Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay

Hai là, qua việc nghiên cứu, trên cơ sở những bất cập, hạn chế của pháp luật hiện hành, tác giả sẽ đ-a ra những kiến nghị, giải pháp để Nhà n-ớc có những điều chỉnh về mặt chính sách, p

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN VĂN VIỆT

TRÁCH NHIỆM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2010

MỤC LỤC

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các từ viết tắt

Chương 1: Khái quát về trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo

vệ môi trường ở Việt Nam và một số nước trên thế giới

7

1.1 Quan niệm trách nhiệm hành chính và trách nhiệm hành chính

trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

1.1.2.3 Phân biệt trách nhiệm hành chính và trách nhiệm hình sự

trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

13

1.1.2.4 Đặc điểm của truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh

vực bảo vệ môi trường

17

1.1.2.5 Vị trí, vai trò và mục đích của trách nhiệm hành chính trong

lĩnh vực bảo vệ môi trường

19

1.2 Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở

một số nước trên thế giới

21

1.2.1 Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở 21

1.2.2 Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở

Canada

24

Chương 2: Thực trạng vi phạm hành chính và truy cứu trách nhiệm

hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt nam hiện nay

27

2.1 Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật trách nhiệm

hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

27

2.1.1 Giai đoạn thứ nhất, từ 1945 đến 1992 27

2.2 Thực trạng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ

môi trường ở Việt Nam hiện nay

2.3 Thực trạng vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh vực bảo

vệ môi trường ở nước ta trong thời gian qua

53

2.3.1 Thực trạng ô nhiễm môi trường ở nước ta trong thời gian

qua

53

2.3.2 Thực trạng vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh vực bảo

vệ môi trường ở nước ta thời gian qua

58

2.4 Thực trạng việc truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh

vực bảo vệ môi trường

2.5.2 Những hạn chế trong việc truy cứu trách hành chính trong

lĩnh vực bảo vệ môi trường vào thực tiễn đời sống

80

2.5.3 Những hạn chế trong công tác tuyên truyền, giáo dục pháp

luật về trách hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

85

2.5.4 ý thức pháp luật về bảo vệ môi trường của các tổ chức, cá

nhân trong xã hội còn nhiều hạn chế

86

2.5.5 Hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường còn

yếu, chưa đáp ứng được yêu cầu và mục tiêu quản lý nhà nước

87

2.5.6 Cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ công tác bảo vệ môi

trường còn thiếu và lạc hậu chưa đáp ứng được yêu cầu của

sự nghiệp bảo vệ môi trường

88

Chương 3: Những giải pháp để nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong việc

truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay

94

3.1 Hoàn thiện về chính sách truy cứu trách nhiệm hành chính

trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

95

3.2 Hoàn thiện hệ thống pháp luật về trách nhiệm hành chính

trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

97

3.3 Hoàn thiện cơ chế truy cứu trách nhiệm hành chính trong

lĩnh vực bảo vệ môi trường

102

3.3.1 Tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật về

trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

102

3.3.2 Đổi mới cơ quan có thẩm quyền truy cứu trách nhiệm hành

chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

103

3.3.3 Bổ sung các biện pháp bảo đảm truy cứu trách nhiệm hành

chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

103

3.3.4 Tăng cường công tác quản lý nhà nước và hoạt động thanh,

kiểm tra trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

105

3.3.5 Tăng cường lực lượng cán bộ quản lý, xử lý vi phạm hành

chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

106

3.4 Xã hội hóa công tác bảo vệ môi trường 107

DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT

BLHS : Bộ luật Hình sự BVMT : Bảo vệ môi trường PLXLVPHC : Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính TNHC : Trách nhiệm hành chính

UBND : ủy ban nhân dân VPHC : Vi phạm hành chính

Mở đầu

1 Tính cấp thiết của đề tài

Thời gian qua, sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất n-ớc và xây dựng nhà n-ớc pháp quyền của dân, do dân và vì dân ở n-ớc ta đã đạt đ-ợc những thành tựu b-ớc đầu trong tất cả các lĩnh vực của đời sống - xã hội Cùng với những thành tựu kinh tế thì vấn đề khai thác cạn kiệt nguồn tài nguyên thiên nhiên, ô nhiễm và suy thoái môi tr-ờng đang diễn ra trên cả n-ớc hết sức phức tạp, với quy mô, tính chất, mức độ ngày càng lớn và đáng báo động, làm cho môi tr-ờng bị ô nhiễm, tàn phá và hủy diệt nặng Vấn đề khai thác tài nguyên thiên nhiên hợp

lý phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi tr-ờng (BVMT), phòng, chống ô nhiễm, suy thoái môi tr-ờng không chỉ là nhiệm vụ của ngành tài nguyên môi tr-ờng, của các cơ quan quản lý nhà n-ớc mà là sự nghiệp, nhiệm vụ chung của các ngành, các cấp và của toàn dân tộc Hệ thống pháp luật, tuy có những quy định về BVMT bằng cả các chế tài trách nhiệm hành chính (TNHC), dân sự, hình sự, trong đó biện pháp TNHC đ-ợc áp dụng phổ biến hơn cả nh-ng xem ra ch-a đủ mạnh, ch-a đủ sức răn đe và còn nhiều hạn chế, bất cập, thể hiện tính không nghiêm minh khi đ-ợc áp dụng trong thực tiễn

đời sống Hậu quả là nguồn tài nguyên thiên nhiên ngày càng bị khai thác bừa bãi, cạn kiệt và suy vong, ô nhiễm môi tr-ờng diễn ra ở khắp mọi nơi từ thành thị đến nông thôn, từ môi tr-ờng đất, n-ớc đến môi tr-ờng n-ớc, không khí

đây thực sự là bài toán nan giải cho các nhà quản lý Để tìm hiểu những quy

định pháp luật hiện hành về TNHC của tổ chức và cá nhân trong lĩnh vực BVMT, cần phải đi phân tích, làm rõ những quy định của pháp luật hiện hành của Việt Nam, trên cơ sở có sự liên hệ với pháp luật một số n-ớc trên thế giới và tổng kết kinh nghiệm thực tiễn áp dụng pháp luật về TNHC trong lĩnh vực BVMT trong thời gian qua ở n-ớc ta Do vậy, trong giai đoạn hiện nay việc nghiên cứu về TNHC trong lĩnh vực BVMT là rất cần thiết vì:

Một là, đi phân tích, làm rõ những quy định pháp luật hiện hành về

TNHC của tổ chức, công dân trong lĩnh vực BVMT, từ đó chỉ ra đ-ợc những bất cập, hạn chế của pháp luật hiện hành về lĩnh vực này

Hai là, qua việc nghiên cứu, trên cơ sở những bất cập, hạn chế của

pháp luật hiện hành, tác giả sẽ đ-a ra những kiến nghị, giải pháp để Nhà n-ớc

có những điều chỉnh về mặt chính sách, pháp luật nhằm sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về TNHC trong lĩnh vực BVMT cho phù hợp với thực tế vừa đảm bảo sự phát triển vừa bảo vệ đ-ợc môi tr-ờng của

đất n-ớc để sự nghiệp phát triển đó thực sự là bền vững không những cho hôm nay mà cho cả mai sau

Ba là, bên cạnh đó, thông qua việc nghiên cứu tác giả muốn tuyên truyền

pháp luật về BVMT đến các tổ chức và công dân nhằm nâng cao tri thức pháp luật của họ trong lĩnh vực BVMT sống

Từ những lý do trên nên tác giả quyết định lựa chọn đề tài "Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng ở Việt Nam hiện nay" để làm

Nguyễn Văn Thạch, Trách nhiệm hành chính, Luận văn thạc sĩ luật

học, Viện Nhà n-ớc và Pháp luật, 1997 Luận văn này nghiên cứu về chế định TNHC - một cách tiếp cận gần gũi, chung nhất về TNHC trong khi TNHC trong lĩnh vực BVMT lại có những khác biệt nhất định Hơn nữa luận văn này

đã đ-ợc nghiên cứu hơn 10 năm tr-ớc đây nên cần có sự nghiên cứu cập nhật với hiện tại

* Các công trình khoa học nghiên cứu về pháp luật thực hiện và áp dụng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng

- Trần Thị Lâm Thi, Pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo

vệ môi tr-ờng, Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa luật - Đại học Quốc gia Hà

Nội, 2003

- Nguyễn Thị Hoài Ph-ơng, Thực hiện pháp luật môi tr-ờng ở Việt

Nam trong giai đoạn hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa luật - Đại học

Quốc gia Hà Nội, (2009

- Lê Vân, Thực trạng vi phạm pháp luật về bảo vệ môi tr-ờng ở n-ớc

ta hiện nay và một số giải pháp đấu tranh phòng, chống, Thông tin hoạt động

khoa học trong lực l-ợng Công an nhân dân (2003), chuyên đề kỷ niệm ngày môi tr-ờng thế giới 5/6/2003

* Các công trình khoa học nghiên cứu tổng thể về vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính

- Bùi Xuân Đức, Về vi phạm hành chính và hình thức xử phạt vi phạm

hành chính; những hạn chế và giải pháp đổi mới, Tạp chí Nhà n-ớc và pháp

luật, số 2, 2006

- Đỗ Hoàng Yến, Tăng c-ờng và đổi mới cơ chế kiểm tra, giám sát

trong xử lý vi phạm hành chính, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8, 2002

- Đỗ Hoàng Yến, Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và việc xây

dựng Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5 2007

- Đỗ Hoàng Yến, Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ở một số n-ớc

trên thế giới, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10, 2007

- Nguyễn Hoàng Anh, Quy định xử lý vi phạm hành chính phải phù

hợp với thực tiễn và có tính khả thi, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1, 2007

- Vũ Thu Hạnh, Luật môi tr-ờng trong bối cảnh toàn cầu hóa, Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp, số 12, 2003

* Các giáo trình Luật hành chính Việt Nam của Khoa luật - Đại học Quốc gia Hà Nội và Tr-ờng Đại học Luật Hà Nội đề cập về trách nhiệm hành chính

