Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng - một số vấn đề lý luận và thực tiễn

Các công trình nghiên cứu nói trên chỉ nghiên cứu, bình luận từng mặt của hoạt động quản lý nhà nước về xây dựng, pháp luật về xây đựng nói chung, chứ chưa đi sâu vào việc nghiên cứu thủ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT番

LƯƠNG T H I K IM DUNG

THỬ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH v ự c XÂY DỤKG

- MỘT SỐ VÂN ĐỂ LÝ LUẬN VÀ THựC TIÊN• • •

CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊC H s ử NHÀ NƯỚC

VÀ PHÁP LUẬT

MÃ SỐ: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC s ĩ LUẬT HỌC• • • *

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS PHẠM HỒNG T H Á I

Đ A I H O C Q U Ố C G IA HÁ N Ó I TRUNG ĨÁ M ĨH Ộ N G t in t h ư v iệ n

HÀ NỘI - NÃM 2006

L Ờ I C ẢM ƠN

Tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn sâu sắc tới thầy hướng dẫn PGS.TS, Phạm Hổng Thái đã tận tình chỉ bảo giúp tồi hoàn thành luận văn tốt nghiệp này, Đồng thời, tôi cũng đã nhận được sự quan tâm, tạo điều kiện thuận lợi của cô chủ nhiệm lớp Cao học Luật khoá 9，sự đìu dắt của các thầy, cô và sự động viên của gia đình, bạn bè trong suốt 3 năm của khóa học, Tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn chân thành nhất tới những sự quan tâm, giúp đỡ quý báu

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu trong luận vãn là trung thực Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận văn luận vãn

LUƠNG THỊ K IM DUNG

Trang pli ụ bìa

Lời cam đoan

1.2.1 Khấi quát về hoạt động xâv dựng 141.2.2 Quan điểm về thủ tục hành chính trong 15

lĩììh vực xay dựng

1.2.4 Một số yếu tố tấc động đến hoạt động xây dựnu và 21thực hiộn ihủ lục hành chính trong lĩnh vực xây dựng

2.2 Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng sau khi có Luật 48Xay dựng (từ nãm 2003 đến nay)

dựng công trình theo quy định phấp luật hiện hành

2.3.1 Lạp dự án đẩu tư xãy dựng công trình 5 12.3.2 Thẩm định dự án dầu tư xây dựng công trình 532.3.3 Quyết định đầu tư xây dựng công trì nil 56

2.4.1 Cơ quan có tliẩm quyền cấp giấy phép xây dựng 602.4.2 Hổ sơ xin cấp giấy phép xây dựng 632A 3 Quyền và nghĩa vụ của người xin cấp phép xây dựng 692.4.4.Thực tế thực hiện thủ tục cấp phép xây dựng ở một 70

3.3 Một số kiến nghị hoàn tlìiciì ill ủ tục hành chính tronc lĩnh 86vực xây dựng

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài:

Xây dựng là lĩnh vực quan trọng của ngành kinh tế- kỹ thuật, cấu thành nền kinh tế quốc dân Hoạt động xây dựng có liên quan và ảnh hưởng lớn đến hoạt động của các thành phần kinh tế, các tổ chức và cá nhân trong toàn xã hội Hoạt động xây đựng ở nước ta trong những năm gần đây đã có bước phát triển không ngừng về mọi mặt cả về số lượng và chất lượng, ngày càng đáp ứng tốt nhiệm vụ xây dựng các công trình công nghiệp，công trình dân dụng

và hạ tầng kỹ thuật

Những kết quả đạt được của ngành xây dựng bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân: Sự phát triển của khoa học công nghệ trong lĩnh vực xây dựng; sự trưởng thành của đội ngũ cán bộ, công nhân ngành xây dựng Việt Nam; sự đầu tư thích đáng về các nguồn vốn cho các cồng trình.,

Bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động xây dựng ở nước ta trong thời gian qua cũng đã bộc lộ nhiều yếu kém: tỷ lệ thất thoát trong xây dựng còn cao; chất lượng nhiều công trình không đảm bảo đúng thiết kế; nhiều công trình khi xây dựng xong không phát huy được hiệu quả; đầu tư trong lĩnh vực xây dựng còn dàn trải, thi công chậm, gây nhiều lãng phí; vi phạm pháp luật trong lĩnh vực xây dựng tương đối phổ biến, ở một số nơi, một số công trình vi phạm pháp luật đặc biệt nghiêm trọng

Một trong những nguyên nhân của các yếu kém nói trên, đó là thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng mà đặc biệt là thủ tục cấp phép xây dựng, thủ tục thẩm định dự án xây dựng còn rườm rà, chồng chéo, thời gian thực hiện thủ tục kéo dài，song lại không chặt chẽ, có nhiều sơ hở, tạo điều kiện cho các vi phạm pháp luật xảy ra

Trước thực trạng nói trên, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách, văn bản quy phạm pháp luật về cải cách thủ tục hành

chính nói chung và cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng nói riêng Nhiều nghị quyết của Đảng đã đưa ra định hướng về việc cải cách một bước cơ bản của thủ tục hành chính, cả về thể chế và tổ chức thực hiện, loại bỏ những khâu xin phép, xét duyệt không cần thiết, giảm phiền hà, ngăn chặn tệ cửa quyền, sách nhiễu, tham nhũng, hối lộ, vi phạm pháp luật; tập trung cải cách hành chính trong lĩnh vực tác động trực tiếp tới đời sống và sản xuất kinh doanh của nhân dân, đẩy mạnh việc giải quyết khiếu kiện của dân Tăng

cường trách nhiệm của cơ quan quản lý cán bộ trong việc giải quyết các đơn,

Ngày 05/4/2004 Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ số 09/2005/CT-TTg

về tiếp tục đẩy mạnh công tác cải cách hành chính Tại mục 1 của Chỉ thị quy định: "Tổng rà soát và sửa đổi, đơn giản hoá thủ tục hành chính trên các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý được phân công Tập trung trước hết đối với một số lĩnh vực đang có nhiều bức xúc là: đăng ký hộ tịch, hộ khẩu, công chứng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở、cấp phép xây dựng,

thi hành tuyển cán bộ, công chức, đăng ký kinh doanh, thuế, hải quan' Như vậy, thủ tục hành chính cấp phép xây dựng, lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng hiện nay đang là một trong những khâu cấp bách mà trong những năm tới tiếp tục cần phải được thực hiện cải cách triệt để

Từ những yêu cầu của thực tiễn cùng với cơ sở pháp lý nói trên, đã đòi hỏi chúng ta phải tiếp tục nghiên cứu về thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng để để tìm ra một thủ tục hành chính trong hoạt động xây dựng sao cho đơn giản, công khai, minh bạch, phù hợp với thực tiễn là một đòi hỏi khách quan, cấp thiết, góp phần làm cho hoạt động đầu tư xây dựng ngày có hiệu quả hơn, khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư sản xuất kinh doanh phù hợp với chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, sử dụng các nguồn vốn đạt hiệu quả cao nhất, chống tham 0，lãng phí, bảo vệ môi

trường sinh thái, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong xây dựng, bảo đảm chất lượng và thời hạn xây dựng.

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Nghiên cứu về thủ tục hành chính nói chung đã được nhiều nhà khoa học đề cập đến, nhiều công trình khoa học đã được công bố dưới các hình thức như: sách chuyên khảo, bài bào trên các tạp chí, trong các giáo trình đào tạo

cử nhân luật, cử nhân hành chính như:

Tìm hiểu pháp luật về lĩnh vực xây dựng của Luật gia Nguyên Thị Mai, nxb Chính trị Quốc Gia năm 1998; Tạp chí quản lý nhà nước số 118 tháng 11 năm 2005 có bài “ Cải cách thẩm quyền đầu tư trong đổi mới cơ chế nhà nước

về đầu tư xây dựng” của T.s Phạm Hữu M in h -B ộ Xây dựng; Luận án tiến sĩ của Bùi Sĩ H iể n ，’ Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về xây dựng” ，Đại học KH XH &N V - Đại học Quốc gia Hà Nội, mã số 5.050; ■

Tuy nhiên, những công trình khoa học nghiên cứu về thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng thì chưa được các nhà khoa học quan tâm, nghiên cứu thích đáng Các công trình nghiên cứu nói trên chỉ nghiên cứu, bình luận từng mặt của hoạt động quản lý nhà nước về xây dựng, pháp luật về xây đựng nói chung, chứ chưa đi sâu vào việc nghiên cứu thủ tục hành chính trong hoạt động xây dựng, đặc biệt là thủ tục hành chính trong lĩnh vực cấp phép xây dựng, đầu tư xây đựng

Vì vậy, tôi mạnh dạn chọn và nghiên cứu đề tài: ” Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng-Một số vấn đề lý luận và thực tiễ n '

3* Mục đích nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu vổd mục đích để tìm rõ bản chất của thủ tục hành chính trong hoạt động xây dựng; thủ tục, quy trình cấp phép hoạt động xây dựng; thủ tục’ quy trình thẩm đinh dự án đầu tư, tìm ra những điểm bất cập của quá trình thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động xây dựng đối với nền kinh tế nước ta hiện nay, qua đó đưa ra những kiến nghị khoa học cho

việc tiếp tục cải cách thủ tục hành chính trong hoạt động xây dựng nói chung

và hoạt động cấp phép, thẩm định dự án đầu tư nói riêng

4 Giới hạn của đề tàỉ

Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng rất rộng lớn, bắt đầu từ thủ tục lập dự án, đánh giá dự án, phê duyệt dự án đầu tư, xây dựng, cấp phép xây dựng, giám sát, kiếm định chất lượng công trình, hoàn công…Trong khuôn khổ của luận văn, chúng tôi chỉ tập trung nghiên cứu đến thủ tục hành chính trong giai đoạn lập dự án đầu tư, và cấp phép xây dựng

