cho tôi trong suốt quá trình điều tra thu thập số liệu tại đơn vị

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới cô giáo hướng dẫn TS Nguyễn Thị Hiển, người đã nhịêt tình chỉ dẫn, định hướng, truyền thụ kiến thức trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu

Qua đây tôi cũng xin bày tỏ lòng biết ơn đối với tất cả các đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã giúp đỡ, động viên, khích lệ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu

Khánh Hòa, tháng 10 năm 2014 Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Liên

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

MỤC LỤC iii

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT viii

DANH MỤC BẢNG ix

DANH MỤC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ x

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 4

1.1 Chi ngân sách Nhà nước 4

1.1.1 Chi ngân sách Nhà nước 4

1.1.1.1 Khái niệm 4

1.1.1.2 Đặc điểm chi NSNN 4

1.1.1.3 Vai trò của chi NSNN 5

1.1.2 Phân loại chi NSNN 6

1.1.2.1 Chi đầu tư phát triển 6

1.1.2.2 Chi thường xuyên 7

1.2 Vốn chương trình mục tiêu quốc gia 8

1.2.1 Chương trình mục tiêu quốc gia 8

1.2.2 Đầu tư theo chương trình mục tiêu quốc gia 9

1.2.3 Đặc điểm chi chương trình MTQG 10

1.2.3.1 Những đặc điểm của hoạt động đầu tư phát triển 10

1.2.3.2 Những đặc điểm riêng của hoạt động đầu tư theo CTMTQG 11

1.2.4 Các nguồn vốn đầu tư cho CTMTQG 12

1.3 Kiểm soát chi CTMTQG qua Kho bạc Nhà nước 13

1.3.1 Kiểm soát và các loại hình kiểm soát 13

1.3.1.1 Kiểm soát 13

1.3.1.2 Các loại hình kiểm soát 14

1.3.2 Kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước 15

1.3.3 Vai trò của Kho bạc nhà nước trong kiểm soát chi NSNN 15

1.3.4 Điều kiện kiểm soát chi CTMTQG của KBNN 16

1.3.4.1 Đối với vốn đầu tư XDCB bố trí cho dự án CTMTQG 16

1.3.4.2 Đối với vốn sự nghiệp bố trí cho dự án CTMTQG 17

1.3.5 Nguyên tắc kiểm soát chi CTMTQG của KBNN 18

1.3.6 Phương thức cấp phát chi CTMTQG 19

1.3.7 Nội dung và quy trình kiểm soát chi CTMTQG 20

1.3.7.1 Nội dung kiểm soát 20

1.3.7.2 Quy trình kiểm soát thanh toán chi CTMTQG 25

1.3.8 Một số tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm soát chi CTMTQG 26

1.3.9 Những nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi CTMTQG 27

1.3.9.1 Cơ chế chính sách liên quan đến quản lý vốn CTMTQG 27

1.3.9.2 Cơ cấu tổ chức bộ máy và phân cấp kiểm soát thanh toán 28

1.3.9.3 Quy trình nghiệp vụ kiểm soát thanh toán 28

1.3.9.4 Công tác lập, phân bổ dự toán, kế hoạch vốn hàng năm của các cấp, các ngành, các địa phương và cơ quan tài chính 29

1.3.9.5 Việc thẩm định, phê duyệt, quản lý và tổ chức thực hiện dự án đầu tư của các bộ, ngành, địa phương, các tổ chức, đơn vị, cá nhân 29

1.3.9.6 Sự phối hợp với các Bộ, ngành, địa phương và chủ đầu tư, ban quản lý dự án 30

1.3.9.7 Sự phát triển của khoa học công nghệ 30

1.3.9.8 Công tác kiểm tra và hướng dẫn nghiệp vụ nội bộ hệ thống KBNN 30

1.3.9.9 Yếu tố con người 30

1.4 Kinh nghiệm về kiểm soát chi NSNN ở một số quốc gia trên thế giới 31

14.1 Kiểm soát chi NSNN ở Pháp 31

1.4.2 Kiểm soát chi NSNN ở Đức 32

1.4.3 Kiểm soát chi NSNN ở Malaysia 33

1.4.4 Những bài học kinh nghiệm áp dụng cho Việt Nam 33

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA NGÀNH NÔNG LÂM THỦY SẢN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC

TỈNH KHÁNH HÒA 35

2.1 Khái quát về tình hình kinh tế xã hội và KBNN tỉnh Khánh Hòa 35

2.1.1 Sơ lược về tình hình Kinh tế - Xã hội tỉnh Khánh Hòa 35

2.2 Khái quát tình hình vốn CTMTQG tỉnh Khánh Hòa 44

2.2.1 Các CTMTQG được thực hiện ở tỉnh Khánh Hòa giai đoạn 2011-2015 44

2.2.2 Các CTMTQG ngành nông lâm thủy sản được thực hiện ở tỉnh Khánh Hòa từ năm 2011 – 2013 45

2.2.3 Quy mô vốn thực hiện các chương trình MTQG ngành nông lâm thủy sản tại tỉnh Khánh Hòa giai đoạn 2011 – 2013 47

2.3 Thực trạng công tác KSC vốn CTMTQG ngành NLTS trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa giai đoạn 2011-2013 48

2.3.1 Quy trình kiểm soát chi vốn CTMTQG tại KBNN tỉnh Khánh Hòa 48

* Thực hiện cơ chế “một cửa” trong kiểm soát chi chương trình mục tiêu 48

2.3.2 Nội dung kiểm soát chi CTMTQG trong ngành NLTS trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa 53

2.3.2.1 Kiểm soát vốn đầu tư cho các CTMTQG 53

2.3.2.2 Kiểm soát chi vốn chương trình mục tiêu, vốn sự nghiệp kinh tế không mang tính chất đầu tư và xây dựng 61

2.3.3 Tình hình thực hiện công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG trong ngành NLTS trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa giai đoạn 2011 – 2013 65

2.3.3.1 Tình hình thực hiện công tác kiểm soát chi tổng vốn CTMTQG trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa giai đoạn 2011 – 2013 66

2.3.3.2 Tình hình thực hiện công tác kiểm soát chi vốn chương trình mục tiêu quốc gia ngành nông lâm thủy sản trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa giai đoạn 2011 – 2013 67

2.3.4 Kết quả từ chối thanh toán chi CTMTQG trong ngành NLTS tỉnh Khánh Hòa 68

2.3.5 Kết quả khảo sát về công tác KSC tại Kho bạc về tình hình sử dụng vốn CTMTQG ngành NLTS tỉnh Khánh Hòa 72

2.3.6 Đánh gía thực trạng công tác kiểm soát chi CTMTQG ngành NLTS qua

KBNN Khánh Hòa 75

2.3.6.1 Những mặt đạt được 75

2.3.6.2 Những tồn tại, hạn chế 78

2.3.6.3 Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế 85

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TỈNH KHÁNH HÒA .90

3.1 Định hướng, mục tiêu về kiểm soát chi chương trình mục tiêu quốc gia qua Kho bạc Nhà nước 90

3.1.1 Định hướng, mục tiêu chung của ngành KBNN 90

3.1.2 Mục tiêu hoàn thiện công tác kiểm soát chi CTMTQG ngành Nông lâm Thủy sản của KBNN Khánh Hòa .91

3.2 Một số giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát chi chương trình mục tiêu quốc gia ngành Nông lâm Thủy sản tại Tỉnh Khánh Hòa .91

3.2.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện công tác tổ chức kiểm soát 92

3.2.1.1 Hoàn thiện mô hình tổ chức 92

3.2.1.2 Phân cấp nhiệm vụ kiểm soát chi CTMT cho KBNN huyện 93

3.2.1.3 Hoàn thiện cơ chế giao dịch “một cửa” 93

3.2.1.4 Hoàn thiện quy trình luân chuyển chứng từ 95

3.2.2 Nhóm các giải pháp hoàn thiện nội dung kiểm soát 96

3.2.2.1 Theo dõi định mức các khoản mua sắm phải đấu thầu 96

3.2.2.2 Hoàn thiện kiểm soát tạm ứng và thu hồi tạm ứng 97

3.2.2.3 Hoàn thiện hồ sơ kiểm soát, mẫu chứng từ thanh toán 98

3.2.2.4 Quyết toán vốn công trình hoàn thành và tất toán tài khoản 99

3.2.3 Nhóm các giải pháp hỗ trợ khác 100

3.2.3.1 Nâng cao chất lượng hoạt động nghiệp vụ của KBNN: 100

3.2.3.2 Phối hợp chặt chẽ với các bên có liên quan 101

3.2.3.3 Tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát nội bộ 102

3.2.3.4 Giảm tải áp lực giải ngân vào những thời cuối năm, thời điểm kết thúc niên độ ngân sách chi đầu tư 102

3.2.3.5 Nâng cao chất lượng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ 103

3.2.3.6 Ứng dụng công nghệ thông tin 104

3.2.3.7 Thực hiện cải cách thủ tục hành chính trong hoạt động kiểm soát TTVĐT XDCB 105

3.3 Kiến nghị 106

3.3.1 Kiến nghị với Bộ Tài chính 106

3.3.2 Kiến nghị với Kho bạc Nhà nước 106

3.3.3 Kiến nghị với các Ban, ngành, địa phương 107

3.3.4 Đối với chủ đầu tư, đơn vị tư vấn và nhà thầu 108

KẾT LUẬN 109

TÀI LIỆU THAM KHẢO 111

PHỤ LỤC 01

NSĐP Ngân sách địa phương

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1 Quy mô vốn thực hiện các CTMTQG tại tỉnh Khánh Hòa giai đoạn 2011 – 2013 47 Bảng 2.3 Kết quả thực hiện công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG trong ngành NLTS trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa giai đoạn 2011 – 2013 67 Bảng 2.4 Thống kê số liệu từ chối thanh toán chi CTMTQG trong ngành NLTS tỉnh Khánh Hòa 69 Bảng 2.5 Phân tích nguyên nhân giảm chi trong kiểm soát chi CTMT ngành NLTS qua KBNN Khánh Hòa giai đoạn 2011-2013 70

DANH MỤC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ

Sơ đồ 1.1: Quy trình kiểm soát chi vốn CTMTQG có tính chất đầu tư XDCB của KBNN tỉnh, thành phố trực thuộc TW 25

