Tổ chức và hoạt động thanh tra Nhà nước tỉnh Sơn La

đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa” [13, tr.1].Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2004 đã được thông qua tại kỳ họp thứ 5

MỤC LỤC

Trang PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu……… 01

2 Tình hình nghiên cứu đề tài……… 03

3 Mục đích nghiên cứu………… ……… 06

4 Phương pháp nghiên cứu……… 06

5 Giới hạn phạm vi nghiên cứu……… 06

6 Tính mới của đề tài……… 07

7 Kết cấu đề tài……… 07

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC 1.1 Quan niệm về thanh tra……… 08

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm thanh tra ……… 08

1.1.2 Vai trò của thanh tra ……… 16

1.1.3 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra nhà nước…… 22

1.2 Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước … 23

1.2.1 Tổ chức của cơ quan thanh tra nhà nước……… 23

1.2.2 Hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước……… 27

1.3 Mối quan hệ giữa tổ chức thanh tra với các cơ quan, tổ chức khác 33 1.3.1 Quan hệ giữa tổ chức thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý trực tiếp………

33 1.3.2 Quan hệ giữa các tổ chức thanh tra trong hệ thống thanh tra nhà nước………

34 Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NHÀ NƯỚC TỈNH SƠN LA 2.1 Những yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước tỉnh Sơn La………

37

2.1.1 Điều kiện tự nhiên ……… 37

2.1.2 Về tình hình kinh tế, xã hội ………… ……… 39

2.1.3 Sự tác động của nền kinh tế thị trường……… 40

2.2 Thực trạng tổ chức thanh tra nhà nước tỉnh Sơn La……… 41

2.2.1 Quá trình hình thành và phát triển ……… 41

2.2.2 Về cơ cấu tổ chức ……… .……… 42

2.2.3 Cơ cấu về nhân sự ……… ……… 45

2.3.4 Nhận xét chung… ……… ………… 46

2.3 Thực trạng về hoạt động thanh tra nhà nước tỉnh Sơn La… 49 2.3.1 Về công tác thanh tra ……… 49

2.3.2 Về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo……… 61

2.3.4 Về hoạt động phòng, chống tham nhũng……… 66

Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG

THANH TRA NHÀ NƯỚC TỈNH SƠN LA 3.1 Quan điểm đổi mới ……… ……… 69

3.1.1 Dựa trên quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân…………

69 3.1.2 Đặt trong tổng thể quá trình cải cách hành chính và hiện đại hóa nền hành chính………

70 3.1.3 Phải có những bước đi và giải pháp thích hợp theo quan điểm của Đảng đã đề ra………

71 3.1.4 Đáp ứng nhu cầu mở cửa, hội nhập quốc tế……… 72

3.2 Một số giải pháp cụ thể ……….……… 73

3.2.1 Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về thanh tra………… 73

3.2.2 Kiện toàn tổ chức Thanh tra nhà nước tỉnh một cách hợp lý phù hợp với yêu cầu cải hành chính nhà nước và thực tế ở địa phương………

75

3.2.3 Đổi mới việc tuyển dụng, sử dụng và phát triển đội ngũ cán bộ,

thanh tra viên vững vàng trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ…

78 3.2.4 Đổi mới hoạt động thanh tra……… 80 3.2.5 Ứng dụng thành tựu khoa học kỹ thuật vào hoạt động thanh tra 82

Danh mục tài liệu tham khảo

Phụ lục

THUẬT NGỮ VIẾT TẮT

HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Uỷ ban nhân dân KNTC: Khiếu nại, tố cáo PCTN: Phòng, chống tham nhũng

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Công tác thanh tra là một trong những nội dung cơ bản của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước

Về vấn đề này, Lênin đã viết: "Quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai" Như vậy, quản lý nhà nước và thanh tra

có mối quan hệ mật thiết với nhau Thanh tra chỉ xuất hiện khi có nhà nước và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có thanh tra Thực hiện có hiệu lực và hiệu quả công tác thanh tra sẽ góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý hành chính nhà nước; bảo đảm trật tự, kỷ cương; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Thực tế cho thấy rằng, một thể chế hành chính và cơ chế quản

lý nhà nước sẽ không đầy đủ và kém hiệu quả nếu thiếu thanh tra Hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tuỳ tiện, thiếu

kỷ cương trong hoạt động của bộ máy nhà nước

Tổ chức và hoạt động thanh tra Việt Nam ra đời và hoạt động từ rất sớm Ngay sau khi thành lập Nhà nước Việt Nam độc lập và dân chủ, ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, tiền thân của các tổ chức Thanh tra Việt Nam ngày nay Từ đó đến nay, tổ chức thanh tra không ngừng lớn mạnh và phát triển, hoạt động thanh tra không ngừng được mở rộng, góp phần quan trọng vào việc thực hiện thắng lợi những nhiệm vụ của cách mạng Việt Nam trong từng thời kỳ

Kể từ khi tổ chức và hoạt động thanh tra được chính thức quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt như Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 và Luật Thanh tra năm 2004 và hiện nay chúng ta có Luật Thanh tra 2010 công tác thanh tra đã góp phần quan trọng trong việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý các sai phạm trong việc quản lý đời sống kinh tế, xã hội; đã kiến nghị xử lý và đề xuất nhiều biện pháp để chấn chỉnh công tác quản lý nhà nước như đất đai, đầu

tư xây dựng cơ bản, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; thực hiện chính sách pháp

luật về thuế, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; đồng thời kiến nghị với cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách, pháp luật nhằm khắc phục những khiếm khuyết, sơ hở trong công tác quản lý, góp phần phát triển kinh tế

và tăng cường trật tự, kỷ cương xã hội

Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tổ chức và hoạt động thanh tra thời gian qua cũng còn bộc lộ nhiều yếu kém, bất cập như: Tổ chức thanh tra còn dàn trải, thiếu tập trung, không thống nhất, hoạt động thanh tra còn chồng chéo, trùng lặp cả về phạm vi, đối tượng Quyền hạn thanh tra còn bị hạn chế, các kết luận, kiến nghị thanh tra chưa được thực thi một cách nghiêm chỉnh và còn thiếu những biện pháp cứng rắn, chế tài đủ mạnh Một số cán bộ thanh tra chưa đáp ứng được yêu cầu về trình độ, kỹ năng nghề nghiệp, phẩm chất đạo đức và bản lĩnh chính trị trong thực hiện nhiệm vụ được giao Những yếu kém, bất cập trên đã ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng, hiệu quả công tác thanh tra, làm cho công tác thanh tra chưa đáp ứng được yêu cầu của quản lý và mong mỏi của nhân dân trong công cuộc đổi mới, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Cùng với việc tiến hành cải cách bộ máy nhà nước, phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội theo đường lối đổi mới của Đảng, việc đổi mới tổ chức

và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước nói chung và Thanh tra nhà nước tỉnh nói riêng là một yêu cầu cấp thiết được Đảng và nhà nước quan tâm chỉ đạo Để làm được điều đó cần phải đánh giá được một cách trung thực tình hình thực tiễn của công tác thanh tra nhà nước cấp tỉnh trong thời gian vừa qua, cũng như những vấn đề vướng mắc đang đặt ra về tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước cấp tỉnh hiện nay để từ đó đề ra các giải pháp thích hợp nhằm nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra nhà nước cấp tỉnh trong thời gian tới

Xuất phát từ những lý do nêu trên em đã chọn đề tài: “Tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước tỉnh Sơn La” làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Đã có nhiều đề tài nghiên cứu khoa học, nhiều bài viết chuyên khảo trên các Báo thanh tra, Tạp chí thanh tra và các Báo, Tạp chí chuyên ngành đề cập đến tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước ở những khía cạnh và mức độ khác nhau, trong đó có đưa ra những đánh giá, nhận xét về thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước

Thứ nhất, về các đề tài nghiên cứu khoa học

- “Đổi mới hệ thống tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra trong cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa – Luận cứ khoa học phục vụ sửa đổi Luật thanh tra và hoàn thiện pháp luật về thanh tra” đề tài nghiên cứu khoa học

cấp Bộ, năm 2007 do đồng chí Trần Văn Truyền – Tổng Thanh tra Chính phủ, làm Chủ nhiệm; Đề tài đã tập trung làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra trong điều kiện phát triển cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Trên cơ sở phân tích thực trạng và những hạn chế trong tổ chức và hoạt động của Ngành, đề tài đã đề xuất những định hướng và giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của Ngành trong cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mang tính toàn diện, khả thi, trong đó có các kiến nghị về sửa đổi và bổ sung Luật thanh tra Cụ thể: Xây dựng và hoàn thiện tổ chức của ngành Thanh tra đồng bộ, thông suốt và có tính liên kết chặt chẽ; tăng cường thẩm quyền, phân định rành mạch chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và cải cách hành chính; Đổi mới phương thức nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của ngành Thanh tra trong từng lĩnh vực cụ thể đảm bảo tính khách quan, kịp thời, chính xác, hiệu quả của công tác thanh tra; Đổi mới việc tuyển dụng, sử dụng và phát triển công chức nhằm tạo dựng tính chuyên nghiệp, nhạy bén, bản lĩnh chính trị vững vàng cho đội ngũ cán bộ thanh tra Bên cạnh các giải pháp, đề tài cũng đưa ra các kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện thể chế cũng như năng lực hoạt động của ngành