5* Cơ sở phương pháp luận và phương nghiên cứu

Luận văn được thực hiện dựa trên phương pháp luận chủ nghĩa Mác- Lênin: phương pháp biện chứng duy vật, phương pháp duy vật lịch sử; các phương pháp cụ thể: so sánh, phân tích tổng hợp, diễn dịch, quy nạp và các phương pháp nghiên cứu khác

- Kết ỉuận

- Tài liêu tham khảo

CHUƠNG 1 NHŨHG v ấ n đ ê L ý l u ậ n v ề t h ủ t ụ c h à n h c h ín h

Ở một góc độ khác, thủ tục được hiểu là những quy tắc, chế độ, phép tắc hay quy định chung phải tuân thủ theo khi giải quyết công việc, còn thủ tục hành chính là loại thủ tục gắn liền với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước

Thủ tục hành chính, theo quan niệm chung của nhiều nước, ỉà những quy tắc phải theo đúng trong quy trình ra một quyết định hay giải quyết công việc thuộc lĩnh vực quản lý liên quan đến việc xây dựng, tổ chức thực hiện chính sách, luật pháp và phục vụ nhu cầu hàng ngày cho xã hội, cho cồng dân của các cơ quan và công chức nhà nước Theo khoa học hành chính Việt Nam

có quan niệm: Thủ tục hành chính là trình tự cả về thời gian và không gian các giai đoạn cần phải có để thực hiện mọi hình thức hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước [19，tr20]

Bởi vậy, bất kỳ một hoạt động quản lý nào đều được thực hiện bằng một loạt hành động nối tiếp nhau theo một trình tự nhất định, và theo những cách

thức nhất định, tức là chúng diễn ra theo một thủ tục nhất định Thủ tục ấy cũng được coi là hình thức đối với nội dung hoạt động Thuộc tính quản lý của nhà nước là tính trình tự, tức là sự thay đổi liên tục kế tiếp nhau theo một trật

tự, cách thức nhất định, tức là diễn tiếp theo thứ tự thời gian của những hiện tượng nào đó nhằm đạt tới một kết quả nhất định Bất kỳ một hoạt động quản

lý nào đều có thể nhận thấy tính kế tiếp, liên tục của các hành động, nhưng không chỉ trình tự thời gian của các hành động, mà bên cạnh đó, phương pháp, cách thức thực hiện các hành động cũng vô cùng quan trọng

Đồng thời, hoạt động quản lý nhà nước luôn tuân thủ những quy tắc pháp lý, những quy định cụ thể về trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền nhà nước đối với từng cơ quan để giải quyết công việc, gọi chung là những quy phạm thủ tục, trong đó có thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và thủ tục hành chính Tất cả các quy tắc pháp lý, quy định về trình tự thực hiện thẩm quyển của cơ quan nhà nước trong việc giải quyết các nhiệm vụ nhà nước và công dân tạo nên hệ thống quy phạm thủ tục Sự tham gia của nhiều thành viên chức năng (chức năng chuyên ngành và chức năng theo khu vực, lãnh thổ), theo trình tự thời gian và các bước trong thủ tục hành chính còn gọi là quy trình (ví dụ，quy trình thủ tục hải quan) Đó là những quy tắc bắt buộc các

cơ quan nhà nước cũng như công chức nhà nước phải tuân theo trong quá trình giải quyết cồng việc theo chức năng và thẩm quyền được phân công

Vì vậy, thủ tục hành chính là phương tiện đảm bảo cho các quy phạm vật chất quy định trong các quyết định hành chính được thi hành thuận lợi, nó đảm bảo cho việc thi hành các quyết định được thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quả do việc thực hiện các quyết định hành chính tạo ra Khi thủ tục hành chính được vận hành một cách hợp

lý, các thủ tục hành chính sẽ tạo khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý đã được thông qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước, giảm sự phiền hà, củng cố quan hệ giữa nhà nước và nhân dân

Tóm lại, Thủ tục hành chính là trình tự’ cách thức quản lý của cơ quan hành chính Nhà nước khi thực thi công vụ, là công cụ có tính pháp ỉỷy giúp cho hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan nhà nước được trật tự thống nhất về trình tự và cách thức giải quyết công việc trong mối quan hệ với

tổ chức và công dân, Thủ tục hành chính đơn giản, thuận tiện, công khai và

dân chủ sẽ góp phần tãng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, rút ngắn khoảng cách giữa nhà nước với nhân dân và củng cố sức mạnh nhà nước

1.1.2 Đặc điểm của thủ tục hành chính

Hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện với nội dung phong phú, mang tính chất đa dạng, song tuân thủ theo những quy định của pháp luật Từ thực tế việc xây dựng và vận dụng các thủ tục hành chính, có thể nêu lên một số đặc điểm chung của chúng nhằm phân biệt vói các quy phạm thủ tục trong hoạt động của bộ máy nhà nước như sau:

Thứ nhấty thủ tục hành chính có tính pháp lý

Thủ tục hành chính do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền công bố và thực thi, nó chứa đựng nội dung thể chế của nền hành chính nhà nước, Thể chế của nền hành chính nhà nước là hệ thống các quy phạm và chuẩn mực được ghi nhận trong Hiến pháp, Luật và các văn bản dưới luật quy định vé tổ chức của nền hành chính, về hoạt động của bộ máy nhà nước, về kiểm tra, tranh tra trên tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước Hay nói cách khác đó là những quy tắc, quy chế, nội quy để điều chỉnh, can thiệp các mối quan hệ xã hội, chính trị, kinh tế, văn hoá • • • nhằm đảm bảo cho các mối quan

hệ đó phát triển theo những ý định có trước- Các thủ tục không được các quy

phạm thủ tục của luật hành chính quy định thì không được coi là thủ tục hành chính.

Như vậy, các hoạt động quản lý của cơ quan hành chính nhà nước được các quy phạm thủ tục của Luật Hành chính quy định mới là thủ tục hành chính, thủ tục hành chính được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công bố và thực thi, việc thực hiện phải tuân theo quy định trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhà nước Đó là cơ sở xác định tính pháp lý của thủ tục hành chính Vì mang tính pháp lý nên thủ tục hành chính trở thành công cụ có giá trị giúp cơ quan hành chính nhà nước tổ chức điều hành trật tự thống nhất

Thứ hai, thù tục hành chính gắn liền với hoạt động quản lý của cơ quan

hành chính nhà nước

Nhà nước thành lập các cơ quan hành chính nhà nước, với chức năng là hoạt động chấp hành và điều hành Các hoạt động này diễn ra liên tục theo một trình tự nhất định Thủ tục hành chính do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành và thực th i，quy định trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước Đó là những thủ tục để giải quyết công việc nội bộ cơ quan nhà nước và công việc liên quan tới việc cơ quan nhà nước giải quyết quyền chủ thể, nghĩa vụ pháp lý của công dân Mặt khác các hoạt động quản lý được các quy phạm thủ tục của Luật hành chính quy định do vậy các thủ tục hành chính gắn liền với hoạt động quản lý của cơ quan hành chính nhà nước Hoàn thiện thủ tục hành chính không ngoài mục đích là để tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý của cơ quan hành chính nhà nước hiện nay

Thứ ba, thủ tục hành chính có tính thích ứng linh hoạt

Quản lý hành chính là hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước vì vậy phương pháp quản lý là mệnh lệnh, quyền uy nhưng có kết hợp thoả thuận Nhưng cuộc sống luôn vận động và không ngừng biến đổi, các đối tượng quản

lý rất đa dạng và có những yêu cầu rất khác nhau, có đối tượng cần phải quản

lý chặt chẽ, nhưng có đối tượng lại cần phải cởi mở, thông thoáng vì vậy về trình tự, cách thức tiến hành quản lý không thể cứng nhắc áp dụng cho mọi đối tượng, mọi lĩnh vực ở mọi thời điểm vì ngay bản thân mục tiêu, nhiệm vụ cửa công tác quản lý trong mỗi thòi kỳ cũng có sự thay đổi Do vậy, bên cạnh việc phải tuân thủ theo các quy định, quy tắc có sẵn, thủ tục hành chính cần phải bổ sung, điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu đòi hỏi từ cuộc sống và của công tác quản ỉý nhà nước, đó chính tính thích ứng linh hoạt của thủ tục hành chính Thủ tục hành chính nước ta từ năm 1945 tới nay có rất nhiều thay đổi Tiến hành cải cách thủ tục hành chính thực chất là sự điều chỉnh, bổ sung khắc phục căn bệnh rườm rà, chổng chéo, nhiều cấp, nhiều cửa gây phiền hà, rắc rối của thủ tục hành chính

Thứ tưt việc thực hiện thủ tục hành chính có những đặc điểm riêng sau:

+ Do nhiều chủ thể thực hiện, rất đa dạng, phức tạp Chủ thể của thủ tục hành chính là các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và cổng dân, trong đó

có chủ thể thực hiện thủ tục và chủ thể tham gia thủ tục

+ Luôn có một chủ thể thực hiện thủ tục, đó là các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội，người có thẩm quyền nhân danh nhà nước tiến hành các thủ tục hành chính, có quyền quyết định đơn phương được pháp luật cồng nhận

