Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cấp tỉnh-qua thực tiễn thành phố Hà Nội

Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, hoạt động thẩm định được tiến hành bởi Sở Tư pháp.. Riêng thủ đô Hà Nội, với những đặc thù v

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ THANH TÂM

THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP

LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN

CẤP TỈNH - QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS BÙI XUÂN ĐỨC

HÀ NỘI - 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Thanh Tâm

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục những chữ viết tắt

Danh mục các bảng

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 11

1.1 Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 11

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm 11

1.1.2 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 15

1.2 Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 19

1.2.1 Khái niệm thẩm định 19

1.2.2 Chủ thể thẩm định 23

1.2.3 Đối tượng và phạm vi thẩm định 24

1.2.4 Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 29

1.2.5 Phương thức thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 32

1.2.6 Vai trò và giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định 35

1.2.7 Những yếu tố ảnh hưởng đến thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh 39

Kết luận Chương 1 42

Chương 2: THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH QUA THỰC TIỄN

THÀNH PHỐ HÀ NỘI 43

2.1 Kết quả thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội 43

2.1.1 Tiếp nhận, phân loại hồ sơ và phân công thẩm định 44

2.1.2 Nghiên cứu dự thảo văn bản 46

2.1.3 Tổ chức cuộc họp thẩm định 47

2.1.4 Ban hành bản thẩm định 48

2.1.5 Việc tiếp thu, phản hồi ý kiến thẩm định 61

2.2 Những bất cập, tồn tại trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội 62

2.2.1 Việc tiếp nhận, phân công, phân loại hồ sơ thẩm định chưa hợp lý khoa học 63

2.2.2 Quá trình thẩm định chưa chú ý tới việc đánh giá tác động của dự thảo văn bản 64

2.2.3 Tổ chức phiên họp đôi khi còn mang tính hình thức, chưa lôi cuốn được các chuyên gia, nhà khoa học tham gia vào quá trình thẩm định 65

2.2.4 Về thời gian thẩm định 66

2.2.5 Việc tiếp thu, giải trình, gửi ý kiến phản hồi cho cơ quan thẩm định chưa được chú trọng 66

2.2.6 Về chất lượng văn bản thẩm định 67

2.2.7 Về quy trình thẩm định 70

2.3 Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế trong hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội 70

2.3.1 Hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật xây dựng ban hành

văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND nói riêng

còn nhiều bất cập ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định 70

2.3.2 Lực lượng cán bộ làm công tác thẩm định còn hạn chế về số lượng và chất lượng 77

2.3.3 Sự phối hợp giữa cơ quan thẩm định với cơ quan tổ chức có liên quan còn hạn chế, chưa đồng bộ kịp thời 79

2.3.4 Các điều kiện cơ sở vật chất kỹ thuật và kinh phí bảo đảm cho công tác thẩm định chưa đủ đáp ứng cho công tác này trên thực tế 80

Kết luận chương 2 82

Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 84

3.1 Yêu cầu đổi mới nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 84

3.2 Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 86

3.2.1 Giải pháp về tổ chức thực hiện việc thẩm định 86

3.2.2 Giải pháp về tổ chức bộ máy và con người cho hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh 90

3.2.3 Các giải pháp tăng cường điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định 97

3.2.4 Giải pháp về hoàn thiện cơ chế chính sách, hệ thống pháp luật hiện hành đối với hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh 101

Kết luận Chương 3 107

KẾT LUẬN 108

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 110

DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT

HĐND: Hội đồng nhân dân QPPL: Quy phạm pháp luật UBND: Ủy ban nhân dân

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1 Tổng số văn bản QPPL của HĐND và UBND từ năm

Bảng 2.3 Tình hình thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của

Bảng 2.4 Tỉ lệ văn bản QPPL của HĐND và UBND thành phố Hà

Bảng 2.5 Số lượng Văn bản thẩm định và kiến nghị điều chỉnh về nội

dung bởi phòng Văn bản Pháp quy – Sở Tư Pháp thành phố

Bảng 2.6 Cơ cấu số lượng, trình độ công chức phòng Văn bản pháp

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Lý luận về lịch sử nhà nước và pháp luật đã chỉ ra rằng từ khi nhà nước

ra đời thì pháp luật cũng xuất hiện và luôn là công cụ hữu hiệu để nhà nước duy trì trật tự thống trị và quản lý xã hội Để thực hiện tốt vai trò của nhà nước đỏi hỏi mỗi quốc gia phải có một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội, đồng thời dự báo được sự phát triển của các mối quan hệ xã hội phát sinh trong cuộc sống tương lai

Hoàn thiện hệ thống pháp luật hướng tới việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân cũng là một trong những quan điểm, định hướng lớn của Đảng và nhà nước ta Tại Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm

2020 khẳng định:

Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý

xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc

tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 [15]

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm

nhiều bước kế tiếp nhau bao gồm: Lập kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật; Lấy ý kiến đóng góp vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; Thông qua văn bản quy phạm pháp luật[32] Trong các hoạt động kể trên, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động quan trọng, góp phần quyết định đến chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật

Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, hoạt động thẩm định được tiến hành bởi Sở Tư pháp Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định toàn bộ nội dung và hình thức của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thông qua[31] Tuy nhiên, thực tế hiện nay cho thấy, quy định của pháp luật về thẩm định cũng như cách thức, chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh còn có nhiều bất cập dẫn đến chất lượng ban hành văn bản chưa tốt, chưa được đảm bảo được tính hợp pháp, hợp hiến cũng như tính khả thi của văn bản trên thực tế

Riêng thủ đô Hà Nội, với những đặc thù về vị trí địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố trong những năm qua đã được chính quyền thành phố quan tâm, chú trọng, tạo điều kiện về cơ chế, con người, phương tiện kỹ thuật… nên đã bước đầu đạt được những kết quả nhất định Tuy nhiên, do nhiều yếu tố khách quan và chủ quan, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của thành phố còn tồn tại nhiều hạn chế, ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hanh trên thực tế

