Vai trò của chính phủ trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Cụ thể là, làm rõ vai trò của Chính phủ Việt Nam trong việc thực hiện sỏng kiến phỏp luật, lập dự kiến chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh của Quốc hội, chuẩn bị, phối hợp chuẩn bị các

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRẦN HOÀI NAM

VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật

TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, 2009

MỤC LỤC

Trang Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các từ viết tắt

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CHÍNH

PHỦ TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.2 Vai trò của Chính phủ trong quá trình xây dựng, ban hành

VBQPPL của Quốc hội

18

1.2.1 Xây dựng Chương trình lập pháp của Quốc hội 23 1.2.2 Thực hiện Chương trình lập pháp của Quốc hội 25 1.3 Xây dựng và ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của

Chính phủ

29

2 Vai trò của Chính phủ ở một số nước trong công tác xây

dựng, ban hành pháp luật quốc gia

2.3 Chính phủ Nhật Bản trong công tác xây dựng, ban hành

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM

TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

44

1 Thực trạng vai trò của Chính phủ trong công tác lập

pháp của Quốc hội

44

1.2 Cho ý kiến về các kiến nghị, đề xuất pháp luật của các chủ

thể khác

46

1.3 Lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh toàn

khóa và hàng năm của Quốc hội

CHƯƠNG 3: MỘT SỐ YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO VAI TRÒ

CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT HIỆN NAY

78

1 Một số yêu cầu đối với việc nâng cao vai trò của Chính

phủ trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL hiện

nay

78

1.1 Thể chế hoá các quan điểm, định hướng của Đảng Cộng

sản Việt Nam về vai trò của Chính phủ trong xây dựng và

hoàn thiện hệ thống pháp luật

78

1.2 Đáp ứng yêu cầu tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước

pháp quyền Việt Nam

80

1.3 Bám sát thực tiễn và yêu cầu phát triển nền kinh tế thị

trường, hội nhập thế giới của Việt Nam, đồng thời tham

khảo có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế

82

2 Các giải pháp nâng cao vai trò của Chính phủ trong quá

trình xây dựng và ban hành VBQPPL

85

2.1 Đổi mới phương thức hoạt động của Chính phủ trong việc

xem xét, thảo luận các dự án, dự thảo VBQPPL

85

2.2 Điều chỉnh chức năng, nâng cao vai trò trách nhiệm của

Thành viên Chính phủ trong công tác xây dựng, ban hành

VBQPPL

86

2.3 Nâng cao vai trò trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ

trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL

89

2.4 Tăng thẩm quyền của Chính phủ trong công tác xây dựng

và ban hành VBQPPL

90

2.5 Đổi mới công tác thẩm định VBQPPL 92 2.6 Thu hút trí tuệ của nhân dân, của các nhà khoa học, nhà

quản lý trong công tác xây dựng VBQPPL

94

2.7 Xây dựng và thực hiện chiến lược đào tạo, bồi dưỡng đội

ngũ cán bộ trực tiếp làm công tác xây dựng pháp luật

96

Uỷ ban thường vụ Quốc hội Văn bản quy phạm pháp luật Văn phòng Chính phủ

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Pháp luật là công cụ chủ yếu để nhà n-ớc quản lý, bảo vệ trật tự an toàn xã hội và phát triển đất n-ớc, bảo đảm công bằng, tự do, dân chủ cho mọi công dân, chính vì lẽ đó, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật luôn là một nhu cầu thiết yếu và đồng thời là nhiệm vụ cơ bản và quan trọng hàng đầu của mỗi nhà n-ớc Xuất phát từ đặc điểm tổ chức và hoạt động của cơ quan lập pháp n-ớc ta - Quốc hội hoạt động chủ yếu thông qua hai kỳ họp mỗi năm, thì với vị trớ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chớnh nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, Chớnh phủ bờn cạnh nhiệm vụ thường xuyờn là tổ chức thực thi phỏp luật, quản lý, điều hành đất nước còn đúng vai trũ quan trọng trong hoạt động xõy dựng phỏp luật với việc chịu trỏch nhiệm soạn thảo trờn 90% cỏc dự ỏn luật, pháp lệnh trỡnh Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và trực tiếp ban hành mỗi năm khoảng trờn dưới 100 văn bản quy phạm phỏp luật theo thẩm quyền(*)

Mặc dù trong những năm đổi mới vừa qua, Chính phủ đã có rất nhiều cố gắng và đã đạt đ-ợc khỏ nhiều thành tựu trong công tác xây dựng pháp luật, góp phần tạo lập hành lang pháp lý cơ bản trong việc xây dựng nền kinh tế thị tr-ờng định h-ớng xã hội chủ nghĩa, thì bên cạnh đó, công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ cũng còn nhiều tồn tại, bất cập, thể hiện ở chất l-ợng, tiến

độ thời gian soạn thảo, ban hành các dự án, dự thảo ch-a đỏp ứng được đầy

đủ, kịp thời cỏc yờu cầu của cuộc sống như: nhiều luật, pháp lệnh, nghị định, mới chỉ dừng lại ở "quy định khung", ch-a cụ thể, chi tiết; chậm ban hành hoặc chồng chộo, mõu thuẫn, thiếu tớnh khả thi …

(*) Theo số liệu tại Bỏo cỏo của Ban xõy dựng phỏp luật, VPCP về tỡnh hỡnh ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, phỏp lệnh của Chớnh phủ năm 2006 thỡ trong năm này Chớnh phủ đó ban hành được 100 nghị định (BC số 01/Pg-XDPL ngày 02/01/2007, tr 1)

Để làm sáng tỏ về mặt lý luận và thực trạng trên nhằm tìm ra những giải pháp để nâng cao chất l-ợng xây dựng pháp luật của Chính phủ, chúng tôi mạnh dạn chọn đề tài nghiên cứu: "Vai trũ của Chớnh phủ trong quỏ trỡnh xõy dựng và ban hành văn bản quy phạm phỏp luật"

2 Tỡnh hỡnh nghiờn cứu

Liờn quan đến việc nghiờn cứu cụng tỏc xõy dựng pháp luật của nhà nước Việt Nam núi chung và vai trũ của Chớnh phủ Việt Nam núi riờng trong quỏ trỡnh thực hiện cụng tỏc này, cú thể tỡm thấy ở một số đề ỏn, đề tài khoa học, luận ỏn, luận văn hoặc cỏc bài viết trờn cỏc tạp chớ, bỏo chuyờn ngành

Cụ thể, theo dừi cỏc cụng trỡnh nghiờn cứu hoặc tài liệu liờn quan đến hoạt động xõy dựng phỏp luật, thấy như sau:

a, Một số đề ỏn, đề tài khoa học cấp Bộ:

- ''Đổi mới quy trỡnh lập dự kiến chương trỡnh xõy dựng văn bản quy phạm phỏp luật dài hạn và hàng năm'' (2004), Đề ỏn do Bộ Tư phỏp chủ trỡ thực hiện [28]

- ''Xõy dựng cơ chế huy động cú hiệu quả sự tham gia của cỏc chuyờn gia, cỏc nhà khoa học, cỏc nhà hoạt động thực tiễn và nhõn dõn vào quỏ trỡnh xõy dựng và ban hành văn bản quy phạm phỏp luật'' (2004), Đề ỏn do Bộ Tư phỏp chủ trỡ thực hiện [29]

- “Nõng cao chất lượng cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh do Chớnh phủ chuẩn

bị, trỡnh Quốc hội, UBTVQH” (2006), Đề tài nghiờn cứu khoa học cấp Bộ, do Văn phũng Chớnh phủ chủ trỡ thực hiện [48]

b, Một số sỏch tham khảo, luận văn, luận ỏn, bỏo cỏo cú liờn quan:

- “Sự hạn chế quyền lực nhà nước” của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung [32];

xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội

- "Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật" (2005), Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội [41]

- “Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thực trạng và giải pháp” (2008), Nhà xuất bản Lao động - xã hội, Hà Nội [36]

- Luận văn “Quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay” (2007) của Ths Nguyễn Thị Minh Thu;

- “Tài liệu tham khảo về quy trình lập pháp của một số quốc gia trên thế giới” của Ban Công tác lập pháp [42]

- “Báo cáo kết quả chuyến thăm và làm việc của Đoàn đại biểu Quốc hội nước ta tại Vương quốc Thái Lan và Nhật Bản” [43]

c, Một số bài viết chuyên đề đăng tải trên các báo và tạp chí:

- “Sự cần thiết khách quan của quyền lập quy của Chính phủ”, Nguyễn Đăng Dung – Nguyễn Thị Phượng, (2006) [33]