+ Quan hệ thủ tục hành chính có thể nảy sinh bởi sáng kiến của bất kỳ

bên nào mà sự đồng ý của bên tham gia thủ tục không phải là điều kiện bắt buộc

Như vậy, thủ tục hành chính quy định, cách thức tiến hành các hoạt động quản lý ，nó trả lời cho câu hòi: làm như thế nào để thực hiện được quyền

và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ pháp luật hành chính

Để tránh tình trạng tuỳ tiện, thiếu khách quan trong điều hành cồng việc, các cơ quan nhà nước phải chấp hành nghiêm túc các thủ tục hành chính Tuy nhiên nếu quá câu nệ sẽ làm chậm trễ, ách tắc công việc, thủ tục tườm rà，chồng chéo làm phát sinh những tiêu cực, phiền hà cho nhân dân

l.l,3 ,N h ữ n g nguyên tắc cơ bản của thủ tục hành chính

Việc xây dựng thủ tục hành chính là nghiên cứu để đề ra những cách thức giải quyết công việc nhằm thực hiện các quy định nội dung của pháp luật

và đáp ứng yêu cầu đỏi hỏi của thực tế

Do đó, việc xây dựng thủ tục hành chính được đặt trên những nguyên tắc cơ bản do Hiến pháp quy định

Thủ tục hành chính được xây dựng trên nguyên tắc chung là phù hợp với chức năng quản lý được giao và theo thẩm quyền do luật pháp cho phép [17，tr59]

Thủ tục hành chính quy định trình tự về thời gian, cách thức giải quyết nhàm mục đích để điều hành, quản lý được trật tự, thống nhất Mỗi cơ quan hành chính nhà nước khi thành lập đều được giao chức năng, nhiệm vụ cụ thể

Do vậy, thủ tục hành chính khi xây dựng sẽ căn cứ vào chức năng quản lý, thẩm quyền do pháp luật cho phép để xây dựng và ban hành Việc xây dựng

và ban hành thủ tục hành chính là cả một nghệ thuật của nhà quản lý nhưng phải tuân theo những nguyên tắc chung cơ bản sau:

Thứ nhất, việc xây dựng và ban hành thủ tục hành chính phái phù hợp với pháp chếXHCN，với pháp luật hiện hành của nhà nước ta ，nhằm tạo được một công cụ quản lý hữu hiệu cho bộ máy nhà nước

Theo nguyên tắc này thì chỉ những cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới được ban hành các thủ tục hành chính Các thủ tục hành chính được ban hành phải đảm bảo không mâu thuẫn, trái với pháp luật, trái với vãn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên Phải thực hiện đúng trình tự với phương tiện, biện pháp và hình thức được pháp luật cho phép Nhà nước cần tạo điều kiện cho các cơ quan tập thể, công dân có thể thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình khi giải quyết các cồng việc theo quy định chung [22，tr50]

Thứ hai, thủ tục hành chính ban hành phải phù hợp với thực tê\ với nhu cầu khách quan của sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước Hay nói cách

khác, thủ tục hành chính phải được xây dựng trên cơ sở nhận thức đầy đủ yêu cầu khách quan của tiến trình phát triển xã hội Nhà nước chúng ta đang thực hiện xây dựng nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị truờng có sự quản lý của nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, một nền kinh tế mở，đa phương hoá và đa dạng hoá quan hệ đối ngoại Do đó, thủ tục hành chính của chúng ta phải được xây dựng sao cho phù hợp với tình hình

đó để tạo điều kiện cho các hoạt động quản lý kinh tế, quản lý xã hội được thực thi hữu hiệu Và cần phải kết hợp với việc xây dựng các thủ tục mới, sửa đổi, bãi bỏ nhưngc thủ tục xét thấy đã lỗi thời để tạo điều kiện tốt cho các hoạt động kinh tế thị trường phát triển đúng hướng

Thứ ba, thủ tục hành chính đơn giản, dễ hiểu, thuận lợi cho việc thực hiện Nguyên tắc này yêu cầu thủ tục hành chính phải phản ánh yêu cầu và nguệyn vọng bức xúc của nhân dân ta hiện nay Nó cũng là nguyên tắc xuất phát từ bản chất của ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân Những thủ tục rườm ra, phức tạp vừa làm cho cán bộ, nhân dân khó hiểu, khó chấp hành, vừa tạo điều kiện cho bệnh quan liêu, cửa quyền phát triển Do đó, khi ban hành, các thủ tục hành chính phải có sự giải thích cụ thể, rõ ràng, cần tránh tình trạng thủ tục hành chính sau khi ban hành không có điều kiện để thực thi do

đối tượng không hiểu được thủ tục một cách rõ ràng hoặc do yêu cầu đặt ra không phù hợp với thực tế Cần phải được đảm bảo rằng mọi thủ tục đều được cồng khai cho mọi người biết để tuân thủ.

Thứ tư, thủ tục hành chính cần phải đảm bảo tính hệ thốngy có nghĩa là

các thủ tục không được mâu thuẫn với nhau trong cùng một lĩnh vực cũng như với các lĩnh vực khác Khi thủ tục được thống nhất thì việc áp dụng thuận tiện, hiệu quả

Như vậy, hoạt động xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng cũng phải đáp ứng được những nguyên tắc trên để đảm bảo cho thủ tục hành chính đơn giản, gọn nhẹ, hiệu quả, hiện đại, phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về xây dựng

Thực hiện thủ tục hành chính là việc chấp hành các quy định của pháp luật, do vậy chủ thể thực hiện thủ tục nói chung và người được trao thẩm quyền thực hiên nói riêng cần phải nghiêm túc, thực hiện đúng và đủ các nguyên tắc được pháp luật quy định khi thực thi công vụ

1.2 Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng

1.2.L Khái quát về hoạt động xây dựng

Theo quy định của Luật xây dựng năm 2003 thì hoạt động xây dựng là hoạt động bao gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác

có liên quan đến xây dựng công trình [18, tr 19]

Trong đó dự án đầu tư xây dựng công trình là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công

trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định, Dự án đầu tư xây dựng được chủ đầu tư xây dựng công trình lập.

Hoạt động lập dự án đầu tư xây dựng công trình gồm việc lập: phần thuyết minh và phần thiết kế cơ sở (tuỳ yêu cầu của từng loại công trình cụ thể) Dự án đầu tư xây dựng công trình phải cụ thể hoá được nội dung quy hoạch xây đựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, đảm bảo được tính khả th i của dự án đầu tư xây dựng công trình và sự quản lý của nhà nước đối với việc triển khai và thực hiện dự án Lập dự án đầu tư xây dựng công trình là giai đoạn quan trọng, đưa ra cái nhìn tổng thể vẻ dự án đầu tư xây dựng công trình, trên cơ sở đó người có thẩm quyền xem xét, đánh giá hiệu quả kinh tế-xã hội của dự án đầu tư xây dựng công trình phải có các điều kiện nhất định, đặc biệt là các yêu cầu về chuyên mồn để có thể thực hiện được phần thuyết minh và phần thiết kế cơ sở nằm trong yêu cầu của việc lập

dự án đầu tư xây dựng công trình Việc lập dự án đầu tư xây đựng công trình phải được người có thẩm quyền xem xét hiệu quả về kinh tế-xã hội của dự án đầu tư để đưa ra quyết định có được triển khai hay không

Hoạt động cấp giấy phép xây dựng công trình là hoạt động mà chủ đầu

tư xây đựng công trình phải cung cấp đủ những giấy tờ cần thiết (hồ sơ xin cấp giấy phép xây dựng) cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước khi khởi công xây dựng Giấy phép xây dựng công trình là một hoạt động quan trọng trong quản lý nhà nước về xây dựng

1.2.2 Quan điểm về thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng

Hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng gồm nhiều hoạt động khác nhau, những hoạt động này đòi hỏi phải được thực hiện theo những trình tự，thủ tục nhất định để Nhà nước quản lý các hoạt động xây dựng, đổng

thời để thực hiện quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong hoạt động xây dựng Đặc biệt đó là hoạt động lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng và hoạt động cấp phép xây dựng.

Việc xây dựng nhà ở，các cồng trình phải tuân theo quy hoạch xây dựng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, bảo vệ cảnh quan thiên

nhiên, môi trường đổ thị, các di sản văn hoá，lịch sử và các công trình kiến trúc có giá trị; bảo đảm việc xây dựng và sử dụng công trình theo quy định của pháp luật có liên quan, làm căn cứ để giám sát thi công, xử lý các vi phạm

về trật tự xây đựng, lập hồ sơ hoàn công và đăng ký quyền sở hữu hoặc quyền

sử dụng công trình Vì vậy, quá trình thẩm định dự án đầu tư xây dựng và cấp giấy phép xây dựng là một công cụ chủ yếu để kiểm soát hoạt động xây dựng nhằm tạo điều kiện cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thực hiện xây dựng các công trình nhanh chóng, thuận tiện

Với đặc thù của ngành xây dựng là liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp nên thủ tục hành chính được thực hiện bởi nhiều cơ quan và công chức nhà nước Và đáp ứng được yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập quốc tế，do đó đòi hỏi thủ tục hành chính cần phải kịp thời, thích ứng với điều kiện kinh tế hiện nay*

Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng là phương tiện để đưa các quy phạm pháp luật nội dung trong lĩnh vực xây dựng vào đời sống thực tế, được thi hành thuận lợi, nó đảm bảo cho việc thi hành các quyết định được thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quả

do việc thực hiên các quyết định hành chính tạo ra Khi thủ tục hành chính được xây dựng và vận dụng một cách hợp lý nó sẽ tạo ra khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý đã được thông qua, được đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước Thủ tục hành chính nói chung và thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng nói riêng liên quan đến quyền và

lợ i ích của công dân, tổ chức, đo vậy khi được xây dựng hợp lý và vận dụng

tốt vào đời sống nó sẽ có ý nghĩa rất thiết thực, làm giảm sự phiền hà，củng cố được quan hệ giữa nhà nước và dân Công việc được giải quyết nhanh chóng, giảm sự phiền hà tới người dân, góp phần chống tệ nạn tham nhũng, sách nhiễu.

