Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp bộ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay

2.1.1 Về thẩm quyền ban hành và trách nhiệm trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp Bộ 72 khó và mới, cùng với một số lư

đại học quốc gia hà nội

khoa luật

Phạm THị anh đào

Xây dựng và ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của cấp bộ trong điều kiện

xây dựng nhà n-ớc pháp quyền

ở việt nam hiện nay

luận văn thạc sĩ luật học

Hà nội - 2009

đại học quốc gia hà nội

khoa luật

Phạm THị anh đào

Xây dựng và ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của cấp bộ trong điều kiện

xây dựng nhà n-ớc pháp quyền

ở việt nam hiện nay

Chương 1: Nhà nước pháp quyền và những yêu cầu của

nhà nước pháp quyền đối với chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp bộ

7

hành văn bản quy phạm pháp luật trong Nhà nước pháp

quyền

14

động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ

22

cấp Bộ

29

Chương 2: Thực trạng chất lượng xây dựng và ban

hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp

Bộ ở Việt Nam hiện nay

35

quy phạm pháp luật của cấp Bộ

35

2.1.1 Về thẩm quyền ban hành và trách nhiệm trong việc ban

hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ

dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp Bộ

72

khó và mới, cùng với một số lượng lớn những công việc

dẫn tới tình trạng quá tải, bất cập về năng lực và điều kiện

thực hiện nhiệm vụ

72

xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở các Bộ ngành chưa

đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của quá trình hội nhập

74

chức tiếp thu ý kiến hoàn thiện dự thảo còn nhiều hạn chế,

đồng thời giai đoạn thẩm định dự thảo chưa được đề cao,

thiếu cơ chế giám sát, kiểm tra việc thực hiện quy trình xây

dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ

75

nhân chịu trách nhiệm thẩm tra, thẩm định dự thảo trong

quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp

Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao chất

lượng hoạt động xây dựng và ban hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật của cấp Bộ trong điều kiện Xây dựng Nhà nước Pháp quyền ở Việt Nam hiện nay

79

ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp bộ

79

phạm pháp luật cấp Bộ là yếu tố cần thiết trong điều kiện xây

dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam

79

phạm pháp luật cấp Bộ

81

ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp Bộ ở Việt

Nam hiện nay

86

hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ

90

thẩm định, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ

92

kinh nghiệm thực tiễn của các chủ thể tham gia vào hoạt động

xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ

Danh mục các từ viết tắt

Mở đầu

1 Tính cấp thiết của đề tài

Quan điểm về cải cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan quản lý nhà nước nói riêng đã được đề cập nhiều trong các Văn kiện của Đảng, Hội nghị Trung ương 8 khoá VIII tháng 1 năm 1995

đã chỉ rõ: "Đổi mới quy trình lập pháp, lập quy, cải tiến sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội của Chính phủ để bảo đảm tính kịp thời

và nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật" [15] Hội nghị Trung ương 3 khóa VIII, Đại hội trung ương VIII, IX và Đại hội X của Đảng Đặc biệt là Nghị quyết số 48 ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, trong đó chỉ rõ phương hướng xây dựng hoàn thiện pháp luật về tổ chức, hoạt động và thẩm quyền của các cơ quan nhà nước phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền (NNPQ) xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam của dân, do dân và vì dân

Đáp ứng yêu cầu đề ra trong công cuộc đổi mới toàn diện đất nước hiện nay Đảng đã chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, đồng thời từng bước đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước mà một trong những trọng tâm là việc cải cách hành chính Trong đó có việc cải cách về

tổ chức và hoạt động, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các cơ quan nhà nước theo Luật Ban hành VBQPPL 2008 được Quốc hội thông qua ngày 03/06/2008 có hiệu lực từ ngày 01/01/2009 thay cho Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 Thực tiễn những năm qua cho thấy hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL đã có những chuyển biến đáng kể về số lượng cũng như chất lượng, trong đó có đóng góp rất lớn của cấp Bộ Tuy nhiên thực tế còn không ít những bất cập, hạn chế từ khung pháp lý hiện hành và trong

thực tiễn ban hành VBQPPL, tình trạng các VBQPPL của cấp Bộ ở nước ta còn chồng chéo, chưa toàn diện, thiếu tính đồng bộ thống nhất, ít tính khả thi…

Do vậy đây chính là một thức thách lớn trong công cuộc xây dựng NNPQ XHCN với mục đích lấy con người làm trung tâm, nhà nước quản lý

xã hội bằng pháp luật, pháp luật phải vì con người - đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

Từ những lý do trên tác giả lựa chọn đề tài "Xây dựng và ban hành

văn bản quy phạm pháp luật của cấp Bộ trong điều kiện xây dựng nhà

ứng yêu cầu đặt ra cả về lý luận và thực tiễn trong hoạt động ban hành VBQPPL của Nhà nước ta

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Những năm gần đây, ở nước ta đã có nhiều những công trình khoa học, đề tài nghiên cứu cũng như các bài báo và các tác phẩm nghiên cứu về khung pháp luật về hoạt động xây dựng và ban hành cũng như việc nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL của các cơ quan nhà nước nói riêng Đây là đề tài thu hút rất nhiều các nhà khoa học khác nhau như luật học, hành chính học, văn bản học… được tiếp cận vấn đề dưới nhiều góc độ, cách nhìn khác nhau như các công trình sau:

- "Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội", của Nguyễn Công Long, Luận

văn thạc sĩ hành chính công, Học viện Hành chính Quốc gia, 2004

- "Quá trình và phương pháp đánh giá hệ thống văn bản Quản lý hành chính Nhà nước ta", của Vương Thanh Thủy, Luận văn thạc sĩ hành chính

công, Học viện Hành chính Quốc gia, 2006

- "Xây dựng và ban hành văn bản hành chính của Bộ Nội vụ", của

Nguyễn Thanh Bình, Luận văn thạc sĩ hành chính công, Học viện Hành chính

Quốc gia, 2005

- "Vai trò của Chính phủ trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật", của Trần Hoài Nam, Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa

Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, 2009

- "Văn bản quy phạm trái luật và xử lý Văn bản quy phạm trái luật"

của Bùi Thị Đào, Tạp chí Luật học, số 10/2007

…

Tuy nhiên, các tác giả chủ yếu phân tích dưới góc độ quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL của các cơ quan chính quyền địa phương, trung ương cụ thể và cũng có các tác phẩm nghiên cứu trực tiếp hoặc gián tiếp đến chất lượng của các VBQPPL nhưng ở những mức độ và phạm vi khác nhau Chính vì vậy, cho đến nay công trình nghiên cứu về hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của cấp Bộ trong điều kiện nước ta xây dựng NNPQ XHCN còn rất hạn chế nên tác giả lựa chọn vấn đề trên để làm đề tài nghiên cứu cho mình

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

Mục đích của việc nghiên cứu là trên cơ sở lý luận về NNPQ cũng như các quy định pháp luật thực định về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL của cấp Bộ nói riêng để từ đó làm rõ những quan điểm khoa học về những yêu cầu NNPQ đối với việc nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành VBQPPL cấp Bộ, đồng thời chỉ ra những tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL cấp Bộ Từ đó đưa ra những đánh giá thực tiễn hoạt động ban hành VBQPPL cấp Bộ ở Việt Nam hiện nay Đồng thời đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của cấp Bộ, tiến tới xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện, đồng bộ về cả hình thức lẫn nội dung tạo cơ sở pháp lý cho việc bảo đảm và tăng cường pháp chế, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước bằng pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, đáp ứng

yêu cầu hội nhập quốc tế phù hợp với nhiệm vụ xây dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam hiện nay

Để đạt được mục đích trên, nhiệm vụ đặt ra của việc nghiên cứu là: Đưa ra quan niệm về nhà nước phỏp quyền, những yờu cầu của NNPQ đối với chất lượng và hoạt động xõy dựng, nõng cao chất lượng ban hành VBQPPL cấp Bộ, chỉ ra những đặc điểm của VBQPPL núi chung và VBQPPL của cấp Bộ nói riêng đồng thời khẳng định vị trí vai trò của cơ quan nhà nước cấp bộ trong hoạt động lập pháp và lập quy Thấy được sự cần thiết trong việc xây dựng và ban hành VBQPPL của cấp Bộ, mối quan hệ của chúng trong việc bảo đảm quyền lợi ích hợp pháp của công dân thông qua các VBQPPL đó, xác định tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của cấp Bộ; phân tích những thực trạng, những thành tựu và những hạn chế, tồn tại yếu kém trong công tác soạn thảo, xây dựng các VBQPPL của cấp Bộ trong thời gian qua Từ