- “Đổi mới quy trình xây dựng pháp luật tại Chính phủ” của TS Phạm Tuấn Khải [40]

- “Thu hút các nhà khoa học tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật của Quốc hội”, Trần Thế Vượng [51]

Ngoài ra, còn một số bài viết khác liên quan đến hoạt động xây dựng pháp luật trên một số báo, tạp chí như: Báo Pháp luật thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp Những bài viết này, học viên đã sưu tầm nghiên cứu, có thống kê và trích dẫn trong luận văn (xin xem phần tài liệu tham khảo)

Tóm lại, các công trình khoa học trên chủ yếu giới hạn việc nghiên cứu

ở phạm vi quy trình, như quy trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội;

quy trỡnh xõy dựng, ban hành VBQPPL của Chớnh phủ hoặc tập trung nghiờn cứu ở một số nội dung, khớa cạnh cụ thể trong hoạt động xõy dựng phỏp luật

Do vậy, việc nghiờn cứu cỏc vấn đề liờn quan đến vị trớ của Chớnh phủ trong hoạt động lập phỏp của Quốc hội và thẩm quyền soạn thảo, ban hành VBQPPL của Chính phủ, từ đú, làm rừ vai trũ quan trọng của Chớnh phủ trong cụng tỏc xõy dựng, ban hành VBQPPL của nhà nước chưa được nghiờn cứu một cỏch hệ thống, toàn diện Như vậy, đề tài này khụng trựng lặp với cỏc đề tài nghiờn cứu trước đõy về vấn đề này

3 Mục đớch nghiờn cứu của luận văn

Nghiờn cứu luận văn nhằm mục đớch:

- Làm rừ vai trũ của Chính phủ trong hoạt động xõy dựng phỏp luật của nhà n-ớc ta hiện nay, tỡm ra những yếu tố ảnh hưởng và những hạn chế, bất cập trong hoạt động này

- Đưa ra những yờu cầu và giải phỏp cụ thể mang tớnh cơ bản, đột phỏ nhằm nõng cao chất lượng xõy dựng phỏp luật của Chớnh phủ đỏp ứng yờu cầu đổi mới và phát triển của đất n-ớc trong giai đoạn hiện nay

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiờn cứu

Luận văn tập trung nghiờn cứu cỏc vấn đề lý luận và thực tiễn về vị trớ, vai trũ của Chớnh phủ một số nước trờn thế giới trong hoạt động xõy dựng phỏp luật núi chung cũng như vị trớ, vai trũ của Chớnh phủ nước CHXHCN Việt Nam trong cụng tỏc này núi riờng Cụ thể là, làm rõ vai trò của Chính phủ Việt Nam trong việc thực hiện sỏng kiến phỏp luật, lập dự kiến chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh của Quốc hội, chuẩn bị, phối hợp chuẩn bị các

dự án luật, pháp lệnh để trình Quốc hội, UBTVQH và trực tiếp thực hiện thẩm quyền xây dựng, ban hành các VBQPPL theo luật định Trên cơ sở, tham khảo quy trỡnh, kinh nghiệm lập phỏp của một số quốc gia trờn thế giới, từ đú cú sự tổng hợp, so sỏnh để đưa ra những đề xuất, kiến nghị đối với công tác xây

dùng ph¸p luËt ở Việt Nam hiện nay nói chung và vị trí của Chính phủ trong công tác này nói riêng

5 Phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về chiÕn l-îc x©y dùng, ph¸t triÓn và hoàn thiện hÖ thèng ph¸p luËt, về cải cách hoạt động lập pháp, cải cách nền hành chính quốc gia ở nước ta, Đề tài đã sử dụng các phương pháp cụ thể như: Tổng hợp, hệ thống, phân tích, đánh giá, so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể, kết hợp lý luận và thực tiễn … để giải quyết những vấn đề đặt ra của Đề tài

6 Ý nghĩa của luận văn

Luận văn được thực hiện tại thời điểm Việt Nam đã gia nhập tổ chức thương mại thế giới (WTO) và đang có những đổi thay mạnh mẽ về kinh tế xã hội nên đòi hỏi phải khẩn trương xây dựng, ban hành mới cũng như sửa đổi,

bổ sung một khối lượng lớn các VBQPPL trên nhiều lĩnh vực nhằm phúc đáp yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế và bảo đảm quản lý, phát triển đất nước nhanh chóng, bền vững trong khung khổ pháp luật Trong bối cảnh như vậy, việc nghiên cứu làm rõ vai trò của Chính phủ trong hoạt động xây dựng pháp luật để từ đó, đề ra giải pháp tăng cường năng lực, vai trò và trách nhiệm của Chính phủ đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam là một việc làm cấp thiết mang tính tất yếu khách quan

Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho hoạt động nghiên cứu cũng như cho hoạt động xây dựng pháp luật trong thực tiễn

7 Kết cấu luận văn

Ngoài phần mục lục, mở đầu và kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 3 chương:

- Chương 1: Một số vấn đề lý luận về vai trò của Chính phủ trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

- Chương 2: Thực trạng vai trò của Chính phủ Việt Nam trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

- Chương 3: Một số yêu cầu và giải pháp nâng cao vai trò của Chính phủ Nam trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

VỀ VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUÁ TRÌNH

XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Nói chung, trong một nhà nước hiện đại, Chính phủ luôn được coi là cơ quan hành pháp cao nhất - Cơ quan có thẩm quyền chung thực hiện hoạt động quản lý và điều hành bao trùm toàn bộ những vấn đề thuộc về đời sống kinh

tế - xã hội của một đất nước Chính phủ tồn tại ở tất cả mọi quốc gia không phân biệt quốc gia đó thuộc chính thể nào Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào từng thể chế chính trị, quan niệm về cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước, truyền thống dân tộc và tương quan giữa các lực lượng trong xã hội mà hình thành nên các thiết chế Chính phủ khác nhau tương ứng ở từng quốc gia

Việt Nam theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất và thuộc về nhân dân nên Quốc hội với tư cách là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân,

do nhân dân trực tiếp bầu ra là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do vậy, Quốc hội có quyền thành lập nên các cơ quan nhà nước ở Trung ương, trong

đó có Chính phủ Chính phủ ở Việt Nam được thành lập theo trình tự sau: tại phiên họp đầu tiên của mỗi khóa Quốc hội, Quốc hội bầu Chủ tịch nước Sau

đó, Chủ tịch nước giới thiệu ứng cử viên Thủ tướng trong số các đại biểu Quốc hội để Quốc hội bầu, tiếp theo, Thủ tướng lại trình ra trước Quốc hội danh sách các thành viên Chính phủ theo một nguyên tắc đã được Luật tổ chức Chính phủ xác định để Quốc hội phê chuẩn Cuối cùng, căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, Chủ tịch nước bổ nhiệm các chức danh này Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) thì Chính phủ được xác định là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam Với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ

quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, tức là Chính phủ nắm quyền hành pháp trong sự phân công giữa ba quyền, lập pháp, hành pháp và tư pháp Quyền hành pháp ấy bao gồm hai nội dung cơ bản, quyền lập quy và quyền hành chính [45, tr 295]

- Quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản quản lý dưới luật để thực hiện luật, chấp hành luật của Quốc hội Tùy theo nội dung, tính chất của công việc mà Chính phủ có thẩm quyền ban hành những loại VBQPPL khác nhau như nghị quyết hay nghị định(*) Văn bản của Chính phủ có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc và là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động của cả hệ thống bộ máy quản lý, là phương tiện chủ yếu bảo đảm việc thi hành các chức năng, nhiệm vụ quản lý trên phạm vi cả nước

- Quyền hành chính là quyền tổ chức, quản lý và điều hành mọi hoạt động kinh tế - xã hội và mọi hành vi của con người trong xã hội theo pháp luật

Tóm lại, với vị trí và vai trò như trên, Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam có nhiệm vụ và quyền hạn: thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm

vụ chính trị, kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nước

từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân

Để thực hiện các quyền và nhiệm vụ tổng quát trên đây, Chính phủ Việt Nam có những quyền hạn cụ thể như: quyền trình dự án luật, pháp lệnh và các

dự án khác ra trước Quốc hội và UBTVQH; quyền ra nghị quyết và nghị định căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết

(*) Theo Luật ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực từ ngày 01.01.2009 thì nghị quyết của

của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quyền xây dựng bộ máy, đào tạo cán bộ và lãnh đạo toàn bộ hệ thống tổ chức hành chính nhà nước; quyền đại diện chủ quyền nhà nước trong quan hệ với các Chính phủ, các tổ chức quốc tế vì lợi ích quốc gia, lợi ích dân tộc; quyền hướng dẫn, kiểm tra hoạt của mọi ngành, mọi cấp, mọi lĩnh vực trong xã hội

