Kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Nhằm triển khai thực hiện các chủ trương này, tại Nghị quyết số 287/2001/NQ-UBTVQH10 ngày 29/01/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 10 quy định thi hành một số điểm của Nghị quyết về

đại học quốc gia hà nội

khoa luật

doãn đình tiến

kiểm tra và xử lý

đối với văn bản quy phạm pháp luật

của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân

(qua thực tiễn trên địa bàn tỉnh thanh hóa)

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà n ước và pháp luật

Luận văn đ ươc bảo vệ tại Hội đồng chấm luận văn, họp tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội

Vào hồi giờ , ngày tháng năm 2012

Có thể tìm hiểu luận văn tại Trung tâm tư liệu - Thư viện Đại học Quốc gia Hà Nội Trung

tâm tư liệu - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM

TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

8

1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp pháp luật của Hội đồng

nhân dân và Ủy ban nhân dân

8 1.1.1 Khái niệm, các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp

luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành

8 1.1.2 Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân trong quản lý nhà nước và phát triển

12 1.2 Khái quát về kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp

luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

15 1.2.1 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 15

1.2.2 Mục đích, ý nghĩa của công tác kiểm tra, xử lý đối với văn bản

quy phạm pháp luật

17 1.2.3 Đặc trưng của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 20

1.2.4 Phân biệt kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và các hoạt

1.3 Quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra văn bản quy

phạm pháp luật

23 1.3.1 Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 23

1.3.2 Đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm

pháp luật

24

1.3.4 Phương thức tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 28

1.3.5 Thẩm quyền kiểm tra, xử lý đối với văn bản quy phạm pháp

luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và vai trò của

cơ quan tư pháp địa phương trong hoạt động kiểm tra

33

1.4 Các quy định về xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội

1.4.2 Công bố kết quả xử lý văn bản trái pháp luật 39

1.4.3 Biện pháp xử lý đối với cơ quan, người ban hành văn bản trái

pháp luật

40

Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN

BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HÓA

49

2.1 Những thành tựu và hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý

văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban

nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa

49

2.1.1 Những kết quả đạt được trong hoạt động xây dựng, ban hành;

kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 49 2.1.2 Những bất cập trong việc xây dựng, ban hành và kiểm tra, xử

lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa

55

2.2 Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trong công tác xây

dựng, ban hành; kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa

76

Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HÓA

95

3.1 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy

3.1.1 Sửa đổi, bổ sung một số văn bản hiện hành 96

3.1.3 Tăng cường hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm

pháp luật

99 3.2 Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm

3.2.1 Xác định văn bản cần kiểm tra, mục đích, phạm vi kiểm tra 100

3.2.4 Xử lý, phân tích các thông tin và minh chứng thu được 101

3.2.6 Các hoạt động sau khi hoàn thành kiểm tra 102 3.3 Giải pháp về cơ chế chính sách thực hiện kiểm tra văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương 103 3.3.1 Công tác chỉ đạo và phối hợp của các cấp, các ngành trong hoạt

động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 103 3.3.2 Hoàn thiện tổ chức và phát triển nguồn nhân lực phục vụ công

3.4 Giải pháp về tài chính, ngân sách và các điều kiện khác đảm

3.4.2 Về kinh phí, trang thiết bị làm việc 107

3.5 Các giải pháp khác: xây dựng hệ cơ sở dữ liệu; nguồn thông tin

và các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

108

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế là những quyết sách quan trọng đã được Đảng ta xác định và khẳng định trong nhiều văn kiện quan trọng như: Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02 tháng

01 năm 2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của

Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày

02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX Nhằm triển khai thực hiện các chủ trương này, tại Nghị quyết số 287/2001/NQ-UBTVQH10 ngày 29/01/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 10 quy định thi hành một số điểm của Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã chuyển giao hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) (công tác kiểm sát chung) từ các cơ quan kiểm sát sang cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND), để các cơ quan, đơn vị này tiếp tục thực hiện

Thực hiện các quy định của Hiến pháp (sửa đổi), Luật số 02/2002/QH11 ngày 16 tháng 12 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành

VBQPPL (hiện nay là Luật ban hành VBQPPL năm 2008), Luật tổ chức

Chính phủ (sửa đổi), Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 về kiểm tra và xử lý VBQPPL, hiện nay đã được thay thế bởi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 Kiểm tra, xử lý VBQPPL là thiết chế mới, có ý nghĩa quan trọng đối với các cơ

quan hành pháp, nhất là trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân

Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam đặt ra nhiều nhiệm vụ quan trọng, cấp bách, trong đó có nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, công khai, dân chủ và

là cơ sở bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động trong khuôn khổ pháp luật

Trong bối cảnh chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản

lý nhà nước, các cấp chính quyền địa phương đang sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển VBQPPL của chính quyền địa phương ban hành cũng đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương

Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 thì HĐND và UBND các cấp được ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định để thực hiện việc quản lý nhà nước ở địa phương

Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đang rất quan tâm tới việc xây dựng và ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, các văn bản này được ban hành chủ yếu để cụ thể hóa và thực hiện những quy định của các VBQPPL của cơ quan nhà nước ở Trung ương cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương hoặc quy định những vấn đề mà chính quyền địa phương được ủy quyền ban hành Tuy nhiên, trong quá trình ban hành VBQPPL, ở một số nơi chính quyền các cấp vẫn còn ban hành văn có nội dung trái pháp

luật, không đúng thẩm quyền, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, trình tự thủ tục ban hành…

Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra VBQPPL là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các VBQPPL, trước hết là các VBQPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp ban hành, bảo đảm văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền

Do tính thời sự, cấp bách của vấn đề nên tác giả đã chọn đề tài: "Kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và ?y ban nhân dân (qua thực tiễn trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa)" cho luận văn thạc sĩ của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Ở nước ta hiện nay, các vấn đề về VBQPPL, văn bản hành chính (VBHC), quyết định quản lý nhà nước đã và đang được nhiều nhà khoa học (luật học, hành chính học, ngôn ngữ học ) quan tâm và có nhiều công trình nghiên cứu, như:

- GS.TS Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Hoàng Trọng Phiến, Hướng dẫn

soạn thảo văn bản, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1998

- Nguyễn Chí Dũng, "Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân dân

về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,

số 12/2005

- Phạm Tuấn Khải, "Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật:

vai trò, ý nghĩa và thực trạng", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14, 6/2006)

- Uông Chu Lưu (Chủ biên), Bình luận Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005

- Nguyễn Công Long, Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành văn

bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận văn

Thạc sĩ Quản lý Hành chính công, 2005

- TS Nguyễn Thế Quyền, "Hiệu lực của văn bản pháp luật những vấn

đề lý luận và thực tiễn", Tạp chí Luật học, số 2/2005

- PGS.TS Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống

pháp luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân

dân, Hà Nội

- Hà Quang Thanh, Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý nhà

n-ước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nn-ước, Luận văn Thạc sĩ Quản lý

nhà nước, 2000

- TS Lưu Kiếm Thanh, Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành

chính nhà nước, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1999

Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí Luật học

Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của VBQPPL, quyết định quản lý nhà nước, VBHC nói chung Tuy nhiên chưa có nhiều công trình nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về ban hành văn bản của chính quyền địa phương và đặc biệt về vấn đề kiểm tra và xử lý VBQPPL của chính quyền địa phương

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài

* Mục đích

Xuất phát từ những quan điểm, chủ trương cải cách nền hành chính

và kiện toàn bộ máy nhà nước, trên cơ sở những thành tựu lý luận hành

chính- luật học, từ khảo sát thực tế hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương tại Thanh Hóa, với mục đích nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa Do đó, nội dung đề tài không chỉ tập trung đánh giá riêng hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL, mà còn có cả một số đánh giá liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL Trên cơ sở đó rút ra được những ưu điểm, những tồn tại, nguyên nhân của những tồn tại và quan trọng hơn là đề ra được các giải pháp về hoàn thiện hoạt động kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương và đưa hoạt động kiểm tra, xử lý đối với VBQPPL của HĐND và UBND trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa đi vào

nề nếp, đúng pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi trong thực tiễn

ra các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết;

- Xây dựng và kiến giải các biện pháp nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

* Đối tượng nghiên cứu

Hệ thống các VBQPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa ban hành; các hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL của HĐND

và UBND tỉnh Thanh Hóa

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật,

về Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và

vì nhân dân

Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời

sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như: các phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp điều tra chọn mẫu, phương pháp thống kê - so sánh, phương pháp chuyên gia trong việc thu thập và xử lý các thông tin liên quan đến nội dung đề tài