Thanh tra trong điều kiện kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cải cách hành chính và hội nhập quốc tế hiện nay

- “Cơ sở xác định trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng” đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, năm 2010 do đồng chí Nguyễn Tuấn

Khanh - Trưởng phòng nghiên cứu và đào tạo, Viện khoa học Thanh tra làm chủ nhiệm Đề tài nêu lên một số cơ sở lý luận của vấn đề trách nhiệm pháp lý của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại,

tố cáo và phòng chống tham nhũng; đánh giá thực trạng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, thực trạng thanh tra trách nhiệm, đưa ra định hướng giải quyết, hệ thống giải pháp và một số kiến nghị cụ thể

- “Một số giải pháp nhằm hạn chế trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra” đề tài khoa học cấp cơ sở, do đồng chí Lê Đức Trung, Phó trưởng

phòng Quản lý Khoa học, Viện Khoa học Thanh tra làm chủ nhiệm Đề tài làm

rõ quan niệm về trùng lắp, chồng chéo, vai trò của công tác thanh tra, hoạt động thanh tra và các dạng chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động thanh tra; Kết quả hoạt động thanh tra từ khi có Luật thanh tra năm 2004, phân tích, đánh giá thực trạng và nguyên nhân dẫn đến sự trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra; Quan điểm, phương hướng khắc phục và một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thanh tra

Thứ hai, sách chuyên khảo

“Kỷ yếu khoa học thanh tra” từ tập 1 đến tập 8 của Viện Khoa học thanh tra phát hành năm 2003; cuốn “Cơ chế giám sát, kiểm toán và thanh tra ở Việt Nam” do Viện Khoa học thanh tra phối hợp với Nhà xuất bản Tư pháp phát

hành năm 2004; Trong các ấn phẩm này, trên cơ sở làm rõ lý luận của chủ nghĩa Mác -Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về thanh tra, các tác giả đã đánh giá thực trạng hoạt động thanh tra ở Việt Nam, và đưa ra các giải pháp đổi mới tổ chức

và hoạt động thanh tra Tuy nhiên, các nghiên cứu đó mới chỉ đề cập ở mức độ chung nhất, phù hợp với các văn bản pháp luật thanh tra của thời điểm đó

Thứ ba, các bài nghiên cứu đăng trên Báo, Tạp chí

- Trịnh Xuân Thiện: “Suy nghĩ về các nguyên tắc hoạt động thanh tra”, Tạp chí Thanh tra, số 03/2005;

- Nguyễn Ngọc Tản: “Về công tác xây dựng thể chế của ngành Thanh tra”, Tạp chí Thanh tra, số 01/2007;

- Nguyễn Thành Vinh: “Những bất cập trong các quy định của pháp luật

về thanh tra”, Tạp chí Thanh tra, số 11/2007;

Các bài viết trên đã phân tích thực trạng hoạt động thanh tra trong thời gian vừa qua, đồng thời nêu lên những bất cập, vướng mắc về các quy định pháp luật thanh tra hiện hành khi áp dụng trên thực tế Từ đó, các tác giả đã đề xuất hướng sửa đổi cho phù hợp với tình hình mới

Thứ tư, về các đề tài luận án, luận văn đã bảo vệ

Luận án tiến sỹ “Tổ chức và hoạt động của các tổ chức Thanh tra ở nước

ta trong giai đoạn hiện nay – thực trạng và giải pháp„ của nghiên cứu sinh

Trịnh Xuân Thiện Luận án đã đề cập đến những vấn đề bất cập trong tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra sau khi Luật thanh tra 2004 có hiệu lực thi hành, trong đó đề cập cụ thể tới 4 tổ chức: thanh tra nhà nước, thanh tra chuyên ngành, Ban thanh tra nhân dân và thanh tra của thủ trưởng đơn vị

Luận văn thạc sỹ “Nâng cao hiệu quả hoạt động của thanh tra chuyên ngành” của học viên Nguyễn Thị Kim Ngọc; “Vai trò của thanh tra Nhà nước trong quản lý việc thực hiện dự án ở nước ta hiện nay” của học viên Nguyễn Thanh Hải; “Đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành giáo dục” của học viên Bùi Ngọc Âu….Tuy nhiên, các đề tài này chỉ tập trung phân

tích thực trạng về hoạt động thanh tra chuyên ngành hoặc vai trò của thanh tra nhà nước trong lĩnh vực cụ thể, chưa có đề tài nào nghiên cứu về tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước cấp tỉnh trong giai đoạn hiện nay

Trên cơ sở kết quả các nghiên cứu trước đây và các quy định của pháp luật hiện hành, em cho rằng việc chọn nghiên cứu đề tài này sẽ góp phần làm phong phú và sâu sắc thêm những luận cứ khoa học, cũng như cơ sở thực tiễn

cho việc đổi mới tổ chức, hoạt động Thanh tra nhà nước tỉnh mà nhu cầu khách quan cuộc sống đang đặt ra

3 Mục đích nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu với mục đích nhằm đảm bảo công tác thanh tra nhà nước cấp tỉnh nói chung và Thanh tra nhà nước tỉnh Sơn La nói riêng có được một cơ sở lý luận vững chắc để chuẩn hóa về tổ chức bộ máy và hoạt động thanh tra nhà nước cấp tỉnh Phân tích thực trạng về tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước tỉnh Sơn La nhằm tìm ra những ưu điểm và hạn chế, từ đó kiến nghị phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra hành chính Qua đó kiến nghị, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về thanh tra và các văn bản hướng dẫn có liên quan để phù hợp với tình hình thực

tế

4 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật nói chung và công tác thanh tra nói riêng

Sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp thống kê, phương pháp so sánh và một số phương pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề

5 Giới hạn phạm vi nghiên cứu

Nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nước nói chung là vấn đề rất rộng, phức tạp, có tầm bao quát lớn Trong khuôn khổ của luận văn, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề:

- Nghiên cứu và phân tích kỹ hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước cấp tỉnh

- Nghiên cứu và phân tích thực trạng về tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước tỉnh Sơn La, đưa ra nhận xét về những ưu điểm và hạn chế, những bất cập so với quy định hiện hành trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp phù hợp

6 Tính mới của đề tài

Qua quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã xây dựng một cơ sở lý luận, cơ

sở thực tiễn cho việc kiện toàn và nâng cao tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước cấp tỉnh dựa trên sự nghiên cứu và phân tích thực trạng về tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước tỉnh Sơn La

Phát hiện những vấn đề khó khăn, vướng mắc, chồng chéo của hoạt động thanh tra nhà nước cấp tỉnh, từ đó đề ra các giải pháp nhằm nâng cao năng lực, hiệu quả công tác thanh tra

Kiến nghị sửa đổi, bổ sung một số quy định pháp luật về thanh tra nhằm phù hợp với yêu cầu thực tiễn, hình thành một mô hình thanh tra nhà nước cấp tỉnh đảm bảo về các mặt: Hoàn thiện về bộ máy, hoạt động có hiệu quả, đảm bảo tốt về nguồn nhân lực và có thể nhân rộng sang các tỉnh thành khác của cả nước

Chương 3: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động thanh

tra nhà nước tỉnh Sơn La

Theo tài liệu về “Các Tổng thanh tra” của Pháp thì thuật ngữ “inspection”

có nguồn gốc từ tiếng La tinh “in- spectare” nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào một đối tượng nhất định

Theo Từ điển pháp luật Anh – Việt năm 1994, thanh tra là “sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra” [23, tr.203].