Từ những vấn đề nêu trên, và theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, Chính phủ ở Việt Nam có thể được tiếp cận ở những phương diện sau:

- Chính phủ là một tập thể các nhà lãnh đạo chính trị gồm Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, do Quốc hội bầu và phê chuẩn Chính phủ phải chịu trách nhiệm báo cáo công tác với Quốc hội Ngoài ra, với đặc thù riêng có của Việt Nam, Chính phủ còn phải báo cáo công tác với Ủy ban thường vụ Quốc hội – cơ quan thường trực của Quốc hội, với Chủ tịch nước là những cơ quan, thiết chế do Quốc hội thành lập;

- Về cơ cấu tổ chức, hiện nay, Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam gồm

có các bộ, cơ quan ngang bộ

- Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội đồng thời cũng là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của đất nước Để bảo đảm hai vai trò này Chính phủ có trách nhiệm thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân [19, tr 129];

1 Vai trò của Chính phủ Việt Nam trong quá trình xây dựng, ban

hành VBQPPL

1.1 Khái niệm VBQPPL và quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL

a, Khái niệm VBQPPL

Điều 1 Luật ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi năm 2002) quy định

về VBQPPL như sau: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” [20] Cũng tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL mới, được Quốc hội thông qua ngày 03 tháng 6 năm 2008, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2009 quy định: “VBQPPL là văn bản

do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này … trong đó có quy tắc xử

sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” [21, tr 7]

Từ các quy định trên của Luật, qua các thời kỳ khác nhau có thể nhận thấy hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản của VBQPPL như sau:

Một là, VBQPPL được áp dụng chung mang tính rộng rãi, nhiều lần chứ không chỉ áp dụng cho một đối tượng hay cá nhân cụ thể nào một cách xác định

Hai là, việc áp dụng VBQPPL mang tính bắt buộc Bên cạnh việc được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về hành chính, kinh tế … thì trong trường hợp cần thiết nhà nước sẽ áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc phải thi hành

Trên thực tế hiện nay, thường có sự lẫn lộn giữa VBQPPL với văn bản

có tính chất chủ đạo, là hình thức thể hiện các quyết định pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm đề ra các chủ trương lớn, các đường lối, các nhiệm vụ có tính chiến lược, quyết định những vấn đề chung của

cả quốc gia hoặc một địa phương Về nguyên tắc, chủ trương, chính sách rất

quan trọng nhưng không làm thay đổi được hành vi như pháp luật, chính các quy phạm pháp luật cụ thể mới làm thay đổi được hành vi của con người Do

đó, trước hết cần phải phân biệt giữa chính sách và pháp luật thì mới có thể phân biệt được VBQPPL với các loại văn bản quản lý, điều hành [37, tr 321] Tóm lại, từ quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 1996 và Luật năm

2008 với các dấu hiệu đặc trưng như đã nêu trên, có thể định nghĩa về VBQPPL như sau: VBQPPL là văn bản được áp dụng chung, mang tính cưỡng chế, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo hình thức và trình tự, thủ tục do pháp luật quy định

Hệ thống và chủ thể ban hành VBQPPL ở nước ta theo luật năm 1996 (sửa đổi năm 2002) bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành; pháp lệnh, nghị quyết do UBTVQH ban hành; lệnh, quyết định do Chủ tịch nước ban hành; nghị quyết, nghị định do Chính phủ ban hành; quyết định, chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành; Nghị quyết do Hội đồng Thẩm phán tòa án nhân dân tối cao ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; nghị quyết, thông tư liên tịch do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc cùng với các tổ chức chính trị - xã hội ban hành; nghị quyết do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành; quyết định, chỉ thị do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành Như vậy, không kể Hiến pháp, có đến 20 loại VBQPPL do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác nhau ban hành với nhiều tên gọi khác hoặc giống nhau với các giá trị pháp lý khác nhau, điều đã cho thấy tính phức tạp và đa dạng của

hệ thống VBQPPL ở nước ta Với phạm vi tác động lớn, có hiệu lực ảnh hưởng thường xuyên, trực tiếp tới quyền lợi không chỉ của một cá nhân, một nhóm người mà có khi tới toàn xã hội, nên việc hạn chế và xác định rõ các

chủ thể có thẩm quyền và loại VBQPPL được ban hành trong luật là điều hết sức cần thiết Trên tinh thần đó, Luật ban hành VBQPPL mới được Quốc hội khóa XII thông qua ngày 03 tháng 6 năm 2008, đã bỏ bớt một số loại văn bản được coi là VBQPPL mà các chủ thể hiện nay đang có thẩm quyền ban hành, như: nghị quyết của Chính phủ; chỉ thị của Thủ tướng; quyết định, chỉ thị của Chánh án Tòa án NDTC, Viện trưởng Viện kiểm sát NDTC, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; văn bản liên tịch giữa Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội

Một điều đáng lưu ý là tuyệt đại đa số các nước trên thế giới không có Luật ban hành VBQPPL như ở Việt Nam và họ cũng không gặp rắc rối trong việc định nghĩa và xác định thế nào là một VBQPPL nên không xem đây là một vấn đề đáng quan tâm

b, Khái niệm quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL

Theo Từ điển Tiếng Việt định nghĩa thì quá trình là: “trình tự phát triển, diễn biến của một sự việc nào đó” [52, tr 798], như vậy liên hệ định nghĩa này vào quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL ta có thể hiểu như sau: quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL là một chuỗi các hành vi nhất định được tiến hành theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ bởi các chủ thể đã được Luật xác định nhằm tạo ra một sản phẩm đó là VBQPPL để điều chỉnh, duy trì các mối quan hệ trong xã hội phát triển theo một trật tự phù hợp với ý chí của nhà nước Quá trình này bắt đầu từ thời điểm chủ thể của sáng kiến pháp luật đưa

ra sáng kiến và kết thúc ở thời điểm VBQPPL được cá nhân, cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua - ban hành Như chúng ta đã biết, xây dựng pháp luật là một hoạt động phức hợp do nhiều chủ thể có vị trí, chức năng, nhiệm

vụ và quyền hạn khác nhau tiến hành, nhằm đặt ra các quy tắc pháp lý điều chỉnh các quan hệ xã hội Xét về bản chất, đây là hoạt động sáng tạo, là kết quả của sự phối hợp chặt chẽ giữa các chủ thể tham gia quá trình này [51, tr

16] Do vậy, đòi hỏi trong quá trình thực hiện, ở từng giai đoạn cụ thể phải có

sự phân công khoa học, rõ ràng về trách nhiệm của từng chủ thể và trong cả quá trình phải có sự phối hợp thường xuyên của tất cả các chủ thể cũng như thu hút được sự tham gia rộng rãi của toàn xã hội vào quá trình Theo quy định hiện nay của pháp luật thì quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL gồm các bước cơ bản sau: đề xuất sáng kiến VBQPPL; xem xét đề xuất sáng kiến đưa vào chương trình xây dựng VBQPPL; soạn thảo VBQPPL; thẩm định, thẩm tra VBQPPL; trình cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét; nghiên cứu tiếp thu ý kiến của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền để chỉnh lý, hoàn thiện VBQPPL; trình cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét thông qua văn bản

1.2 Vai trò của Chính phủ trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL của Quốc hội

Một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của bất kỳ Chính phủ nào trên thế giới cũng là hoạch định ra các chính sách cho quốc gia Xét về bản chất, chính sách chính là sáng kiến đẻ ra pháp luật hoặc nếu không thì chí

ít nó cũng là nguồn khơi dậy sức sống thực tế của các quy phạm pháp luật được Quốc hội ban hành [32, tr 507]

Qua nghiên cứu cho thấy, vai trò của Chính phủ trong quá trình xây dựng

và ban hành VBQPPL của Lập pháp - Quốc hội ở các nước khác nhau là khác nhau Tuy nhiên, dù ở quốc gia nào thì thực tế cũng cho thấy Chính phủ luôn đóng một vai trò quan trọng trong công tác này của Quốc hội Đặc biệt là, ở các nước cộng hòa nghị viện vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp được thể hiện mạnh mẽ, bởi lẽ khác với những nước có chính thể cộng hoà Tổng thống, ở các nước có chính thể cộng hoà nghị viện, Tổng thống không thuộc thành phần Chính phủ nên không thể tác động đến các chính sách của Chính phủ, và dựa vào đa số ghế của mình trong Quốc hội (Hạ nghị viện), Chính phủ không những tự xác định chương trình hoạt động của mình mà còn

có những hoạt động và ảnh hưởng tích cực trong lĩnh vực lập pháp Ở các nước này, Hiến pháp không trao cho người đứng đầu nhà nước những quyền hạn quan trọng mà người đó có thể độc lập thực hiện được Các văn bản do người đứng đầu nhà nước ban hành thường được người đứng đầu Chính phủ

và các Bộ trưởng hữu quan kiểm tra và đồng ý trước [25, tr 8]