Trong công cuộc đổi mới hiện nay, ngành xây dựng đã có những bước phát triển không ngừng về mọi mặt Hệ thống ván bản quy phạm pháp luật về

xây dựng ngày càng được bổ sung, hoàn thiện phục vụ đắc lực cho công tác quản lý nhà nước về xây dựng, góp phần thúc đẩy, lành mạnh hoá hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp xây dựng trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế Nhưng đời sống xã hội cũng như quan

hệ kinh tế còn nhiều bức xúc chưa được giải quyết triệt để Trong khi đó, cách mạng khoa học và công nghệ trên thế giới vẫn phát triển mạnh mẽ, những biến chuyển mau lẹ và phức tạp trên thế giới đang hàng ngày, hàng giờ tác động vào đời sống xã hội của nước ta trong đó có lĩnh vực xây dựng Chúng đòi hỏi

bộ máy quản lý phải hoạt động nhanh, nhạy, có hiệu quả để đưa đất nước tiếp tục tiến lên Trong tình hình đó, vai trò của thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng ngày càng có một vai trò hết sức to lớn góp phần thúc đẩy các hoạt động kinh tế trong lĩnh vực xây dựng

Quản lý nhà nước về lĩnh vực xây dựng là việc thực thi quyền hành pháp, là tác động có tổ chức và điều hành bằng quyển lực nhà nước đối với quá trình hoạt động xã hội diễn ra thông qua các cấp chính quyền để quản lý hoạt động xây dựng phát triển phục vụ cho cuộc sống của cộng đồng dân cư.Như vậy, cỏ thể nói thả tục hành chính trong quản lý lĩnh vực xảy dựng

là trình tự, cách thức quản lý của cơ quan hành chính nhà nước đổi với các khâu lập quy hoạch xây dựng， lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xảy dựng, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình,

giúp cho hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước được trật tự thống nhất về trình tự và cách thức giảỉ quyết công việc trong mối quan hệ với tổ chức và công dân.

Trong đó thủ tục hành chính giai đoạn lập dự án đầu tư xây dựng công trình, quyết định đầu tư xây dựng công trình là quy trình, quy tắc, các bước phải tuân thủ trong việc lập dự án đầu tư xây dựng công trình của chủ đầu tư xây đựng công trình, trình tự thực hiện thẩm quyền của người quyết định đầu

tư xây dựng công trình

Thủ tục lập dự án đầu tư xây đựng cồng trình, quyết định đầu tư xây dựng công trình gồm các bước cơ bản sau:

Bước 1: Chủ đầu tư lập dự án đầu tư xây dựng công trình (gồm phần

thuyết minh, thiết kế cơ sở, hoặc báo cáo kinh tế 一 kỹ thuật, phụ thuộc vào từng loại cồng trình);

Bước 2: Người có thẩm quyền quyết định đầu tư xây dựng công trình tổ

chức thẩm định;

Bước 3: Người có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công

trình, và tổ chức kiểm tra việc thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình

Thủ tục cấp giấy phép xây dựng là trình tự những việc làm giữa cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng với chủ đầu tư xây dựng cổng trình để bảo đảm cho các hoạt động xây dựng được tiến hành kiểm tra, giám sát, xử lý trong khuôn khổ pháp luật Xây dựng

Thủ tục cấp giấy phép xây dựng gồm các bước cơ bản sau:

Bước 1: Trước khi khởi công xây dựng, chủ đầu tư lập hồ sơ xin cấp

giấy phép xây dựng cồng trình và nhà ở đô thị, nhà ở nông thôn

Bước 2: Tiếp nhận hồ sơ xin cấp giấy phép xây dựng do cơ quan nhà

nước có thẩm quyền cấp giấy phép tiếp nhận;

Bước 3: Cơ quan cấp phép xây đựng cấp giấy phép xây dựng khi nhận

đủ hồ sơ hợp ỉệ，trong trường hợp chưa đủ thì hướng dẫn, giải thích để người xin cấp phép xây dựng hoàn chỉnh hồ sơ xin phép xây dựng, sau đó cấp giấy phép xây dựng

Thủ tục lập dự án đầu tư xây dựng, quyết định đầu tư dự án xây dựng công trình và thủ tục cấp giấy phép xây dựng có những nét đặc thù riêng của ngành xây dựng so với các thủ tục hành chính thông thường khác:

Thứ nhất，thủ tục hành chính trong lĩnh vực này liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp,

Thứ hai, đây là thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân, tập thể công dân Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành xem xét

và giải quyết “ đơn xin” bằng quyết định hành chính cá biệt “ cho phép”

Thứ ba, quá trình thực hiện thủ tục hành chính trong lĩnh vực này tác động trực tiếp đến sự phát triển của nền kinh tế-kỹ thuật, xem xét hiệu quả về kinh tế-xã hội của dự án đầu tư xây dựng công trình, đảm bảo sự thống nhất, phù hợp với quy hoạch vùng, quy hoạch đô thị, quy hoạch điếm dân cư nông thôn mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã lập ra, đảm bảo chất lượng của công trình liền kê，…

1 2 3 V a i t r ò c ủ a t h ủ t ụ c h à n h c h í n h t r o n g q u ả n l ý x â y d ự n g

Thủ tục hành chính trong ỉĩnh vực xây dựng, đặc biệt đó là thủ tục lập, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình, thủ tục cấp giấy phép xây dựng là công cụ có tính pháp ỉý cho nên những quy định của thủ tục hành chính mang tính mệnh lệnh, uy quyền đòi hỏi các chủ thể khi tham gia thủ tục hành chính phải thực hiện đúng như quy định, như vậy thủ tục hành chính trực tiếp giúp

cho việc điều hành, quản lý của cơ quan hành chính nhà nước được trật tự, thống nhất tránh được tình trạng lộn xộn, thiếu khách quan Nó đảm bảo cho việc thi hành các quyết định được thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quả do việc thực hiện các quyết định hành chính tạo ra.

Qua thủ tục hành chính bản thân chủ thể thực hiện cũng như các chủ thể tham gia thủ tục có thể dễ dàng kiểm tra, giám sát cách thức, quy trình giải quyết công việc của cán bộ，công chức nhà nước, kịp thời phản ánh, kịp thời ngăn chặn các hành vi tiêu cực, sách nhiễu

Nếu thiếu thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng thì làm hạn chế các quyết định hành chính của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền, như nếu không cấp giấy phép xây dựng thì rất khó kiểm soát việc xây đựng cồng trình

có phù hợp với quy hoạch xây dựng mà nhà nước đã đưa ra hay không và khó khăn trong việc đăng ký quyển sở hữu hoặc sử dụng công trình

Thủ tục hành chính còn là cầu nối giữa cơ quan nhà nước với nhân dân với các doanh nghiệp, qua thủ tục hành chính nhân dân và các doanh nghiệp thực hiện quyền chủ thể của mình và hiểu được công việc các cơ quan nhà nước phải làm, từ đó tạo ra sự gắn bó, cộng tác để cùng giải quyết công việc.Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng ngoài vai trò có giá trị pháp lý để thiết lập trật tự trong điều hành công việc của các cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực xây dựng còn là phương tiện để đưa các quy định pháp luật xây dựng vào cuộc sống

Ngày nay, trong cơ chế thị trường và xu thế hội nhập quốc tế，để thu hút được mọi nguồn lực trong nước và ngoài nước vào đầu tư xây dựng cơ bản, xây dựng cơ sở hạ tầng thì thủ tục hành chính cần phải cởi mở, thông thoáng

và thuận tiện Thủ tục hành chính luôn là công cụ nhạy bén, là trợ thủ đắc lực

1 2 4 M ộ t s ố y ế u t ố t á c đ ộ n g đ ế n h o ạ t đ ộ n g x á y d ự n g v à t h ự c h i ệ n t h ủ

t ụ c h à n h c h í n h t r o n g t ĩ n h v ự c x â y d ự n g

Những yếu tố cơ bản tác động đến việc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng đó chính là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước; chức năng nhiệm vụ bộ máy nhà nước; năng lực phong cách của đội ngũ cán bộ công chức

Thứ nhất, hoạt động ban hành và xây dựng hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực xây dựng của cơ quan nhà nước, cá nhân có

thẩm quyền

Trước đây các văn bản điều chỉnh trong lĩnh vực xây dựng mới chỉ dừng lại ở các văn bản dưới luật như Nghị định, thông tư, nên phạm vi điều chỉnh

chưa toàn diện và tính thống nhất giữa các văn bản đó chưa cao

Trước điều kiện phát triển của đất nước, nhiều quan hệ mới phát sinh trong lĩnh vực xây dựng, thị trường xây đựng hình thành và phát triển nhanh chóng với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế Hiện tượng cạnh tranh không bình đẳng xảy ra dưới nhiều hình thức giữa các thành phần kinh tế khác nhau khi tham gia vào thị trường xây đựng Do đó, đòi hỏi phải có sự điều chỉnh của các văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, hiệu quả để thúc đẩy sự phát triển lành mạnh của thị trường xây dựng, góp phẩn nâng cao vai trò, trách nhiệm của nhà nước trong việc xây dựng chiến lược và kế hoạch phát triển quản lý thị trường xây dựng, hạn chế tình trạng lãng phí, thất thoát, chất lượng kém trong hoạt động xây dựng; làm rõ vai trò，trách nhiệm cá nhân và phân định thẩm quyền giữa các cấp; khắc phục tình trạng yếu kém trong quản lý đầu tư, lập quy hoạch và quản lý xây dựng theo quy hoạch; khắc phục tình

trong điều hành, quản lý của nhà nước nói chung và quản lý lĩnh vực xây dựng

nói riêng

trạng không đồng bộ, chồng chéo, thiếu cơ chế phù hợp của các văn bản pháp quy hiện hành về lĩnh vực xây dựng.