Sơ đồ 2.1 Sơ đồ tổ chức bộ máy KBNN Khánh Hòa 44

Sơ đồ 3.1: Quy trình luân chuyển chứng từ qua KBNN tỉnh Khánh Hòa (quy trình đề xuất) 95

Biểu đồ 2.1 Tỉ lệ thực hiện công tác kiểm soát chi tổng vốn CTMTQG trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa giai đoạn 2011 – 2013 67 Biểu đồ 2.2 Tỉ lệ thực hiện công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG ngành NLTS trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa giai đoạn 2011 – 2013 68 Biểu đồ 2.3 Kết quả từ chối thanh toán chi CTMTQG trong ngành NLTS tỉnh Khánh Hòa 70 Biểu đồ 2.4 Nguyên nhân giảm chi CTMT ngành NLTS qua 71 KBNN Khánh Hòa giai đoạn 2009-2013 71

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong giai đoạn hiện nay, nền kinh tế thế giới nói chung đang trên đà phục hồi nhưng còn diễn biến khó lường; thị trường thế giới khó khăn, giá lương thực, thực phẩm và nguyên vật liệu biến động phức tạp Trong nước, mặc dù Quốc hội, Chính phủ đã có những biện pháp kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh

xã hội và đã đạt được những kết quả bước đầu song tình hình nền kinh tế vẫn đang khó khăn, đặc biệt ngành nông lâm thủy sản tỉnh Khánh Hòa vẫn còn đứng trước những thử thách lớn trong quá trình hội nhập và phát triển như quy mô sản xuất nhỏ, cơ sở vật chất, kỹ thuật lạc hậu, trình độ phát triển nông nghiệp thấp… Việc nâng cao hiệu quả kiểm soát, thanh toán chi NSNN, đầu tư công nói chung và chi chương trình mục tiêu quốc gia ngành Nông lâm thủy sản nói riêng là hết sức quan trọng, góp phần giám sát quá trình sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước một cách có hiệu quả là một biện pháp hữu hiệu để đẩy nhanh quá trình hiện đại hóa ngành Nông nghiệp, xây dựng diện mạo nông thôn mới có nhiều khởi sắc, đời sống tinh thần của nông dân, ngư dân được nâng cao góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, kiềm chế lạm phát và đảm bảo an sinh xã hội , góp phần tích cực vào việc phục hồi nền kinh tế trong và sau suy thoái Do vậy,

tác giả chọn đề tài “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi vốn chương trình mục tiêu

trong các ngành nông lâm thủy sản tại Kho bạc Nhà nước Khánh Hòa” là hết sức

cần thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn

2 Mục tiêu nghiên cứu

2.1 Mục tiêu chung

Đề xuất các kiến nghị, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG trong các ngành NLTS tại KBNN tỉnh Khánh Hòa

2.2 Mục tiêu cụ thể

Từ những vấn đề cơ bản của lý luận liên quan công tác kiểm soát chi NSNN trong

đó có CTMTQG, đề tài đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi CTMTQG qua KBNN tỉnh Khánh Hòa nói chung và trong ngành NLTS nói riêng nhằm làm rõ những thành tựu đạt được, chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân chủ yếu Từ đó, đưa ra các kiến nghị, đề xuất các giải pháp phù hợp để tiếp tục hoàn thiện công tác kiểm soát chi CTMTQG qua KBNN tỉnh Khánh Hòa nói chung và trong ngành NLTS nói riêng

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Công tác kiểm soát chi CTMTQG thuộc nguồn vốn NSNN do KBNN Khánh Hòa trực tiếp quản lý

- Phạm vi nghiên cứu: việc kiểm soát chi CTMTQG nói chung và trong ngành NLTS nói riêng tại Khánh Hòa thời gian từ năm 2011-2013

4 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng các phương pháp cụ thể là: phương pháp tổng hợp - phân tích, quan sát, phương pháp thống kê so sánh và suy luận, phương pháp điều tra khảo sát

5 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Đã có nhiều công trình nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài Kiểm soát chi vốn chương trình mục tiêu quốc gia như: “Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua KBNN cấp tỉnh Khánh Hòa” của ThS Trương Thị Mỹ Hồng (2012), đề tài “ Hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua kho bạc Nhà nước hiện nay”của Nguyễn Duy Thành (2008) Các luận văn đều đã khái quát chung một số vấn đề cơ bản cơ sở lý luận về chi NSNN, kiểm soát thanh toán các nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản, phân tích thực trạng về quản lý chi đầu tư XDCB để từ đó rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế, trên cơ sở đó gắn với chiến lược phát triển kinh tế xã hội của từng địa phương để đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả kiểm soát chi các nguồn vốn

Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu phần lớn nhìn từ góc độ quản lý hoặc nghiên cứu ở tầm vĩ mô Các nghiên cứu về công tác KSC CTMT nói chung và kiểm soát chi CTMT trong ngành NLTS trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa đến nay chưa có đề tài nào

được thực hiện Vì vậy, đề tài “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi vốn chương trình

mục tiêu trong các ngành nông lâm thủy sản tại Kho bạc Nhà nước Khánh Hòa”

là không trùng lặp với các nghiên cứu trước

6 Cấu trúc của đề tài

Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung đề tài gồm 3 chương:

Chương 1 : Những vấn đề lý luận cơ bản về kiểm soát chi NSNN cho chương trình

mục tiêu quốc gia qua Kho bạc Nhà nước

Chương 1 trình bày những vấn đề lý luận cơ bản về chi ngân sách nhà nước, vốn chương trình mục tiêu quốc gia và kiểm soát chi chương trình mục tiêu quốc gia qua Kho bạc nhà nước.s

Chương 2 : Thực trạng kiểm soát chi chương trình mục tiêu quốc gia trong ngành

Nông lâm Thủy sản tại KBNN tỉnh Khánh Hòa

Chương 2 giới thiệu tổng quan về kho bạc nhà nước tỉnh Khánh Hòa và thực trạng công tác kiểm soát chi vốn chương trình mục tiêu quốc gia ngành NLTS trên địa bàn

tỉnh Khánh Hòa giai đoạn 2011 – 2013

Chương 3 : Một số giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi chương trình mục

tiêu quốc gia trong ngành Nông lâm Thủy sản tại tỉnh Khánh Hòa

Chương 3 đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi chương trình mục tiêu quốc gia ngành NLTS qua kho bạc nhà nước tỉnh Khánh Hòa trên cơ sở các định hướng, mục tiêu, chính sách của nhà nước và những đánh giá thực trạng công tác này ở chương 2

CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA

QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 Chi ngân sách Nhà nước

1.1.1 Chi ngân sách Nhà nước

1.1.1.1 Khái niệm

Chi ngân sách có thể được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, nhưng tựu trung

cần nhận thức rằng, chi ngân sách là hoạt động nhằm sử dụng quỹ ngân sách, là quá

trình phân phối nguồn tiền tệ nằm trong quỹ ngân sách nhà nước để dùng vào mục đích khác nhau của nhà nước, theo một chương trình, kế hoạch đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cao nhất quyết định [4]

Chi ngân sách nhà nước là phân bổ và sử dụng quỹ NSNN theo dự toán ngân

sách đã được chủ thể quyền lực quyết định nhằm duy trì sự hoạt động của bộ máy tổ

chức nhà nước và bảo đảm nhà nước thực hiện được các chức năng của mình

Chi NSNN phát huy tác dụng ở tầm vĩ mô và mang tính toàn diện, tác động đến nền kinh tế quốc dân Khi phân tích đánh giá các khoản chi NSNN luôn phải đặt trên lợi ích ích của nền kinh tế quốc dân, tuyệt đối không được đánh giá trên lợi ích các nhân, tổ chức

Hiệu quả của các khoản chi là những hiệu quả về chính trị, xã hội, chúng ta phải sử dụng một hệ thống tổng hợp các chỉ tiêu khác nhau: chỉ tiêu định tính – là chủ yếu, chỉ tiêu định lượng – phản ánh hiệu quả về mặt kinh tế

Phần lớn các khoản chi NSNN là các khoản chi không hoàn lại Trong quản lý NSNN tránh lãng phí, thất thoát nên phải có thẩm định các phương án chi tiêu của Nhà nước

- Chi NSNN là sự kết hợp hài hoà giữa quá trình phân phối quỹ NSNN để hình thành các quỹ tài chính của các cơ quan, đơn vị và quá trình sử dụng các quỹ tài chính này

- Chi NSNN là các khoản cấp phát, thanh toán từ quỹ NSNN cho các cơ quan, đơn vị và cá nhân có tính không hoàn lại Quy mô của chi NSNN phụ thuộc vào quy

mô các khoản thu của NSNN và những nhiệm vụ chi mà nhà nước cần phải thực hiện

- Chi NSNN gắn chặt với bộ máy quản lý nhà nước và việc triển khai thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội mà nhà nước phải đảm nhận

- Chi NSNN là một quá trình liên tục, gắn bó mật thiết với sự tồn tại và phát triển của nền kinh tế và đời sống xã hội, việc xây dựng dự toán và quyết toán chi NSNN được thực hiện theo đúng niên độ Cuối năm ngân sách có số kết dư để chuyển sang năm sau, nếu có thâm hụt, phải xác định rõ nguồn bù đắp và sẽ được xử lý vào năm ngân sách tiếp theo

- Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước, là chủ thể duy nhất có quyền quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi NSNN; quyết định tổng dự toán và tổng quyết toán NSNN; quyết định bổ sung, điều chỉnh chi NSNN giữa các nhiệm kỳ,

kể cả tổng mức chi đối với những công trình lớn, đặc biệt quan trọng của quốc gia

- Chi NSNN được phân cấp cho chính quyền địa phương quản lý và điều hành Ở Trung Ương do Chính Phủ trực tiếp quản lý, ở các cấp chính quyền địa phương do Uỷ ban nhân dân quản lý dưới sự giám sát của Hội đồng nhân dân

- Việc bố trí các khoản chi NSNN thường được xem xét đến tính hiệu quả ở tầm

vĩ mô, có tính đến lợi ích quốc gia, các vùng lãnh thổ, các khu vực, các địa phương trên cơ sở thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội và nâng cao đời sống nhân dân đã được Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp thông qua