Trên cơ sở lý luận, xuất phát từ thực tế là cán bộ hiện đang công tác trong ngành Tư pháp thủ đô, tôi nhận thấy, việc nghiên cứu chuyên sâu nội

dung về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là việc làm rất cần thiết Mặc dù cũng đã có một số nghiên cứu đề cập đến vấn đề này, tuy nhiên các nghiên cứu này hoặc

là có phạm vi rất rộng đề cập đến toàn bộ hoạt động xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc mới chỉ dừng lại đánh giá về hoạt động thẩm định nói chung mà chưa có một đề tài chuyên biệt nghiên cứu toàn diện và đầy đủ về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân của một cấp hành chính (cấp tỉnh)

Với ý nghĩa như trên, tôi lựa chọn đề tài luận văn: “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – Qua thực tiễn thành phố Hà Nội” Đề tài này sẽ làm sáng tỏ

những vấn đề lý luận và thực tiễn về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng như đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trên thực tế

2 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam

Thẩm định là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do vậy khi nghiên cứu về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thẩm định cũng là một nội dung được các nghiên cứu quan tâm đề cập:

- Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội Quy trình xây dựng văn bản QPPL được quy định trực tiếp tại Chương II của Giáo trình với những nội dung bao gồm: Những vấn đề chung về xây dựng văn bản QPPL (về thẩm quyền, về thủ tục ban hành, về vai trò và thể thức của văn bản QPPL); Soạn thảo các nội dung của văn bản QPPL (soạn thảo lời nói đầu, soạn thảo các căn cứ, soạn thảo quy định về phạm vi tác động, soạn thảo quy định về đối tượng tác động…) Cuốn giáo trình đã giúp

cho người đọc nắm được các vấn đề chung nhất của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, từ đó có được nền tảng để nghiên cứu hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung cũng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng

- Ths Đoàn Thị Tố Uyên và Trần Hồng Nhung (2010), “Nhận diện đặc

trưng của văn bản quy phạm pháp luật, tiền đề của hoạt động thẩm tra, thẩm định, Tài liệu hội thảo khoa học “thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”,[54] Bài viết đã đưa ra cách nhận diện những đặc trưng cơ

bản của văn bản quy phạm pháp luật, là cơ sở tiền đề để hoạt động thẩm định thực đúng đối tượng, từ đó góp phần nâng cao chất lượng của hoạt động xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng

- Nguyễn Cửu Việt trong bài viết “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm

pháp luật”[56] đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp đã chỉ ra những khiếm

khuyết trong các định nghĩa về văn bản trong hệ thống pháp luật hiện hành Trên cơ sở đó tác giả đã đưa ra những phản biện để chứng minh cho quan điểm: Văn bản QPPL không chỉ là những văn bản có hoặc chứa hoặc đề ra,

ban hành QPPL, mà bao gồm tất cả các văn bản có chức năng pháp lý như

đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ, áp dụng các QPPL hiện hành hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng

- Đinh Văn Mậu, Nguyễn Văn Hậu “Tính hợp pháp và hợp lý của

Quyết định quản lý hành chính nhà nước”[24], Học viện Hành chính, năm

2009: Cuốn sách đã chỉ ra hai yêu cầu quan trọng nhất của Quyết định quản lý hành chính nhà nước là hợp pháp và hợp lý, trong đó hợp pháp được chia ra thành hợp pháp về thẩm quyền, về nội dung, về sự phù hợp giữa hình thức với nội dung, về căn cứ pháp lý ban hành, về trình tự, thủ tục, về thể thức, kỹ

thuật trình bày; hợp lý bao gồm đảm bảo yêu cầu về tính kịp thời, đảm bảo sự phù hợp của văn bản với các quan hệ kinh tế, sự phù hợp của văn bản với khả

năng, điều kiện thực hiện, sự phù hợp của văn bản với văn phong Với từng

nội dung, tác giả đã có những luận giải và dẫn chứng cụ thể, chi tiết là cơ sở

để người làm công tác thẩm định có thể nghiên cứu khi đánh giá về tính hợp pháp hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật Tuy nhiên cuốn sách chưa cho độc giả thấy được mối quan hệ chặt chẽ giữa tính hợp pháp và hợp lý cũng như khó khăn của nhà làm luật khi phải cân bằng được cả hai yếu tố nói trên

- Lưu Kiếm Thanh với các sách như: “Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy”[39]; “Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý nhà nước”[40], Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản”[41], nhà xuất bản Giáo dục, năm 2005

Trong các sách này, tác giả đã đưa ra phân tích các khái niệm về văn bản, văn bản quản lý nhà nước…, đặc biệt là phân tích những kỹ năng cần phải có để

có thể soạn thảo được văn bản như kỹ thuât trình bày về nội dung, kỹ thuật trình bày về hình thức Đây là những nội dung nghiên cứu rất có ý nghĩa tham khảo đối với người làm công tác soạn thảo cũng như thẩm định văn bản

- Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá

tác động của văn bản quy phạm pháp luật, (Dự án VIE 02/015 Hỗ trợ thực thi

chiến lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010), Nxb Tư pháp, Hà Nội [10] Nội dung cuốn sổ tay này đã chỉ ra và phân tích các bước trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND, trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Tuy nhiên do phạm vi nghiên cứu rộng (gồm nhiều công đoạn trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật), nên mặc dù hoạt động thẩm định cũng có được đề cập nhưng chưa được nghiên cứu một cách chuyên sâu

- Thạc sĩ Phí Thị Thanh Tuyền (Đại học Luật Hà Nội) trong bài viết

“Nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”[47] đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp năm 2012 đã đưa

ra các khái niệm về thẩm định, thẩm tra, phân biệt thẩm định với thẩm tra; vai trò của hoạt động thẩm định, thẩm tra; một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra Tuy nhiên bài viết chủ yếu dừng lại ở góc độ

lý luận, chưa đưa ra được những số liệu, dẫn chứng thuyết phục

- Thạc sĩ Đinh Công Tuấn (Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp) trong

bài viết “Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp

luật của cơ quan tư pháp địa phương”[46] đã chỉ ra những bất cập trong các

quy định của pháp luật về thẩm định, từ đó đề ra 7 kiến nghị trong đó tập trung vào vấn đề cần quy định việc thẩm định tính khả thi là bắt buộc và nâng cao giá trị pháp lý của văn bản thẩm định