Ngoài ra, sự hoạt động mạnh mẽ của các Chính phủ trên thế giới trong lĩnh vực lập pháp được giải thích không chỉ bởi lý do nêu trên, mà còn bởi Chính phủ luôn có trong tay lượng thông tin đầy đủ, trang bị kỹ thuật hiện đại

và đội ngũ cán bộ, công chức, chuyên gia đông đảo Do vậy, nhìn chung ở các nước trên thế giới, kể cả những nước có Quốc hội chuyên nghiệp với lịch sử lập pháp hàng trăm năm, có sự thừa nhận rộng rãi các chủ thể sáng kiến pháp luật thì cơ quan đề xuất sáng kiến pháp luật và trình nhiều dự án luật nhất vẫn

là Chính phủ Ở hầu hết các nước, Chính phủ là cơ quan trình dự án luật, trung bình chiếm tỷ lệ 80- 85%, có nước còn chiếm tới 95% [41, tr 141]

Ở Việt Nam, theo nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, cùng với bản chất dân chủ trong hoạt động xây dựng pháp luật, nên việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội được Hiến pháp, Luật ban hành VBQPPL hiện hành quy định có nhiều chủ thể có quyền tham gia vào hoạt động này Điều 87 Hiến pháp năm 1992 quy định: Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội; đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội Mặc dù luật quy định có nhiều chủ thể có quyền sáng kiến luật như trên, song trên thực tế Chính phủ vẫn là chủ thể chủ yếu, quan trọng nhất, có đến trên 90% các dự án luật, pháp lệnh là do Chính phủ kiến nghị và trực tiếp soạn thảo trình Quốc hội, UBTVQH Thực tiễn lập pháp ở nước ta trong

những năm qua cho thấy một số chủ thể như các cơ quan của Quốc hội còn có quá ít dự án luật trình ra Quốc hội, các đại biểu Quốc hội cũng chưa trình một

dự án luật nào [3, tr 1] Đánh giá về vai trò này của Chính phủ trong việc trình các dự án luật, Phó Giáo sư, Tiến sĩ Nguyễn Đăng Dung cho rằng, Chính phủ

ở bất cứ mô hình nào cũng có nhu cầu tự nhiên trong việc trình các dự án luật

ra Quốc hội, không hề có chuyện làm luật là việc riêng của Quốc hội [34]

Từ những quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn xây dựng pháp luật ở Việt Nam có thể thấy vị trí, vai trò của Chính phủ trong công tác lập pháp của Quốc hội như sau:

- Từ khi Hiến pháp năm 1980 quy định việc lập pháp của Quốc hội phải được tiến hành theo chương trình, kế hoạch, thì Chính phủ đã trở thành cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội giúp UBTVQH trình Quốc hội quyết định

- Qua theo dõi, thống kê trong các CTXDL,PL hàng năm cũng như chương trình toàn khoá của Quốc hội, có thể khẳng định Chính phủ là cơ quan chiếm hơn 90% số lượng các dự án luật, pháp lệnh được trình ra Quốc hội, UBTVQH Hiện nay, với định hướng các đạo luật phải dần giữ vị trí trung tâm, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội, đã được đề ra tại Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị, khoá IX về Chiến lược xây dựng

và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 thì vị trí, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp của Quốc hội sẽ còn lớn hơn nữa

- Trong điều kiện toàn cầu hoá với chủ trương chủ động hội nhập quốc tế của Việt Nam, Chính phủ với tư cách là cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện việc đàm phán, ký kết, gia nhập các điều ước quốc tế song phương, đa phương với các quốc gia và tổ chức quốc tế đã đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra nguồn luật quốc tế, đồng thời trực tiếp thực hiện việc nội luật hoá

nguồn luật đó, làm cho hệ thống pháp luật Việt Nam có sự tương đồng với luật pháp và thông lệ quốc tế

- Đối với các dự án luật, pháp lệnh do các chủ thể khác soạn thảo, trình Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ cũng có vai trò quan trọng trong việc tham gia và tạo điều kiện trong cả quá trình soạn thảo và trình dự án của các chủ thể này, góp phần nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh đó

- Chính phủ là cơ quan có vị trí quan trọng trong việc tổ chức nghiên cứu khoa học pháp lý, xây dựng pháp luật, tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân, của các đối tượng trực tiếp thi hành đối với dự án luật, pháp lệnh

Vai trò quan trọng trên của Chính phủ trong thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội có được là do những nguyên nhân khách quan và chủ quan sau:

- Đối với công tác xây dựng pháp luật, quan điểm của Đảng thể hiện rõ, pháp luật là thể chế hoá đường lối chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân và do vậy, pháp luật phải phù hợp với cuộc sống, phù hợp với thực tiễn đổi mới trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Theo quan điểm này, và từ thực tiễn quản lý nhà nước cho thấy hoạt động quản lý nhà nước là kênh chủ yếu mà thông qua đó đường lối, chủ trương của Đảng được thực hiện trong cuộc sống Chính phủ với chức năng là cơ quan thống nhất quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội cũng là cơ quan chủ yếu thực hiện thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật, trong đó có hoạt động soạn thảo, trình ra Quốc hội, UBTVQH các dự án luật, pháp lệnh

Mặt khác, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam - Chính phủ thực hiện việc quản lý, điều hành mọi mặt của đời sống

xã hội nên có điều kiện nhất trong việc nắm vững thực tiễn pháp luật, những

ưu điểm, hạn chế của pháp luật hiện hành, nhu cầu mới trong điều chỉnh pháp luật Do vậy, việc các cơ quan của Chính phủ chủ trì xây dựng các dự án luật,

pháp lệnh là phù hợp với thực tế công tác quản lý nhà nước, phản ánh được sâu

sát thực tiễn quản lý, điều hành, đáp ứng được các yêu cầu bức xúc của cuộc

sống đang đặt ra

- Chính phủ là nơi tập trung nguồn lực khoa học to lớn, với các cơ quan,

tổ chức nghiên cứu, đội ngũ cán bộ khoa học, cán bộ quản lý, các chuyên gia thuộc mọi lĩnh vực của đời sống xã hội như: pháp lý, kinh tế, kỹ thuật, quản lý có khả năng nghiên cứu, phát hiện kịp thời các nhu cầu điều chỉnh pháp luật, dự báo chính xác các biến đổi xã hội, từ đó có khả năng nhất trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Hơn nữa, Chính phủ cũng là cơ quan nắm giữ những nguồn lực vật chất quan trọng cho việc tổ chức thực hiện các dự án luật, pháp lệnh Đây cũng là một trong các lý do làm cho Chính phủ luôn là chủ thể chính của các dự án luật, pháp lệnh được trình ra Quốc hội, UBTVQH

- Chính phủ cũng là cơ quan trực tiếp tổ chức thực hiện các luật, pháp lệnh do Quốc hội, UBTVQH ban hành, trước hết là trong việc ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh đó Mặt khác, Chính phủ là chủ thể có vị trí đặc biệt quan trọng trong việc tổ chức thực hiện pháp luật nên Chính phủ nắm bắt được kịp thời những thông tin phản hồi phát sinh từ thực tiễn cuộc sống, cũng là nắm bắt kịp thời nhu cầu điều chỉnh, bổ sung pháp luật Khác với các chủ thể sáng kiến luật khác, Chính phủ là chủ thể chính yếu nhất tổ chức thực hiện các luật, pháp lệnh sau khi được ban hành nên Chính phủ kiến nghị về luật hoặc tham gia ý kiến về kiến nghị luật do các chủ thể khác đưa ra phù hợp với trình độ quản lý, nguồn lực vật chất và con người, điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước Ngoài ra,