Các công trình khoa học trên hoặc đã cũ hoặc chỉ đề cập đến một tiểu vấn đề hoặc ch-a trực diện nghiên cứu chuyên sâu, toàn diện về TNHC trong lĩnh vực BVMT Do đó, việc nghiên cứu đề tài luận văn vừa là sự kế thừa, phát triển các công trình nghiên cứu trên nh-ng cũng là cách tiếp cận mới về mặt khoa học và có ý nghĩa về mặt thực tiễn Các công trình trên là tài liệu tham khảo quan trọng cho luận văn thạc sĩ này

3 Mục đích nghiên cứu đề tài

Qua việc nghiên cứu tác giả mong muốn:

- Làm rõ cơ sở lý luận về TNHC trong lĩnh vực BVMT, có điểm gì giống và khác với TNHC trong các lĩnh vực khác

- Phân tích thực trạng quy định pháp luật về TNHC và thực trạng việc truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT; chỉ ra những bất cập, hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành về lĩnh vực này

- Đề ra các ph-ơng h-ớng, giải pháp hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về TNHC trong lĩnh vực BVMT đáp ứng yêu cầu quản lý nhà n-ớc

về môi tr-ờng trong giai đoạn hiện nay

4 Phạm vi nghiên cứu

Đề tài đi sâu nghiên cứu về các quy định của pháp luật hiện nay về TNHC trong lĩnh vực BVMT, thực trạng việc áp dụng các quy định pháp luật trên vào việc truy cứu (xử phạt) TNHC trong lĩnh vực BVMT ở Việt Nam hiện nay

5 Ph-ơng pháp nghiên cứu

Luận văn đ-ợc thực hiện bằng các ph-ơng pháp nghiên cứu chủ yếu sau:

- Ph-ơng pháp phân tích, tổng hợp: Luận văn kế thừa, tổng kết lại những

kết quả của các công trình nghiên cứu về xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) trong lĩnh vực BVMT Tuy nhiên, đây không phải là sự sao chép vì đã có sự sắp xếp theo kết cấu khác d-ới góc nhìn của tác giả

- Ph-ơng pháp so sánh: So sánh biện pháp TNHC về BVMT ở Việt

Nam so với một số n-ớc trên thế giới

- Ph-ơng pháp lịch sử: Xem xét pháp luật về TNHC trong lĩnh vực

BVMT theo từng giai đoạn phát triển trong lịch sử Từ đó tìm ra quy luật của

sự phát triển pháp luật về TNHC trong lĩnh vực BVMT để đáp ứng yêu cầu của Nhà n-ớc, của xã hội

- Ph-ơng pháp thống kê xã hội học: Từ những kết quả thống kê, kiểm

tra, thanh tra về thực trạng vi phạm pháp luật về BVMT và thực trạng truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT

- Các ph-ơng pháp của xã hội học pháp luật: Phân tích cơ sở xã hội

của TNHC trong lĩnh vực BVMT

6 ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

- Luận văn là công trình khoa học chuyên sâu đầu tiên nghiên cứu tổng thể về TNHC trong lĩnh vực BVMT Do đó, luận văn sẽ là tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu, giảng dạy

- Luận văn đ-a ra những giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về TNHC trong lĩnh vực BVMT Do đó, luận văn sẽ là tài liệu tham khảo cho các nhà lập pháp

- Những điểm mới nhất của luận văn là đ-a ra cấu trúc mới của pháp luật về TNHC trong lĩnh vực BVMT; đ-a ra các giải pháp dựa trên yêu cầu hoàn thiện pháp luật trong giai đoạn xây dựng nhà n-ớc pháp quyền hiện nay cũng nh- kinh nghiệm của các n-ớc trên thế giới

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 ch-ơng:

Ch-ơng 1: Khái quát về trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ

môi tr-ờng ở Việt Nam và một số n-ớc trên thế giới

Ch-ơng 2: Thực trạng vi phạm hành chính và truy cứu trách nhiệm

hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng ở Việt Nam hiện nay

Ch-ơng 3: Những giải pháp để nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong việc

truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng ở Việt Nam hiện nay

1.1.1 Trách nhiệm hành chính và đặc điểm của trách nhiệm hành chính

* Quan niệm về trách nhiệm hành chính

Trách nhiệm hành chính đ-ợc xem xét theo hai nghĩa:

- Theo nghĩa rộng: TNHC là hậu quả của hành vi vi phạm pháp luật hành chính và đ-ợc thể hiện trong việc cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền áp dụng đối với ng-ời đã có lỗi trong việc vi phạm pháp luật hành chính bằng một hoặc nhiều biện pháp c-ỡng chế của Nhà n-ớc do pháp luật hành chính quy định [33, tr 553]

- Theo nghĩa hẹp: TNHC là một loại quan hệ pháp luật đặc thù xuất hiện trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà n-ớc, trong đó thể hiện sự đánh giá phủ nhận về mặt pháp lý và đạo đức đối với hành vi vi phạm và ng-ời vi phạm cá nhân hay tổ chức phải chịu những hậu quả bất lợi, những sự t-ớc đoạt

về vật chất hay tinh thần t-ơng ứng với vi phạm đã gây ra [47, tr 269] Hoặc

có quan niệm TNHC là một dạng trách nhiệm pháp lý, đó là sự phản ứng của nhà n-ớc đối với ng-ời thực hiện VPHC, thể hiện ở sự áp dụng chế tài pháp luật hành chính đối với chủ thể đó, kết quả là các chủ thể thực hiện VPHC phải gánh chịu những hậu quả bất lợi, thiệt hại về vật chất và tinh thần so với tình trạng ban đầu tr-ớc khi vi phạm [57, tr 522]

* Đặc điểm của trách nhiệm hành chính

Trách nhiệm hành chính có những đặc điểm sau:

Một là, cơ sở thực tế của TNHC là hành vi vi phạm pháp luật hành

chính đ-ợc quy định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (PLXLVPHC) năm 2002, đ-ợc sửa đổi, bổ sung năm 2007 và 2008 và các nghị định của Chính phủ quy định về xử lý VPHC Các vi phạm pháp luật trong xã hội rất đa dạng về khách thể bị xâm hại, về mức độ nguy hiểm từ đó dẫn đến những hậu quả pháp lý khác nhau Trách nhiệm hình sự phát sinh do có hành vi vi phạm pháp luật đ-ợc Bộ luật hình sự (BLHS) coi là tội phạm, còn trách nhiệm dân sự xuất hiện khi có hành vi gây thiệt hại về mặt tài sản cho nhà n-ớc, tổ chức hoặc công dân Trách nhiệm kỷ luật đ-ợc ấn định đối với ng-ời có hành

vi vi phạm nội quy, điều lệ kỷ luật TNHC đ-ợc áp dụng đối với các hành vi

đ-ợc pháp luật xử phạt VPHC coi là VPHC

Hai là, TNHC cũng nh- tất cả các biện pháp c-ỡng chế hành chính

đ-ợc áp dụng theo thủ tục hành chính Việc áp dụng các chế tài xử phạt VPHC chủ yếu do các cơ quan quản lý hành chính nhà n-ớc thực hiện Ví dụ nh- ủy ban nhân dân (UBND) xử phạt các vi phạm quy tắc xây dựng, sử dụng đất, gây ô nhiễm môi tr-ờng sống Sự áp dụng các chế tài hình sự và dân sự thì nhất thiết phải theo trình tự xét xử của Tòa án Mặc dù Tòa án cũng có thẩm quyền xử phạt hành chính đối với những hành vi gây rối trong phiên tòa nh-ng trong các tr-ờng hợp ấy Tòa án đóng vai trò là cơ quan xử phạt hành chính thông th-ờng và không theo trình tự xét xử

Ba là, TNHC đ-ợc thể hiện ở chỗ: cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền (nhà

chức trách) ấn định đối với ng-ời vi phạm pháp luật các biện pháp xử phạt hành chính t-ơng ứng với hành vi vi phạm mà ng-ời đó đã gây ra Phạt hành chính khác với phạt hình sự, dân sự… ở mục đích, đặc điểm và mức độ tác động

Bốn là, khái niệm TNHC hẹp hơn khái niệm c-ỡng chế hành chính

Không phải bất kỳ biện pháp c-ỡng chế hành chính nào cũng là TNHC Sự áp dụng các biện pháp c-ỡng chế hành chính trong các tr-ờng hợp khẩn cấp nh- thiên tai, địch họa… không phải là TNHC

Năm là, TNHC cũng khác biệt với chế tài hành chính Chế tài hành chính

là một bộ phận của quy phạm pháp luật hành chính trong đó dự liệu các biện pháp

xử lý đối với ng-ời có hành vi vi phạm quy định của quy phạm ấy, hoặc vi phạm những quy định của một số ngành luật khác Còn TNHC là sự áp dụng chế tài đó

* Mục đích của TNHC

Khi xem xét bản chất của TNHC, cần làm sáng tỏ mục đích của nó Xuất phát từ vấn đề có tính c-ơng lĩnh về sự loại trừ dần những biểu hiện chống đối xã hội, có thể nói mục đích chung của TNHC là loại trừ dần những

vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà n-ớc, bảo vệ trật tự pháp luật C Mác đã chỉ rõ: Một hình phạt bất kỳ, không phải gì khác mà là ph-ơng tiện tự vệ của xã hội chống lại nh-ng vi phạm đối với điều kiện tồn tại của chúng, bất luận nh- thế nào ở Nhà n-ớc ta, TNHC là ph-ơng tiện bảo vệ những quan hệ xã hội xã hội chủ nghĩa tr-ớc những hành vi chống đối pháp luật, ngăn chặn những việc phạm pháp, gây trở ngại cho trật tự xã hội, trật tự quản lý, góp phần bảo đảm hiệu quả của công tác quản lý hành chính nhà n-ớc

Xuất phát từ mục đích chung, TNHC có mục đích trực tiếp là: giáo dục ng-ời vi phạm và phòng ngừa các vi phạm pháp luật

Việc áp dụng các biện pháp c-ỡng chế hành chính không phải là mục

đích tự thân của biện pháp trách nhiệm đó, mà nó là ph-ơng tiện giáo dục con ng-ời lòng kính trọng pháp luật Nhà n-ớc ta khi thực hiện cuộc đấu tranh với những vi phạm pháp luật, không xuất phát từ mục đích đàn áp mà nhằm khôi phục những giá trị đạo đức tốt đẹp của cá nhân, tạo ra thói quen thực hiện có ý thức và tự giác những quyền và nghĩa vụ của mình