- Thạc sỹ Ngô Linh Ngọc, Đại học quốc gia Hà Nội, năm 2013 trong

luận văn thạc sỹ “Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp

luật do cơ quan nhà nước địa phương ban hành”[26] đã có những nội dung

nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, tuy nhiên phạm do phạm vi và đối tượng nghiên cứu rộng (bao gồm cả hoạt động thẩm định và thẩm tra, phạm vi trên toàn quốc bao gồm cả hai cấp hành chính cấp tỉnh và cấp huyện) nên nội dung về thẩm định

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đặc biệt là hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh chưa chưa được nghiên cứu chuyên sâu

Như vậy, có thể thấy hầu hết các công trình nghiên cứu thường tập trung vào hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung hoặc nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cấp trung ương mà rất ít đề cập đến hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy

phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở địa phương Mặc dù cá biệt cũng có một số nghiên cứu về hoạt động thẩm định của cơ quan nhà nước địa phương nhưng phạm vi, đối tượng lại rộng (bao gồm cả cấp huyện, cấp tỉnh), mà chưa

có một nghiên cứu mang tính chuyên sâu về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của một cấp hành chính quan trọng là cấp tỉnh Trên thực tế, hoạt động xây dựng ban hành chính sách pháp luật ở địa phương nói chung và hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng chủ yếu được diễn ra mạnh mẽ ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, còn cấp quận, huyện, xã, phường thường chỉ thực thi các quy định của cấp tỉnh và quy định của pháp luật nói chung Xuất phát từ tình hình này, trên cơ

sở thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố Hà Nội, một đơn vị hành chính cấp tỉnh nhưng lại mang trong mình những đặc thù về vị trí địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội đặc biệt (là thủ đô của cả nước) đề tài sẽ tập trung đi sâu, phân tích và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, đồng thời đưa ra được những giải pháp thiết thực góp phần nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

Việc nghiên cứu đề tài “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – Qua thực tiễn thành phố Hà Nội” nhằm mục đích sau:

Thứ nhất: Nghiên cứu những vấn đề lý luận về thẩm định dự thảo văn

bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Thứ hai: Nêu ra những bất cập, tồn tại về thẩm định dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, đồng thời đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về thẩm định cũng như nâng cao chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo

tỉnh trên thực tế

Trên cơ sở mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ cần phải triển khai bao gồm:

Thứ nhất: Phân tích và làm rõ những vấn đề lý luận về thẩm định văn

bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh như: Khái niệm và đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của HĐND

và UBND; định nghĩa về thẩm định, đặc điểm, vai trò, giá trị pháp lý của văn bản thẩm định; nguyên tắc thẩm định; các yếu tố tác động đến hoạt động thẩm định

Thứ hai: Phân tích là làm rõ những bất cập, tồn tại về thẩm định dự

thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Thứ ba: Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự

thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trên thực tế

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

- Đối tượng nghiên cứu: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh- qua thực tiễn thành phố Hà Nội

- Địa bàn nghiên cứu: Thành phố Hà Nội

- Thời gian nghiên cứu: kể từ tháng 8/2008 (từ khi Hà Nội hợp nhất)

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

Phương pháp phân tích được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu sắc về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh với các khía cạnh khác nhau Về mặt lý luận, luận văn đã xem xét dựa trên cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích về khái niệm, đặc điểm, giá trị pháp lý, thẩm quyền, nguyên tắc của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh Ngoài ra phương pháp

phân tích còn được sử dụng để đánh giá thực trạng của việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL HĐND và UBND cấp tỉnh, đặc biệt lý giải cụ thể những nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập làm cơ

Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với nhau với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của đề tài vừa có tính khái quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn diện về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

* Ý nghĩa lý luận

- Bổ sung vào hệ thống các công trình nghiên cứu về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nói riêng, đặc biệt là các công trình nghiên cứu về thẩm định

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

- Đưa ra những cách đánh giá tổng hợp, khái quát về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: vai trò, ý nghĩa, sự cần thiết của hoạt động này đối với quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh

- Có những kiến giải phù hợp, chính xác về nguyên nhân của những bất cập, thiếu sót cũng như đưa ra những giải pháp logic, có sức thuyết phục làm

cơ sở cho việc nghiên cứu các định hướng đổi mới, cải tiến hoạt động thẩm định và các quy định của pháp luật về thẩm định cũng như nâng cao được chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

7 Kết cấu của luận văn

Chương 1 Cơ sở lý luận về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh)

Chương 2 Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (qua thực tiễn thành phố Hà Nội)

Chương 3 Một số giải pháp về nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo

văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.1 Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm

Hiện nay, khái niệm VBQPPL vẫn có những quan điểm, cách hiểu khác nhau trên thực tế Việc nghiên cứu để hiểu rõ khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) nói riêng có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL Thẩm định cũng là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản văn bản quy phạm pháp luật nên việc xác định, nhận diện được những dấu hiệu văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, phân biệt nó với những văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính là một việc làm rất cần thiết nhằm thực hiện tốt hoạt động này

Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2008) thì:

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều

chỉnh các quan hệ xã hội[32]

Cũng tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,

Ủy ban nhân dân năm 2004 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2004) quy định về khái niệm văn bản QPPL của HĐND, UBND như sau:

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong

đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa[31].