để thực hiện chức năng quản lý, điều hành mọi lĩnh vực của đời sống kinh

tế - xã hội của đất nước bằng pháp luật cũng đòi hỏi Chính phủ phải không ngừng tham gia vào quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật thông qua các

sáng kiến pháp luật, các hoạt động xây dựng pháp luật của Quốc hội

1.2.1 Xây dựng Chương trình lập pháp của Quốc hội

Như chúng ta đã biết, xây dựng chương trình lập pháp của Quốc hội là một trong những bước đầu tiên của quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, định hướng cho hoạt động lập pháp của Quốc hội với việc xác định các dự án luật, pháp lệnh được xây dựng và thứ tự ưu tiên xây dựng các dự án luật, pháp lệnh hàng năm Chương trình lập pháp của Quốc hội là chương trình mang tính pháp lý do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập pháp quyết định Do vậy, chương trình này được pháp luật quy định rất chặt chẽ việc xây dựng, từ trình tự, thủ tục đến trách nhiệm của các cơ quan,

tổ chức trong việc xây dựng chương trình

Chương trình lập pháp của Quốc hội được hình thành từ đề nghị của 15 chủ thể có quyền sáng kiến pháp luật Mặc dù có nhiều chủ thể có quyền sáng kiến pháp luật nhưng vai trò của các chủ thể đó không giống nhau Đối với các chủ thể không phải là Chính phủ, vai trò trong việc xây dựng chương trình lập pháp của Quốc hội chủ yếu thể hiện ở việc gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh đến UBTVQH Đối với Chính phủ, xuất phát từ vị trí là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, là chủ thể của phần lớn các sáng kiến pháp luật nên Chính phủ có vai trò đặc biệt hơn so với các chủ thể khác trong việc xây dựng chương trình lập pháp của Quốc hội, thể hiện trên một số mặt sau đây:

- Chính phủ là cơ quan duy nhất có quyền lập dự kiến CTXDL, PL cả nhiệm kỳ và hằng năm của Quốc hội, trình UBTVQH, Quốc hội xem xét, quyết định Dự kiến CTXDL, PL của Chính phủ xác định các dự án luật, pháp lệnh trên các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Chính phủ cần phải được xây dựng và lộ trình cho việc xây dựng các dự án luật, pháp lệnh cụ thể Nếu

xem xét trên phương diện quy trình lập pháp thì đây có thể coi là giai đoạn Chính phủ trình sáng kiến pháp luật của mình với Quốc hội - đề xuất yêu cầu ban hành luật, pháp lệnh mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật, pháp lệnh hiện hành,

là bước đầu tiên của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh nói chung

- Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL, đối với các chủ thể khác đưa ra sáng kiến lập pháp thì phải gửi cho Chính phủ tham gia ý kiến trước khi trình UBTVQH, Quốc hội xem xét, quyết định Sự tham gia này của Chính phủ không những bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, tính hệ thống và tính ưu tiên của toàn bộ CTXDL, PL mà còn bảo đảm tính khả thi của việc soạn thảo, thực hiện luật vì Chính phủ là người chịu trách nhiệm quản lý các nguồn lực vật chất cho quá trình xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, là chủ thể chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện phần lớn các luật, pháp lệnh sau khi được ban hành, kể cả các luật, pháp lệnh do các tổ chức, cá nhân khác đề xuất, xây dựng trình Quốc hội, UBTVQH thông qua Sự tham gia này của Chính phủ đối với các đề nghị, kiến nghị về xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể khác cũng góp phần làm cho hệ thống pháp luật mang tính đồng bộ, đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội và yêu cầu hội nhập quốc tế của nền kinh tế Những yêu cầu, đòi hỏi này gắn liền với sự quản lý, điều hành của Chính phủ nên sự tham gia ý kiến của Chính phủ có ý nghĩa rất quan trọng

Để đáp ứng yêu cầu trên, Chính phủ quy định trình tự, thủ tục rất chặt chẽ trong việc tham gia ý kiến về các đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể khác tại Nghị định 161/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm

2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành VBQPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành VBQPPL Theo quy định của Nghị định này, khi nhận được đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức, kiến nghị về luật, pháp lệnh, của Đại biểu Quốc hội, Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm gửi Bộ Tư pháp

và các cơ quan có liên quan để lấy ý kiến Sau khi có ý kiến của Bộ Tư pháp

và các cơ quan có liên quan, VPCP có trách nhiệm tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét có ý kiến gửi UBTVQH về đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức và đại biểu Quốc hội

Trên cơ sở dự kiến CTXDL, PL của Chính phủ, các đề nghị, kiến nghị về xây dựng luật, pháp lệnh của các tổ chức, cá nhân khác, UBTVQH lập dự kiến CTXDL, PL trình Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp đầu tiên của mỗi khoá Quốc hội Trong số các chủ thể có quyền sáng kiến luật thì chỉ có Chính phủ có quyền dự kiến CTXDL, PL, các chủ thể khác chỉ có đề nghị, kiến nghị về xây dựng luật, pháp lệnh Với trình tự và nội dung của quy trình này đã thể hiện vị trí quan trọng của Chính phủ trong việc tham gia xây dựng CTXDL, PL của Quốc hội, không kể một thực tế trong những khoá Quốc hội gần đây cho thấy phần lớn các sáng kiến lập pháp nằm trong CTXDL, PL là

do Chính phủ đề xuất

1.2.2 Thực hiện chương trình lập pháp của Quốc hội

Vai trò của Chính phủ trong thực hiện chương trình lập pháp của Quốc hội được thể hiện cụ thể như sau:

Một là, Chính phủ tổ chức xây dựng và trình Quốc hội, UBTVQH các

dự án luật, pháp lệnh Thông thường cơ quan, tổ chức sáng kiến pháp luật cũng là cơ quan, tổ chức được giao chủ trì soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh Bốn bản Hiến pháp của nước ta, từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đều quy định quyền của Chính phủ trong việc trình dự án luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, UBTVQH Thực tế cho thấy có trên 90% các dự án luật, pháp lệnh hàng năm

do Chính phủ soạn thảo trình Quốc hội, UBTVQH Đây cũng là trách nhiệm

to lớn của Chính phủ trong việc thực hiện chương trình lập pháp của Quốc

hội Công tác lập pháp gồm một chuỗi các hoạt động khác nhau, độc lập với nhau do nhiều cơ quan, tổ chức thực hiện nhưng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, ảnh hưởng và phụ thuộc lẫn nhau Chất lượng luật, pháp lệnh cũng như việc thực hiện chương trình hoạt động của Quốc hội, UBTVQH do vậy, phụ thuộc vào việc Chính phủ có chuẩn bị kịp thời các dự án luật, pháp lệnh, bảo đảm được tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, tính khả thi theo chương trình công tác của Quốc hội, UBTVQH hay không Hiện nay, việc chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình được thực hiện theo quy trình sau:

- Chuẩn bị, xây dựng dự án luật, pháp lệnh Hoạt động này được thực hiện theo một quy trình độc lập trong khuôn khổ hoạt động của Chính phủ

Cơ quan được giao nhiệm vụ thành lập Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh gồm đại diện các Bộ, ngành liên quan (trong nhiều trường hợp có sự tham gia của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội) để soạn thảo dự án luật, pháp lệnh Để thực hiện nhiệm vụ này, BST dự án luật, dự án pháp lệnh có các nhiệm vụ cụ thể sau:

+ Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các VBQPPL hiện hành có liên quan đến dự án luật, dự án pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án luật, dự án pháp lệnh

+ Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự án luật, dự

án pháp lệnh

+ Chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án luật, dự án pháp lệnh + Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp tuỳ theo tính chất và nội dung của dự án luật, dự án pháp lệnh

+ Chuẩn bị Tờ trình và các tài liệu có liên quan đến dự án luật, dự án pháp lệnh Trong Tờ trình phải nêu rõ sự cần thiết ban hành, mục đích, yêu cầu, phạm vi, đối tượng, nội dung chính của dự án luật, dự án pháp lệnh và những vấn đề cần xin ý kiến chỉ đạo, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau

+ Phối hợp với các cơ quan, tổ chức hữu quan chuẩn bị dự thảo các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Sau khi hoàn chỉnh, dự án luật, pháp lệnh được trình Chính phủ xem xét, quyết định trình Quốc hội,

UBTVQH [29, tr.122]

- Trình Quốc hội, UBTVQH dự án luật, pháp lệnh Cách thức Chính phủ trình dự án luật, pháp lệnh là việc đại diện Chính phủ đọc Tờ trình dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội, UBTVQH Trên cơ sở dự án luật, pháp lệnh

do Chính phủ trình, Quốc hội, UBTVQH cho ý kiến về nội dung dự án luật, pháp lệnh