Mục đích phòng ngừa vi phạm pháp luật của TNHC bao gồm phòng ngừa riêng và phòng ngừa chung ở đây phòng ngừa riêng đ-ợc hiểu là phòng ngừa sự tái phạm và thực hiện vi phạm pháp luật mới, từ phía ng-ời đã VPHC

và bị xử phạt hành chính, còn phòng ngừa chung là phòng ngừa các vi phạm pháp luật từ những cá nhân khác trong xã hội

1.1.2 Quan niệm và những đặc điểm của trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng

1.1.2.1 Quan niệm trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng

Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực BVMT là một loại quan hệ pháp luật đặc thù, xuất hiện trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà n-ớc về BVMT, trong đó thể hiện sự đánh giá phủ nhận về mặt pháp lý và đạo đức đối với hành vi vi phạm và ng-ời vi phạm cá nhân hay tổ chức phải chịu những hậu quả bất lợi, những sự t-ớc đoạt về vật chất hay tinh thần t-ơng ứng với hành vi vi phạm pháp luật môi tr-ờng mà họ đã gây ra

1.1.2.2 Đặc điểm trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng

Đặc điểm của TNHC trong lĩnh vực BVMT là những dấu hiệu đặc tr-ng của TNHC trong lĩnh vực BVMT để nói lên sự khác biệt giữa TNHC trong lĩnh vực BVMT với TNHC trong các lĩnh vực khác nh- TNHC trong lĩnh vực an ninh trật tự, an toàn xã hội, TNHC trong lĩnh vực giao thông, TNHC trong lĩnh vực văn hóa, trong lĩnh vực thủy sản Theo đó TNHC trong lĩnh vực BVMT có những

đặc điểm chung của TNHC và bên cạnh đó có những đặc điểm riêng của nó

Về những đặc điểm chung: TNHC trong lĩnh vực BVMT cũng bao gồm các đặc điểm chung nh- cơ sở thực tế của TNHC trong lĩnh vực BVMT là hành vi vi phạm pháp luật hành chính đ-ợc quy định trong PLXLVPHC năm

2002 và Nghị định 81/2006/NĐ-CP ngày 9/8/2006 của Chính phủ quy định về

xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT (sau đây gọi tắt là Nghị định 81); TNHC trong lĩnh vực BVMT cũng nh- tất cả các biện pháp c-ỡng chế hành chính

đ-ợc áp dụng theo thủ tục hành chính nằm ngoài trình tự xét xử của tòa án và TNHC trong lĩnh vực BVMT đ-ợc thể hiện ở chỗ: cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền (nhà chức trách) ấn định đối với ng-ời vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà n-ớc về môi tr-ờng các biện pháp xử phạt hành chính t-ơng ứng với hành vi vi phạm mà ng-ời đó đã gây ra

Về những đặc điểm riêng:

Khách thể của VPHC trong lĩnh vực BVMT là những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực BVMT đ-ợc bảo vệ bởi các quy phạm pháp luật hành chính

Đặc tr-ng cấu thành VPHC trong lĩnh vực BVMT là th-ờng sử dụng

"kết cấu dẫn chiếu" Để xác định VPHC trong lĩnh vực BVMT th-ờng phải

căn cứ vào việc xác định hành vi đó vi phạm các quy tắc khai thác, sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên và BVMT, mà các quy tắc này đ-ợc quy định trong những văn bản chuyên ngành khác Ví dụ, muốn khẳng định hành vi vi phạm quy định về ô nhiễm đất theo Điều 21 Nghị định 81 thì phải căn cứ trên cơ sở giới hạn tối đa đ-ợc phép thải các chất độc hại vào đất Giới hạn này

đ-ợc quy định cụ thể trong tiêu chuẩn Việt Nam về môi tr-ờng đất do Bộ Tài nguyên và Môi tr-ờng công bố Vì vậy, để có thể xử phạt đúng đắn đối với các hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT cần phải vận dụng chính xác các quy phạm pháp luật môi tr-ờng, trong đó đặc biệt là các tiêu chuẩn môi tr-ờng

Tính chất và mức độ hậu quả của VPHC trong lĩnh vực BVMT phụ thuộc chủ yếu vào những thiệt hại mà hành vi đó gây ra cho môi tr-ờng, thiệt hại về tài sản, thiệt hại cho sức khỏe và tính mạng của con ng-ời Về mặt lý luận cũng nh- thực tiễn, việc xác định các thiệt hại môi tr-ờng gặp rất nhiều

khó khăn vì những lý do sau: Thứ nhất, thiệt hại về môi tr-ờng rất khó chứng

minh đầy đủ, vì môi tr-ờng đ-ợc cấu thành bởi rất nhiều thành phần, yếu tố khác nhau, có mối quan hệ mật thiết và tác động t-ơng hỗ lên nhau Cho nên, một hành vi VPHC về BVMT có thể gây nên rất nhiều thiệt hại (thiệt hại đối với từng thành phần môi tr-ờng cũng nh- đối với tổng thể môi tr-ờng, thiệt

hại đối với tài sản, thiệt hại đối với sức khỏe và tính mạng của con ng-ời) Thứ

hai, môi tr-ờng là đối t-ợng khai thác, sử dụng của rất nhiều ng-ời, vì vậy

trên thực tế có những thiệt hại về môi tr-ờng có thể do sự tác động đồng thời của nhiều ng-ời, nhiều nguyên nhân gây nên và các tác động này th-ờng

mang tính tiềm ẩn, đan xen Thứ ba, trong một số tr-ờng hợp không thể xác

định đ-ợc ngay mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả của hành vi đó xảy ra, vì hậu quả xảy ra có thể do nhiều nguyên nhân gây nên (lý do thứ hai

đã kể ở trên) hoặc hậu quả không xảy ra ngay sau khi có hành vi vi phạm mà phải trải qua một thời gian nhất định mới xuất hiện (ví dụ nh- ô nhiễm n-ớc ngầm, phóng xạ, đất )

Môi tr-ờng đ-ợc tạo thành bởi nhiều thành phần, yếu tố môi tr-ờng, dẫn đến hoạt động BVMT đ-ợc pháp luật quy định rất đa dạng và phong phú, bao gồm hoạt động BVMT nói chung và hoạt động BVMT đối với từng thành phần, từng yếu tố môi tr-ờng; hoạt động BVMT của Nhà n-ớc và của toàn xã hội; hoạt động BVMT của tổ chức và của cá nhân

Xuất phát từ tính đa dạng và phong phú của hoạt động BVMT nên VPHC trong lĩnh vực BVMT đ-ợc pháp luật quy định có đặc điểm rất rộng và

đa dạng, bao gồm các hành vi vi phạm các quy định pháp luật về BVMT nói chung và từng thành phần môi tr-ờng nói riêng Đặc điểm này biểu hiện rõ nét tại Nghị định 81 của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT Nghị định 81 quy định các hành vi VPHC đối với môi tr-ờng nói chung cũng nh- đối với từng thành phần, yếu tố môi tr-ờng nói riêng Ví dụ nh- vi phạm về bảo vệ đa dạng sinh học và bảo tồn thiên nhiên; vi phạm về khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên; vi phạm về BVMT trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, bệnh viện, khách sạn, nhà hàng; vi phạm quy định về ô nhiễm đất, n-ớc, không khí; vi phạm về nhập khẩu nguyên liệu, phế liệu

Ngoài ra, VPHC trong lĩnh vực BVMT còn đ-ợc quy định tại một số văn bản quy phạm pháp luật khác quy định xử phạt VPHC đối với từng yếu tố, thành phần môi tr-ờng nh- Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng

đất đai; Nghị định số 150/2004/NĐ-CP ngày 29/7/2004 của Chính phủ quy

định xử phạt VPHC trong lĩnh vực khoáng sản; Nghị định số 34/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực tài

nguyên n-ớc; Nghị định số 45/2005/NĐ-CP ngày 6/4/2005 của Chính phủ quy

định xử phạt hành chính trong lĩnh vực y tế; Nghị định 64/2005/NĐ-CP ngày 16/5/2005 của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý vật liệu nổ công nghiệp; Nghị định số 128/2005/NĐ-CP ngày 11/10/2005 của Chính phủ quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực thủy sản; Nghị định 150/2005/NĐ-CP ngày 12/12/2005 của Chính phủ quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực an ninh trật tự, an toàn xã hội; Nghị định số 51/2006/NĐ-CP ngày 19/5/2006 của Chính phủ quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực an toàn và kiểm soát bức xạ; Nghị định số 159/2007/NĐ-CP ngày 30/10/2007 của Chính phủ quy định về xử phạt hành chính về quản lý rừng, bảo vệ rừng

và quản lý lâm sản; Nghị định số 90 ngày 20/10/2009 của Chính phủ về xử phạt VPHC trong hoạt động hóa chất

1.1.2.3 Phân biệt trách nhiệm hành chính và trách nhiệm hình sự trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng

D-ới giác độ khoa học pháp lý hình sự có thể hiểu: tội phạm về môi tr-ờng là các hành vi nguy hiểm cho xã hội đ-ợc quy định trong BLHS Việt Nam, xâm phạm tới các quan hệ xã hội về giữ gìn môi tr-ờng trong sạch, sử dụng hợp lý những tài nguyên của nó và đảm bảo an toàn môi tr-ờng sống của con ng-ời

Bộ luật hình sự năm 1999 đã xây dựng một ch-ơng riêng quy định những hành vi tội phạm về môi tr-ờng Điều đó thể hiện chính sách hình sự của n-ớc ta trong việc BVMT có sự đột phá quan trọng BLHS năm 1985 ch-a thể hiện rõ tính cấp bách và tầm quan trọng đặc biệt của việc đấu tranh phòng

và chống đối với các hành vi xâm hại môi tr-ờng Điều này không chỉ thể hiện qua việc BLHS năm 1985 ch-a dành riêng một ch-ơng cho các tội phạm về môi tr-ờng, mà còn dễ nhận thấy qua việc một số tội phạm về môi tr-ờng

đ-ợc gộp lại với những tội phạm khác và đ-ợc hiểu không phải với t- cách là những tội phạm về môi tr-ờng (tội vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ

đất - Điều 180, tội vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ rừng - Điều 181 trong BLHS năm 1985 đ-ợc hiểu là những tội phạm kinh tế hoặc tội phạm xâm phạm trật tự quản lý hành chính - Điều 216) Các tội phạm về môi tr-ờng

đ-ợc quy định tại 10 điều luật trong ch-ơng XVII BLHS năm 1999 (từ Điều 182

đến Điều 191) Tuy nhiên, Ch-ơng XVII BLHS mới chỉ quy định bảy nhóm hành vi (trong 16 nhóm hành vi) bị nghiêm cấm bởi Luật BVMT Việt Nam năm 2005 (Điều 7), mà vẫn ch-a bao hàm hết một số hành vi xâm hại môi tr-ờng khác xảy ra trong thực tiễn nh- hành vi xâm hại công trình, thiết bị, ph-ơng tiện phục vụ hoạt động BVMT; hành vi che giấu hành vi hủy hoại môi tr-ờng, cản trở hoạt động BVMT, làm sai lệch thông tin dẫn đến gây hậu quả xấu đối với môi tr-ờng Những hành vi này cho dù đ-ợc đề cập hay ch-a

đ-ợc đề cập trong các văn bản xử phạt hành chính do Chính phủ ban hành, nh-ng nếu nh- chúng đ-ợc thực hiện gây nên những hậu quả nghiêm trọng

đến mức phải áp dụng các chế tài hình sự thì rõ ràng trong tr-ờng hợp này việc áp dụng các chế tài hành chính là không đủ sức răn đe và ngăn chặn

Tội phạm về môi tr-ờng theo quy định của BLHS Việt Nam bao gồm

ba loại tội phạm: tội ít nghiêm trọng, nghiêm trọng và rất nghiêm trọng Không có hành vi tội phạm về môi tr-ờng nào bị coi là tội phạm đặc biệt nghiêm trọng trong khi các n-ớc trên thế giới coi hành vi vi phạm về BVMT

là tội đặc biệt nghiêm trọng nh- Singapo, Canada

Tuyệt đại bộ phận tội phạm về môi tr-ờng có cấu thành vật chất (9/10 tội phạm) Hậu quả trong các tội phạm về môi tr-ờng đ-ợc quy định trong các cấu thành cơ bản là "hậu quả nghiêm trọng" Ngoài ra, trong một số cấu thành tăng nặng sử dụng thuật ngữ "hậu quả rất nghiêm trọng" hoặc "hậu quả đặc biệt nghiêm trọng"

Bên cạnh đó, cấu thành của phần lớn các tội phạm về môi tr-ờng đòi hỏi phải có dấu hiệu bắt buộc về việc đã bị xử phạt hành chính (8/10 tội phạm) Dấu hiệu về việc đã bị xử phạt hành chính trong các tội phạm về môi

tr-ờng chỉ có thể là cơ sở cho việc định tội cụ thể nếu nh- đó là việc xử phạt hành chính đối với hành vi xâm hại môi tr-ờng cùng loại và ch-a hết thời hạn

để đ-ợc coi là ch-a bị xử phạt hành chính

Vi phạm hành chính và tội phạm trong lĩnh vực BVMT đều là những hành vi nguy hiểm cho xã hội, điểm khác nhau ở đây chỉ là "mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi" [57, tr 402] Hành vi VPHC về BVMT ít nguy hiểm cho xã hội hơn so với hành vi bị coi là tội phạm về môi tr-ờng Để xác

định mức độ nguy hiểm khác nhau cho xã hội của VPHC và tội phạm nói chung, có thể dựa vào những tiêu chí sau: Tính chất của khách thể bị xâm hại; chủ thể; mức độ hậu quả; số l-ợng tang vật, hàng hóa… vi phạm; tái phạm hành chính; hình thức lỗi, động cơ, mục đích Trong lĩnh vực BVMT, để phân biệt một hành vi cụ thể nào đó là VPHC và tội phạm về môi tr-ờng cần dựa trên các tiêu chí sau:

- Cơ sở của TNHC là hành vi vi phạm pháp luật hành chính đ-ợc quy

định trong PLXLVPHC năm 2002, Nghị định 81 và các nghị định khác liên quan đến xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT, còn cơ sở của trách nhiệm hình sự về môi tr-ờng là hành vi bị coi là tội phạm đ-ợc quy định trong BLHS năm 1999

- Truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT là việc các chủ thể có thẩm quyền nhân danh Nhà n-ớc áp dụng các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với các cá nhân, tổ chức VPHC về BVMT theo trình tự, thủ tục tố tụng hành chính Còn truy cứu trách nhiệm hình sự trong lĩnh vực BVMT là việc các chủ thể có thẩm quyền nhân danh Nhà n-ớc áp dụng các chế tài hình sự (phạt tiền, phạt tù, ngoài ra, ng-ời phạm tội còn có thể bị áp dụng hình phạt bổ sung cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định) đối với các cá nhân có hành vi vi phạm các quy định của pháp luật về BVMT, việc truy cứu trách nhiệm hình sự đ-ợc thực hiện theo trình tự, thủ tục tố tụng t- pháp tại Tòa án

- Nếu nh- TNHC trong lĩnh vực BVMT áp dụng đối với cả cá nhân và

tổ chức thì trách nhiệm hình sự lại chỉ áp dụng đối với cá nhân

- Hành vi đó đã bị xử phạt hành chính hay ch-a

- Mức độ hậu quả trực tiếp của hành vi: nếu "gây hậu quả nghiêm trọng" (hoặc làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm) hoặc "hậu quả rất nghiêm trọng" hoặc

"hậu quả đặc biệt nghiêm trọng" thì sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự

Có tr-ờng hợp việc phân định giữa VPHC và tội phạm về môi tr-ờng chỉ cần một trong các tiêu chí trên nh- hành vi đó đã bị xử phạt hành chính, nh-ng cũng có tr-ờng hợp phải cần các tiêu chí nh- hành vi đó đã bị xử phạt hành chính và mức độ hậu quả trực tiếp của hành vi mới phân định đ-ợc hai loại vi phạm pháp luật này

Về dấu hiệu "đã bị xử phạt hành chính", nội dung các điều trong

BLHS phần các tội phạm về môi tr-ờng thể hiện rất rõ kết luận này khi sử dụng hai kết cấu: "đã bị xử phạt hành chính mà cố tình không thực hiện các biện pháp khắc phục" hoặc "đã bị xử phạt hành chính về hành vi này" Tuy nhiên, cần nhận thức rằng môi tr-ờng là một thể thống nhất, các bộ phận của

nó không thể tồn tại độc lập với nhau và với môi tr-ờng nói chung ý thức BVMT không thể chỉ đối với một bộ phận cấu thành nào đó của môi tr-ờng Với lý do này, nên nâng cao ý thức và trách nhiệm gìn giữ, BVMT của mọi ng-ời thông qua việc nâng cao khả năng xử lý bằng hình sự các hành vi xâm hại môi tr-ờng Cụ thể, các điều luật quy định trách nhiệm hình sự đối với các tội phạm về môi tr-ờng có thể chỉ cần yêu cầu dấu hiệu đã bị xử phạt hành chính đối với hành vi xâm hại môi tr-ờng nói chung mà không nhất thiết phải

là những hành vi cùng loại

Về dấu hiệu: "hậu quả nghiêm trọng" hoặc "rất nghiêm trọng, đặc biệt

nghiêm trọng" Đây là những tiêu chí mang tính chất t-ơng đối, rất khó xác

định chính xác vì phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau nh-: tính chất của hành vi, quy mô của hành vi, thiệt hại vật chất, khả năng khắc phục nh-ng

thiệt hại cho môi tr-ờng Đặc biệt trong lĩnh vực BVMT, việc đánh giá mức

độ của thiệt hại có những đặc thù riêng Do đó sẽ không hợp lý nếu chỉ đơn giản áp dụng những quy định của pháp luật xác định tính chất nghiêm trọng,

mà đ-ợc áp dụng cho các tội phạm khác xâm phạm tài sản riêng của công dân, cho các tội phạm về môi tr-ờng Để có thể áp dụng chính xác các quy định của BLHS đối với các tội phạm về môi tr-ờng, cần có một sự h-ớng dẫn riêng

cụ thể từ phía các cơ quan chức năng của nhà n-ớc đối với các loại "hậu quả"

quy định trong ch-ơng XVII BLHS Chỉ có trên cơ sở đó, hoạt động áp dụng pháp luật xử phạt VPHC mới đảm bảo đ-ợc đúng đắn, tránh tr-ờng hợp xử phạt hành chính đối với cả những hành vi tội phạm về môi tr-ờng hoặc ng-ợc lại Nh-ng trên thực tế thì cho đến nay ch-a có một văn bản h-ớng dẫn thi hành nào về các tội phạm về môi tr-ờng trong BLHS Đó chính là một khiếm khuyết mà chúng ta cần phải khắc phục trong thời gian tới

1.1.2.4 Đặc điểm của truy cứu trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng

Truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT là việc các chủ thể có thẩm quyền nhân danh Nhà n-ớc áp dụng các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với các cá nhân, tổ chức VPHC về BVMT theo trình tự, thủ tục do pháp luật hành chính quy định

Truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT chỉ đ-ợc tiến hành khi có VPHC xảy ra Cơ sở để truy cứu TNHC là VPHC Khoản 2 Điều 3 PLXLVPHC năm

2002 quy định: "Cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt hành chính khi có vi phạm hành chính do pháp luật quy định" [55] và khoản 2 Điều 3 Nghị định 81 quy

định: "Cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo

vệ môi tr-ờng khi thực hiện hành vi vi phạm quy định tại Nghị định này và các Nghị định khác của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng" [19]

Nh- vậy, để thực hiện hoạt động truy cứu TNHC tr-ớc hết đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền phải xem xét đã có VPHC xảy ra hay ch-a

- Truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT là hoạt động c-ỡng chế nhà n-ớc mang tính quyền lực nhà n-ớc Tính c-ỡng chế và tính quyền lực nhà n-ớc thể hiện ở việc truy cứu TNHC chỉ do các cơ quan nhà n-ớc, ng-ời có thẩm quyền truy cứu TNHC tiến hành