Định nghĩa của Luật đã nêu được những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng như: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; hình thức, trình

tự, thủ tục được quy định trong Luật; có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và có mục đích để điều chỉnh các quan hệ xã hội

Bàn về định nghĩa này, theo quan điểm của Đoàn Thị Tố Uyên trong

Luận án tiến sĩ “Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay”[55],

đã chỉ ra trong các dấu hiệu này, chứa đựng quy tắc xử sự chung được coi là dấu hiệu bản chất nhất, khác biệt nhất khi so sánh với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng Tuy nhiên, theo một số quan điểm khác cho rằng nếu nội dung văn bản QPPL chỉ chứa đựng quy tắc xử sự chung thì chưa đầy đủ bởi trên thực tế cũng như trong chính nội dung của Luật năm 2008 hay Luật năm 2004, văn bản QPPL không chỉ chứa đựng quy tắc xử sự chung mà còn có những nguyên tắc, định hướng, mục đích pháp luật Đây chính là lý do dẫn đến sự khó khăn cho người xây dựng, ban hành khi phải nhận diện chính xác đối tượng để thực hiện nhiệm vụ trên thực tế

Trên cơ sở quy định của pháp luật và qua thực tiễn xây dựng, ban hành

văn bản quy phạm pháp luật, ta có thể đưa ra những đặc điểm để nhận diện văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh như sau:

Một là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh là văn bản có chứa các quy tắc xử xự chung, có tính chất bắt buộc chung Đây là đặc điểm trọng

nhất, mang tính chất then chốt quyết định nhằm phân biệt văn bản QPPL với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng

Văn bản quy phạm pháp luật có chứa có chứa các quy tắc xử xự chung,

có tính bắt buộc chung Điều đó có nghĩa các quy tắc xử xự này không xác định cho một chủ thể cụ thể, mà xác định chung cho mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng khi rơi vào hoàn cảnh quy định sẽ phải tuân theo Khác với các quy tắc xử sự cá biệt trong các văn bản áp dụng pháp luật, đối tượng thi hành luôn luôn được xác định cụ thể khi có sự kiện pháp lý xảy ra

Trên thực tế, việc xác định thế nào là “quy tắc xử xự chung” không phải là việc dễ dàng đối với các cơ quan soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Như đã nêu ở trên, những nguyên tắc, mục đích pháp luật được thể hiện trong văn bản quy phạm pháp luật cũng là những nội dung quan trọng, có phạm vi áp dụng với nhiều đối tượng, tuy nhiên nó chỉ mang tính chất định hướng mà không phải đặt ra các quy tắc xử xự khi các chủ thể rơi vào các tình huống mà pháp luật quy định họ phải tuân theo

Một trong những đặc điểm nữa của văn bản quy phạm pháp luật là nó được áp dụng nhiều lần trên thực tế Nếu như một văn bản áp dụng pháp luật chỉ được áp dụng một lần trên thực tế và sau khi áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần, trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra Sau mỗi lần áp dụng văn bản QPPL không mất đi hiệu

lực Nó chỉ bị mất hiệu lực khi có văn bản QPPL mới thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ

Hai là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện

Cụ thể, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh phải do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành theo thẩm quyền được quy định tại Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004

Tuy nhiên, không phải bất cứ văn bản nào của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành đều là văn quy phạm pháp luật, ví dụ: Thông báo, công văn, kế hoạch của UBND tỉnh; Quyết định cá biệt

Khi văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng được ban hành, Nhà nước đảm bảo thực hiện trên thực tế Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt văn bản QPPL với các văn bản thông thường khác của các cơ quan, tổ chức chính trị – xã hội không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp khác về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước

áp dụng các biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài áp dụng đối với người có hành vi vi phạm

Ba là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định:

Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày theo các quy định tại Luật năm 2008, Luật năm 2004, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của liên Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ Hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản,

Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhưng

sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải

là văn bản QPPL Ví dụ như việc UBND tỉnh ban hành đề án, chương trình có chứa đựng quy phạm pháp luật

Bốn là, văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật

quy định

Xuất phát từ vai trò của văn bản QPPL, đối với hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, Luật năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh khá chặt chẽ Theo đó, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành với trình tự từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật Mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhưng trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản QPPL Vì thế, những văn bản QPPL được ban hành không đúng thủ tục đều trở thành đối tượng bị xử lý

1.1.2 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1.1.2.1 Thẩm quyền hình thức

Theo quy định tại Khoản 2, Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của

HĐND, UBND năm 2004 thì “Văn bản QPPL của HĐND được ban hành

dưới hình thức Nghị quyết Văn bản QPPL của Uỷ ban nhân dân được ban

Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đã được quy định rõ Ngoài HĐND và tập thể UBND thì Thường trực HĐND, các ban của HĐND hay các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Chủ tịch UBND đều không có thẩm quyền được đặt ra các QPPL

Tại Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/09/2006 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, quy định những văn bản mặc dù được ban

hành dưới hình thức Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị nhưng không phải là văn bản QPPL như:

Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND

và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về việc giải tán HĐND; nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một

số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; nghị quyết về chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND; nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản QPPL của HĐND, UBND; nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương; quyết định về chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND; quyết định phê duyệt kế hoạch, quy hoạch phát triển đối với một ngành, một đơn vị hành chính địa phương; quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị; quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch ngành; quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị; quyết định

về khoán biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan chuyên môn thuộc UBND và những văn bản tương tự khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể

Các văn bản của Chủ tịch UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, như: quyết định thành lập đơn vị trực thuộc cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định ban hành quy chế hoạt động của các hội đồng, ban, ban chỉ đạo, Ủy ban lâm thời; quyết định ban hành quy chế nội bộ của cơ quan, đơn vị; quyết định lên

lương, khen thưởng, kỷ luật, điều động công tác; quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, tạm đình chỉ công tác cán bộ, công chức; quyết định xử lý vi phạm hành chính; các văn bản có tính chất chỉ đạo, điều hành hành chính; văn bản hướng dẫn việc tổ chức thực hiện các tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ; văn bản phát động phong trào thi đua, biểu dương người tốt, việc tốt và những văn bản tương tự khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể thì không phải là văn bản QPPL[12].