- Các khoản chi NSNN nói chung thường không mang tính bồi hoàn trực tiếp; ngoại trừ một số khoản chi NSNN cho vay hỗ trợ, ưu đãi thông qua tổ chức tín dụng đặc biệt của Nhà nước mang tính đặc thù của mỗi quốc gia trong từng thời kì nhất định

- Các khoản chi NSNN gắn liền với các phạm trù kinh tế như đầu tư phát triển, lợi nhuận, tiền lương, viện trợ và thường chịu sự tác động trực tiếp của các phạm trù giá trị như giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, tiền tệ, tín dụng [4]

1.1.1.3 Vai trò của chi NSNN

Chi NSNN đóng một vai trò quan trọng trong chính sách kinh tế Theo Musgarave, hầu hết các khoản chi của Chính phủ đều nhằm vào một trong ba mục tiêu chính: phân bổ nguồn lực, phân phối lại thu nhập và ổn định hoá nền kinh tế vĩ mô Đây cũng là ba chức năng cơ bản của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường [1]

Một trong nhiệm vụ quan trọng của Chính phủ là can thiệp vào nền kinh tế thị trường để khắc phục những khuyết tật của thị trường như: độc quyền, hàng hoá công cộng, ngoại ứng hay thông tin không đối xứng Tất nhiên, cũng cần phải thấy rằng sự can thiệp của Chính phủ vào phân bổ nguồn lực không phải là chìa khoá vạn năng để giải quyết mọi vấn đề, bởi lẽ Chính phủ cũng có những hạn chế của mình và mọi chính sách can thiệp của Chính phủ đều kèm theo chi phí nhất định Vì thế, nguyên tắc biên

đã chỉ ra một tiêu chuẩn để đánh giá giá trị của các chính sách can thiệp của Chính phủ, đó là chính sách đó phải mang lại thêm cho xã hội những lợi ích lớn hơn những chi phí phát sinh thêm mà xã hội phải gánh chịu

1.1.2 Phân loại chi NSNN

Chi ngân sách, một công cụ của chính sách tài chính quốc gia có tác động rất lớn đối với sự phát triển của nền kinh tế Chi ngân sách bao gồm chi cho đầu tư phát triển (tích lũy), chi tiêu dùng thường xuyên và chi trả nợ gốc tiền chính phủ vay Có nhiều cách tiếp cận về phân loại chi NSNN, phân theo mục đích chi tiêu, chi NSNN được chia thành hai khoản: chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên

1.1.2.1 Chi đầu tư phát triển

- Chi đầu tư phát triển là những khoản chi mang tính chất tích lũy phục vụ cho quá trình tái sản xuất mở rộng gắn với việc xây dựng cơ sở hạ tầng nhằm tạo ra môi trường và điều kiện thuận lợi cho việc bỏ vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào các lĩnh vực cần thiết, phù hợp với mục tiêu của nền kinh tế Nói khác đi, việc chi cho đầu

tư phát triển của NSNN nhằm mục đích tạo ra một sự khởi động ban đầu, kích thích quá trình vận động các nguồn vốn trong xã hội để hướng tới sự tăng trưởng

Chi đầu tư phát triển được cấp phát chủ yếu từ NSTW và một bộ phận đáng kể của NSĐP, chi đầu tư phát triển bao gồm: các khoản chi về đầu tư, xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; chi bổ sung dự trữ của Nhà nước; chi đầu

tư phát triển các CTMTQG, dự án Nhà nước; các khoản chi đầu tư phát triển theo quy định của pháp luật

1.1.2.2 Chi thường xuyên

- Chi thường xuyên là các khoản chi cho tiêu dùng xã hội và gắn liền với chức năng quản lí xã hội nhà nước Các khoản chi thường xuyên nhà nước thể hiện sự quan tâm của mình đối với nhân tố con người trong quá trình phát triển kinh tế xã hội đồng thời bằng chính các khoản chi này nhà nước thực hiện các chức năng văn hóa, giáo dục, quản lí, an ninh quốc phòng Vốn chi cho mục đích tiêu dùng xã hội có thể huy động từ nhiều nguồn vốn khác nhau: cấp phát của NSNN, nguồn tự tạo của các đơn vị thông qua hoạt động sự nghiêp, nguồn tài chính của các tổ chức kinh tế, các doanh nghiệp, của các tổ chức xã hội, nguồn huy động từ sự đóng góp của dân cư theo chính sách hoặc tự nguyện, biếu tặng và nguồn từ nước ngoài thông qua hợp tác trong hoạt động sự nghiệp, trong đó cấp phát tài chính của NSNN cho tiêu dùng xã hội là nguồn chính và chiếm tỉ trọng lớn trong toàn bộ số chi về tiêu dùng xã hội Trong cơ chế kinh

tế thị trường nguồn tài chính cấp phát cho tiêu dùng thường xuyên đặc biệt là các khoản chi thỏa mãn các nhu cầu của dân cư về nâng cao dân trí và bảo vệ sức khỏe, được huy động từ các thành phần kinh tế và dân cư, do đó có thể giảm trọng chi cho các hoạt động sự nghiệp từ NSNN Bên cạnh đó vẫn phải triệt để khai thác các nguồn thu từ các hoạt động sự nghiệp để tăng thêm nguồn kinh phí hỗ trợ vốn chi của NSNN bằng đa dạng hóa tổ chức, mạng lưới hoạt động trong lĩnh vực tiêu dùng xã hội phục

vụ cho dân cư

Chi thường xuyên bao gồm:

- Chi sự nghiệp: chi sự nghiệp kinh tế, cho văn hóa xã hội, cho giáo dục đào tạo, cho khoa học công nghệ, cho sự nghiệp y tế, cho sự nghiệp xã hội, thực hiện các chính sách, trợ cấp cho vùng thiên tai hay các khỏan chi phòng chống tệ nạn xã hội, cho sự nghiệp văn hóa nghệ thuật thể thao;

- Chi cho các cơ quan nhà nước, hoạt động Đảng cộng sản, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp;

- Chi cho an ninh quốc phòng, trật tự an tòan xã hội;

- Chi họat động ngoại giao;

- Chi trợ giá cho chính sách của nhà nước ;

- Chi cho các CTMTQG, dự án Nhà nước;

- Chi hỗ trợ quỹ Bảo hiểm xã hội, trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội,

hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp;

- Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật

1.2 Vốn chương trình mục tiêu quốc gia

1.2.1 Chương trình mục tiêu quốc gia

Chương trình MTQG là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng

bộ về kinh tế, xã hội, khoa học, công nghệ, môi trường, cơ chế, chính sách, pháp luật,

tổ chức để thực hiện một hoặc một số mục tiêu ưu tiên đã được xác định trong chiến lược 10 năm và kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong một thời

gian nhất định [16]

Một CTMTQG được thực hiện thông qua việc thực hiện các dự án, mỗi dự án đầu tư hướng tới một mục tiêu nào đó của chương trình Dự án thuộc CTMTQG là một tập hợp các hoạt động có liên quan với nhau, nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu cụ thể của chương trình, được thực hiện trên địa bàn cụ thể trong khoảng thời gian nhất định và dựa trên những nguồn lực đã xác định Dự án bao gồm dự án đầu tư, dự

án sự nghiệp công cộng hoặc dự án hỗn hợp Kế hoạch đầu tư của các chương trình là

kế hoạch tổng hợp của các dự án thuộc chương trình Kế hoạch đầu tư của dự án gồm

kế hoạch vốn cho khâu chuẩn bị đầu tư, lập dự án, chuẩn bị thực hiện dự án, chuẩn bị thực hiện dự án, công tác thực hiện dự án Để thực hiện kế hoạch đầu tư theo dự án cần triển khai kế hoạch đầu tư hàng năm Đối tượng quản lý và kế hoạch hóa thực hiện theo chương trình, việc đầu tư được thực hiện theo dự án thành phần của chương trình

Chương trình và dự án là khác nhau nhưng chúng có quan hệ chặt chẽ với nhau

Dự án là một bộ phận của chương trình, một chương trình có thể có một hoặc nhiều dự

án và mỗi dự án có các mục tiêu, đối tượng cụ thể khác nhau Khi thực hiện tốt các dự

án của chương trình thì sẽ đạt được mục tiêu mà chương trình đã đề ra và kết quả cuối cùng là chương trình được thực hiện thành công Như vậy, nguồn lực của xã hội được huy động và sử dụng theo chương trình, nhưng thực chất các nguồn lực huy động được

sẽ được phân bổ cho từng dự án cụ thể của chương trình Thông qua việc đầu tư thực hiện các mục tiêu tổng quát và mục tiêu bộ phận của các dự án sẽ đóng góp vào việc thực hiện mục tiêu của chương trình Đảm bảo nguyên tắc kế hoạch đầu tư trực tiếp của nhà nước phải được xây dựng theo nguyên tắc từ dưới lên

1.2.2 Đầu tư theo chương trình mục tiêu quốc gia

- Đầu tư phát triển là bộ phận cơ bản của đầu tư, là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất (nhà xưởng, thiết bị…) và tài sản trí tuệ (tri thức, kỹ năng…) gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển

Đầu tư phát triển đòi hỏi rất nhiều loại nguồn lực Theo nghĩa hẹp, nguồn lực sử dụng cho đầu tư phát triển là tiền vốn Theo nghĩa rộng, nguồn lực cho đầu tư phát triển bao gồm: đất đai, tiền vốn, lao động, máy móc, thiết bị và tài nguyên

Đối tượng của đầu tư phát triển là tập hợp các yếu tố được chủ đầu tư bỏ vốn thực hiện nhằm đạt được những mục tiêu phát triển Trên góc độ tính chất và mục đích đầu tư, đối tượng đầu tư chia thành hai nhóm: Công trình vì mục tiêu lợi nhuận và công trình phi lợi nhuận

Kết quả của đầu tư phát triển là sự tăng thêm về tài sản vật chất, tài sản trí tuệ

và tài sản vô hình Các kết quả của đầu tư phát triển làm tăng năng lực sản xuất của xã hội Hiệu quả đầu tư phát triển phản ánh quan hệ so sánh giữa kết quả kinh tế xã hội thu được với chi phí bỏ ra để đạt được kết quả đó Đầu tư theo CTMTQG là khoản đầu

tư không trực tiếp tạo ra tài sản cố định và tài sản lưu động cho hoạt động sản xuất kinh doanh, nhưng nó lại hết sức quan trọng để nâng cao chất lượng cuộc sống và vì mục tiêu phát triển, nên nó cũng được xem là đầu tư phát triển Mục đích của đầu tư theo CTMTQG là vì sự phát triển bền vững, vì lợi ích quốc gia, cộng đồng, nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng thu nhập quốc dân, góp phần giải quyết các vấn đề xã hội, hạn chế sự phân hóa giàu nghèo khi kinh tế phát triển, đảm bảo công bằng xã hội

và nâng cao đời sống của tất cả các thành viên trong xã hội

- Vốn chương trình MTQG: là khoản vốn ngân sách được Nhà nước dành cho

đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn và các khoản chi đầu tư khác theo quy định của Luật Ngân sách NSNN được hình thành từ các khoản thu NSNN bao gồm: thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