đó tìm ra những nguyên nhân của những hạn chế tồn tại, yếu kém đó, xác lập cơ

sở lý luận, đề xuất một số giải pháp để tiếp tục hoàn thiện nâng cao chất lượng VBQPPL của cấp Bộ trong điều kiện xây dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu là những VBQPPL của cấp bộ ban hành dưới hình thức: Các quyết định, các chỉ thị, các thông tư và các thông tư liên bộ theo quy định pháp luật trong mối liên hệ thực tiễn với các điều kiện chính trị, kinh tế xã hội của đất nước cũng như vấn đề thực hiện VBQPPL của cấp Bộ, ngành địa phương trong cả nước Do sự hạn chế của luận văn, trong phạm vi

đề tài tập trung chủ yếu vào một nội dung đó là hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của cấp Bộ theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 (vẫn còn một số VBQPPL của cấp Bộ dưới hình thức quyết định, chỉ thị); Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Nghị định 24/2009 NĐ-CP Do đó việc thể hiện

trong luận văn đối tượng nghiên cứu chính là những hoạt động thực tế trong công tác xây dựng và ban hành trên cơ sở sự phân tích về chất lượng nội dung cũng như hình thức VBQPPL của cấp Bộ trong việc bảo đảm, thực hiện quyền lợi ích hợp pháp của công dân

5 Phương pháp nghiên cứu

Cơ sở phương pháp luận nghiên cứu đề tài là chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, những nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong công cuộc xây dựng NNPQ XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng gồm: Phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, trên cơ sở kết hợp giữa lý luận và thực tiễn nhằm đánh giá, kết luận và đưa ra những giải pháp, phương hướng cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra của luận văn

6 ý nghĩa của luận văn

Hệ thống hóa các quan điểm về NNPQ, yêu cầu của NNPQ trong

hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL

Hệ thống hóa các vấn đề lý luận về VBQPPL của cấp Bộ; vai trò, ý nghĩa trong việc xây dựng và ban hành VBQQPL của cấp Bộ trong điều kiện xây dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam, bảo đảm quyền lợi ích chính đáng của công dân

Khái quát hóa thực trạng chất lượng về nội dung, hình thức như tính hợp pháp, hợp lý, tính cụ thể, tính kịp thời…trong việc ban hành VBQPPL của cấp Bộ hiện nay, gắn liền với những điều kiện kinh tế, văn hóa xã hội…, xác định những thành tựu cũng như những hạn chế trong việc xây dựng và bảo đảm quyền lợi ích của công dân thông qua các VBQPPL của cấp Bộ ban hành

Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành VBQQPL của cấp Bộ

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Nhà nước pháp quyền và những yêu cầu của nhà nước

pháp quyền đối với chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ

Chương 2:Thực trạng chất lượng xây dựng và ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của cấp Bộ ở Việt Nam hiện nay

Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động

xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp Bộ trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay

Chương 1

Nhà nước pháp quyền và những yêu cầu của nhà nước pháp quyền đối với chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp bộ

1.1 Khái quát về nhà nước pháp quyền

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của nhà nước pháp quyền

Tư tưởng và học thuyết về NNPQ ra đời rất sớm trong lịch sử nhân loại, nó được phản ánh trong tư tưởng các học thuyết chính trị pháp lý của cả phương Đông và phương Tây với các học thuyết chính trị pháp lý tiêu biểu của Trung Hoa thời cổ trung đại, như Nho Gia, Mặc Gia, Đạo Gia và Pháp Gia điển hình như những nhà tư tưởng tiêu biểu như Khổng Tử; Hàn Phi Tử Các học thuyết này đã diễn ra cuộc đấu tranh quyết liệt xung quanh vấn đề trị nước, an dân bình thiên hạ bằng cách thức nào, dùng pháp trị hay đức trị Mặc

dù giữa các hệ tư tưởng lớn này có nhiều sự khác biệt song cũng gặp nhau ở những điểm chung như một tất yếu Logic và lịch sử, trong đó thể hiện phần nào chứa đựng những nhân tố NNPQ

ở Phương Tây, tư tưởng NNPQ ra đời ngay trong lòng của chế độ chuyên chế, sự bạo hành của quyền lực, như là sự đối lập với chế độ đó, gắn liền với việc xác lập và phát triển dân chủ, động lực ra đời của nó bắt nguồn

từ quan điểm của người xưa về sự công bằng, công lý vốn có từ ngàn xưa của trời của đất với các nhà tư tưởng nổi tiếng như: Xô Lông, Xôcrát, Platon, Aristốt, đặc biệt Xixêrôn đã nêu lên nguyên tắc có tính chất bắt buộc về sự tối cao của luật trong nhà nước - "Tất cả mọi người đều phải ở dưới hiệu lực của pháp luật" tư tưởng này ngày nay được xem như là một trong những nguyên tắc cơ bản được thừa nhận chung của NNPQ

Tư tưởng đề cao vai trò của pháp luật thời cổ đại đã được các nhà tư tưởng thế kỷ XVII - XIX kế thừa và nâng lên một trình độ mới thành các học

thuyết với những học giả nổi tiếng như J Locke S L Montesquier, I Canto, G.V Hêghen, C Mác, V.I Lênin Các nhà triết học tư sản cho rằng trong mối tương quan giữa pháp luật và nhà nước khi đó Nhà nước phải đứng dưới pháp luật, tuân theo pháp luật mặc dù nhà nước ban hành ra pháp luật Kế thừa những giá trị tư tưởng và kinh nghiệm thực tiễn có liên quan đến NNPQ đã có trong lịch sử, các nhà tư tưởng tư sản đã xây dựng nên học thuyết về NNPQ với mục đích tấn công vào nhà nước độc tài chuyên chế phong kiến và hợp pháp hóa quyền thống trị của giai cấp tư sản theo nguyên tắc giới hạn phạm vi quyền lực của nhà nước phong kiến và mở rộng quyền tự do dân chủ cho nhân dân dựa trên thế giới quan pháp lý mới [42, tr 25]

Mặc dù với những góc nhìn và quan niệm hết sức đa dạng nhưng những nội dung cơ bản và chung nhất của các học thuyết này là:

Sự hiện diện của chủ nghĩa lập hiến và coi đó là bằng chứng hữu hình về sự đồng thuận của mọi người dân; Nhà nước phải tự đặt mình dưới pháp luật và không hành động độc đoán; Nhà nước phải tôn trọng và bảo vệ các quyền tự do của con người

và quyền công dân; quyền lực nhà nước được phân chia thành ba quyền: quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp và giao cho ba cơ quan nhà nước tương ứng theo nguyên tắc quyền lực giám sát và kiềm chế đối trọng quyền lực [40, tr 140]

Các tư tưởng, học thuyết về NNPQ đã để lại những giá trị to lớn cho rất nhiều học giả trên thế giới nghiên cứu phát triển thành một mô hình nhà nước văn minh Nhiều tác giả thừa nhận rằng, NNPQ được hiểu và giải thích rất phong phú và khác nhau Trong tiếng anh thuật ngữ "Rule of Law" thường được dịch là NNPQ, nhưng đúng nghĩa đó là " sự thống trị của pháp luật" Người Đức có khái niệm "Rechtsstaat" còn người Pháp dùng khái niệm "Etat

de Droit", người Nga thì dùng từ "Pravovoe gosudarstvo" tất cả các thuật ngữ này đều được dịch sang tiếng việt là NNPQ Cả bốn khái niệm này của người

châu Âu hàm chứa yêu cầu về sự tuân thủ pháp luật và yêu cầu có tính lý tưởng về sự tôn trọng và thực hiện công bằng, công lý

Tuy nhiên ở nội dung các khái niệm của các học giả cũng rất khác nhau: Theo Roman Herzog, "nhà nước pháp quyền là một thuật ngữ mô tả một Nhà nước mà không can thiệp vào cá nhân và tồn tại chủ yếu cho lợi ích công dân của nó" [Dẫn theo 10, tr 21] Khái niệm này đã nhắc tới một nhà nước mà các công dân ở đó được bảo đảm về mặt lợi ích, tuy nhiên nó vẫn chưa giúp cho việc phân biệt với các hiện tượng khác

Theo viện sĩ thông tấn Việt - Hàn kiêm khoa học Nga V.X Nherxesitantx, NNPQ là hình thức tổ chức và hoạt động chính trị công khai và các mối quan

hệ tương hỗ của nó với cá nhân tư cách là chủ thể pháp luật, những người mang các quyền tự do của con người và công dân đồng thời đưa ra ba dấu hiệu đặc trưng tối thiểu của NNPQ, là "sự thừa nhận và bảo vệ các quyền tự

do con người và công dân; tính tối cao của pháp luật;việc tổ chức và hoạt động của quyền lực nhà nước có chủ quyền trên cơ sở nguyên tắc phân công quyền lực"

Giáo sư Jacques Chevallier, Đại học Panthéon - Assas (Pais II), trong cuốn sách nổi tiếng về NNPQ (L état de Droit) đã định nghĩa:

Đối với học thuyết đương thời, nhà nước pháp quyền là một nhà nước trong đó mối quan hệ giữa công dân của mình phải phục tùng một "chế độ pháp trị":Trong một quốc gia cụ thể, quyền lực chỉ được sử dụng theo cách thức được phép bởi trật tự pháp lý hiện hành, trong khi những người bị trị có cách thức cầu viện tài phán chống lại sự lạm dụng mà nó có thể phạm phải [Dẫn theo 11, tr 140]

luật, vào công lý, công bằng và pháp luật ở đây cũng được hiểu là công lý là

lẽ phải Nhà nước lệ thuộc vào pháp luật chính là lệ thuộc vào lẽ phải, vào

công lý, công bằng, chứ không đơn thuần là lệ thuộc vào những quy định do chính nhà nước đặt ra

một trong một trong những vấn đề mới cả về phương diện lý luận nhận thức

và thực tiễn, nhưng mục tiêu xây dựng phà nước pháp quyền Việt Nam XHCN đã được nhấn mạnh trong văn kiện Đại hội Đảng VII, VIII IX, trong Hiên pháp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) đã và đang được nghiên cứu xây dựng cho phù hợp với công cuộc đổi mới đất nước

Hiện nay đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu về NNPQ, các tác giả đã tập trung luận giải sự hình thành, phát triển của nhận thức luận về NNPQ, nguyên tắc, đặc trưng của NNPQ Trong cuốn "Những vấn đề lý luận

về Nhà nước và Pháp luật" GS TSKH Đào Trí úc đã giải thích: Nhà nước

pháp quyền đòi hỏi phải có sự thống nhất giữa tính tối cao của Pháp luật với hình thức pháp lý của tổ chức quyền lực chính trị Đó là hai yếu tố không thể thiếu được khi nói đến nhà nước pháp quyền Ông nhấn mạnh: Ngày nay,

NNPQ trước hết người ta nói tới sự ngự trị của pháp luật trong đời sống xã hội và chính trị với tư cách là ý chí của nhân dân có giá trị phổ biến

ở đây có thể thấy hai khía cạnh của NNPQ là:

1 Khía cạnh hình thức pháp lý, tức là sự ngự trị của pháp luật, sự

ràng buộc bởi pháp luật đối với nhà nước và tất cả các thành viên khác của

xã hội (nói cách khác đây là yêu cầu bảo đảm pháp chế trong công tác làm luật và áp dụng pháp luật)

2 Khía cạnh nội dung pháp lý, tức là bản thân pháp luật phải bảo

đảm được yêu cầu khách quan, thúc đẩy sự tiến bộ xã hội

Theo quan niệm của PGS.TSKH Lê Cảm định nghĩa:

Nhà nước pháp quyền là tổ chức công quyền trong hệ thống chính trị xã hội của công dân được xây dựng trên nền tảng tư tưởng pháp lý tiến bộ của nhân loại như công bằng, nhân đạo, dân chủ và pháp chế, nhằm bảo đảm thực sự những giá trị xã hội được thừa nhận chung của nền văn minh thế giới - sự tôn trọng và bảo vệ các quyền và tự do của con người, sự ngự trị của pháp luật trong lĩnh vực hoạt động của nhà nước, sự phân công quyền lực (lập pháp, hành pháp, tư pháp) và chủ quyền nhân dân" [6]

Trong khi đó PGS TS Nguyễn Đăng Dung cho rằng: " Nhà nước

pháp quyền là một hình thức nhà nước được phân tích trong mối tương quan giữa Nhà nước và pháp luật Nhà nước pháp quyền thể hiện tính dân chủ của nhân loại " [12, tr 36] Và cũng giải thích trên cơ sở các yếu tố chủ yếu

như tính tối cao của các đạo luật, nguyên tắc pháp chế và quyền tự do của con

người PGS.TS Nguyễn Cửu việt cũng có quan niệm: "Nói khái quát nhất,

Nhà nước pháp quyền là nhà nước mà trong đó mọi chủ thể (kể cả nhà nước) đều tuân thủ nghiêm chỉnh, chịu phục tùng pháp luật một pháp luật có tính pháp lý cao, phù hợp với lý trí, thể hiện đầy đủ những giá trị cao cả nhất của

xã hội của con người" [42, tr 13-21]

Có thể nói, những nội dung trên đây đều là những tiêu chí quan trọng xác định bản chất NNPQ, tuy nhiên nếu chỉ có một trong các tiêu chí đó không thể có được khái niệm về NNPQ hoàn chỉnh Mà NNPQ rất cần xuất phát từ những yêu cầu cơ bản trên nhưng phải phụ thuộc vào những điều kiện

cụ thể về kinh tế, văn hóa, địa lý xã hội của mỗi quốc gia, mỗi dân tộc để tổ chức ra mô hình NNPQ một cách khoa học, hợp lý Từ những phân tích trên cho thấy NNPQ có những đặc điểm chung phổ biến sau:

Hiên pháp là kết quả sự thể hiện ý chí của nhân dân, Hiên pháp được coi là điều kiện tiên quyết cho sự xuất hiện, tồn tại của nền dân chủ xã hội, đồng thời Hiên pháp ghi nhận đầy đủ các phương thức, phương tiện kiềm chế hay

giới hạn quyền lực của chính quyền mà có mối liên hệ với nhau trong một hệ thống điều tiết một chính quyền cụ thể

thống pháp luật đó thì Hiên pháp mang tính tối cao, tối thượng, các đạo luật chiếm ưu thế trong hệ thống pháp luật Không một văn bản pháp luật nào do các cơ quan nhà nước ban hành có thể mâu thuẫn, trái với Hiên pháp, nếu trái với Hiên pháp là trái với chủ quyền nhân dân, quyền lực nhân dân

được xã hội thừa nhận, Pháp luật là phương tiện ghi nhận hay pháp lý hóa giá trị xã hội, quyền tự nhiên của con người, thông qua pháp luật quyền con

người được ghi nhận, xác lập và bảo vệ Montesquier trong tác phẩm Tinh thần

pháp luật có nói: "Trong trạng thái tự nhiên, mọi người sinh ra đều bình đẳng, nhưng khi họ hợp thành xã hội thì họ mất bình đẳng và họ chỉ trở lại bình đẳng nhờ có pháp luật" [28, tr 87] Do đó, pháp luật trong NNPQ phải mang

tính nhân văn, nhân đạo, phục vụ con người, vì con người;

gần gũi với người dân, bởi lẽ pháp luật là một đại lượng về sự tự do, công bằng xã hội, do đó phải được áp dụng công bằng, nhất quán, phải bảo đảm tính công khai, sự minh bạch, dễ tiếp cận, áp dụng kịp thời để xử lý, giải quyết mọi vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội, đời sống nhà nước

Thứ năm, tất cả các cơ quan nhà nước, các nhân viên nhà nước đều

phải tôn trọng pháp luật, nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, đặt mình dưới pháp luật, pháp luật là phương tiện giới hạn quyền lực của các cơ quan nhà nước, các cơ quan nhà nước bị điều chỉnh bởi pháp luật cụ thể là các đạo luật do Quốc hội ban hành sẽ xác định thẩm quyền của cơ quan nhà nước

và xác định tính hợp pháp của các hành vi do các cơ quan nhà nước này

thực hiện Hay vẫn có câu "cơ quan nhà nước chỉ được làm những gì mà

luật cho phép"

Thứ sáu, NNPQ không ngừng mở rộng, tôn trọng và bảo đảm, bảo vệ

quyền tự do công dân, quyền con người Các quyền, tự do của công dân là những giá trị xã hội do con người đấu tranh với thế giới tự nhiên và xã hội để đem lại cho mình, do đó nhà nước với tư cách là thể chế xã hội phải ghi nhận

và tạo mọi tiền đề, điều kiện, cơ chế bảo đảm và bảo vệ các quyền đó được thực thi trên thực tế

Thứ bảy, NNPQ thiết lập mối quan hệ trách nhiệm qua lại giữa công

dân với nhà nước và giữa nhà nước với công dân Mối quan hệ này được thiết lập trên cơ sở nguyên tắc về quyền và nghĩa vụ, quyền của bên này đồng thời

là nghĩa vụ của bên kia trong quan hệ Chính điều đó đòi hỏi nhà nước có nghĩa vụ, bổn phận chăm lo đời sống các công dân, giải quyết các vấn đề xã hội, vì lợi ích của công dân, công dân được thực hiện đúng, đủ quyền và nghĩa

vụ của mình, sự đối xử công bằng trong tất cả các mối quan hệ đặc biệt trong quá trình xây dựng, ban hành, thực thi pháp luật trước hết phải xuất phát từ việc bảo vệ quyền con người và quyền công dân