- Hoạt động truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT thể hiện bằng quyết

định xử phạt của cơ quan nhà n-ớc, ng-ời có thẩm quyền tiến hành Hoạt động truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT có thể tiến hành qua nhiều khâu, nhiều giai đoạn, bằng các hành vi khác nhau nh-ng kết quả của hoạt động này phải

đ-ợc thể hiện bằng quyết định xử phạt Quyết định xử phạt hành chính là hình thức thể hiện ý chí của nhà n-ớc, thái độ, phản ứng của nhà n-ớc tr-ớc hành vi

vi phạm và đồng thời nó cũng thể hiện mức c-ỡng chế đối với chủ thể vi phạm

- Hoạt động truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT đ-ợc thực hiện trong khuôn khổ của pháp luật và tuân theo trình tự, thủ tục hành chính Khi tiến hành hoạt động xử phạt các cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền, ng-ời có thẩm quyền xử phạt phải tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật hành chính quy định

- Các cơ quan chức năng có thẩm quyền truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT muốn truy cứu các chủ thể VPHC trong BVMT phải căn cứ vào bộ tiêu chuẩn kỹ thuật Việt Nam về BVMT đ-ợc cơ quan Nhà n-ớc có thẩm quyền công bố Đây là đặc điểm khác biệt so với việc truy cứu TNHC trong các lĩnh vực khác

- Do đặc điểm của VPHC trong lĩnh vực BVMT nên trong hoạt động truy cứu TNHC việc xác định hành vi vi phạm phần lớn đều phải thông qua thủ tục giám định chất l-ợng môi tr-ờng Đây là một hoạt động mang tính chuyên môn kỹ thuật cao nh-ng nó lại là cơ sở để xác định có VPHC về BVMT hay không

- Cũng chính từ đặc thù nói trên mà hoạt động truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT hầu hết đ-ợc thực hiện trên cơ sở tiến hành các cuộc thanh tra, kiểm tra về BVMT Có thể nói thanh tra th-ờng xuyên, định kỳ Đây là

một điểm đặc tr-ng của xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT so với xử phạt VPHC trong các lĩnh vực khác nh- an ninh, trật tự, an toàn giao thông, văn hóa - xã hội…

- Do VPHC về BVMT rất rộng và đa dạng, cho nên xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT đ-ợc quy định trong nhiều văn bản pháp luật Có những văn bản quy phạm pháp luật quy định xử phạt hành chính mang tính hệ thống nh- Nghị định 81, bên cạnh đó lại có những văn bản xử phạt hành chính mang tính riêng lẻ theo từng thành phần của môi tr-ờng (nh- các nghị định quy định

xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai, quản lý và bảo vệ rừng, bảo vệ và kiểm dịch thực vật )

1.1.2.5 Vị trí, vai trò và mục đích của trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng

Khi nghiên cứu vấn đề TNHC, chúng ta cần phân tích làm rõ vị trí, vai trò và mục đích của nó trong lĩnh vực BVMT đ-ợc thể hiện và biểu hiện ra sao; có vị trí và vai trò nh- thế nào trong lĩnh vực BVMT và có những điểm gì khác so với TNHC của các lĩnh vực khác

Có thể nói, TNHC trong lĩnh vực BVMT có vị trí và vai trò hết sức quan trọng trong chính sách và pháp luật BVMT Các văn bản quy phạm pháp luật quy định về TNHC trong lĩnh vực BVMT đ-ợc pháp điển hóa t-ơng đối

đầy đủ, chi tiết và đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị tr-ờng định h-ớng xã hội chủ nghĩa Đồng thời việc Đảng và Nhà n-ớc ta xác

định nhiệm vụ trọng tâm của giai đoạn xây dựng nhà n-ớc pháp quyền của dân, do dân và vì dân là xây dựng, phát triển những phải đảm bảo sự phát triển

đó là bền vững không những đáp ứng nhu cầu tr-ớc mắt mà còn đáp ứng các nhu cầu của các thế hệ mai sau Do vậy, vấn đề TNHC trong lĩnh vực BVMT

là nền tảng của pháp luật BVMT, nó bảo đảm cho việc tuân thủ nghiêm chỉnh các quy định về pháp luật BVMT nói chung của các tổ chức và các cá nhân trong xã hội

Xuất phát từ mục đích chung, TNHC trong lĩnh vực BVMT cũng có mục

đích trực tiếp là: giáo dục ng-ời vi phạm và phòng ngừa các vi phạm pháp luật

về môi tr-ờng

Việc áp dụng các biện pháp c-ỡng chế hành chính trong lĩnh vực BVMT không phải là mục đích tự thân của biện pháp trách nhiệm đó, mà nó là ph-ơng tiện giáo dục con ng-ời lòng kính trọng pháp luật

Mục đích phòng ngừa vi phạm pháp luật của TNHC trong lĩnh vực BVMT bao gồm phòng ngừa riêng và phòng ngừa chung ở đây phòng ngừa riêng đ-ợc hiểu là phòng ngừa sự tái phạm và thực hiện vi phạm pháp luật mới

từ phía ng-ời đã VPHC và bị xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT, còn phòng ngừa chung là phòng ngừa các vi phạm pháp luật về môi tr-ờng từ những cá nhân khác trong xã hội

Một vấn đề quan trọng khác, khi nghiên cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT đó là việc phân định giữa VPHC trong lĩnh vực BVMT với VPHC trong các lĩnh vực khác nh- an ninh trật tự, an toàn xã hội, lĩnh vực an toàn trật tự, giao thông Sau khi nghiên cứu TNHC trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, tác giả luận văn nhận thấy, ở các lĩnh vực trên pháp luật

về TNHC có những đặc điểm giống nhau đều thể hiện sự đánh giá phủ nhận

về mặt pháp lý và đạo đức đối với hành vi vi phạm và ng-ời vi phạm cá nhân hay tổ chức phải chịu những hậu quả bất lợi, những sự t-ớc đoạt về vật chất hay tinh thần t-ơng ứng với vi phạm mà họ đã gây ra Tuy nhiên, chúng khác nhau ở đối t-ợng áp dụng, cơ sở pháp lý để áp dụng, nguyên tắc áp dụng, hình thức, biện pháp áp dụng, cơ quan có thẩm quyền áp dụng, thủ tục áp dụng

Ví dụ nh- nếu TNHC trong lĩnh vực BVMT th-ờng áp dụng đối với tổ chức nhiều hơn thì TNHC trong lĩnh vực giao thông đ-ờng bộ th-ờng áp dụng đối với cá nhân nhiều hơn và cơ quan có thẩm quyền áp dụng trong lĩnh vực BVMT phần nhiều là UBND các cấp, còn trong lĩnh vực giao thông đ-ờng bộ lại do lực l-ợng cảnh sát giao thông, cơ sở pháp lý để áp dụng cũng khác

nhau, mức độ chịu tổn thất về vật chất và tinh thần cũng khác nhau một đặc

điểm khác nữa để phân biệt TNHC trong lĩnh vực BVMT khác với các TNHC

ở các lĩnh vực khác là trong hoạt động truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT việc xác định hành vi vi phạm phần lớn đều phải thông qua thủ tục thanh tra, kiểm tra, phân tích, giám định chất l-ợng môi tr-ờng và trên cơ sở bộ tiêu chuẩn kỹ thuật Việt Nam về BVMT đã đ-ợc công bố Đây là một hoạt động mang tính chất bắt buộc, đòi hỏi tính chuyên môn kỹ thuật cao nh-ng nó lại là cơ sở để xác định có VPHC về BVMT hay không, còn các lĩnh vực khác không cần thông qua thủ tục này

1.2 Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng ở một số n-ớc trên thế giới

Trách nhiệm hành chính của những chủ thể vi phạm pháp luật về BVMT

ở các n-ớc trên thế giới phải đ-ợc quy định rất cụ thể, dễ áp dụng, ngay trong các văn bản luật chuyên ngành, không cần thiết phải có dấu hiệu "hậu quả" mới quy TNHC, tăng c-ờng chế tài xử phạt tiền, phân biệt rõ trách nhiệm của cá nhân và tổ chức, hình thức phạt của tổ chức bao giờ cũng cao hơn cá nhân

Pháp luật môi tr-ờng của nhiều n-ớc quy định chủ thể vi phạm pháp luật môi tr-ờng thì phải chịu trách nhiệm pháp lý Trách nhiệm này có thể là trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hình sự hoặc TNHC Tuy nhiên, quy định cụ thể của pháp luật các n-ớc là không giống nhau Đặc biệt biện pháp trách nhiệm hình sự và hành chính đ-ợc áp dụng phổ biến trong lĩnh vực BVMT của các n-ớc Sau đây, chúng ta đi vào tìm hiểu TNHC trong lĩnh vực BVMT ở một số n-ớc trên thế giới

1.2.1 Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng

ở Singapo

Tuy pháp luật Singapo xem chế tài hình sự là quan trọng nhất trong việc BVMT nh-ng không vì thế mà xem nhẹ chế tài hành chính, bởi nếu chỉ

riêng chế tài hình sự thì không thể BVMT một cách có hiệu quả Một số chế tài hành chính th-ờng đ-ợc sử dụng là kế hoạch sử dụng đất, giấy phép và các mệnh lệnh thông báo [50]

Việc lập kế hoạch sử dụng đất trong kiểm soát ô nhiễm môi tr-ờng theo pháp luật của Singapo cơ bản có tính chất phòng ngừa Các khu vực dành cho công nghiệp nặng, công nghiệp vừa và công nghiệp làm sạch đ-ợc phân ranh giới rõ ràng Có sự phối hợp chặt chẽ giữa Bộ Môi tr-ờng và các cơ quan hữu quan nh- ủy ban tái phát triển đô thị và Cục kiểm soát xây dựng

Việc cấp giấy phép và giấy chứng nhận thuộc thẩm quyền của Bộ Môi tr-ờng nhằm kiểm soát và quản lý chặt chẽ các hoạt động có khả năng tác

động xấu tới môi tr-ờng Cụ thể là tr-ớc khi doanh nghiệp muốn đi vào hoạt

động, Bộ Môi tr-ờng phải đảm bảo là hoạt động của doanh nghiệp đó sẽ không gây ra tác hại gì cho môi tr-ờng Ví dụ, theo đạo luật kiểm soát ô nhiễm về môi tr-ờng, các hoạt động công nghiệp có khả năng gây ô nhiễm không khí