Vốn CTMTQG bao gồm vốn đầu tư phát triển và vốn sự nghiệp

- Vốn đầu tư phát triển bao gồm vốn đầu tư XDCB và vốn sự nghiệp có tính

chất đầu tư:

+ Vốn đầu tư XDCB: là khoản vốn ngân sách được Nhà nước dành cho đầu tư

xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn

và các khoản chi đầu tư khác theo quy định của Luật Ngân sách

Thực chất chi đầu tư XDCB của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện và hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân

+ Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng:

Chi vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng là một loại chi “lưỡng tính” vừa mang tính chất thường xuyên vừa mang tính không thường xuyên Mang tính không thường xuyên vì chi sửa chữa, cải tạo, mở rộng, nâng cấp cơ sở vật chất của các đơn vị hành chính sự nghiệp không phải là khoản chi ổn định, đều đặn hàng năm như chi cho con người, chi quản lý hành chính Tuy nhiên vì nó là khoản chi phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động sự nghiệp, không phải là khoản chi xây dựng những cơ sở hạ tầng then chốt như đầu tư xây dựng cơ bản nên trong tổng hợp chi NSNN, nó được xếp vào chi thường xuyên

Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng cơ bản là vốn đầu tư, do dùng để lại chi thường xuyên của các đơn vị HCSN nên được gọi là vốn sự nghiệp

Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng được dùng để chi cho việc sửa chữa, cải tạo, mở rộng, nâng cấp cơ sở vật chất sẵn có của các đơn vị HCSN, nhằm duy trì hoặc tăng cường chức năng hoạt động của các cơ sở vật chất này Không được dùng nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng để đầu tư xây dựng mới, trừ việc sử dụng mới các hạng mục công trình trong các cơ sở đã có của các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp Các dự án xây dựng mới phải xin kinh phí từ nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản

1.2.3 Đặc điểm chi chương trình MTQG

Đầu tư theo CTMTQG cũng được xem như hoạt động đầu tư phát triển nên nó mang đầy đủ các đặc điểm của hoạt động đầu tư phát triển và có thêm một số đặc điểm riêng đặc trưng cho hoạt động đầu tư theo CTMTQG

1.2.3.1 Những đặc điểm của hoạt động đầu tư phát triển

+ Quy mô tiền vốn, vật tư, lao động cần thiết cho hoạt động đầu tư thường rất lớn: Vốn đầu tư nằm khê đọng lâu trong suốt quá trình thực hiện đầu tư Quy mô vốn

đầu tư lớn đòi hỏi phải có giải pháp tạo vốn và huy động vốn hợp lý, xây dựng các chính sách, kế hoạch đầu tư đúng đắn, quản lý chặt chẽ tổng vốn đầu tư, bố trí vốn theo tiến độ đầu tư, thực hiện đầu tư trọng tâm trọng điểm

+ Thời kỳ đầu tư kéo dài: Thời kỳ đầu tư tính từ khi khởi công thực hiện dự án

đến khi dự án hoàn thành và đưa vào hoạt động Nhiều công trình đầu tư phát triển có thời gian đầu tư kéo dài hàng chục năm Do vốn lớn lại nằm khê đọng trong suốt quá trình thực hiện đầu tư, nên để nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, cần tiến hành phân kỳ đầu

tư, bố trí vốn và các nguồn lực tâp trung hoàn thành dứt điểm từng hạng mục công trình, quản lý chặt chẽ tiến độ kế hoạch đầu tư, khắc phục tình trạng thiếu vốn, nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản

+ Thời gian vận hành các kết quả đầu tư kéo dài: Thời gian này tính từ khi đưa

công trình vào hoạt động cho đến khi hết thời hạn hoạt động và đào thải công trình Trong suốt quá trình vận hành, các thành quả đầu tư chịu sự tác động hai mặt, cả tích cực và tiêu cực, của nhiều yếu tố tự nhiên, chính trị, kinh tế, xã hội

+ Các thành quả của hoạt động đầu tư phát triển là các công trình xây dựng

thường phát huy tác dụng ở ngay tại nơi nó được tạo dựng nên, do đó, quá trình thực hiện đầu tư cũng như thời kỳ vận hành các kết quả đầu tư chịu ảnh hưởng lớn của các nhân tố về tự nhiên, kinh tế xã hội vùng

+ Đầu tư phát triển có độ rủi ro cao: Do quy mô vốn đầu tư lớn, thời kỳ đầu tư

kéo dài và thời gian vận hành các kết quả đầu tư cũng kéo dài… nên mức độ rủi ro của hoạt động đầu tư phát triển thường cao Rủi ro đầu tư do nhiều nguyên nhân, trong đó,

có nguyên nhân chủ quan từ phía các nhà đầu tư như quản lý kém, chất lượng sản phẩm không đạt yêu cầu… có nguyên nhân khách quan như giá nguyên liệu tăng, giá bán sản phẩm giảm, công suất sản xuất không đạt công suất thiết kế…

1.2.3.2 Những đặc điểm riêng của hoạt động đầu tư theo CTMTQG

+ Hoạt động đầu tư theo CTMTQG nhằm giải quyết các vấn đề cấp bách liên ngành, giải quyết các vấn đề xã hội Do đó, hoạt động đầu tư này do Chính phủ trực tiếp đề xuất thực hiện, căn cứ vào kế hoạch đầu tư của các cơ sở, các Bộ, ngành, địa phương nhà nước xem xét trên cơ sở đảm bảo cân đối chung của toàn bộ nền kinh tế, giữa các ngành, các địa phương và cơ sở để đưa ra kế hoạch đầu tư của cả nước

+ Các hoạt động đầu tư theo các CTMTQG chủ yếu tập trung ở các vùng khó khăn không có điều kiện phát triển kinh tế, đời sống người dân không cao nhằm đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững

+ Các hoạt động đầu tư theo CTMTQG chỉ có nhà nước mới có thể thực hiện được, tuy nhiên nó cần sự kết hợp của tất cả các Bộ, ngành, địa phương để đảm bảo hiệu quả đầu tư của chương trình

+ Đầu tư theo CTMTQG là hoạt động chi tiêu công nó đem lại lợi ích cho các bên tham gia (nhà nước bỏ vốn, các nhà thầu, ban quản lý dự án, đối tượng thụ hưởng) các lợi ích đó có thể thống nhất hoặc mâu thuẫn nhau Do đó nếu quản lý không tốt sẽ gây thất thoát lãng phí vốn

+ Các bên tham gia và hoạt động đầu tư theo CTMTQG nhiều bao gồm: Các cơ quan nhà nước: Chính phủ và các cơ quan ở các địa phương; Ban quản lý dự án; Các nhà thầu; Đối tượng thụ hưởng và đối tượng chịu tác động

Do số lượng các bên liên quan nhiều nên rất dễ chồng chéo, bỏ sót chức năng giữa các bên từ đó làm hiệu quả đầu tư của chương trình không cao

1.2.4 Các nguồn vốn đầu tư cho CTMTQG

Vốn đầu tư là một trong các nguồn lực quan trọng cho hoạt động đầu tư Nguồn vốn huy động để thực hiện đầu tư theo CTMTQG gồm có nguồn vốn trong nước và nguồn vốn nước ngoài, trong đó nguồn vốn trong nước vẫn là nguồn vốn chủ yếu Nguồn vốn trong nước được hình thành từ phần tích lũy nội bộ của nền kinh tế, bao gồm cả nguồn tích lũy của nhà nước và khu vực dân doanh

Nguồn vốn ngân sách nhà nước

Nguồn vốn đầu tư nhà nước cụ thể là nguồn vốn trích từ NSNN gồm NSTW và NSĐP tồn tại dưới hai hình thức vốn đầu tư và vốn sự nghiệp Đây là nguồn vốn chiếm

tỷ trọng lớn trong tổng vốn huy động để thực hiện chương trình, nó có ý nghĩa quan trọng cho hoạt động đầu tư của CTMTQG Trong các giai đoạn thực hiện chương trình vừa qua nguồn vốn NSNN chiếm khoảng 53% trong tổng nguồn vốn thực hiện chương trình

Các nguồn tài chính ngoài NSNN

Nguồn vốn tín dụng trong nước và vốn huy động từ khu vực dân cư, các doanh nghiệp dân doanh (công ty TNHH, doanh nghiệp tư nhân, công ty cổ phần, hợp tác xã…) Nguồn vốn này tồn tại dưới nhiều hình thái khác nhau như: tiền, tài sản, ngày

công lao động Cùng với quá trình phát triển của nền kinh tế, quy mô vốn của khu vực này không ngừng gia tăng, nó không chỉ đóng góp về vật chất mà còn tạo lên giá trị tinh thần, thông qua sự đóng góp về vật chất để nói lên sự đồng cảm, cổ vũ, động viên và khích lệ những người nghèo, những người bị HIV/AIDS… hòa nhập cộng đồng, tự mình vượt qua các khó khăn

Ngoài ra, trong những năm gần đây nguồn huy động vốn cho hoạt động đầu tư xóa đói giảm nghèo còn có nguồn vốn nước ngoài bao gồm: Nguồn tài trợ phát triển chính thức (ODF) trong đó ODA chiếm tỷ trọng cao hơn cả, nguồn vốn ODA và viện trợ trong quá trình quản lý sử dụng có thể đưa vào nguồn vốn ngân sách, phần tín dụng đầu tư của nhà nước, thực hiện các dự án độc lập, nguồn vốn hỗ trợ phát triển của các

tổ chức quốc tế như: Ngân hàng thế giới (WB), Liên hiệp quốc… Hiện nay nước ta đang trong qua trình đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế khả năng huy động vốn từ khu vực này cho chương trình sẽ ngày càng tăng lên về lượng và thay đổi về cơ cấu