Thứ tám, bảo đảm nguyên tắc "phân quyền" giữa lập pháp với hành

pháp, tư pháp, yếu tố này bảo đảm cho các bộ phận của chính quyền thực hiện đúng chức năng thẩm quyền và kiềm chế lẫn nhau không cho phép vượt quá giới hạn luật định Sự độc lập giữa lập pháp với hành pháp, tư pháp là về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này trong phương thức thực hiện quyền lực thống nhất Giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp đều có sự thống nhất với nhau trong mục tiêu chung của hoạt động, nhưng sự thống nhất của quyền lực không phải là sự tập trung quyền lực vào một cơ quan nào đó

Tóm lại, xung quanh vấn đề khái niệm NNPQ có rất nhiều quan điểm khác nhau, tuy nhiên tất cả đều đề cập đến một đặc điểm quan trọng và nổi bật, đó là vai trò của pháp luật và mối tương quan của pháp luật đối với các vấn đề căn bản sau:

Một là, mối tương quan giữa nhà nước và pháp luật; phương thức tổ

chức bảo đảm để pháp luật được thực hiện một cách nghiêm minh, nghiêm chỉnh thường xuyên liên tục trong đời sống nhà nước và đời sống xã hội;

Hai là, mối quan hệ giữa nhà nước với công dân trong việc bảo đảm,

bảo vệ các quyền tự do lợi ích hợp pháp của người dân trên thực tế

1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật, vai trò hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong Nhà nước pháp quyền

Việt Nam theo xu hướng chung của thế giới, đã và đang xây dựng mô hình NNPQ dân chủ hóa đời sống xã hội Điều đó khẳng định rõ vai trò vô cùng quan trọng của các VBQPPL hiện nay đang được coi là hình thức thể hiện(nguồn) chủ yếu và cơ bản của pháp luật nước ta Có rất nhiều quan niệm khác nhau về VBQPPL, dưới các cách tiếp cận riêng nó lại mang trên mình những áo khoác pháp lý khác nhau

Theo nghĩa rộng văn bản được hiểu là một công cụ để ghi nhận và truyền đạt thông tin, quyết định từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc một ngôn ngữ nhất định, theo cách hiểu này mọi giấy tờ, tài liệu sách vở đều được coi là văn bản - một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin

Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong hoạt động của cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức quần chúng, các tổ chức kinh tế hoặc các tài liệu cá nhân có giá trị ý nghĩa pháp lý nhất định Như vậy ở đây được hiểu VBQPPL là một loại công

cụ để ghi nhận những quy tắc pháp lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Tuy nhiên lại có quan niệm cho rằng: VBQPPL là sản phẩm của quá trình sáng tạo pháp luật, là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức xã hội được trao quyền ban hành theo những trình tự thủ tục nhất định, trong đó chứa đựng những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung nhằm điều

chỉnh những quan hệ xã hội nhất định, được áp dụng nhiều lần và hiệu lực của

nó không phụ thuộc vào sự áp dụng

Trong văn bản pháp luật thực định ở nước ta tại Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi bổ sung ngày 16/12/2002) quy định: "Văn bản quy phạm pháp luật là do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [34]

Cũng tại Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL 2008 mới được Quốc hội thông qua ngày 3/6/2008 có hiệu lực thi hành từ 1/1/2009 văn bản mới này thay thế cho Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi 2002 ở trên quy định:

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này trong đó có quy tắc

xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [35, tr 7]

Cách tiếp cận qua các văn bản thực định trên có những điểm gần giống nhau: VBQPPL được hiểu là hình thức thể hiện các QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo một trình tự thủ tục luật định, trên cơ sở Hiên pháp Các chủ thể có thẩm quyền ban hành không chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà còn cá nhân, người có thẩm quyền kết hợp ban hành như Thủ tướng, Bộ trưởng, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Như vậy việc "ban hành" chỉ được coi là giai đoạn (hay hành vi) thông qua dự thảo văn bản sau khi được thảo luận Tuy nhiên trước khi thực hiện hành vi ban hành thì văn bản cần phải được thực hiện một loạt các hành vi có tính pháp lý trước đó như: Sáng kiến ban hành, xây dựng dự thảo, lấy ý kiến, trình dự thảo trước

cơ quan, người có thẩm quyền Toàn bộ quá trình đó cần phải tuân theo

những quy định có tính thủ tục nhất định Đó là thủ tục, quy trình xây dựng

Đặc trưng thứ nhất: VBQPPL được áp dụng chung có tính chất rộng

rãi, không áp dụng cho một đối tượng cá nhân cụ thể nào đó mà nó nhằm tới phạm vi đối tượng áp dụng rộng hơn (mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng) mà khi các chủ thể đó bị rơi vào một tình huống pháp luật điều chỉnh tới thì yêu cầu các chủ thể đó phải xử sự theo cách thức quy định đã đặt ra Nói cách khác tình huống đó có tính được lặp đi lặp lại nhiều lần trên thực tế,

vì vậy các VBQPPL này sẽ được sử dụng nhiều lần trong thực tiễn

Đặc trưng thứ hai: Bản thân pháp luật là tổng thể các quy tắc xử sự

chung mang tính khuôn mẫu, mực thước được xác định một cách cụ thể Chính vì vậy các hành vi của mọi chủ thể đều chỉ có thể thực hiện một cách tự

do trong khuôn khổ pháp luật cho phép, vượt quá giới hạn đó là những hành

vi vi phạm pháp luật (hành vi làm trái luật) Giới hạn đó được xác định trên

cơ sở thẩm quyền mà pháp luật cho phép các chủ thể ban hành các loại văn bản được xác định ở nhiều khía cạnh khác nhau như: cho phép, cấm đoán, bắt buộc [38, tr 69] Chính các quy tắc này làm thay đổi hành vi xử sự của các

tổ chức, cá nhân dù là công dân hay là cơ quan thực thi pháp luật Nó chỉ có thể thay đổi bằng một quy phạm mới hoặc một quy phạm đã được sửa đổi bổ sung

Đặc trưng thứ ba: VBQPPL được chủ thể đặc biệt ban hành, mang

tính quyền lực nhà nước, chính vì vậy VBQPPL mang tính bắt buộc rất lớn Bên cạnh việc được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp như tuyên truyền,

giáo dục, thuyết phục trong những trường hợp đặc biệt cần thiết nhà nước sẽ

áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc phải thi hành

Về mặt thực tế hiện nay việc phân biệt VBQPPL với văn bản có tính chất chủ đạo vẫn còn nhiều lẫn lộn Văn bản mang tính chủ đạo là hình thức thể hiện các quyết định pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm đề ra các chủ trương đường lối chính sách, các nhiệm vụ có tính chiến lược, quyết định đến vấn đề chung của cả quốc gia hoặc một địa phương Về mặt nguyên tắc việc đưa ra chủ trương chính sách quan trọng không làm thay đổi được hành vi pháp luật, mà việc thay đổi được hành vi của con người phụ thuộc vào việc các quy phạm pháp luật cụ thể Điều đó để phân biệt được VBQPPL với các loại văn bản pháp lý mang tính quản lý, điều hành thì cần phải phân biệt giữa chính sách và pháp luật [14, tr 321] Từ sự phân tích trên có thể quan niệm VBQPPL là loại văn bản được áp dụng chung, mang tính cưỡng chế, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo một hình thức và trình tự thủ tục do pháp luật quy định

Để đạt được mục tiêu xây dựng NNPQ là nhà nước trong đó yêu cầu

sự lệ thuộc của nhà nước vào pháp luật, nhà nước đặt mình dưới pháp luật, tôn trọng pháp luật coi pháp luật là công lý, công bằng, là những giá trị xã hội thể hiện ý chí cộng đồng mà nhà nước phải tuân theo Nhà nước tuân theo pháp luật chính là sự tuân theo của một thể chế xã hội vào ý chí chung của nhân dân, quyền lực nhân dân và cộng đồng xã hội Do đó tư tưởng xây dựng NNPQ XHCN đã được thể hiện trong rất nhiều Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, VII, VIII của nước ta, như: "Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam Quản lý xã hội bằng pháp luật đồng thời coi trọng giáo dục, nâng cao đạo đức " [16, tr 129], từ những chủ trương đường lối của Đảng đã đề ra, việc tiếp tục phải đổi mới nâng cao chất lượng công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

các cơ quan nhà nước có thẩm quyền là điều vô cùng quan trọng và cần thiết Bởi lẽ hệ thống pháp luật có hoàn thiện mới góp phần xây dựng thành công NNPQ, yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật không những hoàn thiện về mặt nội dung mà còn hoàn thiện về mặt hình thức, hoàn thiện về mặt số lượng cũng như chất lượng các văn bản quy phạm