Theo từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học năm 2002 thì thanh tra có

nghĩa là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [41, tr.882]. Với nghĩa này thì thanh tra bao hàm cả nghĩa kiểm soát

Thanh tra thường đi với một chủ thể nhất định, có thể là “người làm nhiệm vụ thanh tra” hoặc “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”

Trong cuốn sách “Thuật ngữ pháp lý phổ thông” do Nhà xuất bản pháp lý

in năm 1986 định nghĩa: “thanh tra được xem là một biện pháp (phương pháp) của kiểm tra Nhiệm vụ thanh tra được uỷ quyền cho cho các cơ quan nhà nước

có trách nhiệm” [25, tr.453]. Theo nghĩa này, thanh tra hẹp hơn kiểm tra, thanh

tra gắn liền với chức năng pháp lý trong quản lý nhà nước Nhiệm vụ của thanh tra cũng là kiểm tra, nhưng chỉ là kiểm tra quyền sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể có được thực hiện đúng, có được bảo vệ hay không, thẩm tra tính hợp pháp của các hoạt động kinh tế, tài chính, tính chính xác của các báo cáo thống kê, của việc thanh lý tài sản tập thể…

Trong lịch sử Việt Nam, từ thời phong kiến tuy chưa xuất hiện thuật ngữ

“thanh tra” nhưng đã có các chức quan làm công việc giống như thanh tra: Thời

Lý có chức quan Gián nghị đại phu (tả, hữu gián nghị đại phu); thời Trần có cơ quan “Ngự sử đài”, đứng đầu Ngự sử đài là chức “Quan ngự sử” với chức năng

gần giống như cơ quan thanh tra hiện nay; Thời Lê có hàm Gián nghị đại phu phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật; đời Lê Thánh Tông (1460-1497) đặt ra chức Giám sát ngự sử để xem xét công việc ở các đạo cho khỏi nhũng nhiễu”; nhà Nguyễn (thời Gia Long 1802-1819) có lục bộ: Bộ Lại, Bộ Hộ, Bộ Lễ, Bộ Binh, Bộ Hình, Bộ Công, ngoài lục bộ có Đô sát viện để giữ việc can gián Vua và đàn hặc các quan [42, tr.172]

Thời kỳ Việt Nam độc lập: Thuật ngữ “thanh tra” lần đầu tiên xuất hiện tại Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh thành lập Ban

thanh tra đặc biệt Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ thành lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” [16, tr.1] Cũng từ Sắc lệnh này quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ

Sau đó khái niệm “thanh tra” được đề cập trong các Hiến pháp Việt Nam

và các văn bản pháp luật khác, khẳng định thanh tra là một hoạt động đặc biệt không thể thiếu trong quản lý nhà nước Hiến pháp Việt Nam năm 1946 chưa sử dụng thuật ngữ “thanh tra” Hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách nào mà được giao cho Ban thường vụ của Nghị viện Hiến pháp năm 1959 đã đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước Hiến pháp năm 1980 thuật ngữ thanh tra được

sử dụng với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước Hiến pháp năm 1992 khái niệm thanh tra được thể hiện rõ hơn tại các Điều 112, 115,

116 và 124 Khoản 7 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân” [5, tr.181] Văn bản pháp lý đầu tiên của hoạt động thanh tra là Pháp lệnh thanh tra năm 1990 Pháp lệnh đã cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp và khẳng định thanh tra là một chức năng thiết yếu

của cơ quan quản lý nhà nước Điều 1 Pháp lệnh thanh tra quy định: “Thanh tra

là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước; là phương thức bảo

đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa” [13, tr.1].

Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2004 đã được thông qua tại kỳ họp

thứ 5 Quốc hội khóa IX thì “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình

tự, thủ tục được quy định trong luật này và các quy định khác của pháp luật Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”[6, tr.1]

Luật Thanh tra năm 2010 thay thế Luật Thanh tra 2004 tiếp tục khẳng định vai trò to lớn của công tác thanh tra và có những quy định mới nhằm nâng cao vị trí và vai trò của các tổ chức thanh tra và tăng cường hiệu lực, hiệu quả

của công tác thanh tra Khoản 1 Điều 3 Luật Thanh tra 2010 quy định: “Thanh tra Nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”[7, tr.1]

Như vậy, trong nội hàm khái niệm Thanh tra nhà nước theo Luật thanh tra

2010 nêu rõ mục đích của hoạt động thanh tra, chủ thể tiến hành thanh tra, nội dung thanh tra và đối tượng của thanh tra

Hiện nay, khái niệm thanh tra luôn tồn tại song song trong mối quan hệ với các hoạt động khác như kiểm tra, giám sát Đây đều là các hoạt động thực hiện chức năng chung của nhà nước, mỗi loại hoạt động có vai trò, tác động xã hội nhất định, chúng phối hợp với nhau tạo thành “công lực” để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước Để hiểu hơn về thanh tra và phân định hoạt động thanh tra với các hoạt động khác thì việc cần thiết phải tìm hiểu về các khái niệm có liên quan

Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [24, tr.504]

để chỉ hoạt động của một chủ thể tác động vào đối tượng bị kiểm tra (có thể trực

thuộc hoặc không trực thuộc) Như vậy, kiểm tra là khái niệm rộng, được hiểu theo hai góc độ: i) Kiểm tra là hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới (trong mối quan hệ trực thuộc) nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới khi thấy cần thiết hoặc trong trường hợp cần kiểm tra một vấn đề cụ thể nào đó Vì vậy, khi tiến hành kiểm tra, cơ quan cấp trên hoặc thủ trưởng cơ quan có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện pháp bồi thường thiệt hại vật chất hoặc áp dụng các biện pháp tác động tích cực với đối tượng bị kiểm tra như động viên khen thưởng về vật chất hoặc tinh thần; ii) Kiểm tra là hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội như kiểm tra của Đảng, kiểm tra, giám sát của các tổ chức xã hội đối với hoạt động hành chính nhà nước Hoạt động này ít mang tính quyền lực nhà nước

và không trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội Như vậy, xét về chủ thể thì phạm vi chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra đa dạng hơn thanh tra rất nhiều Rõ ràng, giữa kiểm tra

và thanh tra có một mảng giao thoa về chủ thể, đó là Nhà nước Bởi vì, kiểm tra

và thanh tra đều là một chức năng chung của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính chất “phản hồi” của chủ trình quản lý Qua thanh tra và kiểm tra người ta có thể phân tích, đánh giá, theo dõi quá trình thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ, quản lý đã đề ra Quan hệ giữa “thanh tra” và “kiểm tra” là quan hệ giữa “cái chung” và “cái riêng”, là mối quan hệ đan chéo Nếu hiểu theo nghĩa rộng thì kiểm tra bao hàm cả thanh tra, hay nói cách khác thanh tra là một loại hình đặc biệt của kiểm tra mà ở đó luôn luôn do một loại chủ thể là Nhà nước tiến hành và luôn mang tính quyền lực nhà nước, với sự độc lập tương đối Ngược lại, nếu hiểu theo nghĩa hẹp thì thanh tra cũng bao hàm kiểm tra Các hoạt động, các thao tác nghiệp vụ trong một cuộc thanh tra thường chính là kiểm tra (kiểm tra sổ sách, giấy tờ, tài liệu; kiểm tra kho quỹ; so sánh, đối chiếu, đánh giá các số liệu thu thập được trong quá trình thanh tra…) Như vậy, giữa thanh tra và kiểm tra giống nhau về mục đích, bản chất đều là những hoạt động xem xét việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật, nhưng khác nhau về phạm

vi, chủ thể, phương thức thực hiện Tuy nhiên, việc so sánh và phân định sự

khác nhau giữa thanh tra và kiểm tra chỉ mang tính tương đối, trong nhận thức

và hoạt động thực tiễn không được tuyệt đối hóa sự phân biệt này mới thực hiện tốt được các cuộc thanh tra, kiểm tra đồng thời tránh được sai lầm khi tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra

Giám sát được hiểu là “sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những

điều đã quy định” hoặc được hiểu là “theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không” [24, tr.301] Như vậy, giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hoặc sai so với những điều

đã quy định Đồng thời giám sát cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi giám sát ai? Giám sát việc gì? Điều này có ý nghĩa quan trọng ở chỗ, nó phân biệt giữa “giám sát” và “kiểm tra” “Kiểm tra” thì chủ thể hoạt động và đối tượng chịu sự tác động có thể đồng nhất với nhau, đó là việc tự kiểm tra của chủ thể hoạt động Nói cách khác, chủ thể tự mình xem xét, đánh giá tình trạng tốt, xấu của công việc mình đang làm Nhưng “giám sát” thì không thể tự mình giám sát hoạt động của chính mình “Giám sát” là hoạt động của chủ thể ngoài hệ thống đối với đối tượng thuộc hệ thống khác, tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu giám sát không nằm trong một hệ thống phụ thuộc nhau Có hai loại hình giám sát: i) Giám sát mang tính quyền lực nhà nước: Là loại hình giám sát được tiến hành bởi chủ thể là các cơ quan nhà nước

có thẩm quyền đối với một hay một số hệ thống các cơ quan nhà nước khác theo những nguyên tắc nhất định về sự phân công quyền lực nhà nước Ở nước ta, đó

là hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp, các cơ quan tư pháp Các phương pháp, cách thức mà loại hình giám sát này

áp dụng luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước và nó trực tiếp mang lại những hậu quả có tính pháp lý ii) Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước được tiến hành bởi các chủ thể phi Nhà nước Ở nước ta, đó là hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, giám sát của nhân dân đối với bộ máy nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước

Có thể nói, cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát là “cái bóng” của cơ chế quản lý và thể chế chính trị, các phương thức này đều là những hoạt động xem xét, đánh giá một việc gì đó đúng hay sai so với quy định nhưng dưới những góc

độ khác nhau, mức độ xử lý khác nhau, chủ thể và khách thể khác nhau Vấn đề đặt ra hiện nay là phải xác định vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát một cách thật hợp lý nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lắp, vừa dàn trải, gây khó khăn, phiền hà cho đối tượng bị thanh tra, kiểm tra, giám sát và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước

1.1.1.2 Đặc điểm của thanh tra

Thứ nhất, thanh tra luôn gắn với quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước và thanh tra có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện sự tác động lên các đối tượng quản lý Với tư cách là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý

nhà nước Lênin đã viết: “Quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai” [28, tr.35] Như vậy, quản lý nhà nước và thanh tra có mối quan hệ mật thiết với nhau Thanh tra chỉ xuất hiện khi có nhà nước

và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có thanh tra Trong mối quan hệ này, quản

lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (thể hiện ở việc xác định đường lối, chủ trương, quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra;

sử dụng các kết quả, thông tin từ phía cơ quan thanh tra) Hơn nữa, hoạt động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình chấp hành các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Tuy nhiên, xét về mặt cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là phương tiện, công cụ để quản lý nhà nước

Ngoài ra, với tư cách là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế ước bởi quản lý nhưng đồng thời lại tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý Nhờ có thanh tra mà mục đích của quản lý được đảm bảo Thực tế cho thấy, một thể chế hành

chính và cơ chế quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ và kém hiệu quả nếu thiếu thanh tra Hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tùy tiện, thiếu kỷ cương trong hoạt động của bộ máy nhà nước

Thứ hai, thanh tra mang tính quyền lực nhà nước

Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra gắn bó chặt chẽ với tính quyền uy – phục tùng, một đặc tính quan trọng của quản lý nhà nước Nói về tính quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra Đối với các quốc gia trên thế giới, chủ thể tiến hành thanh tra luôn là cơ quan nhà nước, dù mô hình tổ chức thanh tra có khác nhau Vì vậy, thanh tra phải được nhà nước sử

dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý Lênin đã viết “Thanh tra mà thiếu quyền lực là thanh tra suông” [27, tr.34]. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra được thể hiện ở những mặt: Ra các quyết định bắt buộc thực hiện đối với đối tượng thanh tra về những vấn đề đã bị thanh; trong quá trình thanh tra, trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước khi cần thiết; Yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra; yêu cầu truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những người vi phạm pháp luật…

Thứ ba, thanh tra có tính khách quan

Bản chất của thanh tra là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm đưa ra kết luận đúng, sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, “phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện

và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện

đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu

lực, hiệu quả của hoạt động quản lý Nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [7, tr.1] Vì thế, hoạt động thanh tra phải mang tính khách quan Tính khách quan của hoạt động

thanh tra được biểu hiện ở chỗ mọi hoạt động thanh tra đều dựa trên cơ sở pháp luật và phải tuân theo pháp luật Không một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra Mọi nhận định, đánh giá trong quá trình thanh tra và đưa ra kết luận thanh tra phải dựa trên chứng cứ có thật, sự kiện thực tế, không bình luận chủ quan Tính khách quan đảm bảo hoạt động thanh tra được minh bạch, khách quan, công bằng

Thứ tư, thanh tra có tính độc lập tương đối

Tính độc lập tương đối là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra Khác với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan quản lý nhà nước tự tiến hành, hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách có nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định Vì vậy, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, ngoài việc đảm bảo sự phối kết hợp nhịp nhàng với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, hoạt động thanh tra còn có tính độc lập tương đối trong quá trình thực thi nhiệm vụ Luật Thanh tra

2010 đã tập trung tăng cường các nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra cũng như người đứng đầu các cơ quan này: Các cơ quan thanh tra có quyền chủ động tiến hành thanh tra theo kế hoạch đã được phê duyệt; Thủ trưởng cơ quan thanh tra tự quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật và chịu trách nhiệm về quyết định của mình Việc bổ sung quyền này nhằm tăng cường tính chủ động cho người đứng đầu các cơ quan thanh tra trong việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra, bảo đảm tính linh hoạt, nhanh nhạy của thanh tra trong điều kiện phát triển kinh tế xã hội hiện nay; Thủ trưởng cơ quan thanh tra có quyền yêu cầu thủ trưởng cơ quan chuyên môn cùng cấp hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp tiến hành thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật, nếu các chủ thể này không đồng ý thì thủ trưởng cơ quan thanh tra có quyền quyết định việc thanh tra đối với vụ việc đó; Thủ trưởng cơ quan thanh tra có quyền theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các yêu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra, kết luận thanh tra, quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Thủ trưởng cơ quan quản lý cấp dưới của Thủ trưởng cơ quan quản

lý cùng cấp đã kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm Thực tế cho thấy

nhiều trường hợp vụ việc đã được các cơ quan thanh tra cấp dưới tiến hành, song

vì lý do nào đó mà không thể phát hiện hết các vi phạm pháp luật

1.1.2 Vai trò của thanh tra

Thứ nhất, thanh tra là một trong những chức năng thiết yếu của hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Tiến hành hoạt động quản lý trên bất cứ lĩnh vực nào, với bất cứ phạm vi, quy mô nào, chủ thể có thẩm quyền đều phải thực hiện cả ba loại công việc sau:

- Đề ra chủ trương, chính sách, nhiệm vụ, kế hoạch

- Tổ chức chỉ đạo thực hiện những chủ trương, chính sách và biện pháp đã

“1 Có kiểm soát như thế mới biết rõ cán bộ, nhân dân tốt hay xấu

2 Mới biết rõ ưu điểm, khuyết điểm của các cơ quan

3.Mới biết rõ ưu điểm, khuyết điểm của các mệnh lệnh và nghị quyết”

[26, tr.73]

Vai trò quan trọng của hoạt động thanh tra luôn được Đảng và Nhà nước

ta nhấn mạnh trong mọi thời kỳ, giai đoạn Thông qua thanh tra chủ thể quản lý nắm bắt được tình hình thực hiện nhiệm vụ được giao của các đối tượng thuộc quyền quản lý, từ đó đề ra các biện pháp khắc phục, sửa chữa cũng như các biện pháp tác động phù hợp nhằm phát huy, nhân rộng những điển hình tích cực

Bên cạnh đó, thanh tra còn có vai trò quan trọng trong việc giúp cơ quan quản lý nhà nước hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính sách Một trong những yêu cầu quan trọng nhất của việc xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đó là xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, rõ ràng, minh bạch, phù hợp với yêu cầu phát triển khách quan của nền kinh tế và

đảm bảo tính công bằng cho các chủ thể kinh tế Tuy nhiên, hiện nay hệ thống pháp luật nước ta còn một số lĩnh vực còn thiếu và chưa chặt chẽ, một số cơ chế chính sách không đi vào thực tế đã phát sinh những sơ hở, dễ bị lợi dụng để trục lợi làm ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển của đất nước Qua hoạt động thanh tra, những sai sót, gian lận trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật được phát hiện và khắc phục kịp thời; những lỗ hổng, sự bất hợp lý trong các chủ trương, chính sách pháp luật được điều chỉnh hợp lý

Thứ hai, thanh tra là phương thức bảo đảm pháp chế, kỷ luật trong quản

pháp chế là sự bảo đảm cho pháp luật được tuân thủ một cách tuyệt đối, không

có một thực thể nào đứng trên pháp luật hay đứng ngoài pháp luật

Trong hoạt động quản lý nhà nước, nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa thể hiện qua các yêu cầu cơ bản sau đây :

- Hệ thống chính sách, pháp luật phải hoàn chỉnh, thống nhất tạo thành cơ

sở pháp lý vững chắc cho hoạt động quản lý nhà nước Tính tối cao của Hiến pháp, giá trị của các đạo luật phải được đề lên hàng đầu, giá trị của các văn bản quy phạm pháp luật phải được tôn trọng; bản thân các cơ quan quản lý nhà nước phải được tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ pháp luật Việc thành lập các

cơ quan quản lý nhà nước phải căn cứ vào pháp luật, phải theo trình tự, thủ tục chặt chẽ và do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định Sau khi được thành lập, các cơ quan quản lý nhà nước phải thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, nhất là việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và các quyết định quản lý, không được lộng quyền, lạm quyền mà phải quán triệt nguyên tắc Nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép, nhân dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm

- Các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng quản lý phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản quyết định quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền

- Mọi hành vi vi phạm pháp luật từ phía cơ quan quản lý nhà nước hay của bất kỳ đối tượng nào của quản lý nhà nước đều phải được phát hiện kịp thời

và xử lý nghiêm minh theo đúng quy định của pháp luật, đảm bảo nguyên tắc mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật Các cơ quan Nhà nước, cán bộ công chức nhà nước nếu có vi phạm gây thiệt hại tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân phải bị xử lý và chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật

Với chức năng của mình cơ quan thanh tra nhà nước xem xét, đánh giá việc chấp hành chính sách, pháp luật, chức trách, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước và công chức nhà nước; việc chấp hành chính sách, pháp luật của các tổ chức, cá nhân và các đối tượng khác chịu sự quản lý của Nhà nước; thanh tra kịp thời phát hiện những sai phạm và kiến nghị biện pháp xử lý Bên cạnh đó, với chức năng, nhiệm vụ xem xét, tham mưu cho thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cán bộ, công chức nhà nước trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, chức trách, nhiệm vụ được giao, kết luận và xử

lý kịp thời những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước, thanh tra góp phần bảo đảm trật tự kỷ cương trong quản lý, làm trong sạch bộ máy nhà nước

Như vậy, hoạt động bảo đảm pháp chế không những phải trở thành một chức năng quan trọng của mọi cơ quan quản lý, mà trong bộ máy Nhà nước và nhất là trong bộ máy quản lý cần phải có những cơ quan, tổ chức chuyên nghiệp thực hiện chức năng này, trong đó có cơ quan Thanh tra nhà nước

Chủ tịch Hồ Chí Minh là người luôn đề cao vai trò của công tác thanh tra trong việc bảo đảm pháp chế, giữ gìn kỷ cương, kỷ luật, đấu tranh chống các biểu hiện tiêu cực trong bộ máy nhà nước Chủ tịch Hồ Chí Minh cho rằng: Lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý mà thiếu sự kiểm tra, thanh tra thì đó

chính là nguyên nhân của bệnh quan liêu, dẫn đến tham ô, lãng phí Trong bài nói chuyện tại Hội nghị cán bộ thanh tra toàn miền Bắc năm 1960, Người chỉ rõ:

“lãng phí, quan liêu, mệnh lệnh trong cơ quan nhà nước, trong cán bộ lãnh đạo còn nhiều Ví dụ như dùng người không cẩn thận, dùng ẩu, không biết rõ lý lịch tốt xấu, nên một số phần tử xấu chui vào cơ quan ăn trộm, ăn cắp tài sản của Nhà nước, của nhân dân Một số cán bộ phụ trách làm việc như “ông quan” ngày xưa, chỉ ngồi bàn giấy, không đi sát thực tế, không hiểu tình hình của cải trong kho còn thừa, thiếu bao nhiêu, thứ nào bị hư hỏng, thứ nào còn dùng được; không hiểu rõ cán bộ, nhân viên của mình làm việc tốt hay xấu để khen thưởng, cất nhắc người tốt, giáo dục người kém, tẩy trừ những phần tử xấu xa” Để chống bệnh quan liêu, mệnh lệnh, Người cho rằng chỉ có một cách, đó là kiểm tra, kiểm soát Người khẳng định: Người lãnh đạo phải “kiểm soát kết quả công việc cán bộ của mình”, “Muốn chống bệnh quan liêu, bệnh bàn giấy; muốn biết các nghị quyết có được thi hành không, thi hành có đúng hay không; muốn biết

ai ra sức làm, ai làm cho qua chuyện, chỉ có một cách là khéo kiểm soát" và

“kiểm soát khéo, bao nhiêu khuyết điểm lòi ra hết, hơn nữa kiểm soát khéo về

sau khuyết điểm nhất định bớt đi” [26, tr.135].

Thứ ba, thanh tra là phương thức bảo đảm việc thực hiện các quyền, tự

do công dân

Ở nước ta, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là cội nguồn, là chủ thể duy nhất của quyền lực nhà nước Điều này được thể hiện tại Hiến pháp năm 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức" [5, tr.1].

Dân chủ là một phạm trù có nội hàm rất rộng và có ý nghĩa sâu sắc, là sản phẩm của sự phát triển và tiến bộ xã hội Nội dung cơ bản của dân chủ xã hội chủ nghĩa là bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân một cách thực

sự Trên thực tế, Đảng và Nhà nước ta đã luôn coi trọng, chăm lo và phát huy

quyền dân chủ của nhân dân, coi quyền dân chủ của nhân dân vừa là mục đích, vừa là động lực của cách mạng, là phương thức xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cùng với đẩy mạnh phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, Nhà nước ta không ngừng mở rộng và nâng cao về chất các quyền dân chủ của nhân dân trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội, tự do dân chủ và tự do cá nhân

Với vị trí, vai trò và chức năng nhiệm vụ do pháp luật quy định, thanh tra là một công cụ quan trọng và hữu hiệu để đảm bảo và thực hiện quyền dân chủ của nhân dân Điều đó thể hiện trên các phương diện cơ bản sau:

-Thông qua hoạt động thanh tra nhân dân gián tiếp thực hiện quyền giám sát công việc của bộ máy nhà nước, nhân viên nhà nước, tham gia công việc quản lý của Nhà nước Về việc thực hiện quyền kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với bộ máy Nhà nước thông qua các tổ chức Thanh tra, Nghị quyết số 26/HĐBT ngày 15/02/1984 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã xác định: "Tổ chức thanh tra phải là một công cụ có hiệu lực của Nhà nước chuyên chính vô sản, đồng thời phải là một hình thức tổ chức của quần chúng để thực hiện quyền làm chủ của mình trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước"

- Nhờ có hoạt động thanh tra mà những sơ hở, yếu kém trong cơ chế chính sách, hệ thống pháp luật, nhất là những vấn đề liên quan đến quyền dân chủ của nhân dân được phát hiện kịp thời Từ đó, Đảng và Nhà nước có biện pháp chấn chỉnh, hoàn thiện tạo cơ sở chính trị, pháp lý cho việc đảm bảo và thực hiện các quyền dân chủ của nhân dân

- Trong việc thực hiện các chủ trương đường lối, chính sách pháp luật về quyền dân chủ của nhân dân, nhờ có phạm vi hoạt động rộng khắp trong tất cả các lĩnh vực quản lý của nhà nước, thanh tra góp phần đấu tranh phòng, chống các hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm bảo vệ các quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công dân Có thể nói, hơn ở đâu hết, trong việc tổ chức thực hiện các quyền dân chủ của nhân dân, hoạt động thanh tra giữ một vai trò quan trọng vì

"Chúng ta có chính sách đúng, có pháp luật phù hợp với thực tiễn nhưng nếu không thanh tra, kiểm tra việc thực hiện thì các chủ trương, pháp luật đó sẽ

không đi vào đời sống và nạn tham nhũng, sách nhiễu, phiền hà dân vẫn sẽ xảy ra"

- Thông qua khiếu nại, tố cáo của công dân và việc thẩm tra, xác minh giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan thanh tra thì những hành vi tham nhũng, tiêu cực, hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm quyền dân chủ của nhân dân bị phát hiện và xử lý Nhờ đó, các quyền dân chủ, lợi ích hợp pháp của nhân dân được bảo vệ, lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước được củng

cố, Nhà nước có thêm thông tin về hoạt động của bộ máy, đội ngũ cán bộ công chức của mình, từ đó có biện pháp chấn chỉnh về cơ chế chính sách và tổ chức,

bộ máy, hướng tới mục tiêu ngày càng phục vụ nhân dân tốt hơn

Thứ tư, thanh tra là một biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật

Mục đích của thanh tra không chỉ phát hiện và xử lý vi phạm pháp luật mà quan trọng hơn, thanh tra còn hướng tới mục đích phòng ngừa vi phạm pháp luật Tính phòng ngừa của hoạt động này được thể hiện ở chỗ:

Hoạt động thanh tra dù được thực hiện bằng phương thức gì, do cơ quan nào tiến hành luôn là sự hiện thân của kỷ cương phép nước Chỉ riêng sự tồn tại của các cơ quan thanh tra trong bộ máy nhà nước đã là sự nhắc nhở thường xuyên đối với các đối tượng chịu sự tác động của thanh tra, trong bất luận trường hợp nào pháp luật cũng phải được tuân thủ tuyệt đối

Hoạt động thanh tra luôn là cách thức phân tích, mổ xẻ một cách sâu sắc, đầy đủ nhất các nguyên nhân, động cơ, mục đích, tính chất, mức độ của hành vi

vi phạm pháp luật Do vậy, các giải pháp mà các cơ quan thanh tra đưa ra không chỉ hướng vào việc xử lý hành vi vi phạm mà còn nhằm khắc phục những kẽ hở, những sự bất cập của chính sách, pháp luật của Nhà nước

Thanh tra dù thuộc loại hình nào cũng luôn mang tính định hướng và xây dựng Thông qua hoạt động thanh tra có thể dự báo được tình hình vi phạm pháp luật sẽ xảy ra, từ đó có biện pháp phòng ngừa hữu hiệu