Liên quan đến hình thức văn bản QPPL của HĐND, UBND cần đề cập đến một vấn đề là mối quan hệ giữa văn bản chính và văn bản phụ Trên thực

tế, không ít văn bản QPPL (của cả trung ương và địa phương) được hợp thành

từ hai loại: văn bản có hình thức là văn bản QPPL và văn bản kèm theo

Trong những trường hợp này, thông thường, quy tắc xử sự chung nằm trong văn bản phụ (quy định, quy chế, điều lệ, phụ lục…); song chúng chỉ phát huy hiệu lực pháp luật nhờ được ban hành kèm theo văn bản chính dưới hình thức văn bản QPPL Hiện nay, chưa có quy tắc chung về việc sử dụng loại văn bản “kép” nói trên Vì vậy, việc lựa chọn tên gọi của văn bản phụ (“quy chế” hay “quy định” hay “bản quy định”…) là tùy nghi Việc thể hiện nội dung các quy định cũng không kém phần linh hoạt Có trường hợp, hiệu lực và trách nhiệm thi hành văn bản (và thậm chí ký ban hành) được xác định tại cả hai văn bản (chính và phụ) Khả năng sử dụng văn bản loại này và mối quan hệ giữa văn bản chính – phụ không phải là vấn đề kỹ thuật đơn thuần,

mà là một nội dung quan trọng của hình thức văn bản QPPL

1.1.2.2 Thẩm quyền nội dung

* Đối với văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh

Nội dung Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được xác định tại Điều 12 của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 Theo đó,

Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được ban hành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo; thi hành pháp luật; xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định từ Điều 11 đến Điều 17 của Luật Tổ chức HĐND và UBND và các văn bản QPPL khác

có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên

Ngoài các vấn đề vừa nêu trên, Nghị quyết của HĐND thành phố trực thuộc trung ương được ban hành còn để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 18 của Luật Tổ chức HĐND và UBND và các văn bản QPPL khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên

* Đối với văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

+ Điều 13 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND quy định nội dung Quyết định của UBND cấp tỉnh như sau:

1 Quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định tại các điều 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94

và 95 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên

2 Quyết định của Uỷ ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp quy định tại khoản 1 Điều này và thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, quản lý và phát triển đô thị trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 96 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên[31]

+ Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND quy định nội dung chỉ thị của UBND cấp tỉnh được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của HĐND, UBND cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình[31]

1.2 Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1.2.1 Khái niệm thẩm định

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm của HĐND và UBND năm 2004, quy trình soạn thảo ban hành văn bản quy phạm pháp luật trải qua nhiều công đoạn, trong đó thẩm định là một khâu rất quan trọng Thẩm định được coi là giai đoạn “tiền kiểm” (so với giai đoạn “hậu kiểm” trong hoạt động kiểm tra xử lý văn bản), là khâu cuối cùng giúp cho cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản có cái nhìn toàn diện và sâu sắc về mặt pháp lý cũng như tính khả thi trên thực tế của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi xem xét, ban hành văn bản

Về khái niệm thẩm định, theo cách hiểu thông thường, Từ điển Giáo dục Khoa học Tiếng Việt năm 2006 giải thích “thẩm định” là “xem xét để xác định” Dưới góc độ pháp lý, theo Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lí

Bộ Tư pháp biên soạn năm 1999 thì “thẩm định có nghĩa là việc xem xét,

đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó”[34] Hoạt động này do tổ chức và cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ

thực hiện… Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như: thẩm định dự án, thẩm định báo cáo thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án thiết kế quy hoạch

Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành theo Quyết định

số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính Phủ định nghĩa

hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động “xem xét đánh giá về nội

dung hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”[49]

Đây có thể coi là cách tiếp cận thể hiện rõ nét nhất bản chất, đặc trưng của hoạt động thẩm định Hoạt động thẩm định đòi hỏi các chủ thể thực hiện phải xem xét, đánh giá một cách toàn diện dự thảo văn bản từ nội dung đến hình thức, trên cơ sở đối chiếu với các quy định của pháp luật nhằm đưa ra những nhận xét và kết luận về nội dung của dự thảo văn đảm bảo phù hợp với Hiến pháp và pháp luật cũng như tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật

Định nghĩa về thẩm định tại Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg là khá đầy

đủ, tuy nhiên, qua thực tiễn thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương, có nhiều ý kiến cho rằng khái niệm thẩm định cần được mở rộng hơn nữa, cụ thể

là thẩm định văn bản quy phạm pháp luật không chỉ là xem xét đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật mà còn phải đánh giá được tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có yêu cầu một trong những nội dung cần thẩm định có tính khả thi của dự thảo văn bản (Khoản 3, Điều 36), tuy nhiên chỉ áp dụng đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 cũng có đề cập đến tính khả thi, nhưng không quy định là

nội dung bắt buộc trong báo cáo thẩm định Cơ quan thẩm định có thể cho ý kiến hoặc không cần cho ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản Thực tế cho thấy, bên cạnh việc thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật của dự thảo văn bản thì việc thẩm định về tính khả thi cũng rất quan trọng Ngoài ý nghĩa xem xét văn bản quy phạm pháp luật

có đủ khả năng thực hiện trên thực tế hay không, nó còn có mối liên hệ trực tiếp giữa tính hợp pháp và sự thỏa mãn những đòi hỏi cơ bản của đời sống xã hội, là thuộc tính của nhưng văn bản có thể thi hành được trong thực tiễn vì có nội dung phù hợp với các điều kiện khách quan của đời sống xã hội

Theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành QPPL của HĐND và UBND thì thẩm định là một khâu trong quy trình xây dựng ban hành văn bản,

có thể được mô phỏng bằng sơ đồ sau:

Như vậy, có thể thấy thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh là một quy trình được thực hiện với các bước

cụ thể khác nhau từ khâu tiếp nhận phân loại, phân công hồ sơ thẩm định, nghiên cứu dự thảo đến tổ chức họp thẩm định, soạn thảo, ban hành văn bản thẩm định… với mục đích cuối cùng là nhằm xem xét, đánh giá toàn diện về nội dung, hình thức dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo việc ban

Soạn thảo ban hành Báo cáo thẩm định

Gửi văn bản thẩm định

Cơ quan soạn

thảo tiếp thu,

phản hồi ý

kiến cơ quan

thẩm định

hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh đạt chất lượng trên thực tế

Mặc dù còn có nhiều ý kiến khác nhau, nhưng tựu chung lại có thể đưa

ra khái niệm về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh như sau:

Thẩm định dự thảo VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là việc xem xét đánh giá một cách toàn diện về nội dung, hình thức của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành theo đúng quy định của pháp luật, nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật của Trung ương và địa phương

Với các nội dung như đã nêu trên, thực tế cho thấy thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật dễ gây nhầm với kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Khi thực hiện hoạt động kiểm tra, các chủ thể cũng phải đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật Tuy nhiên về thời điểm, phạm vi và ý nghĩa của thẩm định và kiểm tra là khác nhau mặc dù bản thân giữa chúng có mối quan hệ hữu cơ với mục đích cuối cùng là đảm bảo cho việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng được yêu cầu của pháp luật và thực tiễn Cụ thể:

+Về thời gian tiến hành: thẩm định được coi là hoạt động “tiền kiểm” thực hiện trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo, còn kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện sau khi văn bản đã được ban hành nhằm khắc phục, hạn chế những sai sót của văn bản ban hành đã có hiệu lực, phát hiện sai phạm để kiến nghị sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật;

+ Về phạm vi: Thẩm định nội dung rộng hơn kiểm tra, ngoài việc xem

xét tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đồng bộ trong hệ thống pháp luật, thẩm định còn đưa ra tính khả thi của dự thảo văn bản;

+ Về giá trị pháp lý: Thẩm định là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, ban hành văn bản, mặc dù văn bản thẩm định không có ý nghĩa quyết định nhưng cũng một kênh có giá trị rất lớn để tham khảo trước khi xem xét ký ban hành văn bản, còn kiểm tra văn bản lại có một ý nghĩa khác, kết luận kiểm tra là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền ra quyết định sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật

1.2.2 Chủ thể thẩm định

Theo quy định của Luật ban hành quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 thì chủ thể có thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh là Sở Tư pháp, cụ thể:

Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp tỉnh tại Khoản 1, Điều 24 quy định:

Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Uỷ ban nhân dân cùng cấp trình phải được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình Uỷ ban nhân dân Chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày Uỷ ban nhân dân họp, cơ quan soạn thảo phải gửi

hồ sơ dự thảo nghị quyết đến cơ quan tư pháp để thẩm định[31].Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, tại Khoản 1, Điều 38 quy định:

Dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phải được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình Uỷ ban nhân dân Chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày Uỷ ban nhân dân họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định [31]

Như vậy, theo quy định của Luật thì chủ thể thẩm định dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh được quy định rất rõ chính

là Sở Tư pháp các địa phương

Với chức năng nhiệm vụ là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh,

Sở Tư pháp tham mưu, giúp UBND câp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tư pháp trên các lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà cụ thể là hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật [28] Khi tiến hành thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh, Sở Tư pháp sẽ xem xét đánh giá về nội dung, hình thức của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành theo đúng quy định của pháp luật, nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính thống nhất, đồng bộ dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật của Trung ương và địa phương

1.2.3 Đối tượng và phạm vi thẩm định

1.2.3.1 Đối tượng thẩm đinh

Bất kỳ một hoạt động nào muốn triển khai trên thực tế cũng cần xác định rõ đối tượng thực hiện Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng vậy Việc xác định rõ đối tượng thẩm định không những giúp cho cơ quan tư pháp thực hiện hiệu quả công việc này mà còn giúp cho cơ quan này làm tốt chức năng nhiệm vụ mà pháp luật quy định

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 đối tượng thẩm định của cơ quan tư pháp là dự thảo “văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh”

Tại Điều 1 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND

và UBND năm 2004 đã định nghĩa:

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong

đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương,

được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa[31]

Căn cứ vào định nghĩa đã được luật quy định, trên cơ sở các đặc điểm

của văn bản quy phạm pháp luật như “có chứa quy tắc xử xự chung, được áp

dụng nhiều lần, do cơ quan có thẩm quyền ban hành theo một trình tự pháp luật quy định và tuân thủ hình thức quy định ”[31], việc xác định rõ đối

tượng thẩm định có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xác định rõ nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan tiến hành thẩm định

Liên quan đến vấn đề này, tại Điều 2, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành QPPL của HĐND và UBND cũng đã có quy định chi tiết mang tính chất loại trừ những văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật của

HĐND và UBND, tuy nhiên trong thực tiễn, nội hàm khái niệm “văn bản quy

phạm pháp luật”[12] như đã phân tích ở trên vẫn còn có nhiều ý kiến và cách

hiều khác khác nhau, dẫn đến khó khăn trong việc nghiên cứu xác định trong thực tế công việc thẩm định của cơ quan tư pháp

Cũng theo quy định của Luật thì đối tượng thẩm định đã được xác định

rõ đó là: Dự thảo Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình và

Quyết định, chỉ thị của UBND do UBND cấp tỉnh ban hành (Khoản 1, Điều

24 và Khoản 1, Điều 38 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

HĐND và UBND).{ 29]

1.2.3.2 Phạm vi thẩm định

Cũng như đối tượng thẩm định, việc xác định phạm vi thẩm định cũng rất quan trọng góp phần quyết định chất lượng của hoạt động này Cụ thể, khi

tiến hành thẩm định, cơ quan tư pháp phải đánh giá được: “sự cần thiết ban

hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của nội dung dự thảo với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ

thuật soạn thảo văn bản Cơ quan tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị”[31], cụ thể:

* Về sự cần thiết ban hành văn bản: Đây là nội dung đầu tiên cơ quan

thẩm định phải nêu ra chính kiến quan điểm có đồng ý hay không đồng ý với việc ban hành dự thảo và nêu rõ lý do của việc đồng ý hay không đồng ý Để chỉ ra được sự cần thiết của việc ban hành văn bản cơ quan thẩm định căn cứ vào các tiêu chí sau:

Một là: Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành nhằm thi hành Hiến pháp, pháp luật, văn bản của cơ quan nhà

nước cấp trên

Ví dụ: Các chỉ thị của UBND ban hành nhằm triển khai thực hiện hoặc tăng cường triển khai thực hiện các văn bản cấp trên (Chỉ thị về việc tăng cường bảo hiểm trách nhiệm dân sự cho chủ xe cơ giới; Chỉ thị về việc đảm bảo lối sống văn minh trong việc cưới việc tang; Nghị quyết của HĐND về việc ban hành giá đất tại địa phương nhằm cụ thể hóa Điều 56 Luật Đất đai….)