1.3 Kiểm soát chi CTMTQG qua Kho bạc Nhà nước

1.3.1 Kiểm soát và các loại hình kiểm soát

1.3.1.1 Kiểm soát

Kiểm soát là một hoạt động được thể hiện ở tất cả các giai đoạn của công tác quản lý Do đó, kiểm soát được quan niệm là một chức năng của quản lý Trong mọi trường hợp, để đảm bảo hiệu quả hoạt động của mình, tất cả mỗi đơn vị đều tự kiểm tra hoạt động trong tất cả các khâu, rà soát các tiềm năng, xem xét các dự báo, đối chiếu các thông tin thực hiện để điều chỉnh kịp thời Các công việc rà soát đó là kiểm soát [1]

Kiểm soát có nghĩa là xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định Chủ thể trong vai trò kiểm soát có thể sử dụng những công cụ nhất định để thực hiện công tác này, các công cụ để kiểm soát có thể là những công cụ về luật pháp, cưỡng chế; các công cụ về hành chính, thủ tục, giấy tờ, hồ sơ… Kiểm soát được hiểu

là những phương sách để nắm lấy và điều hành đối tượng hoặc khách thể quản lý

Với ý nghĩa đó, kiểm soát có thể được hiểu theo nhiều cách: cấp trên kiểm soát cấp dưới thông qua chính sách hoặc biện pháp cụ thể; đơn vị này kiểm soát đơn vị khác thông qua quyền sở hữu và lợi ích tương ứng; nội bộ kiểm soát lẫn nhau thông qua quy chế và các thủ tục quản lý; cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát việc tuân thủ pháp luật đối với đối tượng quản lý theo quy định Kiểm soát được thực hiện trong mọi

mặt của một nền kinh tế, từ các hoạt động trong doanh nghiệp tới các hoạt động trong nền kinh tế

Như vậy, kiểm soát chi NSNN là chức năng quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực chi NSNN

1.3.1.2 Các loại hình kiểm soát

Có nhiều cách phân loại kiểm soát, tùy theo các tiêu thức khác nhau, hoạt động kiểm soát có thể được phân thành nhiều loại khác nhau Cụ thể như sau:

a Căn cứ theo mục tiêu kiểm soát

- Kiểm soát ngăn ngừa là kiểm soát tập trung vào ngăn chặn các sai phạm hoặc

các điều kiện dẫn đến sai phạm Kiểm soát này thường được thực hiện trước khi nghiệp vụ xảy ra và thực hiện ngay trong công việc hàng ngày của nhân viên theo chức năng: phân chia trách nhiệm, giám sát, kiểm tra tính hợp lý, sự đầy đủ và chính xác

- Kiểm soát phát hiện là kiểm soát tập trung vào việc phát hiện các gian lận, sai

sót, sai lầm và rủi ro trong quá trình tác nghiệp một cách nhanh chóng, nhằm giúp các cấp lãnh đạo có những quyết định xử lý kịp thời, hạn chế tới mức thấp nhất những thiệt hại có thể xảy ra Một ý nghĩa quan trọng của kiểm soát phát hiện là “răn đe” làm tăng trách nhiệm của nhân viên trong quá trình thực hiện kiểm soát phòng ngừa

- Kiểm soát điều chỉnh là kiểm soát hướng tới việc cung cấp thông tin cần thiết

cho việc ra quyết định điều chỉnh các sai sót được thực hiện

b Căn cứ theo nội dung kiểm soát

- Kiểm soát hành chính là kiểm soát chỉ tập trung vào các thể thức kiểm

tra nhằm đảm bảo cho việc điều hành công tác ở đơn vị có nề nếp, nghiêm minh và hiệu quả Các thao tác kiểm soát hành chính được thực hiện trên lĩnh vực tổ chức và hành chính ở mọi cấp độ như tuyển chọn nhân viên, xây dựng tác phong, quy trình làm việc, tổ chức thực hiện công việc cùng với các thao tác kiểm soát quá trình chấp hành mệnh lệnh ở đơn vị

- Kiểm soát kế toán bao gồm lập kế hoạch tổ chức và thực hiện các trình tự cần

thiết cho việc bảo vệ tài sản và độ tin cậy của sổ sách tài chính kế toán Như vậy, phải đảm bảo hợp lý rằng các nghiệp vụ được tiến hành theo sự chỉ đạo chung hoặc cụ thể của quản lý; các nghiệp vụ được ghi sổ là cần thiết để giúp chuẩn bị các báo cáo tài chính đúng với nguyên tắc kế toán chung được thừa nhận hoặc các tiêu chuẩn có thể

áp dụng cho các báo cáo này và duy trì khả năng hạch toán của tài sản; các hoạt động

được ghi nhận vào các thời điểm thích hợp, giúp cho việc thiết lập thông tin kế toán tài chính phù hợp với các chuẩn mực kế toán…

c Căn cứ theo thời điểm thực hiện

- Kiểm soát trước là loại hình kiểm soát hướng về tương lai nhằm để đề phòng

rủi ro và các khó khăn tiềm ẩn có thể xảy ra Đây là hoạt động kiểm soát đặc biệt quan trọng, tuy nhiên nó chưa phổ biến về mặt kỹ thuật và còn rất hạn chế vì nó đòi hỏi những người thực sự phải có trình độ và kinh nghiệm thực tế và chi phí cho hoạt động này khá lớn

- Kiểm soát trong là hoạt động kiểm soát được tiến hành ngay trong quá trình

tác nghiệp nhằm ngăn ngừa, phát hiện sai lầm, kiểm tra việc thi hành các quyết định trong khi thực hiện các thao tác tác nghiệp Như vậy, nếu làm tốt công tác kiểm soát tác nghiệp thì mức độ rủi ro trong quá trình tác nghiệp sẽ giảm đi, đảm bảo được hiệu quả công việc ở mức tốt nhất

- Kiểm soát sau là hoạt động kiểm soát có đầy đủ căn cứ để đánh giá, đo lường

kết quả tác nghiệp

1.3.2 Kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước

Kiểm soát chi NSNN là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn Vì vậy, kiểm soát chi NSNN được đặt ra đối với mọi quốc gia, dù đó là quốc gia phát triển hay đang phát triển [4]

Kiểm soát chi NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN diễn ra theo các khâu của quy trình NSNN, từ lập dự toán, chấp hành dự toán được duyệt đến quyết toán NSNN nhằm đảm bảo mỗi khoản chi NSNN đều được dự toán từ trước, được thực hiện đúng theo dự toán được duyệt, đúng theo tiêu chuẩn định mức, tiêu chuẩn được duyệt và đem lại hiệu quả về kinh tế - xã hội

- Kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN là việc KBNN thông qua các công cụ nghiệp vụ của mình thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN qua hệ thống KBNN, đảm bảo các khoản chi đó được thực hiện đúng luật, đúng nguyên tắc cấp phát, thanh toán và có đủ các điều kiện chi theo quy định của pháp luật

1.3.3 Vai trò của Kho bạc nhà nước trong kiểm soát chi NSNN

KBNN với vai trò là cơ quan quản lý quỹ NSNN, cơ quan kiểm soát chi vốn đầu tư Đây là khâu cuối cùng để đưa vốn ra khỏi NSNN, do đó tăng cường kiểm soát chi NSNN qua KBNN một lần nữa khẳng định và đảm bảo việc sử dụng vốn đúng mục đích, đúng đối tượng, hạn chế thất thoát, lãng phí vốn đầu tư đã và đang xảy ra như hiện nay Vai trò kiểm soát chi NSNN của KBNN thể hiện ở chỗ:

Thứ nhất, thông qua kiểm soát chi sẽ đảm bảo nguồn vốn NSNN cho đầu tư

được sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả Do chiếm một tỷ trọng rất lớn trong chi

NSNN, nên chi đầu tư có tác động rất lớn đến chính sách tài khóa của một quốc gia Kiểm soát chi sẽ đảm bảo chi đầu tư từ NSNN đúng mục đích, phát huy hiệu quả của chính sách tài khoá Tính hiệu quả của vốn đầu tư thể hiện ở chỗ với mức chi phí thấp nhất vẫn có thể đạt được kết quả mong muốn Bởi vì, thông qua kiểm soát chi sẽ loại

bỏ những chi phí bất hợp lý, lựa chọn được đơn vị có khả năng cung ứng vật tư, thiết

bị có chất lượng tốt cho công trình, đảm bảo sự hợp lý về vốn cho các đơn vị thi công, giảm chi phí về lãi vay ngân hàng, qua đó giảm giá thành xây dựng

Thứ hai, kiểm soát chi góp phần thúc đẩy tiến độ thực hiện dự án đầu tư, hạn

chế các chi phí phát sinh không cần thiết của chủ đầu tư Bởi vì vốn được bố trí kế hoạch hàng năm theo tiến độ thực hiện dự án, từ đó buộc chủ đầu tư phải có trách nhiệm hơn trong việc thực hiện dự án theo tiến độ đã đề ra, tránh phát sinh thêm các khoản chi phí do kéo dài thời gian thực hiện

Thứ ba, kiểm soát chi đầu tư góp phần thúc đẩy thực hiện chế độ kế toán

XDCB chính xác, minh bạch, rõ ràng, góp phần làm lành mạnh tài chính đơn vị, tránh hiện tượng “lãi giả, lỗ thật” từ đó làm lành mạnh nền tài chính quốc gia

1.3.4 Điều kiện kiểm soát chi CTMTQG của KBNN

1.3.4.1 Đối với vốn đầu tư XDCB bố trí cho dự án CTMTQG

- Chủ đầu tư, ban QLDA (sau đây gọi chung là chủ đầu tư) được mở tài khoản

cấp phát vốn đầu tư tại KBNN, nơi thuận tiện cho việc kiểm soát thanh toán của

KBNN và thuận tiện cho giao dịch chủ đầu tư Thủ tục mở tài khoản được thực hiện theo quy định hiện hành của Bộ Tài chính và hướng dẫn của Kho bạc Nhà nước

- Dự án phải có đủ thủ tục đầu tư và xây dựng

Thủ tục đầu tư và xây dựng là những quyết định, văn bản của cấp có thẩm quyền cho phép được đầu tư Nó là kết quả của các bước chấp hành trình tự đầu tư và xây dựng Chỉ khi nào đã hoàn thành tất cả thủ tục đầu tư và xây dựng như: Quyết định

của cấp có thẩm quyền cho phép tiến hành công tác chuẩn bị đầu tư; Quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền thì dự án mới được phép ghi vào kế hoạch đầu tư