1.1.3 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra nhà nước

Trên thực tế công tác thanh tra, kiểm tra, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và công tác phòng, chống tham nhũng đều là những mảng hết sức quan trọng trong hoạt động lãnh đạo của Đảng và sự quản lý điều hành của Nhà nước Khác với các lĩnh vực công tác khác, như lĩnh vực xét xử chỉ do Tòa án thực hiện, lĩnh vực điều tra do các cơ quan điều tra tiến hành, công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và đấu tranh chống tham nhũng lại thuộc trách nhiệm của toàn đảng, toàn dân, toàn bộ hệ thống chính trị Tuy nhiên, nhìn từ phương diện lịch sử sẽ thấy rằng, các tổ chức thanh tra đóng vai trò quan trọng trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và đấu tranh chống tham nhũng Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945, văn bản đánh dấu sự ra đời của ngành thanh tra mặc dù còn rất sơ khai nhưng đã có những quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn bao hàm đầy đủ các phương diện hoạt động này của ngành thanh tra Nói một cách khác, nội hàm của khái niệm công tác thanh tra đã bao hàm các lĩnh vực thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và đấu tranh phòng, chống tham nhũng

Kế thừa quan điểm đó, trong các văn bản pháp luật từ Pháp lệnh thanh tra

1990 đến Luật thanh tra 2004 và hiện nay là Luật thanh tra 2010 vẫn quy định rất

rõ về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra nhà nước như sau:

- Thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng;

- Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan,

tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của các cơ quan nhà nước cùng cấp

- Thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo

- Thực hiện nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật

về phòng, chống tham nhũng

Khi tiến hành thanh tra các cơ quan thanh tra được áp dụng những quyền hạn nhất định để phát hiện, ngăn chặn và xử lý những hành vi vi phạm Vì vậy các cơ quan thanh tra phải có tính độc lập tương đối để bảo đảm tính khách quan

khi tiến hành các hoạt động thanh tra, kết luận về các hành vi sai phạm, nhất là đối với các vụ việc liên quan đến trách nhiệm của cơ quan quản lý

Về phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn: Theo quy định hiện hành các cơ quan thanh tra có quyền thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của

cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của thủ trưởng cùng cấp

Về phân định phạm vi, ranh giới hoạt động giữa các cơ quan thanh tra: Mặc dù Luật có quy định về phạm vi thanh tra giữa các cơ quan thanh tra song chưa rõ nên trong thực tế dẫn đến sự chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động giữa các cơ quan thanh tra, làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả công tác thanh tra, cản trở nhất định đến hoạt động sản xuất kinh doanh, đây là vấn đề cần giải quyết trong cải cách các cơ quan hành chính nhà nước nói chung, đổi mới tổ chức cơ quan thanh tra nói riêng

Quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhằm đảm bảo thực thi nhiệm vụ trong quá trình thanh tra, nó xuất phát từ yêu cầu thực tiễn của hoạt động thanh tra Việc quy định các quyền hạn này trong pháp luật hiện hành còn hạn chế, thiếu chế định pháp luật ràng buộc thực hiện các quyền hạn đối với đối tượng thanh tra Không ít trường hợp khi áp dụng các quyền hạn đó các đối tượng không chấp hành nhưng chưa có biện pháp buộc đối tượng thực hiện Qua thực tiễn và nghiên cứu các quyền này, nhiều ý kiến đề nghị cần qui định chặt chẽ hơn, trong đó có chế tài gắn liền với các quyền nhằm bảo đảm hiệu lực khi thực hiện quyền hạn Trong cải cách hành chính, cần tiếp tục nghiên cứu về thẩm quyền của thanh tra trên cơ sở xác định đúng vị trí thanh tra, phù hợp với mục tiêu của cải cách nền hành chính nhà nước trong thời gian tới

1.2 Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước

1.2.1 Tổ chức của cơ quan thanh tra nhà nước

Tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước bao gồm một hệ thống các cơ quan thanh tra được thành lập từ trung ương đến địa phương (Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra sở, Thanh tra huyện) để xem xét, đánh giá, xử lý hoặc đề nghị cơ quan, người

có thẩm quyền xử lý đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ,

quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý; kiến nghị các biện pháp khắc phục những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân

Ở các nước có thể chế chính trị, cơ chế quản lý nhà nước khác nhau thì tổ chức thanh tra được thành lập có vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu

bộ máy tổ chức khác nhau Mặt khác, do yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý nhà nước, hệ thống bộ máy quản lý nhà nước nên tổ chức thanh tra cũng có những thay đổi để phù hợp với xu hướng đổi mới chung của đất nước trong từng thời

kỳ

Ở nước ta sau khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chủ tịch

Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh 64/SL ngày 23-11-1945 thành lập thanh tra đặc biệt với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đặc biệt Trải qua các thời kỳ cùng với sự đổi mới cơ chế quản lý, tổ chức này cũng thay đổi với những tên gọi cơ cấu khác nhau

Theo Luật Thanh tra năm 2010, cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là Thanh tra bộ); Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện)

- Thanh tra Chính phủ

“Thanh tra Chính phủ là cơ quan của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước; thực hiện hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật” [7, tr.15] Tổng Thanh tra Chính phủ là thành viên Chính

phủ, do Thủ tướng Chính phủ đề nghị, Quốc hội phê chuẩn và Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Cơ cấu tổ chức bộ máy của Thanh tra Chính phủ

do Chính phủ Quy định

- Thanh tra bộ

“Thanh tra bộ là cơ quan của bộ, giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra hành chính đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của bộ; tiến hành thanh tra chuyên ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực của bộ; giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật” [7, tr.20] Chánh Thanh tra bộ do Bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau

khi thống nhất với Tổng thanh tra Chính phủ

- Thanh tra tỉnh

“Thanh tra tỉnh là cơ quan chuyên môn thuộc uỷ ban nhân dân cấp tỉnh,

có trách nhiệm giúp uỷ ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật” [7, tr.24] Chánh Thanh tra tỉnh do Chủ tịch uỷ ban nhân dân cùng cấp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ

- Thanh tra sở

“Thanh tra sở là cơ quan của sở, giúp Giám đốc sở tiến hành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật” [7, tr.28] Chánh Thanh tra sở do Giám đốc sở bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Chánh Thanh tra tỉnh

- Thanh tra huyện

“Thanh tra huyện là cơ quan chuyên môn thuộc uỷ ban nhân dân cấp huyện, có trách nhiệm giúp uỷ ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật” [7, tr.32] Chánh Thanh tra huyện do Chủ tịch uỷ ban

nhân dân cấp huyện bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Chánh Thanh tra tỉnh

Do mô hình các cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay được xác định là các đơn vị của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính nên quyền hạn của các

cơ quan thanh tra nhà nước có phần nào hạn chế, tính độc lập chưa cao

Hiện nay trên thế giới có rất nhiều mô hình thanh tra mà theo đó nhiệm

vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra đó rất cao, tiêu biểu như mô hình thanh tra Quốc hội của các nước Bắc Âu và châu Mỹ Các cơ quan thanh tra theo mô hình này trực tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội Mô hình này được tổ chức rất gọn nhẹ, như thanh tra Quốc hội Thuỵ Điển có 4 thanh tra viên, Đan Mạch có 6 thanh tra viên hoàn toàn độc lập với các cơ quan hành pháp và tư pháp, nó không bị chi phối bởi bất cứ cơ quan, cá nhân nào Thậm chí Quốc hội cũng không được can thiệp vào hoạt động của nó Thanh tra Quốc hội có nhiệm vụ cơ bản là giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, bao gồm cơ quan hành chính và Toà án Luật thanh tra Quốc hội Thuỵ Điển quy định: “Thanh tra Quốc hội bảo đảm cho các Toà án và cơ quan hành chính trong quá trình thực thi nhiệm vụ phải tuân theo những quy định của Hiến pháp, pháp luật về tính khách quan và công bằng; các quyền của công dân không bị xâm phạm bởi hoạt động công quyền” (Điều 3)

Thanh tra Quốc hội có chức năng giám sát đối với Bộ trưởng, các viên chức nhà nước và những người làm việc trong cơ quan nhà nước Thanh tra Quốc hội không có quyền xem xét, can thiệp vào hoạt động xét xử của Toà án, song có quyền giám sát việc chấp hành pháp luật và thực thi chức trách, công vụ của các Thẩm phán, nhân viên Toà án

Quyền hạn của các cơ quan theo mô hình thanh tra Quốc hội rất lớn:

- Thanh tra trụ sở cơ quan nhà nước vào bất cứ thời điểm nào;

- Yêu cầu cơ quan, tổ chức có liên quan cung cấp các thông tin, tài liệu để phục vụ việc điều tra hoặc tiến hành việc kiểm tra những vấn đề có liên quan đến vụ việc;

- Tiếp cận thường xuyên các tài liệu trong hoạt động của các cơ quan hành chính, Toà án, các cơ quan thực thi quyền lực công, ngay cả khi tài liệu đó được coi là bí mật;

- Trong quá trình điều tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, hoặc thanh tra vụ việc, khi phát hiện một viên chức nhà nước thuộc quyền giám sát của Thanh tra Quốc hội đã phạm tội hình sự trong thực thi công vụ thì Thanh tra viên Quốc hội

có quyền tiến hành điều tra sơ bộ giống như một Uỷ viên công tố và đương nhiên hoạt động đó phải tuân thủ theo quy định của Bộ luật tố tụng hình sự Nếu

có căn cứ cho rằng đã có phạm tội xảy ra, thanh tra viên Quốc hội có quyền chuyển hồ sơ vụ việc sang cơ quan chức năng để xem xét, giải quyết;