Hai là: Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương

Hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương không thể thiếu được công

cụ quản lý đó là văn bản quy phạm pháp luật Tùy theo tình hình thực tiễn ở mỗi tỉnh, thành phố sẽ nảy sinh những vấn đề đòi hỏi phải có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh nhằm quản lý nhà nước được tốt hơn Ví dụ: Đối với thủ đô Hà Nội nơi tập trung số lượng dân cư lớn, để đảm bảo tình hình an ninh chính trị xã hội, HĐND và UBND thành phố ban hành quy định về quản

lý dân cư trên địa bàn Hà Nội; Hoặc một số tỉnh có cửa sông tình trạng khai thác cát không phép đang diễn ra phổ biến, HĐND và UBND tỉnh ban hành quyết định về quản lý hoạt động khai thác cát trên địa bàn…

Ba là: Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành do văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho quy định một vấn đề cụ thể

Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong trường hợp này khá phổ biến Ví dụ: Liên quan đến quản lý kiến trúc tại Khoản 2, Luật xây dựng năm 2003 quy định:

UBND cấp tỉnh ban hành quy định về quản lý kiến trúc để quản lý việc xây dựng theo thiết kế đô thị được duyệt[29]; hoặc Điều 87 Luật đất đai quy định “UBND cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương căn cứ vào điều kiện, tập quán của địa phương quy định hạn mức công nhận đất ở theo số lượng nhân khẩu trong

hộ gia đình”[30];

Hoặc các quy định về các loại phí tại các Thông tư của Bộ tài chính như đấu giá tài sản, lệ phí cấp bản sao, lệ phí chứng thực, đều giao cho HĐND cấp tỉnh quy định cụ thể cho phù hợp với tình hình của địa phương

* Đối tượng phạm vi điều chỉnh của dự thảo:

Việc xem xét đối tượng và phạm vi điều chỉnh của dự thảo giúp cho văn bản được soạn thảo đi đúng hướng, đúng lĩnh vực, đối tượng, phạm vi, các mối quan hệ xã hội mà văn bản cần điều chỉnh Ví dụ: Điều 94, Nghị định 181/2004/NĐ-CP về thi hành luật đất đai quy định UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định tiêu chuẩn định mức sử dụng đất mai táng đảm bảo tiết kiệm đất Tuy nhiên trong Quyết định của UBND tỉnh X ban hành lại quy định thêm các loại đất khác và đối tượng sử dụng đất Như vậy,

cơ quan thẩm định phải chỉ ra được phạm vi và đối tượng điều chỉnh của dự thảo không đảm bảo tuân thủ theo quy định của pháp luật

*Về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật:

Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật Điều này có nghĩa là, dự thảo này phải đảm bảo phù hợp với tinh thần, chủ chương của Hiến pháp; phù hợp với các quy định của pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; đảm bảo không trái với quy định của văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên và với văn bản quy phạm pháp luật do chính mình ban hành nhằm đảm bảo tính đồng bộ thống nhất trong hệ thống pháp luật (Ví dụ Quyết định của UBND không được trái với quy định của Hiến pháp và Nghị quyết của HĐND cùng cấp)

* Về tính khả thi của dự thảo: Như đã phân tích ở trên, đây không phải

là nội dung bắt buộc trong văn bản thẩm định, tuy nhiên, cơ quan thẩm định vẫn có thể phát biểu chính kiến của mình về tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh

Việc xác định phạm vi thẩm định giúp cho Sở Tư pháp thực hiện đúng và đầy đủ các nội dung công việc liên quan đến thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, tránh cho việc thiếu sự tập trung hoặc dàn trải trong quá trình nghiên cứu thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh

* Về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản:

Xuất phát từ vai trò, ý nghĩa quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật, ngoài việc thẩm định các nội dung liên quan đến nội dung văn bản, thì thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh cũng là một trong những nội dung rất quan trọng góp phần nâng cao chất lượng của văn bản

Khi thẩm định văn bản quy phạm pháp luật cơ quan thẩm định phải tuân thủ quy định của pháp luật về kỹ thuật trình bày văn bản (Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Liên Bộ Nội

vụ - Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn

bản), cụ thể:

- Ngôn ngữ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND phải đảm bảo trong sáng, dễ hiểu, rõ ràng về chủ thể và nội dung điều chỉnh Tránh dùng các ngôn từ như trong văn nói hoặc những khái niệm gây ra nhiều cách hiểu khác nhau hoặc tùy nghi trong cách hiểu văn bản

- Kỹ thuật, cách thức bố cục văn bản như Chương, Mục, Điều, Khoản, Điểm, Tiết… được trình bày hợp lý, khoa học tạo cho người đọc dễ dàng trong việc tiếp cận và hiểu được nội dung văn bản

Như vậy, cùng với việc đánh giá về nội dung dự thảo, việc thẩm định

về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật giúp cho cơ quan thẩm định đánh giá được toàn diện, đầy đủ về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, từ đó góp phần nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật

1.2.4 Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Như đã phân tích ở trên, thẩm định là việc xem xét, đánh giá một cách toàn diện từ nội dung đến hình thức của dự thảo văn bản, có vai trò, ý nghĩa rất quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh Do vậy, để thực hiện tốt công việc này đòi hỏi khi tiến hành phải có những nguyên tắc nhất định và chủ thể có thẩm quyền phải tuyệt đối tuân thủ các nguyên tắc này nhằm đảm hiệu quả của công tác thẩm định trên thực tế

Tại Điều 3, Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/10/2007 của Thủ tướng chính phủ đã quy định về nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật bao gồm:

Thứ nhất: Đảm bảo tính khách quan, khoa học

Pháp luật là hiện tượng có tính khách quan, khoa học Pháp luật sinh

ra do nhu cầu đòi hỏi của xã hội, phản ánh đúng nhu cầu khách quan của xã hội, xuất phát từ thực tế cuộc sống, phù hợp với thực tế cuộc sống Do vậy, quá trình xây dựng pháp luật nói chung và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật nói riêng phải xuất phát từ những yêu cầu khách quan của đời sống

xã hội Điều đó có nghĩa là, khi tiến hành thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, người có thẩm quyền thẩm định phải nghiên cứu về sự cần thiết ban hành văn bản, tính khả thi của dự thảo văn bản để xem xét dự thảo văn bản được xây dựng đã xuất phát từ thực tế khách quan và yêu cầu của cuộc sống hay chưa

Đảm bảo tính khoa học trong hoạt động thẩm định tức là về mặt nội dung các quy định trong dự thảo văn bản phải được xây dựng trên cơ sở những thành tựu khoa học mới nhất, về hình thức bố cục, cấu trúc, cách thức trình bày các quy phạm pháp luật, văn bản pháp luật phải mang tính khoa học Xây dựng pháp luật trên cơ sở khoa học chính là điều kiện để đảm bảo hiệu lực và hiệu quả thực tế của các văn bản, quy phạm pháp luật

Nguyên tắc khoa học là yêu cầu tất yếu đối với hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và hoạt động thẩm định nói riêng, nó cho phép loại trừ những mâu thuẫn của văn bản với các quy định của pháp luật, bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật Tính khoa học trong hoạt động thẩm định đòi hỏi phải nhận thức đựơc qui luật khách quan của xã hội, biết sử dụng những thành tựu của các ngành khoa học, đặc biệt là khoa học pháp lý, biết phân tích dự đoán đúng đắn các số liệu về kinh tế, kỹ thuật phục vụ công tác này Mỗi một quy phạm phải được sắp xếp lôgíc, hợp lý, mang tính hệ thống trong văn bản Nội dung văn bản phải chính xác, biểu đạt rõ ràng, dễ hiểu

Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật nói riêng cần phải dựa trên những luận cứ khoa học đầy

đủ, chứ không phải do ý thích và lợi ích của cơ quan soạn thảo

Thứ hai: Tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định theo quy định

của pháp luật

Thẩm định là một hoạt động đánh giá một cách toàn diện, khách quan, khoa học về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, do vậy, việc thực hiện nó phải tuân thủ theo một trình tựu thủ tục nhất định Đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh, trình tự thủ tục (các bước) của quy trình thẩm định chưa được Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn quy định

rõ nét Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn chỉ quy định về trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc lấy ý kiến thẩm định, thời gian, phạm vi thẩm định mà không có quy định một cách cụ thể về cách thức, quy trình thực hiện công việc này như thế nào (Điều 24, Điều 38 Luật 2004; Điều 21; Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ)

Mặc dù vậy, để tiến hành được công việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, đòi hỏi chủ thể tiến hành phải thực hiện theo một trình tự thủ tục nhất định Trong điều kiện pháp luật quy định chưa rõ về các bước tiến hành thẩm định, tùy theo tình hình thực tế, cơ quan thẩm định phải xác lập cho mình một quy trình thẩm định thực sự khoa học, trên cơ sở tuân thủ các quy định của pháp luật về thời gian, phạm vi thẩm định, từ đó nâng cao được chất lượng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh trên thực tế

Thứ ba: Bảo đảm sự phối hợp của các cơ quan liên quan:

Xuất phát từ đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật là có chứa đựng các quy tắc xử xự chung và bắt buộc chung và được đảm bảo thực hiện bởi pháp luật Với vai trò quan trọng, văn bản quy phạm pháp luật tác động lên đời sống xã hội mà pháp luật đã quy định rất cụ thể về quy trình, cách thức thực hiện để xây dựng và ban hành ra một văn bản quy phạm pháp luật Đó là một quy trình phức tạp, trải qua nhiều khâu, nhiều công đoạn, từ xây dựng kế hoạch, soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra và ban hành văn bản với sự

tham gia của rất nhiều cơ quan nhà nước Thẩm định là một khâu trong quy trình này được thực hiện bởi Sở Tư pháp, tuy nhiên trong quá trình thực hiện,

để đưa ra được những ý kiến thẩm định chất lượng, cơ quan thẩm định phải

có sự phối hợp hiệu quả với các cơ quan liên quan khác Việc phối hợp này nhìn ở hai góc độ:

- Phối hợp giữa cơ quan thẩm định và các cơ quan nhà nước trong quy trình xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh Cụ thể, mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan thẩm định và cơ quan xây dựng kế hoạch (nhằm nắm được số lượng dự kiến văn bản sẽ được ban hành để chủ động trong công tác tẩm định; Phối hợp giữa cơ quan thẩm định với cơ quan soạn thảo để nắm được thực tiễn, sự cần thiết ban hành văn bản

và phối hợp trong việc chỉnh sửa hoàn thiện văn bản)

- Phối hợp giữa cơ quan thẩm định và các cơ quan liên quan khác để lấy ý kiến về dự thảo văn bản Cụ thể phối hợp giữa cơ quan thẩm định và các tổ chức xã hội nghề nghiệp (đoàn luật sư; Hội luật gia) trong quá trình lấy ý kiến chuyên gia pháp lý; Phối hợp giữa cơ quan thẩm định và cơ quan quản lý chuyên ngành cấp trên (các bộ) khi cần xin ý kiến về một vấn đề nào đó liên quan đến kiến thức chuyên ngành thuộc thẩm quyền trả lời của

cơ quan cấp trên

Như vậy, việc phối hợp giữa cơ quan thẩm định và các cơ quan liên quan là một nguyên tắc rất quan trọng, đảm bảo cho việc ban hành văn bản đúng trình tự, thời gian pháp luật quy định, đồng thời đảm bảo tính khách quan trong việc thẩm định văn bản, từ đó giúp cho công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp tỉnh phát huy được vị trí vai trò của nó trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản

1.2.5 Phương thức thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Thẩm định dự thảo VBQPPL là một quy trình khoa học nhằm đánh giá