Việc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng phù hợp quy định của pháp luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và với yêu cầu đòi hỏi của sự phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo tính minh bạch, công bằng khi hoạt động xây dựng và ban hành pháp luật thống nhất, kịp thời thể chế hoá chủ trương, chính sách, đường lối của Đảng, phản ánh đúng những đặc điểm của kinh tế-xã hội trong mỗi giai đoạn cụ thể

V ì vậy tháng 11 nãm 2003，Luật xây dựng được Quốc hội thông qua mới mục đích thể chế hoá các quan điểm của Đảng, tạo động lực thúc đẩy phát triển ngành xây dựng, tạo lập khuôn khổ pháp lý cho các doanh nghiệp trong lĩnh vực xây dựng có điều kiện phát triển thuận lợi hơn, nâng cao chất lượng và sức cạnh tranh, góp phần vào sự phát triển đất nước

Thứ hai, hệ thống các cơ quan quản lỷ về xây dựng.

Nội dung quản lý nhà nước về xây dựng đó là: Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, kế hoạch phát triển các hoạt động xây dựng; Ban hành quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng; Quản lý chất lượng, lưu trữ hổ sơ công trình xây dựng; Cấp, thu hồi các loại giấy phép trong hoạt động xây dựng; Hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và xử lý vi phạm trong hoạt động xây dựng; Tổ chức nghiên cứu khoa học và công nghệ trong hoạt động xây dựng; Đào tạo nguồn nhân lực cho hoạt động xây dựng; Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực hoạt động xây dựng [Điều 111，Luật Xây dựng năm 2003]

Để thực hiện nội dung quản lý nhà nước về xây dựng, cơ quan nhà nước

có thẩm quyền đó là: Chính phủ thống nhất và quản lý nhà nước về xây dựng trong phạm vi cả nước; Bộ xây dựng, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi, nhiệm

vụ của mình phối hợp với Bộ xây dựng để thực hiện quản lý nhà nước về xây dựng; Uỷ ban nhân dân các cấp có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước vẻ

xây dựng trên địa bàn theo phân cấp của Chính phủ, các cơ quan chuyên môn giúp việc cho Uỷ ban nhân dân đó là Sở Công nghiệp, Sở Nông nghiệp và phát triển nông thốn, Sở Giao thông vận tải, sở Xây dựng Uỷ ban nhân dân các cấp

có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước vê xây dựng trên địa bàn theo phân cấp của Chính phủ, Hội đồng nhân dân thông qua các quyết định dự án đầu tư thuộc ngân sách địa phương.[18, tr 62,260]

Khi việc phân cấp thẩm quyền các cơ quan nhà nước quản lý về xây dựng được rành mạch, tránh những chồng chéo, trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ，chuyển cho các tổ chức xã hội phi Chính phủ hoặc những doanh nghiệp làm những công việc về dịch vụ không cần thiết phải do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện sẽ tạo cho việc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính• 參 * • 9/ 0 • • •

về lĩnh vực xây dựng được đơn giản, gọn nhẹ, tránh rườm rà, chồng chéo dễ bị lợi dụng tham nhũng, gây khó khăn cho dân

Thứ ba, năng lực, phẩm chất đạo đức của cán bộ, công chức trong khi thi hành công vụ.

Hoạt động xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính là hoạt động gắn liền mối quan hệ giữa cán bộ, cải cách nhà nước trực tiếp giải quyết với người dân có nguyện vọng, nhu cầu giải quyết cổng việc Do đó, hoạt động này đòi hỏi phải có những cán bộ，công chức có đủ trình độ chuyên môn năng lực, phẩm chất đạo đức, cồng tâm phục vụ nhân dân, đã trở thành một đòi hỏi thực tiễn cấp bách, một nhu cầu bức thiết của công cuộc đổi mới và đã được Đảng, Chính phủ xác định là một trong ba nội dung cơ bản của cải cách hành chính quốc gia Sức ỳ của cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp còn ảnh hưởng khá nặng đến nếp nghĩ, phong cách làm việc của một bộ phận cán bộ, công chức, trong khi đó cuộc cải cách lại được tiến hành trong điều kiện còn thiếu kiến thức và kinh nghiệm quản lý nhà nước trong cơ chế kinh tế mới, trước yêu cầu xây dựng hệ thống hành chính nhà nước đân chủ và hiện đại

Thử tư’ đó là điều kiện kinh tế-xã hội của đất nước, quá trình mở rộng hợp tác và hội nhập quốc tế,

Xu hướng toàn cầu hóa kinh tế là một xu hướng tất yếu khách quan, các quốc gia trong quá trình phát triển đều tham gia vào quá trình phân công lao động quốc tế Bởi lẽ đó, nó đặt ra những yêu cầu, đòi hỏi hệ thống pháp luật phải phù hợp với nó mà trong đó có quá trình áp dụng pháp luật vào thực tiễn Đòi hỏi nền hành chính phải tạo những điều kiện thuận lợi cho hoạt động kinh

tế, trước hết cải cách thù tục hành chính thành lập các doanh ngiêp, trong lĩnh vực xuất nhập khẩu hàng hóa, trong lĩnh vực đầu tư xây dựng Do đó nó thúc đẩy quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện thủ tục hành chính hiện đại, đơn giản, gọn nhẹ, đáp ứng được những yêu cầu của quá trình hội nhập và đầu tư xây dựng

Tóm lại, Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức quản lý của cơ quan

hành chính nhà nước khi thực thi công vụ, ỉà công cụ có tính pháp lý, giúp cho hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan nhà nước được trật tự thống nhất về trình tự và cách thức giải quyết công việc trong mối quan hệ với

tổ chức và công dân

Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng là trình tự，cách thức quản

lý của cơ quan hành chính nhà nước đối với các khâu lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi cồng xây dựng công trình, quản lý dự án đầu tư xây đựng công trình, lựa chọn nhà thầu đến các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình, giúp cho hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan nhà nước được trật tự thống nhất về trình tự và cách thức giải quyết công việc trong mối quan hệ với tổ chức và cổng dân

Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng phải đảm bảo thực hiện theo nguyên tắc: Việc xây dựng và ban hành thủ tục hành chính phải phù hợp với pháp chế XHCN, với pháp luật hiện hành của nhà nước ta; thủ tục hành chính ban hành phải phù hợp với thực tế, với nhu cầu khách quan của sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước; thủ tục hành chính đơn giản, dễ hiểu, thuận lợi cho việc thực hiện; thủ tục hành chính cần phải đảm bảo tính hệ thống.

Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng chịu ảnh hưởng, tác động của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật của cơ quan, cá nhân

có thẩm quyền; hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng; phẩm chất, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước; điều kiện kinh tế-xã hội, quá trình hội nhập quốc tế của đất nước

Quá trình xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây đựng là thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng trong lĩnh vực xây dựng, cụ thể hoá Hiến pháp năm 1992 (năm 2001 sửa đổi), các văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới toàn diện, thực hiện công nghiệp hoá，hiện đại hoá đất nước; đáp ứng yêu cầu với những cải cách phát triển nền kinh tế thị trường; quá trình hội nhập kinh tế quốc tế; yêu cầu của quá trình chuyển từ nền hành chính cai quản, mệnh lệnh, quan liêu sang nền hành chính phát triển, nền hành chính mới, lấy công dân là đối tượng phục vụ, công dân là khách hàng của nền hành chính Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng

là một tất yếu

Chương 2

THỤC TRẠNG VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH v ự ： X Â Y DỤNG

2.L Thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng trước khi ban hành Luật Xây dựng năm 2003

2 1 1 G i a i đ o ạ n t h ậ p k ỷ t ừ c u ố i n h ữ n g n ă m 5 0 đ ế n n h ữ n g n ă m đ ầ u

t h ậ p k ỷ 7 0

Cùng với sự phát triển của ngành xây dựng, công tác quản lý đầu tư và xây dựng cơ bản ở nước ta có một quá trình phát triển tương đối dài, bắt đầu từ cuối những năm 50 Trong thập kỷ 60 và những năm đầu của thập kỷ 70 là thời kỳ đất nước ta đang tiến hành cuộc chiến tranh chống Mỹ cứu nước Do mục tiêu của giai đoạn này là tập trung mọi nguồn lực, sức người, sức của xây dựng và sửa chữa các công trình, đảm bảo duy trì sản xuất phục vụ cho xây dựng miền Bắc xã hội chủ nghĩa và chi viện đắc lực cho chiến tranh giải phóng ở miền Nam thống nhất đất nước nên khối lượng công tác xây dựng cơ bản chưa nhiều