- Dự án phải tổ chức đầu thầu tư vấn, xây lắp, mua sắm vật tư, thiết bị theo quy chế đầu thầu

Để thực hiện dự án đầu tư, chủ đầu tư phải tuyển chọn nhà thầu thi công xây lắp, mua sắm vật tư thiết bị theo yêu cầu đầu tư của dự án Trong cơ chế thị trường, việc tổ chức đầu thầu là hết sức cần thiết Mục đích của việc tổ chức đấu thầu là để lựa chọn những đơn vị thi công xây lắp có trình độ quản lý tốt, tổ chức thi công nhanh, đảm bảo chất lượng và giá thành hợp lý Sau khi đã chọn thầu, chủ đầu tư phải tiến hành ký kết hợp đồng thi công xây lắp, mua sắm vật tư thiết bị

Chủ đầu tư sẽ theo dõi và làm thủ tục thanh toán cho nhà thầu theo những điều khoản đã ghi trong hợp đồng

- Dự án phải có đủ điều kiện được tạm ứng hoặc có KLHT đủ điều kiện thanh toán

Các khoản chi đã được cam kết chi (nếu có) Khối lượng hoàn thành của dự án (khối lượng chuẩn bị đầu tư hoàn thành, khối lượng xây lắp hoàn thành, khối lượng thiết bị hoàn thành) chỉ được thanh toán khi đã được bàn giao, nghiệm thu theo hợp đồng, có trong kế hoạch đầu tư được giao và thiết kế, dự toán được duyệt theo đúng định mức, đơn giá của Nhà nước Ngoài ra, để tạo thuận lợi chi việc thực hiện dự án đầu tư, KBNN sẽ tạm ứng cho nhà thầu nhưng việc tạm ứng và mức tạm ứng cũng phải có đủ điều kiện, dung chế độ quy định nhằm đảm bảo sử dụng vốn tiết kiệm hiệu quả

1.3.4.2 Đối với vốn sự nghiệp bố trí cho dự án CTMTQG

- Đã có trong dự toán chi NSNN được giao

- Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; Những khoản chi chưa có tiêu chuẩn định mức được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, KBNN căn cứ vào dự toán được cơ quan cấp trên trực tiếp của đơn

vị sử dụng ngân sách phê duyệt làm căn cứ để kiểm soát

- Đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc người được uỷ quyền quyết định chi;

- Đã thực hiện cam kết chi (nếu có), có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán

Đối với vốn đầu tư XDCB bố trí cho dự án CTMTQG và vốn sự nghiệp bố trí

cho dự án CTMTQG, sau khi hoàn tất các thủ tục ký kết hợp đồng, trong vòng 5 ngày làm việc kể từ khi ký hợp đồng mua bán hàng hóa, dịch vụ, đơn vị sử dụng ngân sách phải gửi hợp đồng kèm theo đề nghị cam kết chi đến KBNN nơi giao dịch.Tất cả các khoản chi của NSNN đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao dự toán (chi thường xuyên và chi đầu tư, bao gồm cả dự toán ứng trước), có hợp đồng mua bán hàng hóa, dịch vụ theo chế độ quy định và có giá trị hợp đồng từ 100 triệu đồng trở lên đối với các khoản chi thường xuyên hoặc từ 500 triệu đồng trở lên đối với chi đầu tư thì phải được quản lý, kiểm soát cam kết chi qua KBNN trừ các trường hợp cụ thể sau:

+ Các khoản chi của ngân sách xã

+ Các khoản chi trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng

1.3.5 Nguyên tắc kiểm soát chi CTMTQG của KBNN

- KBNN kiểm soát thanh toán trên cơ sở hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu

tư, KBNN căn cứ vào các điều khoản thanh toán được quy định trong hợp đồng để thanh toán theo đề nghị của chủ đầu tư Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình, KBNN không chịu trách nhiệm về các vấn đề này KBNN căn

cứ vào hồ sơ thanh toán và thực hiện thanh toán theo hợp đồng

- KBNN thực hiện “thanh toán trước, kiểm soát sau” đối với từng lần thanh toán của công việc, hợp đồng thanh toán nhiều lần “Kiểm soát trước, thanh toán sau”

đối với công việc, hợp đồng thanh toán một lần và lần thanh toán cuối cùng của công việc, hợp đồng thanh toán nhiều lần

- Số vốn thanh toán cho dự án trong năm không được vượt kế hoạch vốn cả năm đã bố trí cho dự án đã thực hiện cam kết chi (nếu có) Số vốn thanh toán (bao gồm vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) cho từng công việc, hạng mục công trình, công trình không được vượt dự toán hoặc giá trúng thầu, tổng dự toán của dự án Tổng số vốn thanh toán cho dự án không được vượt tổng mức đầu tư đã được phê duyệt

- Kế hoạch vốn năm của dự án chỉ thanh toán cho khối lượng hoàn thành được nghiệm thu đến ngày 31/2 năm kế hoạch; thời hạn thanh toán khối lượng hoàn thành đến hết ngày 31/01 năm sau

- Quá trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư nếu phát hiện quyết định của các cấp có thẩm quyền trái với quy định, KBNN phải có văn bản gửi cấp có thẩm quyền đề nghị xem xét lại và nêu rõ ý kiến đề xuất Nếu quá thời hạn đề nghị mà không nhận được trả lời thì được quyền giải quyết theo đề xuất Nếu được trả lời mà xét thấy không thoả đáng thì vẫn phải giải quyết theo ý kiến của cấp có thẩm quyền, đồng thời phải báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cao hơn và báo cáo cơ quan tài chính để xem xét, xử lý

1.3.6 Phương thức cấp phát chi CTMTQG

Vốn CTMTQG có thể được cấp phát theo các phương thức sau:

- Cấp phát vốn đầu tư bằng lệnh chi tiền: cơ quan tài chính căn cứ vào kế hoạch chi hàng quý lập lệnh chi tiền yêu cầu cơ quan quản lý quỹ NSNN xuất quỹ NSNN chuyển tiền trực tiếp vào tài khoản tiền gửi của KBNN mở riêng cho chi vốn CTMT KBNN căn cứ vào kế hoạch vốn của dự án và tiến độ thực hiện của dự án công trình

để làm thủ tục thanh toán cho đơn vị thụ hưởng Đối với phương thức cấp phát này thì thời điểm xuất quỹ NSNN và thời điểm thực chi NSNN có sự cách biệt về thời gian tương đối lớn Mặt khác, việc xuất quỹ ngân sách cho chi vốn CTMT thường rất lớn, làm cho ngân sách thường xuyên bị căng thẳng khi nhu cầu chi khác của ngân sách đòi hỏi nhưng tiền vốn của ngân sách thì vẫn tồn đọng trên tài khoản chi vốn CTMT

- Cấp phát bằng mức vốn đầu tư: hàng quý cơ quan tài chính lập thông báo hạn mức vốn đầu tư (chi tiết theo nguồn vốn đầu tư) gửi KBNN, đây là mức vốn tối đa KBNN được chi trong quý KBNN căn cứ vào kế hoạch vốn của dự án và tiến độ thực hiện của dự án công trình để làm thủ tục thanh toán cho đơn vị thụ hưởng Đối với phương thức cấp phát này thì thời điểm xuất quỹ ngân hàng nhà nước và thời điểm thực chi NSNN là trùng nhau và khắc phục được những hạn chế của phương thức cấp phát vốn đầu tư bằng lệnh chi tiền nhưng vẫn còn hạn chế đó là hạn mức vốn đầu tư phân theo nguồn vốn đầu tư, do đó không thể dùng hạn mức của nguồn vốn này để thanh toán cho dự án sử dụng hạn mức của nguồn vốn khác dẫn đến tình trạng có thời điểm khối lượng thực hiện của dự án chờ tiền do thiếu hạn mức vốn đầu tư

- Cấp phát theo dự toán: KBNN căn cứ vào dự toán chi NSNN phân bổ cho dự án công trình tiến hành thanh toán cho các đơn vị thụ hưởng theo tiến độ thực hiện của dự

án Dự toán ngân sách năm của dự án được phân bổ có chia ra theo từng quý và chi tiết theo từng khoản mục Đây là một phương thức cấp phát có tính chất ưu việt hơn hẳn

hai phương thức cấp phát nêu trên và khắc phục được các hạn chế của các phương thức cấp phát bằng lệnh chi tiền và mưc vốn đầu tư Nhưng để thực hiện được phương thức cấp phát theo dự toán thì việc lập, phân bổ dự toán ngân sách năm cho dự án phải chính xác và mang tính chất ổn định dài hạn

- Cấp phát bằng hình thức ghi thu ghi chi vốn đầu tư: đây là phương thức cấp phát mang tính đặc thù so với 3 phương thức trên được sử dụng cho các khoản chi bằng hiện vật, chi bằng hiện vật, chi bằng ngày công lao động cho các công trình, chi vốn đầu tư bằng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) cho các dự án công trình Căn cứ vào số lượng vật liệu, ngày công lao động đã sử dụng vào công trình và giá cả theo thị trường được duyệt hoặc số vốn đầu tư bằng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức

đã giải ngân cho dự án công trình, cơ quan tài chính lập lệnh ghi thu và lệnh chi gửi KBNN để hạch toán ghi thu ngân sách, ghi chi cấp phát thanh toán vốn đầu tư cho dự

án công trình

1.3.7 Nội dung và quy trình kiểm soát chi CTMTQG

1.3.7.1 Nội dung kiểm soát

a Đối với vốn CTMTQG có tính chất đầu tư XDCB

- Kiểm soát tài liệu ban đầu

Tài liệu ban đầu (tài liệu cơ sở của dự án): Tùy theo từng loại công trình, dự án

mà hồ sơ ban đầu sẽ khác nhau Nhìn chung bao gồm các tài liệu chính sau: Các tài liệu để mở tài khoản tại KBNN; Dự án đầu tư xây dựng công trình (hoặc báo cáo kinh

tế - kỹ thuật đối với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật) và quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án (nếu có); dự toán kèm quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật thi công - dự toán; văn bản lựa chọn nhà thầu; hợp đồng kinh tế giữa chủ đầu tư và nhà thầu; kế hoạch vốn đầu tư dự án hàng năm của cấp có thẩm quyền, giấy đề nghị cam kết chi…[16]