- Phối hợp với các cơ quan thẩm tra của Quốc hội trong việc hoàn chỉnh

dự án luật, pháp lệnh theo ý kiến của các đại biểu Quốc hội, UBTVQH để trình Quốc hội, UBTVQH thông qua Theo quy định của pháp luật hiện hành thì cơ quan thẩm tra của Quốc hội đọc báo cáo thẩm tra trước Quốc hội, UBTVQH để Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua dự án luật, dự án pháp lệnh Trước đây, theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 1996, thì Chính phủ trình và bảo vệ dự án luật, pháp lệnh đến khi Quốc hội, UBTVQH

xem xét, thông qua

Hai là, đối với các dự án luật, pháp lệnh do các chủ thể khác được giao chủ trì soạn thảo, trình Quốc hội, UBTVQH thì Chính phủ cử đại diện các cơ quan có liên quan của mình tham gia quá trình soạn thảo thông qua việc tham gia làm vào BST dự án luật, pháp lệnh Chính phủ còn tham gia ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh này trước khi được trình ra Quốc hội, UBTVQH

Mặt khác, việc tham gia đó còn được thực hiện ở việc Chính phủ giao trách

nhiệm cho các cơ quan của mình tham gia vào quá trình soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh theo yêu cầu của cơ quan chủ trì soạn thảo bằng nhiều hình thức khác nhau; tiến hành khảo sát, đánh giá các quan hệ xã hội liên quan đến đối tượng điều chỉnh của dự án luật, pháp lệnh để giúp cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, UBTVQH

Việc Chính phủ tham gia ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh do các

cơ quan, tổ chức khác chủ trì soạn thảo góp phần bảo đảm tính thống nhất, tính hệ thống của hệ thống pháp luật; đồng thời cũng bảo đảm để Chính phủ thực hiện được nhiệm vụ thi hành luật, pháp lệnh đã được Hiến pháp quy định phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước, trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức và yêu cầu quản lý nhà nước Nhiều dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức khác chủ trì soạn thảo, Chính phủ đã tham gia theo các hình thức trên Chẳng hạn, Chính phủ đã tham gia ý kiến đối với một

số bộ luật, luật gần đây như Bộ luật Tố tụng dân sự do Toà án nhân dân tối cao chủ trì soạn thảo; Bộ luật Tố tụng hình sự do Viện Kiểm sát nhân dân tối cao chủ trì soạn thảo; Luật Giao dịch điện tử do Uỷ ban Khoa học, công nghệ

và môi trường của Quốc hội chủ trì soạn thảo; Luật Bình đẳng giới do Trung ương Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam chủ trì soạn thảo, Luật thanh niên do Trung ương Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh soạn thảo

Ba là, Chính phủ bảo đảm nguồn lực vật chất cho việc xây dựng các luật, pháp lệnh từ ngân sách nhà nước, các nguồn viện trợ của nước ngoài Các dự án luật, pháp lệnh khi triển khai soạn thảo phải thực hiện rất nhiều hoạt động trong một khoảng thời gian dài nên đòi hỏi phải có nguồn lực vật chất to lớn Chính phủ phải cân đối, bố trí nguồn lực vật chất nhất định cho việc xây dựng không chỉ các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội, UBTVQH mà cả các dự án luật, pháp lệnh do các chủ thể

khác soạn thảo Trong điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp, việc Chính phủ cân đối, bố trí đủ nguồn lực vật chất để xây dựng hàng chục dự án luật, pháp lệnh hàng năm cũng thể hiện trách nhiệm, vai trò to lớn của Chính phủ trong hoạt động lập pháp của Quốc hội

1.3 Xây dựng và ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của Chính phủ

Một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của bất cứ Chính phủ nào cũng là quản lý và điều hành đất nước, mà đã quản lý, điều hành thì phải biết dự liệu chính xác và hành động cụ thể, kịp thời Chính sự dự liệu và hành động này buộc Chính phủ phải được trao quyền đồng thời cũng chính là trao trách nhiệm cho Chính phủ trong việc can thiệp ở một mức độ nhất định đến hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức khác và mọi công dân, cũng như định ra các quy định mà Lập pháp – Quốc hội chưa kịp hoặc không cần thiết phải quy định [32, tr 506]

Thuyết “Phân chia quyền lực nhà nước” hay còn được gọi là thuyết

“Tam quyền phân lập” của Montesquieu mà nền móng tư tưởng của nó đã hình thành từ thời cổ đại và tương đối hoàn thiện vào thế kỷ 18 - thời kỳ cách mạng tư sản Cụ thể, nội dung cơ bản của học thuyết này phân quyền lực nhà nước thành 3 nhánh quyền lực: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, ba quyền này được giao cho ba thiết chế khác nhau, Quốc hội nắm giữ quyền lập pháp, Chính phủ nắm giữ quyền hành pháp và Tòa án nắm giữ quyền tư pháp Quốc hội lập pháp được hiểu là Quốc hội có quyền ban hành pháp luật nhằm tạo ra các quy tắc xử sự chung cho toàn xã hội Chính phủ hành pháp được hiểu là cơ quan chấp hành của Quốc hội, có trách nhiệm thực thi pháp luật do Quốc hội đã ban hành, còn Tòa án là cơ quan xét xử các vi phạm pháp luật Như vậy, học thuyết phân quyền đã không đề cập đến việc

phải trao quyền ban hành pháp luật cho Chính phủ, đó là quyền được ban hành các văn bản pháp luật nhằm bổ khuyết, hỗ trợ cho sự điều chỉnh của các đạo luật do Quốc hội ban hành trong các trường hợp luật chưa điều chỉnh hoặc luật điều chỉnh chưa đủ rõ, mà ngày nay người ta thường biết đến quyền này như là quyền lập quy của Chính phủ Nhưng trên thực tế, đã từ lâu, đặc biệt là ngày nay, quyền hạn của Chính phủ đã được mở rộng ra ở rất nhiều lĩnh vực trong đó có quyền lập quy này, và đồng thời với đó quyền lực, vai trò của Chính phủ cũng gia tăng đáng kể Chính phủ với trách nhiệm hoạch định những chính sách, chương trình, mục tiêu hành động của quốc gia nên trong quá trình này Chính phủ luôn là người phát hiện ra các nhu cầu của xã hội, sau đó phân tích, đánh giá nhu cầu đó và tìm cách để giải quyết Giải pháp chính sách của Chính phủ có thể là những giải pháp mà Chính phủ trực tiếp

đề ra và đem thi hành hoặc là những giải pháp mang tính ổn định lâu dài mà Chính phủ xây dựng, trình Quốc hội quyết định dưới hình thức các dự án luật hoặc các hình thức khác Để thực thi chính sách, áp dụng các đạo luật đã được Quốc hội ban hành vào thực tiễn cuộc sống Chính phủ không thể không đặt ra các chính sách, quyết định cụ thể để lồng vào các chính sách tổng quát, các đạo luật đó [33, tr 12] Đây chính là hoạt động lập quy của Chính phủ Như vậy, chúng ta có thể khẳng định rằng quyền hành pháp của Chính phủ không chỉ giới hạn ở hoạt động thi hành và áp dụng pháp luật mà nó bao gồm cả hoạt động lập quy và điều này là hết sức cần thiết nhằm bảo đảm cho sự năng động, sáng tạo, linh hoạt và hiệu quả của Chính phủ trong hoạt động quản lý, điều hành đất nước

Tóm lại, quyền lập quy là quyền của Chính phủ được ban hành các VBQPPL mang tính dưới luật, để hướng dẫn, triển khai áp dụng luật và thậm chí là ban hành cả VBQPPL có giá trị ngang luật để điều chỉnh những vấn đề

đã, hoặc mới phát sinh trong đời sống xã hội mà Chính phủ thấy cần phải

được điều chỉnh để quản lý nhưng do Quốc hội - Lập pháp vì nhiều lý do khách quan hoặc chủ quan còn bỏ ngỏ Hiện nay, quyền lập quy của Chính phủ được đa số các nước trên thế giới thừa nhận và trên thực tế hoạt động này thường diễn ra tập trung vào ba trường hợp sau:

- Thứ nhất, Chính phủ ban hành các VBQPPL để triển khai thực hiện các đạo luật đã được Quốc hội thông qua Các văn bản pháp luật này có hiệu lực dưới luật, dựa trên cơ sở luật nhằm bảo đảm luật được thực hiện trên thực tế Việc ban hành các văn bản này thuộc thẩm quyền của Chính phủ và được thừa nhận rộng rãi trên thế giới;