- Có quyền đề nghị, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý kỷ luật, cách chức, thu hồi giấy phép hành nghề đối với những công chức có hành vi vi phạm chức trách, nhiệm vụ được giao, nhưng chưa đến mức phải xử lý hình sự;

- Trong những trường hợp nhất định, Thanh tra Quốc hội của một số nước

có quyền phạt tiền và áp dụng biện pháp xử lý khác theo thẩm quyền đối với hành vi chống đối, cản trở việc điều tra, thanh tra Điều 21 Luật về thanh tra Quốc hội Thuỵ Điển quy định các thanh tra viên, khi tiến hành thu thập thông tin và thẩm vấn trong những trường hợp không phải là thủ tục điều tra ban đầu,

có quyền xử phạt không quá 1000 curon đối với những hành vi chống đối, cản trở việc điều tra, thanh tra

Ngoài mô hình Thanh tra Quốc hội, trên thế giới còn có các mô hình thanh tra khác như thanh tra, giám sát hành chính (chủ yếu ở các nước châu Á, châu Phi như Trung Quốc, Lào, Hàn Quốc, Ai Cập ); mô hình thanh tra chuyên ngành (điển hình như Pháp, Nhật, Thuỵ sĩ, Bỉ )

Nhìn chung các mô hình này đều quy định cho các cơ quan thanh tra những nhiệm vụ, quyền hạn có hiệu lực cao, đặc biệt là thanh tra Quốc hội như

đã phân tích ở trên Từ đó có thể thấy việc tổ chức các cơ quan thanh tra nhà nước ở nước ta như hiện nay, bên cạnh những thành tựu còn rất nhiều hạn chế, nhất là hạn chế trong việc đảm bảo tính hiệu lực của các quyết định thanh tra, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước vì thế cũng chỉ ở mức

tương đối, tính độc lập chưa cao, chịu sự chi phối nhiều bởi các cơ quan chủ quản là các cơ quan quản lý hành chính nhà nước theo các cấp, các ngành

1.2.2 Hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước

Hoạt động thanh tra là cách thức thể hiện vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước Hoạt động thanh tra theo quy định của pháp luật bao gồm: xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra; quyết định việc thanh tra; tiến hành thanh tra trên thực tế; báo cáo kết quả thanh tra; kết luận thanh tra và xử lý kết luận thanh tra…

Hoạt động thanh tra được các cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành trên

cơ sở hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành

- “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao” (Khoản 2 Điều 3 Luật

Thanh tra 2010) Như vậy, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội

bộ bộ máy nhà nước; đối tượng của thanh tra hành chính là các cơ quan, tổ chức,

cá nhân trực thuộc Chẳng hạn như bộ, cơ quan ngang bộ tiến hành hoạt động thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu sự quản lý trực tiếp của bộ,

cơ quan ngang bộ; Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tiến hành thanh tra đối với các sở, ban, ngành cấp tỉnh… Nội dung của thanh tra hành chính nhằm xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm

vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức và cá nhân trực thuộc Đây là điểm khác biệt cơ bản giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành Nó thể hiện quan hệ trong chỉ đạo, điều hành, kiểm tra, kiểm soát giữa cấp trên đối với cấp dưới, giữa cơ quan có thẩm quyền với đối tượng trực thuộc chịu sự quản

lý

-“Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước

có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó” (Khoản 3 Điều 3 Luật Thanh tra 2010) Hoạt

động thanh tra chuyên ngành do các cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về

ngành, lĩnh vực tiến hành như Bộ, sở, Thanh tra bộ, Thanh tra sở và cơ quan được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành (Tổng cục, Cục thuộc bộ, Chi cục thuộc sở) Đối tượng thanh tra chuyên ngành là mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động trong ngành, lĩnh vực đó Nội dung của thanh tra chuyên ngành nhằm xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực

Hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước được thể hiện thông qua chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra theo quy định của pháp luật

1.2.2.1 Về chức năng

Luật Thanh tra đã quy định rõ và phân biệt sự khác nhau giữa tổ chức thanh tra ở các cấp và tổ chức thanh tra thuộc ngành ở trung ương và địa phương

Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, thanh tra huyện có chức năng quản

lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi cả nước hoặc trong phạm vi quản lý của uỷ ban nhân dân cùng cấp

Thanh tra bộ, Thanh tra sở có chức năng thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của cơ quan mình và quản lý công tác thanh tra đối với cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng cơ quan mình

1.2.2.2 Về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra nhà nước

Luật thanh tra năm 2010 và những văn bản pháp luật hiện hành đã quy định những nhiệm vụ và quyền hạn chung của các cơ quan thanh tra nhà nước đồng thời quy định nhiệm vụ quyền hạn riêng của từng tổ chức thanh tra, các chức danh lãnh đạo của từng tổ chức thanh tra và thanh tra viên Cụ thể:

Thứ nhất, nhiệm vụ, quyền hạn về công tác thanh tra

- Thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra:

+ Về công tác: Phải xây dựng chương trình kế hoạch thanh tra, hướng dẫn các cấp, các ngành và chỉ đạo các tổ chức thanh tra cấp dưới thực hiện Tổ chức thanh tra có quyền yêu cầu các cấp, các ngành trong phạm vi quản lý của thủ trưởng cùng cấp thanh tra những việc thuộc phạm vi trách nhiệm

Tổ chức thanh tra cấp trên giao nhiệm vụ cho tổ chức thanh tra cấp dưới, khi cần có thể điều động các cán bộ tổ chức thanh tra cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ Mặt khác cần kiểm tra, được phép đình chỉ việc thi hành, sửa đổi bãi

bỏ những kiến nghị, quyết định không đúng của thanh tra cấp dưới

+ Về tổ chức: Xây dựng trình cấp có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các quy định về hệ thống tổ chức và chính sách, chế độ quản lý

về tổ chức cán bộ Quản lý cán bộ theo thẩm quyền và việc tổ chức đào tạo bồi dưỡng cán bộ

+ Về nhiệm vụ: Nghiên cứu lý luận công tác thanh tra, xây dựng và hướng dẫn việc thực hiện các quy trình biểu mẫu, phương pháp tiến hành thanh tra, tổng kết kinh nghiệm hoạt động thanh tra trong nước, nghiên cứu tham khảo kinh nghiệm thanh tra nước ngoài

+ Tuyên truyền, hướng dẫn việc thực hiện pháp luật về thanh tra: Các tổ chức thanh tra đều phải tuyên truyền, hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các quy định của Nhà nước trong các văn bản pháp luật và pháp quy về công tác thanh tra và công tác xét giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan đơn vị tổ chức,

cá nhân thuộc quyền quản lý các cấp ngành mình Qua đó có quyền tạm đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bãi bỏ những quy định trái pháp luật về công tác thanh tra

và xét giải quyết việc khiếu nại, tố cáo

+ Kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các quy định phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước Nhiệm vụ quyền hạn này nhằm thực hiện tốt mục đích thanh tra, góp phần thúc đẩy hoàn thiện nhiệm vụ, hoàn thiện cơ chế quản lý Bởi vì hoạt động quản lý luôn đổi mới, đối tượng quản lý luôn vận động đòi hỏi chủ thể quản lý luôn phải có những quyết định phù hợp

- Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức và cá nhân Tổ chức thanh tra nào cũng có nhiệm vụ này nhưng nội dung, đối tượng, phạm vi lại khác nhau

+ Thanh tra Chính phủ thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, uỷ ban nhân dân cấp

tỉnh; thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; Thanh tra vụ việc phức tạp liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều bộ, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; Thanh tra vụ việc khác do Thủ tướng Chính phủ giao

+ Thanh tra tỉnh thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm

vụ, quyền hạn của sở, của UBND cấp huyện; thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định thành lập; Thanh tra vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm của nhiều sở, UBND cấp huyện; Thanh tra vụ việc khác do Chủ tịch UBND cấp tỉnh giao;

+ Thanh tra huyện thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm

vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, của UBND cấp xã; Thanh tra vụ việc phức tạp, có liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, UBND cấp xã; Thanh tra vụ việc khác do Chủ tịch UBND cấp huyện giao;

+ Thanh tra bộ, sở là tổ chức thanh tra nằm trong cơ cấu bộ máy của bộ, của sở, tiến hành thanh tra hành chính đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của bộ, của sở; tiến hành thanh tra chuyên ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực của

bộ, của sở;