Những tài liệu trên do chủ đầu tư gửi đến KBNN và chỉ gửi một lần cho cả quá trình thực hiện dự án trừ trường hợp có bổ sung, điều chỉnh

Khi nhận tài liệu, KBNN kiểm tra ngay hồ sơ theo một số tiêu chí sau:

+ Kiểm tra sự đầy đủ của hồ sơ: đủ về số lượng các hồ sơ tài liệu theo quy định,

yêu cầu về bản chính, bản sao…

+ Kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của hồ sơ: hồ sơ phải được lập đúng mẫu quy

định (trường hợp có mẫu được cấp có thẩm quyền ban hành); chữ ký, đóng dấu của

người có thẩm quyền, cấp có thẩm quyền; các hồ sơ phải được lập, ký duyệt theo đúng trình tự đầu tư XDCB (chỉ tiêu này được phản ảnh về mặt thời gian trên các hồ sơ), sự phù hợp về mã ĐVSDNS, nguồn vốn, niên độ kế hoạch

+ Kiểm soát tính thống nhất về nội dung giữa các hồ sơ, đảm bảo sự trùng khớp

các hạng mục, nội dung đầu tư trong dự toán chi phí với các hạng mục đầu tư trong dự

án đầu tư đã được phê duyệt Trong 2 ngày làm việc kể từ khi nhận được đề nghị của đơn vị sừ dụng ngân sách, KBNN phải thông báo ý kiến chấp nhận hoặc từ chối cam kết chi cho đơn vị được biết

Trường hợp hồ sơ còn thiếu hoặc đã có nhưng chưa hợp pháp, hợp lệ thì yêu cầu một lần để chủ đầu tư bổ sung, hoàn thiện cho phù hợp

- Kiểm soát tài liệu từng lần tạm ứng hoặc thanh toán

Khi tạm ứng, ngoài tài liệu của dự án đã gửi trên, chủ đầu tư còn gửi đến KBNN các tài liệu sau: Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư; Giấy rút vốn đầu tư; bảo lãnh khoản tiền tạm ứng của nhà thầu (nếu có)

Trường hợp thanh toán KLHT, chủ đầu tư gửi đến KBNN: Bảng tính giá trị khối lượng hoàn thành theo hợp đồng; Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư; Giấy rút vốn đầu tư; Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư (nếu có)

Ngoài việc kiểm soát sự đầy đủ, tính pháp lý của hồ sơ thì tùy từng nội dung tạm ứng hoặc thanh toán (như chi phí xây lắp, chi phí mua sắm thiết bị, chi đền bù GPMB hoặc các khoản chi khác) mà nội dung kiểm soát khác nhau, nhưng nói chung việc kiểm soát hồ sơ tạm ứng hoặc thanh toán từng lần được thực hiện như sau:

+ Kiểm tra nội dung tạm ứng, xem có đúng đối tượng được tạm ứng; kiểm tra mức vốn tạm ứng (tỷ lệ tạm ứng %) có phù hợp với chế độ tạm ứng theo quy định phù hợp với quy định của hợp đồng

+ Kiểm tra nội dung thanh toán, tức là kiểm tra xem các hạng mục, công trình, các nội dung thanh toán có đúng với dự toán, đúng với dự án đầu tư hoặc báo cáo kinh

tế - kỹ thuật đã được duyệt không Việc kiểm tra này đảm bảo chi đúng đối tượng, đúng mục đích đề ra

+ Kiểm tra số vốn đề nghị thanh toán trên nguyên tắc, số vốn đề nghị thanh toán phải phù hợp với khối lượng XDCB hoàn thành được nghiệm thu; có trong giá hợp đồng, giá trúng thầu; kiểm tra số học (phép cộng, tính tỷ lệ %) có đúng không

+ Kiểm tra, xác định số vốn đã tạm ứng để thu hồi (chuyển vốn đã tạm ứng sang thanh toán khối lượng XDCB hoàn thành)

+ Kiểm tra các chế độ mà dự án được hưởng tại thời điểm lập, phê duyệt dự toán, cũng như khi nghiệm thu KLHT thanh toán

+ Kiểm tra danh mục, chủng loại thiết bị có đúng với dự toán được duyệt, có phù hợp với nội dung hợp đồng

+ Tổng số vốn thanh toán, bao gồm cả tạm ứng không được vượt hợp đồng, dự toán, tổng dự toán và kế hoạch vốn đầu tư năm của dự án

Ngoài ra, còn kiểm tra một số nội dung có liên quan khác tùy thuộc vào đặc thù của từng dự án

b Đối với vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư

- Đối với các dự án có mức vốn từ 1 tỷ đồng trở lên, quy trình kiểm soát thanh

toán (hồ sơ tài liệu, tạm ứng và thu hồi tạm ứng, nội dung kiểm tra ) được thực hiện như quy định đối với vốn chi đầu tư và sự nghiệp có tính chất đầu tư (riêng giấy rút vốn đầu tư được thay thế bằng Giấy rút dự toán ngân sách)

- Đối với các dự án có mức vốn dưới 1 tỷ đồng:

Kiểm soát hồ sơ ban đầu:

+ Tài liệu do chủ đầu tư gửi đến KBNN và chỉ gửi một lần cho cả quá trình thực hiện dự án trừ trường hợp có bổ sung, điều chỉnh:

+ Giấy đề nghị cam kết chi (nếu có)

+ Báo cáo kinh tế - kỹ thuật và quyết định phê duyệt Báo cáo kinh tế - kỹ thuật hoặc dự toán và quyết định phê duyệt thiết kế - dự toán;

+ Văn bản lựa chọn nhà thầu theo quy định của Luật Đấu thầu;

+ Hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu;

+ Quyết định giao dự toán của cấp có thẩm quyền

Trường hợp dự án được thực hiện theo hình thức tự thực hiện dự án, tài liệu do chủ đầu tư gửi đến, bao gồm: Dự toán và Quyết định phê duyệt thiết kế - dự toán; Quyết định của cấp có thẩm quyền cho phép tự thực hiện dự án; văn bản giao việc hoặc hợp đồng nội bộ

Kiểm soát hồ sơ từng lần tạm ứng hoặc thanh toán

- Khi tạm ứng ngoài các tài liệu trên, chủ đầu tư gửi đến KBNN các loại tài liệu sau:

+ Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư;

+ Giấy rút dự toán ngân sách;

+ Bảo lãnh khoản tiền tạm ứng của nhà thầu (nếu trong hợp đồng chủ đầu tư và nhà thầu thoả thuận có bảo lãnh tiền tạm ứng)

- Thanh toán khối lượng hoàn thành

 Trường hợp thanh toán theo hợp đồng

- Bảng xác định giá trị khối lượng hoàn thành theo hợp đồng

- Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư

- Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng (nếu có thanh toán tạm ứng)

- Giấy rút dự toán ngân sách

Khi có khối lượng phát sinh ngoài hợp đồng, chủ đầu tư gửi Bảng xác nhận giá trị khối lượng phát sinh ngoài hợp đồng

 Trường hợp thanh toán không theo hợp đồng

- Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư (trường hợp có nhiều nội dung chi không thể ghi hết trong Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư thì chủ đầu tư có thể lập Bảng kê nội dung chi đề nghị thanh toán kèm theo)

- Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn (nếu có thanh toán tạm ứng)

- Giấy rút dự toán ngân sách

c Đối với chi thường xuyên

Hồ sơ ban đầu:

Đầu năm ngân sách đơn vị sử dụng NSNN phải gửi cac loại văn bản, giấy tờ sau đây đến KBNN để kiểm tra và lưu giữ:

- Dự toán chi NSNN năm được cấp có thẩm quyền duyệt

- Bảng đăng ký hoặc thông báo biên chế, quỹ tiền lưu được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Nếu đầu năm ngân sach đơn vị chưa được giao biên chế, quỹ lương thì tạm thời căn cứ vào sổ biên chế, quỹ lương được giao của năm trước để cấp phát thanh toán

- Đối với các khoản mua sắm đồ dùng trang thiết bị:

+ Dự toán mua sắm sửa chữa được cấp có thẩm quyển duyệt

+ Trường hợp mua sắm có giá trị từ 100 triệu đồng trở lên phải thông qua đầu thầu thì phải có Quyết định phê duyệt kết quả đầu thầu của cơ quan có thẩm quyền,

khoản chi đã thực hiện cam kết chi; Trường hợp mua sắm có giá trị nhỏ hơn 100 triệu đồng thì phải có báo giá của ít nhất 03 đơn vị cung cấp hàng hóa dịch vụ;

+ Hóa đơn bán hàng theo mẫu của Bộ tài chính phát hành;

+ Hợp đồng kinh tế với đơn vị gia công hoặc đơn vị cung cấp hàng hóa;

Nội dung kiểm soát chi NSNN của KBNN bao gồm:

- Kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi NSNN

- Kiểm tra tính hợp lệ về con dấu và chữ ký của thủ trưởng và kế toán của đơn vị

sử dụng NSNN

- Kiểm tra các điều kiện chi theo chế độ quy định, bao gồm:

+ Các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được giao, trừ trường hợp: dự toán ngân sách và phân bổ dự toán ngân sách chưa được cơ quan có thẩm quyền quyết định,

cơ quan tài chính và KBNN tạm cấp kinh phí cho các nhiệm vụ chi: chi lương và các khoản có tính chất tiền lương; chi nghiệp vụ phí và công tác phí; một số khoản chi cần thiết khác để bảo đảm hoạt động của bộ máy, trừ các khoản mua sắm trang thiết bị, sửa chữa; chi cho các dự án chuyển tiếp thuộc các chương trình quốc gia; chi bổ sung, cân đối cho ngân sách cấp dưới Mức tạm cấp hàng tháng tối đa không được vượt quá mức chi bình quân một tháng của năm trước

+ Các khoản chi phải đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan có thẩm quyền quy định

+ Các khoản chi phải đảm bảo là đã được Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được uỷ quyền quyết định chi

- Trường hợp sử dụng vốn, kinh phí NSNN để đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc và các công việc khác phải qua khâu đấu thầu hoặc thẩm định giá; phải tổ chức đấu thầu hoặc thẩm định giá theo quy định của pháp luật