Chính vì vậy mà công tác quản lý xây dựng cơ bản chưa được quan tâm phát triển Những chế độ，chính sách về quản lý xây dựng cơ bản thời kỳ này còn chưa đồng bộ, chưa hoàn chỉnh, mang nặng tính chất hành chính, quan liêu bao cấp Công tác xây đựng được tập trung về các bộ chuyên ngành với hệ thống các công ty, xí nghiệp trực thuộc Các Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông, Bộ Thuỷ lợi và một số bộ được Nhà nước giao trực tiếp làm chủ đầu tư và tổ chức thi công theo kế hoạch Vốn được giao cho từng cổng trình Giai đoạn này Uỷ ban Kiến thiết Nhà nước tập trung ban hành những tiêu chuẩn, quy phạm kỹ thuật, định mức kinh tế-kỹ thuật làm cơ sở quản lý từ khâu thiết kế

đến thi công, hoàn thiện đưa công trình vào sử dụng

Trong thời giai này đã có một số văn bản quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh hoạt động xây dựng cơ bản như: Quyết định 354/TTg ngày 5/8/1957 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý kiến thiết cơ bán ，

nghị định 64/CP ngày Ị9U1H960 của Chính phủ ban hành Điều lệ cấp phát

k iế n th iế t c ơ b ả n y N g h ị đ ịn h 2 4 2 IC P n g à y 3 1 ! 12! 1 9 7 1 c ủ a C h ín h p h ủ b a n

hành Điều lệ lập, thẩm tra và xét duyệt thiết kế công trình xây dựng đã hình

thành nén một công nghệ quản lý đầu tư và xây dựng nhưng chưa hoàn chỉnh Thủ tục đầu tư được quy định trong các văn bản giai đoạn này thường phải qua các bước:

-Bước 1 : Quyết định đầu tư bằng văn bản phê duyệt nhiệm vụ thiết kế;-Bước 2: Chuẩn bị xây dựng: được đánh dấu bằng văn bản phê duyệt thiết kế dự toán;

-Bước 3: X ây lắp (thi công) công trình thông qua hợp đổng giao thầu giữa các chủ thể A ，B, c trong đó:

+ Bên A là ban quản lý công trình của chủ đầu tư hoặc chủ quản đầu tư;+ Bên B là các tổ chức thi công xây lắp, cung cấp vật tư；

+ Bên c là các tổ chức thực hiện tư vấn thiết kế và giám sát

Nhìn chung thủ tục đầu từ được quy định dựa trên cơ sở phương pháp quản lý tập trung, kế hoạch hoá Các thủ tục còn thiếu, chưa đầy đủ

2 1 2 G i a i đ o ạ n t ừ n ă m 1 9 7 5 đ ế n n ă m 1 9 9 0

Sau giải phóng, nền kinh tế nước ta đứng trước những thách thức, khó khăn to lớn đó là đất nước vừa thoát khỏi chiến tranh ác liệt, cơ sở vật chất kỹ thuật còn nghèo nàn lại bị chiến tranh tàn phá Việc tái thiết xây dựng đất nước được Đảng và Nhà nước ta quan tâm đặc biệt Tại Hội nghị Trung ương lần thứ 6 khoá IV vào tháng 9/1979，lẩn đầu tiên Đảng ta đã đưa ra quan điểm phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần Từ quan điểm chỉ đạo nđổi mới tư duy” này đã tạo ra bước ngoặt về quan điểm cơ chế quản lý kinh tế, dẫn đến sự ra đời của Uỷ ban Xây dựng cơ bản Nhà nước

Thực hiện chủ trương đổi mới của Đảng, đổng thời do sự phát triển cả

về quy mô và tốc độ của công tác xây dựng cơ bản cũng như tính chất phức tạp của nó, đòi hỏi phải có một cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng cơ bản đồng

bộ và hoàn chỉnh để điều chỉnh cho phù hợp, ngày 06161Ị 98Ị Hội đống Chính phủ đã ban hành Điều lệ quản lý xây dựng cơ bản kèm theo Nghị định 232/CP Đây là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên mang tính chất hệ thống với nội dung tương đối hoàn chỉnh về công tác quản lý đầu tư và xây dựng ở nước ta Bản Điều lệ này đã xác lập những nguyên tắc chủ yếu trong công tác quản lý xây dựng cơ bản như:

- Thực hiện và kế hoạch hoá đồng bộ và toàn diện công việc đầu tư xây dựng cơ bản từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị xây dựng, hoàn chỉnh công trình đầu tư, đưa công trình vào sản xuất và sử dụng;

- Quản lý chặt chẽ hiệu quả kinh tế của vốn đầu tư, thực hiện chế độ hạch toán kinh tế và vận dụng đòn bẩy kinh tế nhằm kết hợp đúng đắn ba lợi ích, trong đó coi trọng lợi ích chính đáng của người lao động, để sớm đưa các công trình vào sản xuất, sử dụng với chất lượng tốt, giá thành rẻ;

- Phải tuân theo trình tự xây dựng cơ bản là đặt ra các nguyên tắc từ khâu chuẩn bị đầu tư, khâu lập và phê duyệt luận chúng kinh tế-kỹ thuật công trình đến khâu thi công hoàn thiện đưa công trình vào sử dụng;

- Phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước và quản lý sản xuất kinh doanh, đề cao trách nhiệm của các tổ chức kinh doanh, sản xuất đối với việc

sử dụng vốn đầu tư, phân định quản lý vốn đầu tư với quản lý xây dựng, thực hiện phân công, phân cấp trong quản lý vốn đầu tư và quản lý xây dựng, bảo đảm đạt hiệu quả kinh tế cao

Xuất phát từ những nguyên tắc đó, Nghị định 232/NĐ-CP đã đặt ra nội dung các trình tự trong đầu tư xây dựng cơ bản: Nội dung và các bước trong công tác chuẩn bị đầu tư; Nội dung và các bước lập luận chứng kinh tế-kỹ thuật và phân cấp thẩm quyền phê duyệt luận chứng kinh tế-kỹ thuật; Nội

dung và các bước trong công tác khảo sát thiết kế, phân cấp thẩm quyền xét duyệt thiết kế, dự toán và tổng dự toán; Nội dung và các bước triển khai thi công xây dựng, quy định công tác quản lý kỹ thuật và quản lý chất lượng công trình; Kết thúc đưa công trình vào sử dụng, các quy định về quản lý, cấp phát

và thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản với các nguồn vốn khác nhau; Các

tổ chức thực hiện bao gồm cơ quan quản lý nhà nước gắn liẻn với hệ thống hành chính nhà nước Chủ thể pháp lý của công trình là chủ đầu tư mà cơ quan tác nghiệp quản lý là ban quản lý công trình; Các chủ thể nhận thầu (qua hợp đồng kinh tế ) bao gồm: khảo sát thiết kế (tư vấn), thi công xây lắp, cung ứng vật tư thiết bị; Quan hệ giao thầu và nhận thầu vẫn là quan hệ kinh tế chủ yếu trong xây dựng; Cấp tham mưu tổng hợp của Chính phủ đối với việc quyết định đầu tư là: Uỷ ban kế hoạch và Ưỷ ban xây dựng cơ bản Nhà nước

Tuy nhiên Nghị định 232/CP ban hành Điéu lệ quản lý Xây dựng cơ bản gồm 7 chương và 50 điều Lần đầu tiên ở nước ta đã đặt ra tính hệ thống, trình tự trong cồng tác xây dựng cơ bản, đồng thời phân rõ thẩm quyền phê duyệt các bước trong xây dựng cơ bản Với Nghị định này đã tạo ra một trật tự nhất định trong công tác xây dựng cơ bản của đất nước góp phần cho việc sử dụng vốn đầu tư có hiệu quả Hệ thống các văn bản quản lý lĩnh vực đầu tư xây dựng được đổng bộ và không chia cắt (đầu tư riêng, xây dựng riêng) và

Cùng với Điều lệ này có hàng loạt các văn bản hướng dẫn của các ngành liên quan được ban hành, tập hợp thành hệ thống các văn bản pháp quy

đẻ quản lý vận hành đầu tư và xây dựng trong toàn bộ nén kinh tế quốc dân

như: Thông tư liên bộ SỐ01/TTLB ngày 2/1111983 của Ưỷ ban khoa học Nhà nước và uỷ ban xảy dựng cơ bản nhà nước hướng dẩn lập, thẩm tra， xét duyệt luận chứng kinh tê kỹ thuật các công trình xây dựng cơ bản; Điều lệ lập, thẩm

tỉ a, xét duyệt thiết kế công trình xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 237/HĐBT ngày 191911985 của H ộ i đồng Bộ trưởng Bản điều lệ quản lý xây

dựng cơ bản và các vãn bản hướng dẫn này dẫn này đã góp phần đưa công tác quản lý xây dựng cơ bản vào nề nếp, thúc đẩy sản xuất xây dựng phát triển, nâng cao hiệu quả, chất lượng xây dựng.