- Thứ hai, Chính phủ ban hành các VBQPPL thuộc thẩm quyền của Quốc hội Việc Chính phủ ban hành các văn bản này có thể được Quốc hội trực tiếp hoặc gián tiếp cho phép Trong những trường hợp này được coi là Quốc hội ủy quyền lập pháp cho Chính phủ Hình thức ủy quyền có thể là ủy quyền trực tiếp hoặc là ủy quyền gián tiếp

- Thứ ba, Chính phủ ban hành những VBQPPL thuộc thẩm quyền của Quốc hội, nhưng không được Quốc hội cho phép

Hiện nay, tình trạng ban hành các VBQPPL ở trường hợp thứ hai và thứ

ba đang gia tăng Như vậy, hiện tượng này đã chứng minh một thực tế khách quan rằng các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội là luôn phức tạp, luôn

có sự phát sinh, phát triển mà Quốc hội không thể có đủ khả năng nắm bắt, ban hành các đạo luật để điều chỉnh một cách cụ thể và kịp thời [31, tr 218]

Do đó, Quốc hội đã ủy quyền cho Chính phủ hoặc do chính Chính phủ phải tự chủ động ban hành, nhằm kịp thời phúc đáp những yêu cầu của thực tiễn trong quá trình Chính phủ quản lý xã hội, đất nước

Tuy nhiên, trong điều kiện nhà nước pháp quyền với sự đòi hỏi tuân thủ nghiêm pháp luật trong mọi hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân công

dân, sự thống nhất, đồng bộ mang tính thứ bậc rõ ràng trong hệ thống pháp luật thì việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ phải bảo đảm được các nguyên tắc pháp lý đã được xác định trong Hiến pháp và các đạo luật của Quốc hội, hay nói cụ thể hơn, là không được trái với các nguyên tắc và nội dung các văn bản có tính pháp lý cao hơn

Ở Việt Nam các nhà lập hiến cũng sớm nhận thức được sự cần thiết phải trao quyền lập quy cho Chính phủ, nên cả trong 4 bản Hiến pháp từ khi thành lập nước cho đến nay đều quy định Chính phủ có quyền này Cụ thể, ngay từ Hiến pháp 1946, Hiến pháp đầu tiên của nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ghi nhận Chính phủ có quyền ban hành các sắc lệnh Tiếp đó, các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 cũng tương ứng quy định Hội đồng Chính phủ có quyền ban hành nghị định, nghị quyết, chỉ thị, Hội đồng Bộ trưởng có quyền ban hành nghị quyết, nghị định, chỉ thị, thông tư Kế thừa quy định của các bản Hiến pháp trước, đồng thời thể hiện sự phân cấp mạnh của Chính phủ cho Thủ tướng và các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ, Hiến pháp năm 1992 hiện hành (sửa đổi 2001) quy định: căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng ra quyết định, chỉ thị, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ra quyết định, chỉ thị và thông tư [18] Cụ thể hóa thẩm quyền Hiến định này của Chính phủ, Luật ban hành VBQPPL đã xác định rõ nội dung, mục đích từng loại văn bản của Chính phủ Đặc biệt là đối với Nghị định của Chính phủ, Luật này quy định, Chính phủ ban hành nghị định trong 2 trường hợp chủ yếu sau:

Một là, Chính phủ ban hành nghị định để quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH [20] Như chúng ta đã biết, các VBQPPL do Quốc hội, UBTVQH ban hành là những

chính sách lớn điều chỉnh toàn bộ các quan hệ xã hội trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của đất nước Tuy nhiên, thực tế ở nước ta vì nhiều lý do khác nhau, các VBQPPL này thường không phát huy ngay được hiệu lực, do vậy, để áp dụng chúng phải có một bước triển khai tiếp theo, đó chính là bước ban hành nghị định của Chính phủ để hướng dẫn chi tiết luật, pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH Đây cũng là một trong những nhiệm vụ cơ bản của Chính phủ trong việc thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của mình nhằm cụ thể hóa và triển khai áp dụng luật vào thực tiễn xã hội được kịp thời

và hiệu quả, góp phần nâng cao hiệu lực thi hành pháp luật, thiết lập và duy trì trật tự, kỷ cương, an toàn xã hội

Hai là, Chính phủ không chỉ dừng lại ở việc ban hành nghị định hướng dẫn chi tiết luật, pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH mà còn ban hành nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý

xã hội [20] mà lâu nay chúng ta vẫn quen gọi là nghị định “không đầu” Với việc ban hành nghị định này Chính phủ đã tạo cơ sở vững chắc và thuận lợi cho công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội, UBTVQH, bởi lẽ, trên thực tế hiện nay, trong khoảng hơn 90% các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội, UBTVQH thì có đến 50% trong số đó là các dự án có nguồn gốc từ loại nghị định này được nâng lên thành luật, pháp lệnh

Xuất phát từ bản chất nhà nước của dân, do dân và vì dân, ở Việt Nam

từ lâu đã hình thành quan điểm có tính nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân nên

ở đây không thừa nhận sự phân chia quyền lực thành 3 nhánh quyền độc lập: lập pháp, hành pháp và tư pháp như ở một số nhà nước khác Tuy nhiên, Việt Nam vẫn thừa nhận một số hạt nhân hợp lý của sự phân chia này Đó là sự

giữa các cơ quan: lập pháp, hành pháp và tư pháp Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam Chính phủ là

cơ quan chấp hành của Quốc hội thể hiện ở chỗ: Chính phủ do Quốc hội thành lập, do vậy, Chính phủ phải thi hành Hiến pháp, các nghị quyết, luật do Quốc hội ban hành và phải báo cáo công tác trước Quốc hội Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất thể hiện ở chỗ: Chính phủ là cơ quan thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân

Do vậy, để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn chung như trên nêu, Chính phủ có nhiều quyền hạn cụ thể, trong đó, quyền quan trọng nhất là ban hành nghị định, nghị quyết(*)

căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước Nghị quyết, nghị định của Chính phủ có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc, là

cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động của hệ thống bộ máy quản lý nhà nước, là phương tiện chủ yếu bảo đảm việc thi hành các chức năng, nhiệm vụ quản lý trên phạm vi toàn quốc

2 Vai trò của Chính phủ một số nước trong công tác xây dựng, ban hành pháp luật của quốc gia

Thực tiễn công tác xây dựng, ban hành pháp luật của đa số các nước trên thế giới đều cho thấy, Chính phủ ở đâu cũng luôn giữ vai trò quan trọng

(*) Theo Luật ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực từ ngày 01.01.2009 thì nghị quyết của Chính phủ không còn là VBQPPL như quy định của Luât năm 1996 sửa đổi năm 2002

trong quá trình này ở mỗi quốc gia Do vậy, việc tham khảo, tìm hiểu kinh nghiệm nước ngoài nhằm phát huy hơn nữa vai trò của Chính phủ Việt Nam trong công tác này có ý nghĩa vô cùng quan trọng, nhất là trong điều kiện hiện nay, khi mà Đảng và nhà nước ta đang chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát triển nền kinh tế thị trường, thực hiện chủ động hội nhập quốc tế

2.1 Chính phủ Trung Quốc trong công tác xây dựng, ban hành pháp luật [42]

Quyền lập hiến và lập pháp ở nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa được giao cho Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc – Quốc hội với số đại biểu không quá 3000 người, cơ quan quyền lực nhà nước tối cao này của Trung Quốc mỗi năm chỉ họp một lần, do vậy, theo Hiến pháp Trung Quốc, cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước cao nhất trong thời gian Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc không họp là UBTVQH (Uỷ ban này có khoảng 170 thành viên); Uỷ ban họp 2 tháng một lần Trên thực tế, UBTVQH là cơ quan có quyền lập pháp của Trung quốc

Để nâng cao vai trò quản lý nhà nước theo pháp luật, Trung Quốc đã luôn chú trọng đến việc tăng cường công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ Từ năm 1978 đến nay, Quốc Vụ viện – Chính phủ Trung Quốc đã đệ trình hàng trăm dự án luật lên UBTVQH xem xét [53, tr.12] Như vậy, có thể thấy, phần lớn các luật do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và UBTVQH ban hành là do Quốc Vụ viện soạn thảo và trình

Khác với Việt Nam, Cơ quan giúp cho Chính phủ Trung Quốc trong công tác lập pháp và xây dựng pháp luật nói chung là Văn phòng Pháp chế Quốc Vụ viện (ở Việt Nam là Bộ Tư pháp) Cơ quan này có biên chế khoảng

160 người được xác định chức năng là, giúp Thủ tướng giải quyết công tác pháp chế với các nhiệm vụ chủ yếu sau đây:

- Thống nhất quy hoạch công tác xây dựng pháp luật của Quốc Vụ viện, dự kiến chương trình công tác này hằng năm của Quốc Vụ viện;