đều phải đ-ợc phép của Bộ Môi tr-ờng tr-ớc khi công việc đ-ợc triển khai

Thông báo và lệnh đ-ợc áp dụng trong tr-ờng hợp ng-ời chủ sở hữu hoặc quản lý một tài sản không tuân thủ các quy định tiêu chuẩn hoặc điều kiện về môi tr-ờng đ-ợc quy định trong các đạo luật liên quan Thông báo và lệnh này sẽ yêu cầu chủ sở hữu hoặc quản lý tài sản phải tuân thủ các yêu cầu

đặt ra trong đó Nếu không thực hiện, chủ sở hữu hoặc quản lý tài sản phải chịu trách nhiệm tr-ớc tòa án và phải chịu hình phạt

Bên cạnh các quy định về thông báo và lệnh, để đảm bảo yếu tố dân chủ trong việc thực thi pháp luật trong nhiều đạo luật khác nhau trong lĩnh vực BVMT, ng-ời nhận đ-ợc lệnh hoặc thông báo nếu không đồng ý với yêu cầu

đề ra trong đó thì có quyền nộp đơn phản đối Đơn phản đối đó sẽ đ-ợc Bộ tr-ởng Bộ Môi tr-ờng quyết định: giữ nguyên, thay đổi hoặc bãi bỏ lệnh hoặc thông báo đề ra Quyết định của Bộ tr-ởng Môi tr-ờng là quyết định cuối cùng Ví dụ, theo Điều 93 Luật về môi tr-ờng sức khỏe cộng đồng, bất cứ

ng-ời nào nếu không đồng ý với lệnh hoặc thông báo hoặc quyết định của ng-ời có thẩm quyền thì trong vòng 7 ngày nhận đ-ợc lệnh, thông báo hoặc quyết định có thể nộp đơn phản đối tới Bộ tr-ởng Môi tr-ờng và Bộ tr-ởng là ng-ời trực tiếp xem xét, giải quyết

Hành vi gây thiệt hại cho không khí theo pháp luật Singapo không phải chịu trách nhiệm hình sự nh- theo quy định của pháp luật Việt Nam mà chủ yếu là áp dụng biện pháp chế tài hành chính với mức phạt tiền rất cao và có sự phân biệt giữa vi phạm lần đầu và tái phạm cũng đủ ngăn ngừa và khắc phục hậu quả suy thoái môi tr-ờng Trong khi đó đối với hành vi gây thiệt hại cho không khí theo pháp luật Việt Nam áp dụng cả TNHC và trách nhiệm hình sự nh-ng ch-a có sự phân biệt rõ giữa vi phạm lần đầu và tái phạm và mức phạt tiền tối đa đối với mỗi hành vi không quá 100.000.000 đồng (Điều 182 BLHS) trong khi pháp luật của Singapo lại không hạn chế mức phạt tiền tối đa đối với mỗi hành vi vi phạm về BVMT mà áp dụng hình thức phạt theo nguyên tắc lần đầu và các lần sau nếu còn tái phạm thì mức phạt sẽ cao hơn lần đầu từ 10, 20 lần

Ngoài ra, theo pháp luật Singapo các cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền còn thực hiện chức năng giám sát nhằm đảm bảo hạn chế tiếng ồn tại các công tr-ờng không v-ợt đ-ợc quá giới hạn cho phép Nếu có khiếu nại từ phía dân chúng về công tr-ờng gây tiếng ồn, Bộ Môi tr-ờng phải tiến hành đánh giá

độc lập về mức độ tiếng ồn Nếu tiếng ồn v-ợt quá mức độ quy định, căn cứ vào chứng cứ đã có, thì chủ sở hữu, ng-ời quản lý công tr-ờng xây dựng có liên quan phải chịu một khoản tiền phạt vi phạm tối đa là 2000 đôla, nếu tái phạm phải nộp 100 đôla cho mỗi ngày tái phạm tiếp theo

Ngoài việc phải chấp hành chế tài hành chính và hình sự, chủ thể vi phạm còn có nghĩa vụ phục hồi thiệt hại theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền

Nh- vậy, có thể thấy so với pháp luật Việt Nam, pháp luật Singapo tạo

điều kiện thuận lợi hơn cho ng-ời áp dụng, vì khi áp dụng quy định này, ng-ời

có thẩm quyền không phải xác định hậu quả của hành vi vi phạm Trên thực

tế, để xác định dấu hiệu hậu quả của hành vi vi phạm th-ờng rất khó, nhất là trong lĩnh vực BVMT khi hậu quả đa số tr-ờng hợp vi phạm không xảy ra ngay trực tiếp Mặt khác, có lẽ xuất phát từ quan điểm coi trọng hoạt động BVMT và đề cao việc bảo vệ lợi ích công cộng nên theo quan điểm của các nhà lập pháp, chỉ riêng hành vi nguy hiểm cho xã hội đã thể hiện tính chất nguy hiểm là vi phạm về môi tr-ờng chứ không cần phải xác định hậu quả thiệt hại của hành vi

1.2.2 Trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng

ở Canada

Khác với pháp luật của các n-ớc trên, pháp luật về BVMT của Canađa phân biệt rất rõ giữa trách nhiệm pháp lý của cá nhân và của tổ chức khi vi phạm thì chế tài áp dụng cũng khác nhau, chế tài phạt tù quy định trong pháp luật hình sự không áp dụng đối với tổ chức mà chỉ áp dụng đối với cá nhân (giống pháp luật hình sự Việt Nam) Tuy nhiên, mức phạt tiền quy định trong pháp luật hình sự và pháp luật hành chính áp dụng đối với tổ chức cao hơn rất nhiều so với cá nhân

Trong chế tài TNHC theo pháp luật của Canada ngoài hành vi xâm hại trực tiếp đến môi tr-ờng, với chủ thể có hành vi "có khả năng gây tác động tới môi tr-ờng" thì tr-ớc khi thực hiện hành vi này phải đ-ợc sự cho phép của cơ quan có thẩm quyền, nếu vi phạm quy định này thì chủ thể vi phạm sẽ bị phạt

từ 300 đôla đến 5.000 đôla [35]

Để bảo đảm cho chế tài phạt tiền đ-ợc thi hành có hiệu quả, đạt đ-ợc mục đích trừng phạt, trong pháp luật về BVMT của Canađa còn quy định cho phép áp dụng các quy định của pháp luật thế nợ bằng động sản hoặc bất động sản Theo đó, những chủ thể bị phạt tiền nếu không chấp hành thì tài sản thuộc

sở hữu của ng-ời đó là động sản hoặc bất động sản có thể bị c-ỡng chế thi hành

Chủ thể vi phạm bên cạnh việc phải chịu TNHC hoặc trách nhiệm hình

sự hoặc cả hai trách nhiệm trên Còn nghĩa vụ khắc phục hậu quả Việc quyết

định buộc chủ thể vi phạm phải thực hiện nghĩa vụ khắc phục hậu quả là thuộc thẩm quyền của Tòa án Tòa án căn cứ vào mức độ thiệt hại xảy ra trên thực tế

để buộc chủ thể vi phạm phải bỏ chi phí để thực hiện các biện pháp cần thiết nhằm khôi phục lại trạng thái của sự thật nh- tr-ớc khi bị vi phạm Quy định này t-ơng tự nh- quy định tại Điều 7 Luật môi tr-ờng Việt Nam 2005 khi xác

định nguyên tắc, chủ thể gây tổn hại cho môi tr-ờng do hoạt động của mình phải chịu trách nhiệm bồi th-ờng thiệt hại, nguyên tắc này bảo đảm rằng những thiệt hại của môi tr-ờng luôn đ-ợc khắc phục

Cũng theo pháp luật Canada, khi có hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT, ng-ời có thẩm quyền xử phạt vi phạm khi xử phạt chủ thể vi phạm còn phải xem xét xem trách nhiệm của những ng-ời có liên quan tới vi phạm

đó Cụ thể, những ng-ời thực hiện hành vi trợ giúp cho ng-ời khác vi phạm quy định của pháp luật hoặc khuyên bảo, khuyến khích, xúi giục ng-ời khác thực hiện hành vi nguy hại cho môi tr-ờng thì cũng coi nh- ng-ời đó vi phạm pháp luật về BVMT và phải chịu chế tài xử lý t-ơng ứng với hành vi vi phạm

Nh- vậy, có thể thấy rằng trong pháp luật BVMT của Canada có quy

định phân biệt rất rõ giữa trách nhiệm của tổ chức và trách nhiệm của cá nhân, mức phạt tiền đối với tổ chức bao giờ cũng cao hơn mức phạt tiền đối với cá nhân và chế tài xử phạt tiền là biện pháp xử phạt chính trong pháp luật BVMT

Điều này thể hiện rõ nguyên tắc trách nhiệm của tổ chức, cá nhân khi sử dụng

các thành phần môi tr-ờng: các cá nhân, tổ chức khi sử dụng các thành phần

môi tr-ờng phải có trách nhiệm đóng góp tài chính và khi có hành vi gây thiệt hại cho môi tr-ờng thì phải bồi th-ờng thiệt hại và việc pháp luật hạn chế việc

áp dụng các hình phạt t-ớc quyền tự do, tăng c-ờng các hình thức xử phạt mang tính chất kinh tế, là phù hợp với xu thế pháp luật của nhiều n-ớc tiên tiến trên thế giới [50]

Qua việc nghiên cứu, so sánh pháp luật về BVMT ở các n-ớc, chúng ta thấy rằng: việc xác định trách nhiệm của chủ thể vi phạm là hành chính, hình

sự hoặc dân sự thì hình thức trách nhiệm áp dụng chính vẫn là biện pháp chế tài xử phạt tiền Việc xác định trách nhiệm và chế tài xử lý là hành chính, hình

sự hay dân sự th-ờng quy định ngay ở các văn bản pháp luật chuyên ngành,

điều này làm cho việc xác định trách nhiệm của chủ thể vi phạm có độ chính xác cao, đòi hỏi nhà làm luật phải thận trọng hơn trong việc xác định trách nhiệm của chủ thể vi phạm, nhất là trách nhiệm hình sự Mặt khác, với quy