Nghị định 232/CP ngày 6/6/1981 quy định thủ tục thẩm định dự án đầutư:

Bước I : Tất cả các cơ quan, đơn vị có công trình đầu tư (không phân

biệt nguồn vốn, hình thức đầu tư cũng như cấp quản lý) phải lập luận chứng kinh tế kỹ thuật, Chủ đầu tư là người lập;

Bước 2: Chủ đầu tư trình luận chứng kinh tế kỹ thuật để chủ quản đầu

tư xét duyệt, hoặc để chủ quản đầu tư trình Thủ tướng Chính phủ;

Bước 3: Chủ đầu tư hoặc chủ quản đầu tư có nhiệm vụ và có quyền yêu

cầu các cơ quan quản lý hữu quan của nhà nước phát biểu ý kiến về các vấn đề

có liên quan đến công trình;

Bước 4: Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt luận chứng kinh

tế-kỹ thuật, có Hôi đồng thẩm tra luận chứng kinh tế-kỹ thuật giúp cho người

cơ quan có thẩm quyền xét duyệt, thời hạn xét duyệt Luận chứng kinh tế-kỹ thuật là 60 ngày Còn trong công tác xây dựng, chủ đầu tư không phải iàm thủ tục cấp phép xây dựng.

Như vậy, theo Nghị định 232/CP ngày 6/6/1981 thì không có sự phân biệt giữa vốn ngân sách và vốn tự có hoặc vốn vay trong quá trình thẩm định Việc xét duyệt dự án đều đo Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng hoặc Chủ tịch

Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định

Do nghiên cứu và soạn thảo trong thòi kỳ còn cơ chế tập trung quan liêu bao cấp nên Bản điều lệ quản lý xây dựng cơ bản và các văn bản kèm theo này còn có một số nhược điểm chủ yếu là:

Một là, mọi hoạt động trong xây dựng cơ bản đều dồn vào nhà nước Nhà nước phải lo và quản lý tất cả mọi khâu Mặc dù nghị định có đưa ra nguyên tắc là phân rõ chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản lý sản

xuất kinh doanh Nhưng trên thực tế thì trong các lĩnh vực điều chỉnh của Nghị định 232/Chính phủ lại không giải quyết được điều này mà gánh nặng trong công tác quản lý điều hành vẫn dồn về cơ quan quản lý nhà nước ở các cấp từ trung ương đến địa phương;

Hai là, nghị định 232/CP chỉ điều tiết riêng đối với các cơ sở quốc doanh làm công tác xây dựng cơ bản, chưa bao quát hết các nguồn vốn đầu tư

và các thành phần kinh tế; chưa thể hiện đầy đủ nguyên tắc hạch toán kinh tế，

tự trang trải, tự đầu tư để phát triển;

Ba là, còn áp dụng nhiều biện pháp quản lý hành chính, can thiệp sâu vào hoạt động sản xuất kinh doanh của các đơn vị kinh tế cơ sở;

Bốn là，bộ máy quản lý xây dựng cơ bản còn cồng kềnh, nhiều đầu mối, nhiều cấp trung gian nên hoạt động kém hiệu lực;

Năm là，chưa đề cập đến vấn đề hợp tác đầu tư nước ngoài” •

Những nhược điểm này càng bộc lộ rõ trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường，nhất là đã cản trở các đơn vị kinh tế cơ sở phát huy quyền tự chủ, tính năng động sáng tạo trong sản xuất kinh doanh, hạn chế việc khai thác và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn đầu tư của xã hội

Quán triệt tinh thần đổi mới của Đại hội Đảng lần thứ 6 (tháng 12/1986)

và các Nghị quyết Trung ương 2，3，4 (khoá V I) và để cụ thể hoá quyết định

số 217-HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng về việc trao quyền tự chủ sản xuất kinh doanh cho các đơn vị kinh tế cơ sở，ngày 9/ 5/1988 Hội dồng Bộ trưởng đã ra quyết định số 80-HĐBT về các chính sách đổi mới cơ chế quản lý xây dựng cơ bán Trong văn bản này đã xác định rõ phương hướng, nội dung chủ yếu của việc đổi mới cơ chế quản lý xây dựng cơ bản trong một số lĩnh vực kế hoạch hoá, giao nhận thầu, hạch toán kinh tế, đòn bẩy kinh tế, sắp xếp tổ chức lại sản xuất và chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về xây dựng cơ bản Văn bản này đã tạo nên những chuyển biến quan trọng trong ngành xây dựng cơ bản như:

+ Tình trạng bao cấp tràn lan trong đầu tư xây dựng cơ bản dần dần giảm bớt, vốn ngân sách đầu tư của Nhà nước bước đầu đã tập trung cho những mục tiêu chủ yếu;

+ Vốn của các thành phần kinh tế và của nhân dân đã được huy động dưới nhiều hình thức phong phú, linh hoạt;

+ Vai trò tự chủ, tính năng động trong sản xuất kinh doanh của các đơn

vị kinh tế cơ sở được phát huy, trình độ hạch toán kinh tế được nâng cao, tổ chức sản xuất trong xây dựng được sắp xếp lại trong phạm vi từng chuyên ngành xây dựng và trong từng đơn vị xây dựng Nhiều đơn vị làm ăn có hiệu quả và khẳng định vị trí của mình trong thị trường;

+ Các đơn vị xây dựng ngoài quốc doanh cũng được hình thành và phát triển ở nhiều địa phương;

+ Phương thức lựa chọn tổ chức nhận thầu qua đấu thầu đã bước đầu hình thành

Tuy nhiên, việc đổi mới cơ chế quản lý xây dựng cơ bản mới chỉ là bước đầu, chưa ổn định và thiếu đồng bộ，đo vậy kết quả còn hạn chế, nhiều vấn đề còn phải tiếp tục nghiên cứu, giải quyết như: Tình trạng bao cấp trong đầu tư vẫn còn nhiều; Trình tự xây dựng cơ bản không được chấp hành nghiêm chỉnh, mặt khác chưa được đổi mới cho phù hợp; Quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư trong hoạt động đầu tư, xây dựng chưa được quy định rõ ràng; Việc lập và quản lý giá cũng còn nhiều tồn tại, A-B tự thoả thuận một cách tuỳ tiện; Chế độ，chính sách đối với việc đầu tư, xây dựng bằng vốn nước ngoài còn thiếu nhiều Tại Quyết định này, đã đưa ra khái niêm về chủ đầu tư

là Giám đốc các tổ chức được giao trách nhiệm khai thác, sử dụng hoặc quản

lý công trình sau khi xây dựng xong, như vậy, chủ đầu tư không phải là người

sở hữu vốn hoặc được giao quản lý và sử dụng vốn để đẩu tư xây dựng công trình Do đó, việc đề cao trách nhiệm của chủ đầu tư đối với công trình xây dựng không được cao

Thực trạng trên đây đã gây nhiều tổn thất, lãng phí trong xây dựng cơ bản Tại Hội nghị Trung ương lần thứ 6 (khoá V I) đã tổng kết tình hình 2 năm thực hiện nghị quyết đại hội V I，một mặt khẳng định lại các quan điểm kinh tế

cơ bản của Nghị quyết Đại hội V I là đúng đắn, mặt khác cũng đưa ra một quan điểm mới trong quản lý kinh tế là thừa nhận cả nước chỉ có một thị trường thống nhất với sự tham gia của các thành phần kinh tế Để đáp ứng kịp thời nhu cầu quản lý trước mắt, trong khi chưa có đủ các điều kiện xây dựng

cơ chế quản lý xây dựng cơ bản đổng bộ và hoàn chỉnh phù hợp với cơ chế thị trường, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 385/HĐBT ngày

71 U I 1990 sửa đổi bổ sung và thay thế Điều lệ quản lý xây dựng cơ bản ban hành kèm theo Nghị định 232/CP (gọi tắt là Nghị định 385/HĐBT) Nội dung

sửa đổi, bổ sung được tập trung vào những vấn đề chủ yếu: Tăng cường cồng tác quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng, đã có sự chuyển biến rõ rêt về quy định chức năng quản lý Nhà nước của các Bộ, ngành, ƯBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản; Khuyến khích các thành phần kinh tế trong xã hội bỏ vốn đầu tư và xây đựng các công trình sản xuất kinh doanh để phát huy tói đa tiềm nẳng kinh tế trong nhân dân, khơi dậy nền kinh tế đất nước IẮI điểm của Nghị định này so với Quyết định 80/CP đó là，chủ đầu tư Chủ đầu tư được xác định là người chủ sở

hữu vốn (tư nhân, tập thể, cổ đông, Nhà nước ) mà không phải là người quản

lý cổng trình, vì vậy, trách nhiệm của cổng trình đối với chủ đầu tư được nâng cao

Thử tục lập, thẩm định dự án đầu tư theo Nghị định 35/HDDBT gồm các bước:

Bước 1: Tất cả các công trình đầu tư (không phân biệt nguồn vốn, hình thức đầu tư cũng như cấp quản lý, kể cả các công trình hợp tác, liên doanh vổd nước ngoài, công trình vay vốn nước ngoài, và công trình nước ngoài viện trợ) phải lập luận chứng kinh tế - kỹ thuật hoặc báo cáo kinh tế - kỹ thuật, đối với

các dự án quan trọng phải lập dự án tiền khả thi Chủ đầu tư là người chịu trách nhiệm lập và trình luận chứng kinh tế- kỹ thuật;