Thứ hai, nhiệm vụ, quyền hạn về giải quyết khiếu nại, tố cáo

Một hoạt động hết sức quan trọng của cơ quan thanh tra nhà nước là quản

lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, hoạt động này có tác động tích cực, hỗ trợ việc thực hiện các nhiệm vụ khác của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại đạt kết quả vững chắc, toàn diện và đầy đủ hơn Điều 27 Luật

khiếu nại, tố cáo 1998, sửa đổi, bổ sung 2005 quy định: “Thanh tra nhà nước các cấp giúp thủ trưởng cơ quan cùng cấp quản lý công tác giải quyết khiếu nại,

tố cáo” Nội dung của nó bao gồm: Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ quyền

hạn của mình thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước; Tuyên truyền phổ biến pháp luật về khiếu nại; Tổng kết kinh nghiệm về công tác giải quyết khiếu nại…

Cơ quan thanh tra nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng trong vấn đề tham mưu giúp thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại Theo Điều 27 Luật khiếu nại, tố cáo 1998, sửa đổi, bổ sung

2005 quy định: “Chánh thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp” Thanh tra và giải quyết khiếu nại luôn

là hai lĩnh vực có quan hệ mật thiết với nhau Trong các quy định của pháp luật

về khiếu nại luôn gắn liền với các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước và ngược lại Đây là hai lĩnh vực công tác có nhiều điểm tương đồng về mục đích, phương pháp và những yêu cầu đặt ra Chính vì vậy, giải quyết khiếu nại luôn là một nhiệm vụ quan trọng của cơ quan thanh tra nhà nước trong suốt quá trình lịch sử từ khi thành lập đến nay

Thứ ba, nhiệm vụ, quyền hạn về phòng, chống tham nhũng

Kể từ khi thành lập, mặc dù ở mỗi giai đoạn lịch sử đều có những điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ cho phù hợp, nhưng ngành Thanh tra và công tác thanh tra luôn luôn có một vai trò quan trọng trong công tác phòng, chống bệnh quan liêu, nạn tham nhũng, lãng phí và các hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý nhà nước

Các cơ quan thanh tra nhà nước đã tham mưu cho các cấp, các ngành triển khai và hoàn thành việc kê khai minh bạch tài sản theo đúng quy định Phối hợp với Ban chỉ đạo phòng, chống tham nhũng, tham mưu cho cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp ban hành các kế hoạch thực hiện chiến lược phòng chống tham nhũng và Chỉ thị về tăng cường công tác tự kiểm tra, phòng ngừa sai phạm trong hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước; phối hợp với các ngành chức năng tiến hành thanh tra việc thực hiện công tác phòng, chống tham nhũng; tổng hợp báo cáo định kỳ, đột xuất kết quả công tác phòng, chống tham nhũng đảm bảo thời gian, nội dung theo yêu cầu

Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020, yêu cầu: nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra, giám sát, kiểm toán, điều tra, truy

tố, xét xử trong phát hiện, xử lý tham nhũng Cơ quan thanh tra theo cấp hành

chính tăng cường thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ, công vụ, việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng Tại Điều 62 Luật phòng,

chống tham nhũng 2005 quy định “Cơ quan thanh tra, Kiểm toán nhà nước, Điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án thông qua hoạt động thanh tra, kiểm toán, điều tra, kiểm sát, xét xử có trách nhiệm chủ động phát hiện hành vi tham nhũng, xử

lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị xử lý theo quy định của pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình” Có thể thấy rằng hoạt

động thanh tra, kiểm toán đã phát hiện ra rất nhiều sai phạm kinh tế có dấu hiệu tham nhũng hoặc có nguy cơ dẫn đến tham nhũng nếu không được ngăn chặn kịp thời Chính vì vậy, các hoạt động này được quy định rất chặt chẽ đầy đủ trong các văn bản pháp luật cao nhất của nhà nước Pháp luật một mặt trao cho các cơ quan này quyền hạn rất lớn để có thể đấu tranh với những vi phạm pháp luật, mặt khác cũng quy định chặt chẽ để hoạt động của các cơ quan này phải tuân thủ pháp luật để đảm bảo tính chính xác, khách quan trong khi đánh giá kết luận những vụ việc và người có hành vi vi phạm để tránh oan sai

1.3 Mối quan hệ giữa tổ chức thanh tra với các cơ quan, tổ chức khác

1.3.1 Quan hệ giữa tổ chức thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý trực tiếp

Nhằm đề cao trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, Luật thanh tra quy định Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Thủ trưởng

cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra, xử lý kịp thời kết luận, kiến nghị thanh tra và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi, quyết định của mình

Thanh tra Chính phủ chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ, các tổ chức thanh tra khác chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp và sự chỉ đạo của tổ chức thanh tra Nhà nước cấp trên

Theo thẩm quyền được giao, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước thành lập và xây dựng các tổ chức thanh tra, bố trí cán bộ có năng lực và phẩm chất làm công tác thanh tra, chỉ đạo hoạt động thanh tra Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm xem xét, phê duyệt Định hướng chương trình thanh tra hàng năm khi Tổng thanh tra Chính phủ trình; Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm xem xét, phê duyệt kế hoạch thanh tra cho Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra sở và Thanh tra huyện Về thẩm quyền ra quyết định thanh tra: Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra để thực hiện quyết định thanh tra Khi xét thấy cần thiết, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra

Về phía cơ quan thanh tra chịu trách nhiệm trước cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp và tổ chức thanh tra cấp trên về công tác thanh tra, chỉ đạo xây dựng chương trình thanh tra của tổ chức thanh tra thuộc quyền, định kỳ nghe tổ chức thanh tra thuộc quyền báo cáo

1.3.2 Quan hệ giữa các tổ chức thanh tra trong hệ thống thanh tra nhà nước

Theo quy định của Luật Thanh tra, các cơ quan Thanh tra vừa chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, vừa chịu sự hướng dẫn về công tác, tổ chức, nghiệp vụ của cơ quan Thanh tra cấp trên Như vậy, giữa cơ quan Thanh tra nhà nước các cấp trong hệ thống thanh tra nhà nước phải có mối quan hệ mật thiết với nhau, mối quan hệ giữa Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện và Thanh tra sở có mối quan hệ phối hợp trong quá trình hoạt động thanh tra

Chánh Thanh tra tỉnh có nhiệm vụ lãnh đạo, chỉ đạo công tác thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh, lãnh đạo, chỉ đạo công tác đối với Thanh tra huyện, Thanh tra sở thuộc tỉnh trên các lĩnh vực thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan tổ chức thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của UBND hoặc thủ trưởng cơ quan cùng cấp Đồng thời, thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại tố cáo theo quy định của pháp luật

về giải quyết khiếu nại tố cáo Bên cạnh đó còn thực hiện nhiệm vụ phòng ngừa

và đấu tranh chống tham nhũng theo quy định của pháp luật về phòng chống tham nhũng Ngoài ra còn thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra và giải quyết về khiếu nại tố cáo

Do có những nhiệm vụ quyền hạn chung nên trong quá trìmh tổ chức triển khai thực hiện giữa Thanh tra tỉnh với Thanh tra huyện, Thanh tra sở phải có mối quan hệ chỉ đạo, hướng dẫn và phối hợp mật thiết với nhau để mang lại hiệu quả cao trong thực hiện nhiệm vụ thanh tra

Mối quan hệ chỉ đạo, hướng dẫn về công tác thanh tra là nhiệm vụ thường xuyên của cơ quan Thanh tra cấp trên đối với cơ quan Thanh tra cấp dưới, Thanh tra tỉnh có nhiệm vụ chỉ đạo, hướng dẫn công tác thanh tra hành chính cho cơ quan Thanh tra huyện, Thanh tra sở bao gồm các nội dung như xây dựng chương trình, kế hoạch kế hoạch công tác thanh tra hàng năm, đều chỉnh chương trình công tác, điều hòa, phối hợp và xử lý những vướng mắc, trùng lặp giữa cơ quan Thanh tra tỉnh, huyện, sở nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra, khắc phục chống chéo về nội dung trùng lặp từ đó dễ gây phiền hà cho đối tượng thanh tra

Đó là những nội dung phối hợp để các cơ quan Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện, Thanh tra sở thực hiện thống nhất và cần có sự chỉ đạo định hướng của

cơ quan Thanh tra cấp trên Hàng năm các cơ quan Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện, Thanh tra sở phải xây dựng chương trình kế hoạch công tác thanh tra được Chủ tịch hoặc Thủ trưởng cùng cấp phê duyệt Chương trình, kế hoạch được phê duyệt là căn cứ quan trọng để các cơ quan thanh tra tiến hành các hoạt động thanh tra

Căn cứ sự chỉ đạo, hướng dẫn của Thanh tra Chính phủ, sự chỉ đạo của UBND tỉnh và những nhiệm vụ trọng tâm của tỉnh, Thanh tra tỉnh có văn bản chỉ đạo, hướng dẫn định hướng trọng tâm cho công tác thanh tra hành chính năm sau cho Thanh tra huyện, Thanh tra sở

Về nhân sự: Chánh thanh tra các cấp do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp bổ nhiệm sau khi thống nhất với Chánh thanh tra cấp trên trực tiếp

Như vậy, chúng ta có thể thấy hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ với nhau tạo thành một chỉnh thể thống nhất