định nh- vậy sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn cho ng-ời áp dụng pháp luật trong những tr-ờng hợp, hành vi vi phạm cụ thể về pháp luật môi tr-ờng Hơn thế nữa, cùng với sự thay đổi tính chất của các quan hệ xã hội, khi thay đổi một

điều luật trong một văn bản luật chuyên ngành nhất là khi quy định trách nhiệm với một hành vi vi phạm mới sẽ không kéo theo sự thay đổi trong các văn bản luật khác Điều này làm cho việc xử lý các hành vi vi phạm đ-ợc thực hiện ngay, kịp thời mà không cần chờ các văn bản h-ớng dẫn khác để thực hiện Trong khi đó, ở pháp luật môi tr-ờng Việt Nam, nếu muốn quy định một hình thức trách nhiệm đối với một hành vi vi phạm mới kéo theo sự phải thay

đổi, bổ sung các văn bản pháp luật khác có liên quan khác Việc thay đổi, bổ sung các văn bản có liên quan th-ờng diễn ra chậm, làm cho việc xử lý hành vi vi phạm về BVMT th-ờng không kịp thời, nhiều khi bỏ lọt cả vi phạm mà đáng

ra phải xử lý, gây khó khăn cho cả những ng-ời áp dụng pháp luật về BVMT

Ch-ơng 2

Thực trạng vi phạm hành chính và truy cứu

trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực

bảo vệ môi tr-ờng ở Việt nam hiện nay

2.1 Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng

ở Việt Nam, vấn đề BVMT chỉ mới thực sự đ-ợc quan tâm trong thời gian gần đây Tuy chậm hơn so với nhiều n-ớc khác trên thế giới song việc bảo đảm sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và BVMT đã sớm trở thành một nhiệm vụ quan trọng đ-ợc Đảng và Nhà n-ớc ta xác định trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm của mình

Trong nhiều thập kỷ qua, hàng loạt văn bản pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên và BVMT đã đ-ợc ban hành phù hợp với yêu cầu và mục tiêu kinh tế - xã hội cụ thể của từng giai đoạn phát triển Cùng với việc hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về BVMT nói chung thì việc hoàn thiện các quy định pháp luật về xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT nói riêng cũng đ-ợc quan tâm, chú ý Xem xét và đánh giá lịch sử quá trình hình thành và phát triển pháp luật xử phạt hành chính về BVMT có thể phân chia các giai đoạn phát triển của pháp luật xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT theo đặc điểm của nhiệm vụ quản lý hành chính nhà n-ớc gắn với mỗi thời kỳ lịch sử nhất

định Theo đó, có hai giai đoạn hình thành và phát triển của pháp luật về xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT nh- sau:

2.1.1 Giai đoạn thứ nhất, từ 1945 đến 1992

Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà n-ớc Việt Nam dân chủ cộng hòa đ-ợc thành lập Từ năm 1945 đến 1954, mục đích chính của chúng ta là

tăng c-ờng sản xuất, phục vụ kháng chiến chống giặc ngoại xâm Vì vậy, cũng phải tăng c-ờng khai thác tài nguyên thiên nhiên để phục vụ cho sản xuất Những văn bản pháp luật trong thời kỳ này chỉ tập trung điều chỉnh việc khai thác, sử dụng tài nguyên Vấn đề BVMT ch-a đ-ợc đặt ra

Về nhận thức, chúng ta ch-a thấy rõ đ-ợc tầm quan trọng của môi tr-ờng với sự phát triển của đất n-ớc Tài nguyên thiên nhiên nói riêng hay môi tr-ờng nói chung đều có ảnh h-ởng rất lớn đến cuộc sống của con ng-ời, nó tác động

đến từng khía cạnh của cuộc sống, dù muốn hay không con ng-ời cũng không thể nằm ngoài thiên nhiên đ-ợc Dù vậy, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội phục vụ công cuộc cứu n-ớc đã dần dần xuất hiện những quan điểm BVMT trong các văn bản pháp luật ở một số lĩnh vực Ngay từ đầu năm 1946, Bộ Nội

vụ và Bộ Canh nông đã ban hành Thông t- liên bộ số 1303-CN/VP ngày 28/6/1946 quy định các biện pháp phạt đối với những hành vi khai thác, đốt phá rừng trái quy định Sắc lệnh số 142/SL ngày 21/12/1949 của Chủ tịch Hồ Chí Minh quy định về kiểm soát, lập biên bản các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng Sắc lệnh quy định các Tr-ởng liên hạt và Tr-ởng hạt lâm chính

có t- cách ủy viên t- pháp công an xã, những ng-ời này có quyền bắt ng-ời vi phạm pháp luật và lập biên bản, góp phần bảo vệ rừng

Trong lĩnh vực kiểm dịch động vật, các quy định về xử phạt VPHC nh- đối với hành vi quy định về phòng, chống dịch bệnh; không thi hành các biện pháp vệ sinh thú y đ-ợc quy định trong Điều 6 Nghị định 23/HĐBT ngày 10/8/1981 của Hội đồng Bộ tr-ởng ban hành điều lệ kiểm dịch động vật

Khía cạnh BVMT trong thời kỳ sau này còn biểu hiện trong việc một

số hành vi vi phạm pháp luật hành chính liên quan đến môi tr-ờng đ-ợc quy

định trong các văn bản quy phạm pháp luật xử phạt VPHC trong lĩnh vực khác Nh- vậy, việc xử phạt những hành vi này chỉ nhằm bảo vệ các quan hệ xã hội khác Ví dụ, tại Nghị định số 141/HĐBT ngày 25/4/1991 của Hội đồng

Bộ tr-ởng về xử phạt VPHC trong lĩnh vực an ninh trật tự có quy định xử phạt

một số hành vi VPHC liên quan đến việc BVMT nh- hành vi gây ảnh h-ởng giữ gìn vệ sinh chung Việc quy định xử phạt những hành vi này chỉ nhằm mục đích chính là bảo đảm an toàn trật tự, khía cạnh môi tr-ờng chỉ là thứ yếu

Cùng với sự phát triển của nền kinh tế, tăng tr-ởng kinh tế và tăng dân

số đòi hỏi sử dụng ngày càng nhiều tài nguyên thiên nhiên, đồng thời các chất thải trong sản xuất, kinh doanh và tiêu dùng ngày càng tăng, đây cũng là nguyên nhân dẫn đến ô nhiễm môi tr-ờng không khí, môi tr-ờng đất, môi trường nước… làm cho môi tr-ờng ngày càng xấu đi Cùng với lập kế hoạch quốc gia về BVMT và phát triển bền vững, các chính sách của Đảng về BVMT, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 đã quy định nghĩa vụ của các tổ chức và cá nhân:

Cơ quan nhà n-ớc, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, mọi cá nhân phải thực hiện các quy định của Nhà n-ớc về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi tr-ờng

Nghiêm cấm mọi hành động làm suy kiệt tài nguyên và hủy hoại môi tr-ờng" [36, Điều 29]

Hiến pháp 1992 quy định những hành vi bị cấm "hủy hoại" hoặc làm

"suy kiệt" môi tr-ờng Tuy nhiên chúng ta ch-a có hệ thống chế tài áp dụng

đối với những hành vi đó

Nh- vậy, có thể thấy rằng trong giai đoạn này dù vấn đề BVMT đã đ-ợc xác định để phát triển song các văn bản pháp luật cũng mới chỉ có quy định chung về việc sử dụng hợp lý từng dạng tài nguyên thiên nhiên và BVMT hoặc trong một số lĩnh vực cụ thể, chứ ch-a có (trong thời kỳ đầu) hoặc có rất ít quy

định buộc các cơ quan nhà n-ớc, tổ chức và cá nhân thực hiện nghĩa vụ BVMT

Mặt khác, những quy định cụ thể buộc các cơ quan nhà n-ớc, tổ chức

và cá nhân phải thực hiện nghĩa vụ BVMT còn phân tán, công tác này do nhiều ngành, bộ đảm nhiệm, ch-a đi vào chuyên môn hóa Các tiêu chuẩn về môi tr-ờng - cơ sở pháp lý quan trọng để đánh giá mức độ môi tr-ờng bị ô

nhiễm, suy thoái, cạn kiệt cũng nh- công tác đánh giá tác động môi tr-ờng

đối với các dự án, các dự báo ảnh h-ởng xấu đến môi tr-ờng cũng ch-a đ-ợc pháp luật quy định Vì vậy, hệ quả tất yếu là việc xử phạt đối với các với các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT hầu nh- ch-a đ-ợc chú ý tới

Các quy định về BVMT hoặc liên quan đến vấn đề BVMT nói chung cũng nh- những quy định về xử phạt vi phạm pháp luật về BVMT nằm rải rác trong các văn bản pháp luật đơn hành đ-ợc ban hành (ch-a có một văn bản quy phạm pháp luật thống nhất quy định về TNHC trong lĩnh vực BVMT) để

điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau với mục tiêu là đảm bảo sự quản lý chặt chẽ của nhà n-ớc Khía cạnh môi tr-ờng chỉ là thứ yếu, phái sinh trong các văn bản đó Chính vì thế cách tiếp cận mang tính pháp luật về môi tr-ờng

và xử phạt vi phạm về môi tr-ờng ch-a thể hiện đậm nét trong các quy định pháp luật ban hành ở giai đoạn này

2.1.2 Giai đoạn thứ hai, từ 1993 đến nay

Sự phát triển của nền kinh tế thị tr-ờng định h-ớng xã hội chủ nghĩa

đã mang lại những kết quả, thành tựu tốt đẹp ban đầu, dần làm thay đổi nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội Bên cạnh đó, kinh tế thị tr-ờng cũng là nguyên nhân của nhiều hiện t-ợng kinh tế - xã hội tiêu cực, trong số đó có vấn đề ô nhiễm môi tr-ờng, suy thoái môi tr-ờng Sức ép của vấn đề môi tr-ờng tăng lên đã làm cho các vấn đề BVMT trở thành thách thức lớn đối với Nhà n-ớc và xã hội Nhu cầu đảm bảo cho đất n-ớc sự phát triển bền vững đã đẩy công tác BVMT lên thành một trong những -u tiến chiến l-ợc của Việt Nam Với nhu cầu tất yếu về hình thành luật BVMT nh- một văn bản có tính tổng hợp, ghi nhận quan điểm hệ thống, cách tiếp cận liên ngành về vấn đề môi tr-ờng, ngày 27/12/1993 Luật BVMT đã đ-ợc Quốc hội chính thức thông qua Đây là cơ sở pháp lý đầy đủ cho các hoạt động BVMT ở n-ớc ta