1.1.3 Yêu cầu của Nhà nước pháp quyền đối với chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ

NNPQ XHCN trong đó nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, pháp luật được đặt ở vị trí tối thượng, con người được đặt ở vị trí trung tâm, nhà nước không ngừng tăng cường pháp chế XHCN Chính vì vậy trong việc xây dựng, ban hành các VBQPPLđược quy định về hình thức, thể thức, mẫu các loại VBQPPL là rất cần thiết và được tiến hành thường xuyên, giúp cho các

cơ quan nhà nước có chuẩn mực trong việc xây dựng văn bản, có căn cứ pháp

lý để quản lý, ngành, lĩnh vực, theo đúng pháp luật, góp phần xây dựng nền hành chính dân chủ, trong sạch vững mạnh, chuyên nghiệp hóa, hiện đại hóa

Với vị trí tính chất pháp lý của mình Bộ cơ quan ngang Bộ là cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng, mọi VBQPPL đều do Bộ trưởng, thủ trưởng

cơ quan ngang Bộ ban hành và chịu trách nhiệm về việc ban hành văn bản đó

Trong những năm gần đây các Bộ, ngành đã có rất nhiều cố gắng nỗ lực lớn để đổi mới quy trình, đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật Tuy nhiên hệ thống pháp luật của nước ta vẫn còn chưa đầy

đủ, chưa đồng bộ, việc ban hành các VBQPPL hướng dẫn thực hiện luật, pháp lệnh và văn bản cơ quan quản lý ở cấp trên ở các Bộ, ngành, địa phương nhìn chung còn yếu kém Nhiều luật, pháp lệnh đã được ban hành và có hiệu lực nhưng vẫn chưa được thực hiện còn phải chờ văn bản hướng dẫn mới đi vào cuộc sống, trong khi đó các văn bản này được ban hành còn chậm

Chính vì vậy yêu cầu đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ trong NNPQ hiện nay được đặt ra là:

Thứ nhất: Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL cấp Bộ là quá

trình sáng tạo ra các văn bản dưới luật hay là quá trình đổi mới các văn bản quy phạm, chính vì vậy nó rất sống động và luôn phát triển ngày càng hoàn thiện Trên cơ sở phát triển đó đòi hỏi phù hợp với thực tiễn khách quan, tính đến lợi ích của các dân tộc trên mọi miền đất nước, phù hợp với nguyên tắc xây dựng nhà nước có nhiều dân tộc, bảo đảm lợi ích chung cho toàn quốc cũng như lợi ích riêng của mỗi dân tộc Những nội dung lạc hậu cần được điều chỉnh và thay thế sao cho phù hợp với những thay đổi của cuộc sống Chính quá trình này làm cho hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL luôn vận động, phát triển và hoàn thiện để đáp ứng sự phát triển kinh tế- xã hội của đất nước trong thời kỳ đổi mới

Thứ hai: Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL cấp Bộ phải bảo

đảm tuyệt đối các quy định của pháp luật về thẩm quyền, trình tự và hình thức ban hành Các cơ quan sáng tạo pháp luật chỉ được xây dựng và ban hành trong khuôn khổ phạm vi thẩm quyền của mình theo trình tự ban hành luật định, đồng thời các văn bản đó phải chứa đựng những nội dung phù hợp với hình thức văn bản, đảm bảo cho các VBQPPL tạo thành một hệ thống hoàn chỉnh, phù hợp với Luật

Thứ ba: Hoạt động xây dựng VBQPPL cấp Bộ phải dựa trên cơ sở

khoa học, kết hợp chặt chẽ kinh nghiệm thực tiễn, kỹ thuật thành thạo của các chuyên gia trong khoa học lập pháp và lập quy ở giai đoạn như: Sáng kiến lập quy, lập chương trình, biên soạn, thẩm tra và thông qua các dự án, dự thảo VBQPPL, công bố các văn bản đó Bản thân hoạt động lập quy có tính khoa học rất cao, nó phản ánh thế giới quan biện chứng đối với các quy luật phát triển xã hội, phản ánh những nhu cầu thực tế của xã hội, trong quá trình phát triển chung của loài người nó là phương tiện thể chế hóa những dự báo khoa

học về điều chỉnh các mối quan hệ xã hội vào thực tiễn Đây chính là nguyên tắc quy định hoạt động xây dựng ban hành VBQPPL nói chung cần phải được tiến hành trên cơ sở khoa học đặc biệt là khoa học pháp lý Cần chú trọng khâu kế hoạch hóa trong thẩm quyền lập quy của cấp Bộ, đây là khâu quan trọng trong kỹ thuật lập pháp cũng như lập quy nhằm xây dựng có hiệu quả chính sách pháp lý, bên cạnh đó tính khoa học còn đòi hỏi nội dung của các VBQPPL được trình bày dưới dạng các quy phạm, bằng một ngôn ngữ pháp luật hành chính chuẩn mực; hình thức chặt chẽ, rõ ràng Căn cứ khoa học phải sâu sắc đảm bảo tính chính xác, tính phổ thông đại chúng, phù hợp với trình

độ phát triển của xã hội, khả năng hội nhập, mức tương đồng pháp luật, tập quán, thông lệ quốc tế, sự kế thừa giá trị tinh hoa của nhân loại trong lĩnh vực lập pháp, lập quy giữa các nước trong khu vực và trên thế giới Quan trọng hơn cả đó là tính dân tộc, truyền thống văn hóa phù hợp với thực tiễn Việt Nam hiện nay

Thứ tư: Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL cấp Bộ cần phải

dựa trên các kết quả nghiên cứu của nhiều ngành khoa học liên ngành, khoa học chuyên ngành điều chỉnh có hiệu quả và tổng hợp các vấn đề đời sống xã hội, đời sống nhà nước Bởi quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL là phải hướng tới mục tiêu xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh bao gồm các quy tắc xử sự có tính thống nhất nội tại cao Tính hệ thống của pháp luật thể hiện

sự đa dạng và đầy đủ các loại quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành vào các thời điểm khác nhau để điều chỉnh các quan hệ xã hội tương ứng trên các lĩnh vực của đời sống xã hội Mặc dù đa dạng phức tạp đến đâu pháp luật không phải là phép cộng đơn giản, tập hợp ngẫu nhiên của các quy phạm bất

kỳ, cá biệt, đơn lẻ, mà là một hệ thống các quy phạm đồng bộ, có tính tổ chức

và mục đích cao

Thứ năm: Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL cấp Bộ được

tiến hành bằng nhiều hình thức như trực tiếp thông qua việc các cơ quan Bộ,

cơ quan ngang Bộ có thẩm quyền căn cứ vào tình huống, điều kiện, nhu cầu

thực tiễn cụ thể của các mối quan hệ trong xã hội cần quản lý để đặt ra các quy phạm pháp luật theo ý chí riêng của Bộ mình, ngành mình hoặc cũng có thể thông qua việc thể chế hóa các quy định pháp luật đã có sẵn hay theo đề nghị của cơ quan tổ chức cá nhân nào đó Nên hoạt động này đã trở thành hoạt động cơ bản và rất quan trọng trong việc thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đồng thời cũng là một hoạt động chính trị cơ bản thể hiện đường lối lãnh đạo của Đảng với từng thời kỳ phát triển của đất nước Chính vì vậy khi thực hiện hoạt động cần tiến hành theo các nguyên tắc cơ bản mà pháp luật đã

đề ra, đặc biệt theo nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, dân chủ, công khai, minh bạch trong soạn thảo, bảo đảm tính khoa học, bảo đảm pháp chế XHCN và sự bình đẳng giữa các dân tộc Các nguyên tắc này được bảo đảm cũng chính là hệ thống pháp luật sẽ biểu thị được lợi ích của các tầng lớp nhân dân trong xã hội, khi đó các VBQPPL thực sự là công

cụ để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội theo định hướng XHCN

Thứ sáu: Việc xây dựng và ban hành các VBQPPL của Bộ cần tránh

mong muốn chủ quan của các nhà quản lý mà phải phản ánh được đầy đủ ý chí, nguyện vọng, các giá trị mà Nhân dân lao động đã dày công tạo dựng trong suốt chiều dài lịch sử, những quy định cụ thể chi tiết của các cơ quan quản lý mong muốn không thể phủ nhận ngay những giá trị lịch sử đã có, mà cần phải kết hợp giữa nhu cầu quản lý của nhà nước với nhu cầu thực tế của người dân để việc thi hành văn bản có tính khả thi và hiệu lực thi hành cao Đây chính là nét khác biệt cơ bản của pháp luật XHCN với các kiểu pháp luật khác, nó mang tính nhân dân sâu sắc, thể hiện sự dân chủ, bảo vệ quyền tự do của nhân dân Việc tham gia tích cực, đông đảo của nhân dân vào hoạt động

này là cơ sở bảo đảm cho pháp luật ngày càng "gần dân" phù hợp với nhu cầu

của nhân dân Bên cạnh đó cần thu hút sự tham gia tích cực của các tổ chức chính trị- xã hội nghề nghiệp vào quá trình của hoạt động nhằm tạo sự thống nhất và hài hòa quyền và lợi ích hợp pháp của mọi tầng lớp dân cư, cộng đồng trong xã hội, đó cũng là tiền đề bảo đảm cho mối quan hệ qua lại giữa pháp

luật với các quy phạm xã hội khác (như quy phạm đạo đức, quy phạm tôn giáo, quy tắc xử sự của các tổ chức xã hội, các đoàn thể quần chúng ) Tính dân chủ là yêu cầu rất cần thiết của pháp luật XHCN và đặc biệt trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL, đây là cơ sở chính để tạo ra tính nhân đạo cao trong pháp luật XHCN, mang những phương pháp tác động của pháp luật lên đời sống xã hội theo tinh thần thuyết phục, giáo dục làm phương pháp chủ yếu, còn phương pháp cưỡng chế chỉ được áp dụng khi giáo dục, thuyết phục không đạt được hiệu quả như mong muốn