- Đối với các khoản chi có tính chất thường xuyên sẽ được chia đều trong năm để chi, các khoản có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thời điểm như đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm, sửa chữa lớn và các khoản chi có tính chất không thường xuyên khác phải thực hiện theo dự toán quý được đơn vị dự toán cấp I giao cùng dự toán năm

- Trong quá trình thực hiện kiểm soát chi NSNN, nếu phát hiện thấy các vi phạm

về chính sách, chế độ quản lý tài chính, KBNN có quyền từ chối thanh toán

Kiểm soát hồ sơ từng lần tạm ứng hoặc thanh toán

- Khi tạm ứng ngoài các tài liệu trên, chủ đầu tư gửi đến KBNN các loại tài liệu

sau:

+ Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư;

+ Giấy rút dự toán ngân sách;

+ Bảng kê chứng từ thanh toán

- Khi thanh toán

- Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư

- Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng (nếu có thanh toán tạm ứng)

- Giấy rút dự toán ngân sách

1.3.7.2 Quy trình kiểm soát thanh toán chi CTMTQG

Quy trình kiểm soát chi CTMTQG qua KBNN thực hiện theo nguyên tắc “một cửa”, có nghĩa là việc giải quyết công việc từ khâu hướng dẫn, tiếp nhận hồ sơ chứng

từ và trả kết quả được thực hiện tại một đầu mối là bộ phận tiếp nhận và trả kết quả của KBNN

Có thể khái quát quy trình này như sau:

Chủ đầu tư

(Ban QLDA)

Đơn vị thụ hưởng

Lãnh đạo KBNN Tỉnh

Phòng Kế toán

Bộ phận giao dịch một cửa

(4) Phòng kiểm soát chi chuyển hồ sơ đã được duyệt sang phòng kế toán;

(5) Phòng kế toán kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của chứng từ kế toán trình lãnh

đạo KBNN tỉnh ký duyệt và làm thủ tục chuyển tiền cho đơn vị thụ hưởng

1.3.8 Một số tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm soát chi CTMTQG

Mục tiêu quản lý vốn đầu tư XDCB là bảo đảm sử dụng vốn đúng mục đích, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, chế độ quy định và có hiệu quả cao Đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN, hiệu quả không đơn thuần là lợi nhuận hay hiệu quả kinh tế nói chung mà là hiệu quả tổng hợp, hiệu quả kinh tế - xã hội Hiệu quả của vốn đầu tư XDCB được đo bằng một số chỉ tiêu như sau:

- Sử dụng vốn đầu tư đúng mục đích: là tiêu chí định hướng đánh giá trình độ

quản lý vốn đầu tư XDCB

+ Chỉ tiêu tiến độ và quy mô giải ngân vốn XDCB từ NSNN: Tiến độ giải ngân

được tính bằng tỷ số vốn đã giải ngân trong tổng số vốn kế hoạch được giao hàng năm, thường được tính theo tỷ lệ % và được xác định bằng công thức

Tổng số vốn đã giải ngân

Tỷ lệ giải

ngân XDCB = Tổng số vốn thông báo kế hoạch năm x 100% (1.1) Đây là một chỉ tiêu tổng hợp phản ánh kết quả giải ngân nguồn vốn của cả nước, một ngành hoặc địa phương tại một thời điểm Chỉ số này cũng phản ánh tổng hợp nhiều yếu tố, công đoạn, nhiều chủ thể liên quan mà kết quả cuối cùng thể hiện ở khối lượng XDCB và sản phẩm XDCB hoàn thành được giải ngân và rất có ý nghĩa trong đánh giá hiệu quả điều hành NSNN cho đầu tư XDCB Tỷ lệ này càng cao, vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN càng được sử dụng tiết kiệm và hiệu quả vì tránh được tình trạng lãng phí do nguồn vốn đã được bố trí mà không được sử dụng và đảm bảo hoàn thành tốt các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội

Chỉ số này có ưu điểm là cách lấy số liệu thống kê tính toán đơn giản, dễ thực hiện, dễ kiểm tra, bảo đảm tính trung thực cao, có thể so sánh với nhau trong toàn quốc hoặc trong một địa phương, một ngành Cũng có thể dùng để phân tích, so sánh hoạt

động kinh tế trong một thời kỳ hoặc nhiều thời kỳ với nhau Tuy nhiên, chỉ tiêu này có hạn chế, nó phù hợp với việc đánh giá tổng hợp ở các địa phương, ngành nhưng không phù hợp với từng cơ quan đơn vị tham gia một mảng công việc trong dự án XDCB sử dụng vốn từ NSNN

+ Mức độ chặt chẽ trong kiểm soát thanh toán: Chỉ tiêu này được thể hiện qua

mức độ rủi ro thanh toán vốn đầu tư sai mục đích, đối tượng hoặc sai chế độ, định mức, đơn giá do Nhà nước quy định Mức độ rủi ro này càng thấp, chi đầu tư XDCB của NSNN càng được kiểm soát chặt chẽ

+ Tỷ lệ từ chối thanh toán: Chỉ tiêu này được thể hiện tỷ lệ (%) giữa số từ chối

thanh toán và số kiểm soát thanh toán, tỷ lệ càng cao thể hiện trình độ kiểm soát càng cao, góp phần loại bỏ những chi phí bất hợp lý, sai định mức đơn giá, sai thiết kế

dự toán, ngoài dự toán trúng thầu… góp phần tiết kiệm chi cho NSNN, chống

lãng phí thất thoát vốn đầu tư

Những chỉ tiêu đánh giá đầu tư đúng mục đích, cũng là những chỉ tiêu đánh giá đầu tư có kết quả và hiệu quả, phản ánh việc sử dụng và quản lý vốn đầu tư trong quá trình hoạt động đầu tư ở mọi khâu, mọi nơi đều an toàn, sử dụng đúng nội dung, đúng địa chỉ Như vậy, quản lý vốn trong hoạt động đầu tư XDCB được đảm bảo

Trên thực tế, có thể sử dụng một số chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN như: chỉ tiêu về huy động TSCĐ(%) hàng năm, các chỉ tiêu về giá thành, đơn vị công suất… trên một đơn vị vốn đầu tư; tỷ lệ số dự án quyết toán và thực hiện đúng kế hoạch; tỷ lệ thất thoát vốn đầu tư XDCB từ NSNN; mối quan hệ giữa cơ cấu vốn đầu tư XDCB với chuyển đổi cơ cấu kinh tế Ngoài ra, cần kết hợp với phương pháp phân tích định tính về hiệu quả KT-XH trước mắt và lâu dài, cũng những tác động về môi trường để đánh giá hiệu quả

1.3.9 Những nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi CTMTQG

Kiểm soát chi CTMTQG qua KBNN chịu ảnh hưởng bởi nhiều nhân tố với mức

độ khác nhau, sau đây có thể nêu một số nhân tố có những ảnh hưởng cơ bản nhất đến công tác này

1.3.9.1 Cơ chế chính sách liên quan đến quản lý vốn CTMTQG

Đây là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến huy động và sử dụng vốn CTMTQG, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư Các thể chế chính sách này được bao hàm trong các văn bản pháp luật như: Luật NSNN, Luật đầu tư, Luật

Xây dựng, Luật đấu thầu,… Ngoài ra, cơ chế chính sách còn được thể hiện trong các văn bản dưới luật về quản lý vốn đầu tư, các chính sách đầu tư và các quy chế, quy trình, thông tư về quản lý đầu tư và quản lý vốn đầu tư

Cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định, đồng bộ, thống nhất, đầy đủ và những quy định rõ ràng, cụ thể sẽ tạo điều kiện tốt để KBNN kiểm soát chặt chẽ, thanh toán đầy đủ, kịp thời vốn đầu tư cho các dự án, qua đó nâng cao chất lượng công tác kiểm soát chi qua KBNN Ngược lại, chính sách chồng chéo, chậm đổi mới nó sẽ cản trở hiệu quả của công tác kiểm soát thanh toán

1.3.9.2 Cơ cấu tổ chức bộ máy và phân cấp kiểm soát thanh toán

Cơ cấu tổ chức bộ máy kiểm soát chi qua KBNN là cách tổ chức các bộ phận kiểm soát chi trong hệ thống KBNN Tổ chức bộ máy phải gọn nhẹ, phù hợp với thực

tế và mục tiêu quản lý của từng thời kỳ, tránh trùng lắp nhưng vẫn kiểm tra, kiểm soát được lẫn nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ Nếu tổ chức bộ máy không phù hợp thì việc kiểm soát chi NSNN sẽ kém hiệu quả, chất lượng thấp, dễ gây thất thoát, lãng phí

Phân cấp kiểm soát chi qua KBNN là việc phân định quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp KBNN trong công tác kiểm soát chi Cơ cấu tổ chức bộ máy và việc phân định quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp KBNN trong công tác kiểm soát chi một cách hợp lý, khoa học sẽ giúp hạn chế rủi ro xảy ra sai phạm, nâng cao tính chặt chẽ trong kiểm soát chi, đồng thời đảm bảo việc thanh toán vốn đầu tư nhanh chóng, đầy

đủ cho các dự án Cơ cấu tổ chức bộ máy càng gọn nhẹ nhưng vẫn đảm bảo hiệu quả công việc luôn là mục tiêu hướng tới của không chỉ quá trình kiểm soát chi vốn CTMT

mà là của cả nền hành chính quốc gia Vì vậy, cần phân biệt rõ ràng giữa yếu tố quản

lý và thực hiện nhiệm vụ, tránh chồng chéo, nâng cao trách nhiệm của các đơn vị có liên quan trong công tác kiểm soát

1.3.9.3 Quy trình nghiệp vụ kiểm soát thanh toán

Quy trình nghiệp vụ kiểm soát thanh toán là trình tự các bước công việc phải thực hiện do KBNN quy định bằng văn bản, trong đó quy định rõ căn cứ, nội dung kiểm soát thanh toán, trách nhiệm của cán bộ thanh toán, quy trình luân chuyển chứng

từ và trách nhiệm của các bộ phận có liên quan Quy trình nghiệp vụ khoa học, quy định

rõ ràng từng công việc, từng bước thực hiện các thao tác quản lý, kiểm soát, cấp phát thanh toán vốn đầu tư sẽ tạo thuận lợi cho việc tác nghiệp của các cán bộ nghiệp vụ Đây là nhân tố