- Thẩm tra sửa đổi dự thảo luật, dự thảo pháp quy hành chính do các

Bộ, ngành, cơ quan trình lên Quốc Vụ viện; thẩm tra các điều ước quốc tế Trung Quốc ký kết hoặc tham gia trình Quốc Vụ viện xem xét;

- Soạn thảo hoặc tổ chức soạn thảo một số dự án luật, dự thảo pháp quy hành chính quan trọng;

- Nghiên cứu những vấn đề có tính chất phổ biến trong thực hiện luật, pháp quy hành chính và chấp pháp hành chính liên quan đến chuẩn mực chung của hành động Chính phủ, như tố tụng hành chính, bồi thường hành chính, xử phạt hành chính, cho phép hành chính, thu phí hành chính, chấp hành hành chính, đề xuất với Quốc Vụ viện về chế độ hoàn thiện và giải quyết vấn đề soạn thảo pháp quy hành chính, văn kiện và ý kiến trả lời đồng bộ có liên quan

- Điều hoà mâu thuẫn và giải quyết tranh chấp về thẩm quyền trong việc thực hiện pháp luật giữa các bộ, ngành, cơ quan

2.2 Chính phủ Thái Lan trong công tác xây dựng, ban hành pháp luật [43]

Cũng như các nước khác, cơ quan có quyền lập pháp của Thái Lan là Quốc hội (gồm 2 Viện) Mỗi năm Quốc hội nước này thông qua khoảng từ 20 đến 30 luật Theo số liệu thống kê trong 5 năm (1998 - 2003), Quốc hội Thái Lan đã thông qua hơn 100 đạo luật Theo quy định của Hiến pháp Thái Lan thì có 3 chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội là Nội các - Chính phủ, đại biểu Quốc hội và cử tri (cử tri muốn trình dự án luật phải có ít nhất 50.000 cử tri cùng ký tên trình) Dự án luật nếu được hai Viện của Quốc hội nhất trí thông qua sẽ được Thủ tướng Chính phủ trình Nhà Vua ký ban hành;

được đăng trên công báo Hoàng gia và có hiệu lực thi hành Ở Thái Lan, hầu hết các dự án luật trình Quốc hội thông qua đều do Chính phủ soạn thảo Các

Bộ chức năng đảm nhiệm việc soạn thảo các dự án luật thuộc ngành, lĩnh vực

mà mình quản lý Để giúp Chính phủ Thái Lan trong công tác lập pháp, từ năm 1874 một Hội đồng Pháp luật của Chính phủ đã được thành lập Hiện nay Hội đồng Pháp luật này đang thực hiện 3 chức năng chính là:

- Soạn thảo các dự luật, quy chế, quy định theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ hoặc theo nghị quyết của Nội các;

- Tư vấn về pháp lý cho các cơ quan của Chính phủ, các doanh nghiệp nhà nước;

- Đề xuất các quan điểm hoặc đánh giá về sự cần thiết phải xây dựng các luật mới hoặc rà soát và sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ một đạo luật đang tồn tại để trình Nội các quyết định

Hiện tại, Hội đồng Pháp luật của Chính phủ Thái Lan có khoảng hơn

100 thành viên, bao gồm những người có kiến thức và kinh nghiệm về pháp luật, khoa học chính trị, kinh tế, xã hội hoặc về hành chính công do Nhà Vua

bổ nhiệm theo đề cử của Nội các Hội đồng này được tổ chức thành 12 tiểu ban, mỗi tiểu ban có 9 thành viên; giúp việc cho Hội đồng có một Ban Thư ký với biên chế khoảng 300 người có nhiệm vụ chủ yếu là tập hợp tài liệu, làm các báo cáo và thực hiện các thủ tục hành chính

Trong quá trình các Bộ, ngành, cơ quan soạn thảo dự án luật, Hội đồng Pháp luật của Chính phủ có thể tham gia góp ý hoặc mời các cơ quan, tổ chức

có liên quan đến để trao đổi, thống nhất ý kiến về dự án luật Sau đó, khi dự

án luật được Bộ trưởng Bộ chủ trì soạn thảo ký, trình ra Nội các, Nội các sẽ tổ chức phiên họp để thảo luận về nội dung dự án luật được trình Đối với những dự án luật có nội dung hoàn toàn mới trước đó chưa có văn bản nào

quy định thì Chính phủ giao Hội đồng Pháp luật tổ chức soạn thảo và trình Nội các Hội đồng Pháp luật của Chính phủ cũng được giao xây dựng các văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành sau khi một dự án luật được Quốc hội thông qua

Việc chỉnh lý dự án luật đã được Nội các xem xét, thông qua để trình Quốc hội được giao cho Hội đồng Pháp luật của Chính phủ đảm nhiệm Theo thẩm quyền thì Thủ tướng (hoặc Phó Thủ tướng) là người ký trình dự án luật

ra trước Quốc hội, nhưng người trình bày dự án luật trước Quốc hội lại là Bộ trưởng của Bộ đã soạn thảo dự án luật Điều đáng lưu ý trong công tác lập pháp của Thái Lan là sau khi một dự án luật được Nội các xem xét, thông qua

để trình Quốc hội, thì việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật đó do Hội đồng Pháp luật của Chính phủ đảm nhiệm

2.3 Chính phủ Nhật Bản trong công tác xây dựng, ban hành pháp luật [43]

Theo thống kê gần đây, Nhật Bản hiện tại có tới 1.800 luật đang có hiệu lực thi hành, nhưng hàng năm trung bình vẫn có từ 100 đến 200, thậm chí 300

dự án luật được trình Quốc hội xem xét, ban hành Theo quy định của Hiến pháp Nhật Bản, có 2 chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội là Chính phủ và các nghị sĩ Một dự án luật do nghị sĩ trình phải được sự ủng hộ của 20 nghị sĩ của Hạ viện và hơn 10 nghị sĩ của Thượng viện Trên thực tế, hầu hết các dự án luật do Quốc hội ban hành là do Chính phủ soạn thảo và trình Sau khi được Quốc hội thảo luận, thông qua bằng biểu quyết, dự án luật

do Ban Thư ký của Chính phủ trình Nhà Vua ký ban hành

Để giúp Chính phủ trong công tác xây dựng pháp luật, Nhật Bản thành lập Tổng cục Pháp chế thuộc Nội các Tổng cục Pháp chế do Tổng cục trưởng

có hàm Bộ trưởng đứng đầu; cơ cấu tổ chức có 5 cục, trong đó 4 cục chuyên

môn, chịu trách nhiệm thẩm định các dự án luật, dự thảo nghị định trên một

số lĩnh vực nhất định; 1 cục thực hiện nhiệm vụ tổng hợp, hành chính, phục

vụ

Tổng cục Pháp chế có chức năng giúp Chính phủ thẩm định tất cả các

dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội với 2 nhiệm vụ chủ yếu sau:

- Tham mưu cho Thủ tướng, các Bộ trưởng và Chính phủ về các vấn đề pháp luật;

- Thẩm định các dự án luật, dự thảo nghị định và các điều ước quốc tế trước khi trình Chính phủ xem xét

Theo quy định thì Tổng cục Pháp chế có trách nhiệm thẩm định các dự

án luật khi các Bộ trình Thủ tướng Tuy nhiên, trên thực tế quy trình thẩm định thường được bắt đầu sớm hơn trên cơ sở có sự phối hợp giữa Tổng cục Pháp chế với các Bộ chủ trì soạn thảo Trong quá trình thẩm định của Tổng cục Pháp chế đều có sự tham khảo ý kiến tư vấn của các cơ quan, tổ chức có liên quan, các đảng phái, tổ chức chính trị về các vấn đề thuộc nội dung dự

án Sau khi kết thúc việc thẩm định, dự án luật được Tổng cục Pháp chế trình Nội các xem xét, quyết định việc trình Quốc hội

2.4 Chính phủ Hoa Kỳ trong công tác xây dựng, ban hành pháp luật

[42]

Công tác xây dựng pháp luật của nhà nước Hoa Kỳ được phân công như sau: quyền làm luật thuộc về Quốc hội, Quốc hội có quyền ban hành các đạo luật nhưng Tổng thống có quyền phủ quyết dự án luật do Quốc hội đã thông qua Tuy nhiên, Quốc hội cũng có quyền bác bỏ việc phủ quyết này của Tổng thống bằng 2/3 số phiếu đồng ý thông qua dự án luật ở cả 2 viện; để bảo đảm rằng luật sẽ được thi hành một cách chính xác Tổng thống đưa ra các lệnh thi