Tóm lại, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của cấp Bộ cần phải dựa trên cơ sở lý luận khoa học, một chương trình xây dựng hợp lý và hiệu quả Đòi hỏi chúng ta phải nắm bắt được quy luật khách quan của xã hội, quy luật phát triển về chính sách, phải có tầm nhìn xa, tầm nhìn rộng như vậy mới tạo ra được một khối lượng văn bản pháp luật hợp lý hay nói cách khác

đó là tạo ra một lượng tối ưu các VBQPPL hướng dẫn có tính chuyên ngành, tính định hướng cho xã hội

1.2 Chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

đưa ra sáng kiến, còn kết thúc tại thời điểm VBQPPL được cá nhân, tổ chức

có thẩm quyền xem xét thông qua rồi ban hành Đây được hiểu là một hoạt động xây dựng pháp luật sẽ do nhiều chủ thể có vị trí, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn khác nhau tiến hành nhằm đặt ra các quy tắc pháp lý chung Xét về bản chất đây là một hoạt động sáng tạo, là kết quả của sự phối hợp chặt chẽ giữa các chủ thể tham gia vào quá trình [44, tr 16] Đòi hỏi trong quá trình thực hiện ở từng giai đoạn phải có tính khoa học, thể hiện sự phân công rõ ràng về trách nhiệm của từng chủ thể, cá nhân góp phần vào hoạt động sáng tạo xây dựng pháp luật trên cơ sở phân tích, tìm tòi, chọn lọc tìm kiếm những giá trị đang tồn tại trong xã hội Việc xã hội cần, xã hội ủng hộ thể hiện văn bản không chỉ là sự sao chép đơn thuần mà nó còn là quá trình phân tích, lựa chọn trong mối quan hệ đa chiều với nhiều hiện tượng khác nhau của đời sống

xã hội Bên cạnh đó hoạt động xây dung và ban hành VBQPPL còn là hoạt động mang tính kỹ thuật cao, đặc tính này phụ thuộc vào các thuộc tính của pháp luật: Mang tính quy phạm phổ biến, mang tính bắt buộc chung, mang tính cấu trúc chặt chẽ về mặt hình thức, tính thứ bậc, tính phù hợp giữa hình thức và nội dung, tính đồng bộ, tính thống nhất… Từ đó yêu cầu đòi hỏi việc xây dung và ban hành VBQPL phải xuất phát từ quan điểm, tư tưởng nhất định Hay hiểu một cách khác đó là phải bảo đảm việc tuân thủ các nguyên

tắc cơ bản sau (Điều 3 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008)

Thứ nhất: Nguyên tắc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất

của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật

Nguyên tắc này đòi hỏi các chủ thể sáng tạo pháp luật phải tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật một cách triệt để, bảo đảm sự thống nhất về mặt nội dung cũng như hình thức thể hiện của pháp luật để tạo ra một hệ thống pháp luật không chồng chéo, mâu thuẫn, có tính thống nhất cao như: Hiên pháp là văn bản quan trọng cho việc thống nhất toàn bộ hệ thống pháp luật, các văn bản dươi luật không được mâu thuẫn và trái với Hiên pháp Hình thức thể hiện phải tạo sự

thống nhất về tên gọi với tính thứ bậc cao thấp khác nhau do Hiên pháp và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định Các quy phạm được thể hiện trong nội dung của văn bản phải phù hợp và thống nhất với hình thức

Để bảo đảm nguyên tắc này trong hoạt động lập quy cụ thể là hoạt động ban hành VBQPPL của cấp Bộ thì yêu cầu phải tuân thủ nghiêm túc các bước, các giai đoạn trong quy trình lập quy, hướng đến việc đề cao vai trò của

cơ quan ban hành, người có thẩm quyền ban hành bảo đảm các quy định về mặt thời gian, tiêu chí về tính hợp pháp, tính hợp lý và tính khả thi của văn bản

Thứ hai: Nguyên tắc tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục xây

dựng ban hành VBQPPL Việc hiện thực hóa các quan hệ đời sống xã hội vào trong các quy phạm pháp luật, đây là hiện tượng xã hội phức tạp, vì vậy việc xây dựng các quy phạm đó vào trong các văn bản phải dựa trên nguyên tắc khoa học

Phải nghiêm ngặt tuân thủ kỹ thuật lập quy, bảo đảm kỹ thuật soạn thảo như văn bản phải có cấu trúc chặt chẽ, trình bày mạch lạc rõ ràng, tránh dùng tư đa nghĩa… đây là tính đặc thù của khoa học luật

Thứ ba: Nguyên tắc bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quá

trình xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thể hiện ý chí của toàn thể nhân dân, được sự ủng hộ đồng tình và sự tự giác chấp hành của nhân dân Chính vì lẽ đó nhân dân chính là chủ thể chân chính của quá trình sáng tạo pháp luật Để thực hiện được điều này đòi hỏi phải thu hút nhân dân tham gia đông đảo vào hoạt động xây dựng pháp luật thông qua các cách thức tổ chức cho nhân dân đóng góp ý kiến trực tiếp hoặc gián tiếp vào quá trình xây dựng, thông qua các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức nghề nghiệp các đoàn thể quần chúng… để tập trung được trí tuệ của nhân dân vào việc xây dựng VBQPPL

Thứ tư: Nguyên tắc bảo đảm tính khả thi của văn bản Nêu rõ được sự

cần thiết ban hành văn bản, xác định đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn

bản các điều kiện cần thiết cho việc soạn thảo sẽ được thể hiện trong đề xuất

ở các chương trình thuyết minh về tính cần thiết phải ban hành văn bản của các cơ quan có đề xuất Việc đưa ra các luận điểm về việc xây dựng các dự án trên cơ sở điều tra, khảo sát thực tiễn để đánh giá chính xác các quan hệ xã hội, hoặc thực trạng thi hành pháp luật cũng như đánh giá các biện pháp tác động thích hợp của nhà nước thông qua các VBQPPL để từ đó dự báo trước được sự cần thiết thay đổi QPPL, đáp ứng sự cho sự thay đổi của đời sống xã hội

Thứ năm: Nguyên tắc không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc

tế mà nhà nước ta đã ký kết Đây chính là một những nguyên tắc rất được chú

ý, bởi việc các cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL chỉ là một hoạt động cơ bản của nhà nước bên cạnh đó còn biết bao nhiêu chức năng cơ bản khác mà nhà nước phải đảm nhiệm, trong đó có chức năng mở rộng hợp tác với các Quốc gia trên thế giới, chính vì vậy khi ban hành pháp luật thực định thì nhà nước không thể đặt ra các quy định mâu thuẫn hoặc đi ngược với ý chí nhà nước trong việc thỏa thuận các điều ước quốc tế mà nước ta đã ký kết

Chất lượng xây dựng và ban hành văn bản phụ thuộc rất nhiều vào các

cơ quan có thẩm quyền xây dựng soạn thảo, ban hành có thực hiện đủ, đúng các nguyên tắc trên hay không Và việc xây dựng phải đảm bảo các giai đoạn của quá trình ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ nói riêng: Điều 68 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định:

- Dự thảo thông tư do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ phân

công và chỉ đạo đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo

- Dự thảo thông tư được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành trong thời gian ít nhất là 60 ngày để cơ quan tổ chức cá nhân tham gia ý kiến

- Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo, dự thảo thông tư được lấy ý kiến của Bộ, cơ quan thuộc chính phủ có liên quan

- Tổ chức pháp chế của Bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản như tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, đánh giá tác động…của văn bản ban hành (cụ thể theo các nội dung quy định tại khoản 3 Điều 36 của Luật

- Đơn vị được phân công soạn thảo chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định và ý kiến của cơ quan tổ chức, cá nhân để chỉnh lý dự thảo và báo cáo Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang

Bộ

- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét và ký ban hành thông tư

Hiện nay theo quy định của pháp luật thực định quá trình xây dựng và

ban hành VBQPPL bao gồm các bước cơ bản sau:

Bước 1: Đề xuất sáng kiến ban hành VBQPPL

Bước 2: Xem xét đề xuất sáng kiến đưa vào chương trình xây dựng

VBQPPL

Bước 3: Soạn thảo VBQPPL

Bước 4: Thẩm định thẩm tra VBQPPL

Bước 5: Trình cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét

Bước 6: Nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của cơ quan, cá nhân có thẩm

quyền để chỉnh lý hoàn thiện VBQPPL

Bước 7: Trình cơ quan cá nhân có thẩm quyền xem xét thông qua văn

bản

Qua bảy bước thực hiện hoạt động ban hành VBQPPL yêu cầu đòi hỏi phải thao tác đầy đủ theo đúng quy trình cũng như chất lượng của mỗi một

thao tác nhằm đảm bảo cho hoạt động xây dựng VBQPPL được đúng trình tự, thủ tục, bảo đảm về mặt nội dung phù hợp với hình thức Trước hết phải đảm bảo được về mặt nguyên tắc xây dựng, quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL mới nói tới chất lượng của hoạt động Để thực hiện được chúng ta phải tiếp tục cải cách nhà nước, cải cách hoạt động xây dựng và ban hành pháp luật là yếu tố cần thiết hơn bao giờ hết Trong những nhiệm vụ quan trọng và cấp thiết đó là chúng ta phải sớm xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Nhu cầu đổi mới tư duy pháp lý đã được đặt ra trong giai đoạn loại

bỏ cơ chế pháp lý của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, xây dựng

cơ chế pháp lý cho thể chế kinh tế mới phù hợp với giai đoạn phát triển mới của đất nước theo hướng hội nhập kinh tế quốc tế trong bối cảnh toàn cầu hóa, bảo đảm sự tương thích pháp luật quốc gia với các không gian pháp lý có tính quốc tế Điều đó đòi hỏi chúng ta phải đẩy mạnh và đổi mới hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL nói chung và ban hành VBQPPL cấp Bộ nói riêng nhằm cụ thể hóa và truyền đạt những chủ trương đường lối chính sách của Đảng, của Nhà nước vào cuộc sống Vì vậy việc xây dựng các VBQPPL đúng về hình thức, nội dung, tính hợp lý, hợp pháp được bảo đảm là rất cần thiết, để cho các cơ quan nhà nước có chuẩn mực trong việc xây dựng văn bản, có căn cứ pháp lý quản lý theo ngành, lĩnh vực pháp luật quy định Về chất lượng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản chi tiết được quy định cụ thể trong Điều 8 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008

Từ cách phân tích trên thấy VBQPPL cấp Bộ có những đặc điểm riêng

so với các VBQPPL nói chung như sau:

Một là: VBQPPL của cấp Bộ là loại văn bản dưới luật, được ban hành

để thực thi Hiên pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Đây là một đặc điểm xuất phát từ vị trí pháp lý của cấp Bộ trong bộ máy nhà nước, xuất phát từ nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc pháp chế XHCN trong tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước Chính vì vậy những văn

bản do cấp Bộ ban hành luôn phải căn cứ theo luật, trên cơ sở nhằm thi hành luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên Tuy nhiên có nhiều trường hợp cấp Bộ ban hành các văn bản mang tính cá biệt trên cơ sở thi hành trực tiếp các quy định của luật và các văn bản của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên Đây chính được coi là một đặc điểm thể hiện tính dưới luật của văn bản cấp Bộ

Hai là: VBQPPL của cấp Bộ mang tính quyền lực nhà nước, nó được

bắt nguồn từ chính vị trí của Cơ quan Bộ là cơ quan chuyên môn thuộc Chính phủ do Chính phủ thành lập chịu trách nhiệm báo cáo trước Quốc hội và trước Chính phủ, được thể hiện ý chí của nhân dân cả nước Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, trong phạm vi chức năng nhiệm vụ của mình, cấp Bộ có quyền ban hành các VBQPPL, văn bản cá biệt có tính bắt buộc thực hiện đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân nếu các đối tượng đó thuộc phạm

vi điều chỉnh của các văn bản này

Ba là: VBQPPLcấp Bộ mang tính cụ thể thiết thực và kịp thời Đây là

một đặc điểm rất riêng đối với loại văn bản dưới luật bởi Bộ là cơ quan trực thuộc Chính phủ với chức năng tham mưu và giúp cho Chính phủ thực hiện chức năng hành pháp và chức năng hành chính của mình Cơ quan Bộ là cơ quan trực tiếp tổ chức chỉ đạo và áp dụng biện pháp nhằm thi hành Hiên pháp, luật và các văn bản cơ quan nhà nước cấp trên trong một ngành một lĩnh vực Mặt khác, nó còn là cầu nối giữa trung ương và địa phương trên cơ sở nhằm triển khai pháp luật vào đời sống xã hội Chính do đó văn bản cấp Bộ đòi hỏi phải rõ ràng, thiết thực không chung chung trừu tượng, khó hiểu

Chất lượng của VBQPPL cấp Bộ được đảm bảo hay không là nhờ vào các yêu cầu của NNPQ, đó là quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL cấp

Bộ là làm sáng tỏ các lợi ích xã hội bằng việc phát triển các hình thức tham gia đa dạng trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL cấp Bộ nói riêng Như vậy hoạt động xây dựng pháp luật nói chung

phải được tiến hành trên cơ sở hiểu biết đúng đắn những nhu cầu, lợi ích của con người, những điều con người quan tâm tới và những vấn đề liên quan đến

họ, bảo đảm sự hài hòa giữa lợi ích nhà nước với lợi ích xã hội

Chất lượng xây dựng VBQPPL có tăng lên hay không đòi hỏi đóng góp vào tính khả thi, bắt buộc chung của quy phạm cho việc bảo đảm môi trường xã hội ổn định, bền vững và công bằng Chính vì vậy ngay từ khi bắt tay vào xây dựng một VBQPPL, cơ quan soạn thảo không chỉ phân tích chính sách trong văn phòng mà cần tính đến khả năng cho phép những đối tượng sẽ bị ảnh hưởng trực tiếp nhiều nhất bởi VBQPPL đó được biết và được phát biểu ý kiến Việc lấy ý kiến thảo luận được coi là một giai đoạn quan trọng trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL, đối với những văn bản có tác động rộng rãi đến đời sống của người dân như hình thức văn bản là thông tư của Bộ thì giai đoạn này phải coi là đặc biệt quan trọng Bởi các quy phạm, quy tắc ứng xử, quy định bắt buộc… của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đưa ra nó ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống, đến sự mưu sinh và nhu cầu sống của người dân Việc tăng cường lắng nghe và tiếp thu ý kiến của nhân dân đóng góp xây dựng các dự thảo VBQQPL là nhằm góp phần lớn cho chất lượng xây dựng và ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL cấp Bộ nói riêng

1.2.2 Tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ

Việc đánh giá chất lượng VBQPPL cấp Bộ hiện nay vẫn chưa có

nhiều công trình nghiên cứu một cách hệ thống và toàn diện Tuy nhiên để đánh giá chất lượng hiệu quả của VBQPPL đã được ban hành cần phải xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng pháp luật, thực thi pháp luật và hiệu quả pháp luật ở nước ta cần dựa trên một số các tiêu chí như sau:

Thứ nhất: Văn bản quy phạm pháp luật phải ghi nhận đầy đủ ý chí

nguyện vọng và quyền lợi của nhân dân, các quy định pháp luật phải "gần dân", thể hiện những giá trị cao quý, những chuẩn mực xã hội mà đa số các thành viên trong xã hội thừa nhận Xác định được tiêu chí này thì yêu cầu một trong các giai đoạn của quá trình xây dựng các VBQPPL là lấy ý kiến đóng góp của nhân dân, cơ quan ban ngành Việc tăng cường lắng nghe và tiếp thu

ý kiến của nhân dân đóng góp xây dựng các dự thảo chính là điều khoản dễ dàng cho nhân dân tiếp cận tới các quy định pháp luật một cách dễ dàng hơn

Sự tham gia đóng góp ý kiến xây dựng pháp luật của đông đảo các tầng lợp nhân dân là điều kiện quan trọng để pháp luật phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân, bảo đảm cho pháp luật thật sự là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Cần quy định, việc lấy ý kiến của nhân dân đối với các VBQPPL là điều kiện bắt buộc trong quá trình xây các dựng dự thảo Hơn nữa tiêu chí này còn đảm bảo việc ban hành VBQPPL đúng hướng chính trị, giữ vững bản chất dân chủ nhân dân, đánh giá đúng tác động của tâm lý pháp luật vào quá trình xây dựng pháp luật Đó cũng là một trong những điều kiện đưa pháp luật phát triển đúng hướng, củng cố lòng tin của nhân dân vào sự công minh của pháp luật, nâng cao chất lượng uy tín, sự công khai minh bạch dẫn đến luật sẽ nhanh chúng đi vào cuộc sống và phát huy hiệu quả