Để tăng c-ờng công tác BVMT trong thời kỳ đất n-ớc ta đang xây dựng nền kinh tế thị tr-ờng, giảm thiểu và hạn chế ô nhiễm môi tr-ờng, tránh nguy

cơ khai thác tài nguyên thiên nhiên cạn kiệt, suy thoái môi tr-ờng ngày 25/6/1998 Ban Chấp hành Trung -ơng Đảng đã ban hành Chỉ thị số 36-CT/TW về tăng c-ờng công tác BVMT trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất n-ớc trong đó có những quy định về BVMT trong giai đoạn xây dựng đất n-ớc [28]

Trên cơ sở những nội dung quy định của Chỉ thị 36-CT/TW và Luật môi tr-ờng năm 1993, Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991… Đây là những cơ sở pháp lý để phát triển hệ thống luật thủ tục về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT ra đời và phát triển, biểu hiện rõ nét sự quan tâm của Đảng, Nhà n-ớc và nhân dân ta đối với vấn đề BVMT Điều này thể hiện ở việc ban hành Nghị định 26/1996/NĐ-CP ngày 26/4/1996 của Chính phủ quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT Lần đầu tiên, vấn đề xử phạt đối với những hành vi VPHC về BVMT nói chung đ-ợc quy định tập trung, hệ thống trong một văn bản quy phạm pháp luật, trong đó liệt kê các loại hành vi VPHC về BVMT và các chế tài áp dụng, thẩm quyền xử phạt và những vấn đề khác có liên quan trong lĩnh vực xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT

Cùng với Nghị định 26/NĐ-CP ngày 26/4/1996, hàng loạt các văn bản pháp luật khác về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà n-ớc đều chứa đựng những quy định xử phạt đối với những hành vi VPHC xâm hại đến từng yếu tố, thành phần môi tr-ờng trong các lĩnh vực hoạt động cùng đ-ợc ban hành, ví dụ nh-:

- Nghị định 85/1993/NĐ-CP ngày 22/11/1993 của Chính phủ quy định

xử phạt hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản (sau

đó đ-ợc thay thế bằng Nghị định 70/2003/NĐ-CP ngày 17/6/2003)

- Nghị định 93/1993/NĐ-CP ngày 27/11/1993 của Chính phủ quy định

xử phạt VPHC trong công tác thú y

- Nghị định 49/1995/NĐ-CP ngày 26/7/1995 của Chính phủ quy định

xử phạt VPHC về trật tự an toàn giao thông đ-ờng bộ và đô thị (sau đ-ợc thay bằng Nghị định 15/2003/NĐ-CP ngày 19/2/2003)

- Nghị định 16/1996/NĐ-CP ngày 20/3/1996 của Chính phủ quy định

xử phạt VPHC trong lĩnh vực hải quan

- Nghị định 38/1996/NĐ-CP ngày 25/6/1996 của Chính phủ quy định

- Nghị định 15/2001/NĐ-CP ngày 15/5/2001 của Chính phủ quy định

xử phạt VPHC trong lĩnh vực an toàn và kiểm soát bức xạ

Ngày 15/11/2004, Bộ Chính trị có Nghị quyết số 41-NQ/TW về BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất n-ớc Sau hơn 5 năm tiến hành triển khai thực hiện Nghị quyết, công tác BVMT đã đạt đ-ợc một số kết quả nhất định Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về BVMT lần l-ợt đ-ợc ban hành và đ-ợc áp dụng vào đời sống nh- Luật BVMT năm

2005 thay thế Luật môi tr-ờng năm 1993 với những quy định mở rộng và chặt chẽ hơn về công tác BVMT, Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 (sửa đổi,

bổ sung năm 2005), Luật tài nguyên n-ớc năm 1999, Luật khoáng sản năm

1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2005), Luật đa dạng sinh học năm 2008… các văn bản pháp luật trên là cơ sở pháp lý cho hàng hoạt các văn bản d-ới luật khác đ-ợc ban hành để đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp BVMT trong thời kỳ

đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hóa đất n-ớc nh-:

- Nghị định số 126/2004/NĐ-CP ngày 26/5/2004 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong hoạt động xây dựng, quản lý công trình hạ tầng

đô thị và quản lý sử dụng nhà

- Nghị định số 121/2004/NĐ-CP ngày 12/5/2004 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT

- Nghị định số 149/2004/NĐ-CP ngày 27/7/2004 của Chính phủ quy

định về việc cấp phép thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên n-ớc, xả n-ớc thải vào nguồn n-ớc

- Nghị định số 150/2004/NĐ-CP ngày 29/7/2004 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực khoáng sản

- Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai

- Nghị định số 34/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực tài nguyên n-ớc

- Nghị định số 45/2005/NĐ-CP ngày 6/4/2005 của Chính phủ quy định

về xử phạt VPHC trong lĩnh vực y tế

- Nghị định số 64/2005/NĐ-CP ngày 16/5/2005 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong quản lý vật liệu nổ công nghiệp

- Nghị định số 126/2005/NĐ-CP ngày 11/10/2005 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực thủy sản

- Nghị định số 150/2005/NĐ-CP ngày 12/12/2005 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực an ninh trật tự, an toàn xã hội

- Nghị định số 51/2006/NĐ-CP ngày 19/5/2006 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong an toàn và kiểm soát bức xạ

- Nghị định số 65/2006/NĐ-CP ngày 23/6/2006 của Chính phủ quy

định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Tài nguyên và Môi tr-ờng

- Nghị định số 81/2006/NĐ-CP ngày 9/8/2006 của Chính phủ quy định

về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT

- Nghị định số 31/2007/NĐ-CP ngày 02/03/2007 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý hóa chất nguy hiểm

- Nghị định số 149/2007/NĐ-CP ngày 9/10/2007 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực du lịch

- Nghị định số 159/2007/NĐ-CP ngày 30/10/2007 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản (nay là Nghị định 99/2009/NĐ-CP ngày 02/11/2009)

- Nghị định số 40/2009/NĐ-CP ngày 24/4/2009 của Chính phủ quy

định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực thú y

Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về BVMT tiếp tục

đ-ợc bổ sung, hoàn thiện và b-ớc đầu đáp ứng nhu cầu thực tiễn Nhận thức, ý thức về công tác BVMT trong cấp ủy đảng, chính quyền, các đoàn thể và nhân dân đ-ợc nâng cao Lần đầu tiên nhóm chỉ tiêu về môi tr-ờng đã đ-ợc xây dựng

và đ-a vào các chỉ tiêu định h-ớng phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006 - 2010

và hình thành mục chi ngân sách cho sự nghiệp môi tr-ờng với mức chi hàng năm không d-ới 1% tổng chi ngân sách Nhà n-ớc Hệ thống các cơ quan quản lý nhà n-ớc về môi tr-ờng từ trung -ơng đến địa ph-ơng đ-ợc thành lập, củng cố và tăng c-ờng (Bộ Tài nguyên và Môi tr-ờng tái thành lập năm 2002), bên cạnh

đó lực l-ợng cảnh sát môi tr-ờng cũng đ-ợc thành lập và đi vào hoạt động năm 2006 Những vấn đề bức xúc và những điểm nóng về môi tr-ờng đang từng b-ớc đ-ợc giải quyết Mới đây nhất ngày 31/12/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định 117/2009/NĐ-CP quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT Nghị định 117 có những sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế trong công tác đấu tranh phòng, chống các hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT Nghị

định 117/NĐ-CP thay thế Nghị định 81/2006/NĐ-CP ngày 9/8/2006 của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT

Điểm qua các quy định của pháp luật xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT trong giai đoạn này có thể rút ra một số nhận xét sau:

- Nội dung các văn bản quy phạm pháp luật về BVMT đã mang tính toàn diện và hệ thống hơn Đã đề cập hầu hết các yếu tố và các vấn đề của môi tr-ờng và BVMT từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống cơ quan quản lý nhà n-ớc về BVMT đến các quyền và nghĩa vụ của các tổ chức và các cá nhân trong việc khai thác, sử dụng và bảo vệ các yếu tố khác nhau của môi tr-ờng Hệ thống tiêu chuẩn môi tr-ờng cũng đã đ-ợc ban hành để làm cơ sở pháp lý cho việc xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật môi tr-ờng

- Trên nền tảng đó, các quy định pháp luật về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT cũng đ-ợc củng cố và dần hoàn thiện Từ chỗ chỉ là những quy phạm pháp luật quy định xử lý đối với những vi phạm pháp luật về BVMT nằm rải rác trong các văn bản pháp luật đơn hành và mục đích BVMT cũng chỉ là mục đích thứ yếu, phái sinh, đến nay chúng ta đã có hệ thống các văn bản pháp luật quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT Trong đó có văn bản mang tính toàn diện, hệ thống điều chỉnh vấn đề xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT nh- Nghị định 26/CP, 121/CP, 81/CP và 117/CP, bên cạnh đó

có những văn bản pháp luật đơn hành quy định xử phạt hành chính đối với những hành vi xâm hại tới từng yếu tố, từng thành phần môi tr-ờng nh- đất

đai, hóa chất, rừng và lâm sản, khoáng sản, an toàn phóng xạ… từng bước

đ-ợc xây dựng, sửa đổi, bổ sung cho hoàn thiện hơn

- Các lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội đều đ-ợc gắn với yếu tố BVMT

để phát triển bền vững và đi liền với nó là hình thức xử phạt VPHC đối với những hành vi xâm hại tới môi tr-ờng và hoạt động BVMT

- Pháp luật xử phạt hành chính đóng vai trò quan trọng trong việc BVMT Thông qua việc xử phạt, trật tự pháp luật đ-ợc khôi phục, ý thức tôn trọng pháp luật của ng-ời dân đ-ợc nâng cao Các công dân nhận thức đ-ợc