Bước 2: Xét duyệt luận chứng kinh tế-kỹ thuật: Người có thẩm quyền xét duyệt sau khi có ý kiến của Hội đồng thẩm tra luận chứng kinh tế-kỹ thuật, Thời hạn xét duyệt là 45 ngày chung cho các dự án Như vậy, có thể nói, các thủ tục đã được rút gọn, thời gian xét duyệt được rút gọn hơn so vổi các quy định trước, nhưng trong quá trình xét duyệt đã không phân biệt các nguồn vốn, tất cả đều phải qua Hội đồng thẩm tra，và phải thông qua các cơ quan Nhà nước (Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, Bộ trưởng, Chủ tịch Ưỷ ban nhân dân) có thẩm quyền xét duyệt đối với các dự án không thuộc vốn do ngân sách Nhà nước Bởi vậy，nghị định vẫn chưa tạo sự thông thoáng trong hoạt động đầu tư của các loại hình doang nghiệp

2.13 G iai đoạn từ năm 1990 đến trước kh i có luật X â y dựng năm

2003

Mặc dù đã có sự đổi mới, nhưng những nội dung của Nghị định 385/HĐBT ngày 7/11/1990 chưa được giải quyết triệt để và đầy đủ，còn mang tính chất nửa vời, còn nhiều ảnh hưởng của cơ chế bao cấp, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước chưa được phân định rõ, chưa tạo ra được môi trường cần thiết để các doanh nghiệp xây dựng phát huy tính tự chủ, sáng tạo, thực hiện cạnh tranh lành mạnh, chế tài xử phạt vi phạm chưa cụ thể và chưa■ * Ễ L • • •nghiêm Trong khi đó trong thời kỳ này nhu cầu đầu tư phát triển xây dựng cơ bản của đất nước ngày càng lớn, đặc biệt với chính sách mở cửa của Đảng và Nhà nước ta, cùng với sự xoá bỏ chính sách cấm vận của M ỹ, việc đầu tư của nước ngoài vào V iệt Nam ngày càng nhiều

Tình hình đó đòi hỏi phải đổi mới một cách cơ bản cơ chế quảrì lý xây dựng cơ bản Do vậy, Chính phủ đã ban hành Nghị định U U C P ngày 201ĨO Ì1994 ban hành Điều lệ quản lỷ đẩu tư và xây dựng thay thế Nghị định 385ỈHĐBT và Nghị định 237/HĐBT ban hành Điều lệ kiểm tra， xét duyệt thiết

kế công trình xây dựng Đây là m ột văn bản quan trọng trong lĩnh vực quản lý đầu tư xây dựng vì phạm vi điều tiết của nó bao trùm lên toàn bộ hoạt động đầu tư và xây dựng của toàn xã hội, nhằm tiếp tục đổi mới và hoàn thiện một bước cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng cho phù hợp với sự chuyển đổi chung

có tính chất bước ngoặt và phù hợp với sự phát triển kinh tế xã hội trong thời

gian đó

Nghị định 177/CP ngày 20/10/1994 có một số điểm mới: xoá bỏ cách lập luận chứng kinh tế - kỹ thuật công trình thành việc lập dự án đầu tư (tiền khả thi và khả thi) Đối tượng của quản lý xây dựng là sản phẩm trung gian của đầu tư Mặc dù Nghị định 385/HĐBT đã có quy định về chức năng, trách nhiệm, thẩm quyền của các cấp, các ngành trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng nhưng chưa rõ，vẫn còn ở dạng trách nhiệm tập thể* Để khắc phục tình trạng này，Nghị định 177/1994/NĐ-CP ngày 20/10/1994 đã phân định cụ thể hơn những quy định về vấn đề này, phân nhóm theo quy mô đầu tư và phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán đối với các cơ quan như Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Ưỷ Ban kế hoạch Nhà nước, Bộ xây dựng, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Uỷ ban hợp tác và đầu tư và các Bộ chức năng liên quan khác.

Đổng thời Nghị định cũng đã làm rõ ranh giới giữa các Bộ, ngành tham gia cồng tác đầu tư và xây dựng Cụ thể là Nghị định đã giao cho Bộ xây dựng quản lý thống nhất nhà nước một số lĩnh vực trong đầu tư và xây dựng như ban hành hoặc thoả thuận để các Bộ, ngành khác ban hành các tiên chuẩn, quy phạm, các quy định quản lý chất lượng công trình và kinh tế xây dựng, quản

lý thống nhất về hành nghề tư vấn đầu tư và xây dựng và kinh doanh xây lắp, quản lý và hướng dẫn công tác đấu thầu và chọn thầu

Thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt dự án theo Nghị định 177/1994/NĐ-

CP được thực hiện qua các bước sau:

Bước 1: Lập dự án đầu tư：Xác định dự án đầu tư; Nghiên cứu tiền khả

thi và nghiên cứu khả thi; Đối với những dự án nhóm A và các dự án sử dụng vốn ODA phải tiến hành 2 bước: nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi; Các dự án còn lại được thực hiện một bước: nghiên cứu khả thi

Bước 2: Thẩm định dự án đầu tư： Đối với Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi thì cấp quyết định đầu tư có thể yêu cầu các cơ quan liên quan có ý kiến hoặc thông qua Hội đồng thẩm định để thẩm định Đối với Báo cáo nghiên cứu khả thi: Dự án nhóm A do Hội đồng thẩm định Nhà nước thẩm định trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; Dự án nhóm B，c người quyết định đầu tư (Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh) thành lập Hội đồng thẩm định để thực hiện thẩm định trình người quyết định đầu tư phê duyệt

Bước 3: Quyết định đầu tư: tất cả các dự án đầu tư thuộc nguồn vốn

Nhà nước phải có quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền trước khi thực hiện đầu tư

Theo nghị định 177/CP thì thời gian thẩm định dự án được quy định thời gian ngắn hơn so với trước và có thời gian cụ thể đối với từng dự án:Đối với các dự án đầu tư thuộc nhóm A thời gian thẩm định không quá 45 ngày; Đối với các dự án đầu tư thuộc nhóm B thời gian thẩm định không quá 30 ngày; Đối với các dự án đầu tư thuộc nhóm c thời gian thẩm định không quá

20 ngày kể từ khi nhận đủ hổ sơ hợp lệ Như vậy, đối với Nghị định 177/CP thì các dự án đã được phân loại A ，B, c ，thời gian thẩm định đã được quy định

cụ thể đối với từng dự án Chủ đầu tư là chủ sở hữu vốn

Nhưng có điểm hạn chế, đó là tất cả các dự án đầu tư có xây dựng thuộc mọi nguồn vốn và các thành phần kinh tế đều phải Hội đổng thẩm định đã được quy định, đó là tập hợp các cơ quan chuyên môn，liên quan đến công trình xây dựng Do đó, nó cũng là nguyên nhân kéo dài thời gian thẩm định, bởi không phải lúc nào cũng tập hợp cùng lúc được đầy đủ các ý kiến của cơ quan đó theo quy định của pháp luật

Với giai đoạn thực hiện đầu tư, Nghị định quy định phải xin giấy phép xây dựng và giấy phép khai thác tài nguyên (nếu có) Trong lĩnh vực cấp giấy phép xây dựng để giảm bớt thủ tục hành chính đảm bảo tiến độ đầu tư và xây dựng, nghị định đã quy định những trường hợp được miễn cấp giấy phép xây dựng: Các công trình nhóm A do Thù tướng Chính phủ quyết định đầu tư và các Bộ trưởng quản lý ngành phê duyệt thiết kế kỹ thuật; Các công trình giao thông thuỷ lợi nhóm B，c đã được phê duyệt thiết kế kỹ thuật không đi qua đồ thị và có sự thoả thuận củâ UBND cấp tỉnh; Các trường hợp sửa chữa không làm thay đổi kết cấu, kiến trúc công trình mặt phố, không gây tranh chấp dân

Thẩm quyền cấp giấy phép: Bộ trưởng Bộ Xây dựng cấp giấy phép xây dựng các dự án đầu tư xây dựng liên tỉnh trên cơ sở các địa phương có liên quan xác nhận dự án đủ điều kiện cấp giấy phép xây dựng; Giám đốc Sở xây dựng cấp giấy phép xây dựng các dự án đầu tư xây dựng không thuộc đất đô thị; Chủ tịch quận, huyện, thị xã cấp giấy phép cây đựng nhà ở riêng lẻ và công trình xây dựng mới có mức vốn đầu tư dưới 500 triệu đồng Nhưng Nghị định đã không quy định cụ thể thời gian cấp giấy phép xây dựng của cơ quan

Nhà nước có thẩm quyền kể từ khi nhận đủ hồ sơ hợp lệ

Sau một thời gian thực hiện, Nghị định 177/CP đã bộc lộ một số hạn chế, không còn phù hợp với tình hình thực tế của quản lý đầu tư và xây dựng nữa Vào cuối năm 1995 cùng với cải cách bộ máy hành chính, việc chia tách tỉnh; lập mô hình mới tổng công ty toàn ngành và hàng loạt luật có liên quan đến đầu tư và xây dựng mà quan trọng là Luật Ngân sách đã làm cho Nghị định 177/CP lại cần phải sửa đổi, bổ sung; đồng thời trong xây dựng, phương thức đầu đòi hỏi phải có quy định rõ hơn bằng văn bản ở cấp Chính phủ Trước tình hình đó，Chính phủ đã ban hành Nghỉ định 42/CP ngày 161711996 của Chính phủ về việc ban hành Điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng thay thế Nghị định Ỉ77/CP (gọi tắt là Nghị định 42/CP )•