Thứ hai: VBQPPL do Bộ ban hành phải thể hiện nội dung phù hợp

với điều kiện kinh tế - xã hội, điều kiện phát triển của ngành, lĩnh vực do mình quản lý Điều này yêu cầu tính dự báo của các văn bản chuẩn bị ban hành không được xem nhẹ, bởi lẽ việc thuyết minh về tính cần thiết của việc ban hành VBQPPL dự kiến ban đầu dẫn đến tình trạng những văn bản thật sự cần thiết phải ban hành để kịp thời điều chỉnh những thay đổi của công cuộc đổi mới, điều chỉnh những yêu cầu bức xúc của đời sống xã hội

Bản thân pháp luật là một hiện tượng xã hội, phản ánh hiện thực khách quan, việc phản ánh đó không thể cao hơn trình độ phát triển kinh tế,

xã hội trong từng thời kỳ mà nó phải phù hợp với điều kiện thực tại từ đó các quy định mới dễ thi hành và tính khả thi cao Việc xây dựng VBQPPL nói chung và VBQPPL cấp Bộ nói riêng phải khách quan điều đó không có nghĩa

là sao chụp lại toàn bộ các sự kiện thực tế một cách "vô cảm", mà ở đây cần phải tính đến cái bản chất, cái phổ biến, cái chung… bằng các hoạt động mang tính tổ chức, kỹ thuật nghiệp vụ để mô tả chúng dưới dạng các quy tắc hành vi, quy tắc xử sự chung của con người Tính khách quan ở đây đòi hỏi người có thẩm quyền, các cán bộ soạn thảo phải bám sát đường lối chủ trương chính sách của Đảng, Hiên pháp, Luật, các VBQPPL của cơ quan cấp trên Căn cứ vào tình hình thực tiễn xã hội, nhiệm vụ trước mắt và nhiệm vụ lâu dài của QLNN, căn cứ vào thực tiễn pháp lý của đất nước trên cơ sở tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng các VBQPPL đã được ban hành

có liên quan đến lĩnh vực đang chuẩn bị điều chỉnh, đồng thời khảo sát đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội, thái độ tâm lý của cộng đồng dân cư đối với văn bản chuẩn bị ban hành

Tuy nhiên cần phải chú ý tránh việc thể hiện yếu tố cục bộ theo ngành, theo lĩnh vực trong các văn bản chuẩn bị ban hành Không vì lợi ích riêng của ngành mình, cấp mình mà coi thường lợi ích chung của toàn thể xã hội, lợi ích chung của ngành khác và lợi ích chung của địa phương

Thứ ba: VBQPPL cấp Bộ phải phù hợp với Hiên pháp, với VBQPPL

của cơ quan nhà nước cấp trên bởi: Hiên pháp là luật cơ bản của Nhà nước,

có hiệu lực pháp lý cao nhất VBQPPL được ban hành phải phù hợp với Hiên pháp, bảo đảm tính thống nhất, tính thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật VBQPPL do các cơ quan cấp dưới ban hành phải phù hợp với VBQPPL cấp trên VBQPPL trái với Hiên pháp, trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành Việc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và thống

nhất trong hệ thống các VBQPPL của Bộ là tiêu chí vô cùng quan trọng Theo

quy định của pháp luật nước ta yêu cầu hợp pháp là xuất phát từ nguyên tắc pháp chế trong trong quản lý nhà nước, tính hợp pháp về cả hình thức và hợp pháp về thủ tục:

- Về tính hợp hiến, hợp pháp trong hình thức là cơ quan Bộ, cơ quan ngang Bộ được ban hành văn bản dưới dạng tên gọi Thông tư và Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và những vấn đề khác liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ

có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ

đó [ khoản 2, khoản 3 Điều 20 Luật Ban hành VBQPPL 2008] Như vậy việc

ban hành Thông tư là loại văn bản dưới Luật mang tính hướng dẫn Luật, có tên gọi cố định vì vậy không được ban hành dưới dạng văn bản có tên gọi khác

Về tính hợp hiến, hợp pháp trong nội dung là chủ thể ban hành chỉ được ban hành giải quyết những vấn đề mà luật cho phép Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây:

1 Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

2 Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách;

3 Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực

do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao (Điều 16 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008)

Thứ tư: VBQPPL cấp Bộ phải có tính toàn diện, tính đồng bộ, tính

khả thi tính công khai, minh bạch và phát huy hết vai trò và hiệu lực pháp lý của văn bản Đây là một trong các tiêu chí rất quan trọng bởi tính toàn diện đòi hỏi các ơ quan có chức năng quản lý như các Bộ phải thực hiện chức năng của mình trên cơ sở đòi hỏi phải có hệ thống các văn bản đầy đủ, một khung pháp lý toàn diện [22, tr 19]

Tính đồng bộ thể hiện trong hệ thống pháp luật được biểu hiện dưới dạng các VBQPPL bao gồm nhiều bộ phận liên quan chặt chẽ với nhau Khi đánh giá về thực trạng ban hành VBQPPL cần xem xét các các bộ phận cấu thành văn bản có mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo nhau hay không Chính vì vậy một văn bản mà không đồng bộ thống nhất thì khó có thể phát huy hiệu quả trong điều chỉnh các quan hệ xã hội Như vậy tiêu chí về tính toàn diện nó thể hiện về mặt định lượng của hệ thống VBQPPL thì tiêu chí về tính đồng bộ cho thấy mặt định tính của nó Thể hiện trong việc ban hành VBQPPL phải tuân thủ các nguyên tắc về tính thứ bậc của văn bản, tính hiệu lực của văn bản, tính chắn chắn và ổn định trong văn bản

Đối với tính khả thi trong chương trình xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ cần dựa trên các căn cứ khoa học như dự kiến các nguồn lực, cân nhắc cách thức triển khai, phương án đề xuất kinh phí hợp lý kết hợp với các biện pháp bảo đảm thực hiện và thi hành một cách rõ ràng và có khả quan

Hiện nay Đảng và Nhà nước đưa ra chủ trương thể hiện tính công khai, minh bạch đó là "Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra", đây là phương châm được đặt ra trong công cuộc xây dựng NNPQ với bản chất

"Nhà nước của dân, do dân và vì dân" pháp luật của nhân dân, phục vụ lợi ích

nhân dân thì VBQPPL cấp Bộ phải bảo đảm được tiêu chí này, tuy nhiên cần phải đưa phương châm trên vào trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ ở giai đoạn lấy ý kiến đóng góp dự thảo một cách rộng rãi, đầy đủ và hiệu quả; công bố kịp thời các VBQPPL trên Công báo, phát hành một cách rộng rãi, quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin pháp lý cho người dân biết và thực hiện Khi ban hành văn bản mới cần phải liệt kê chính xác những văn bản đã hết hiệu lực và cần phải bãi bỏ

Thứ năm: Khi xây dựng VBQPPL cấp Bộ phải đảm bảo được tiêu

chí kỹ thuật lập quy, với quy trình hợp lý, khoa học, hiệu quả, soạn thảo bằng

kỹ thuật đạt yêu cầu như sự tương quan giữa nội dung và hình thức Các nội dung trong các quy phạm phải bảo đảm tính thống nhất, phối hợp giữa các thành tố của QPPL, giữa các QHPL với nhau Các diễn đạt đơn giản, ngôn ngữ dễ hiểu tránh đa nghĩa, trừu tượng, thuật ngữ pháp lý phải chuẩn xác, thuận tiện cho nhận thức và thực hiện thống nhất

Tóm lại, chất lượng VBQPPL cấp Bộ phải đảm bảo được các tiêu chí trên, đó là các hạt nhân tích cực trong việc xây dựng hệ thống pháp hiện đại, một hành lang pháp lý hoàn chỉnh, làm tăng sự phát triển bền vững, toàn diện đất nước theo hướng xây dựng NNPQ XHCN

Kết luận chương 1

NNPQ là nhà quản lý xã hội bằng pháp luật, sự can thiệp của nhà nước vào đời sống xã hội, đời sống dân cư cũng chỉ trong giới hạn của pháp luật, việc tổ chức bộ máy công quyền và hoạt động của bộ máy đó cũng dựa trên cơ sở pháp luật Trong hệ thống pháp luật của bất kỳ quốc gia hiện đại nào cũng bao gồm một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản có hiệu lực pháp lý tối cao là Hiên pháp, luật đến các văn bản dưới luật khác Các văn bản dưới luật được ban hành trên cơ sở luật để cụ thể hóa luật và thi hành luật, các văn bản luật không thể mâu thuẫn, trái với Hiên pháp Sự thứ