6 Những đóng góp mới và ý nghĩa của luận văn

Từ góc độ khoa học quản lý hành chính nhà nước, có thể xem đây là một trong những cố gắng đầu tiên trong việc nghiên cứu vấn đề kiểm tra đối với VBQPPL của chính quyền địa phương một cách chuyên sâu và toàn diện

Vì vậy luận văn có ý nghĩa:

- Góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra đối VBQPPL của HĐND

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp luật về kiểm tra và xử lý văn

bản quy phạm pháp luật

Chương 2: Thực trạng kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm

pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa từ năm 2004 đến nay

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý đối với

văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TRA

VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1 KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN

1.1.1 Khái niệm, các dấu hiệu đặc trƣng của văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành

1.1.1.1 Khái niệm văn bản

Thuật ngữ văn bản hiện nay được hiểu và diễn giải theo nhiều cách khác nhau Ở góc độ ngôn ngữ học, có quan niệm cho rằng, "văn bản là giấy ghi nội dung sự kiện" [34, tr 823]

Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích văn bản

được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp

Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận

và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ

Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị

pháp lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế

1.1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm VBQPPL được quy định tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL

(Quốc hội thông qua năm 1996; được sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau:

"Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền

ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung,

được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [40]

Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 định nghĩa về VBQPPL như sau:

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [43]

Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho VBQPPL của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ VBQPPL do các cơ quan nhà nước

ở Trung ương ban hành và VBQPPL do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành

Để phân biệt VBQPPL do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành

và VBQPPL do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND số 31/2004/QH11 được Quốc Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm VBQPPL của HĐND và UBND như sau:

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh

các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [42]

Theo định nghĩa trên, VBQPPL của HĐND, UBND, về nguyên tắc, hoàn toàn là một VBQPPL theo định nghĩa của Luật ban hành VBQPPL và điều này đã được chính Luật năm 2008 khẳng định tại Điều 1; VBQPPL do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng thể hệ thống pháp luật quốc gia Như vậy, VBQPPL của HĐND, UBND có những đặc điểm chung của VBQPPL theo quy định của Luật năm 2008, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền ban hành

là HĐND, UBND các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa phương

Tuy nhiên, định nghĩa về VBQPPL nói chung cũng như VBQPPL của

HĐND, UBND nói riêng chưa thực sự thỏa mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật, bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhưng chúng ta thường gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là VBQPPL hay không Chính vì thế việc phân tích các dấu hiệu đặc trưng của VBQPPL là cần thiết,

cho phép nhận diện rõ một VBQPPL

1.1.1.3 Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật

VBQPPL của HĐND và UBND có các dấu hiệu sau đây:

- Chứa đựng "quy phạm pháp luật"

Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định VBQPPL Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng "quy phạm pháp luật" là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành VBQPPL Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của VBQPPL và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định

Quy phạm pháp luật trong một VBQPPL có các dấu hiệu đặc trưng: + Có hiệu lực lâu dài và ổn định;

+ Có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng ít nhiều rộng hơn hay nói cách khác là không chỉ đích danh đối tượng thi hành

+ Được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận buộc mọi người (cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân) đều phải nghiêm chỉnh thi hành

- Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định

Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận dạng

đó là VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành theo thủ tục, trình tự luật định và bằng một hình thức văn bản nhất định Dấu hiệu này chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu "chứa đựng quy phạm pháp luật"

- Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành

Thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung

+ Thẩm quyền về hình thức: Luật ban hành VBQPPL quy định cho

mỗi cơ quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn bản nhất định, nếu việc ban hành không đúng hình thức là vi phạm thẩm quyền Thẩm quyền về hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND gắn với hệ thống VBQPPL đó là:

Hội đồng nhân dân ban hành VBQPPL là nghị quyết;

Ủy ban nhân dân ban hành VBQPPL là quyết định, chỉ thị

+ Thẩm quyền về nội dung: Khác với thẩm quyền về hình thức, thẩm

quyền về nội dung không được quy định trong Luật ban hành VBQPPL, mà thẩm quyền về nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước

Theo đó thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND căn cứ vào Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003

Như vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các VBQPPL khác của Chính phủ Cũng chính vì vậy

mà ngay cả thẩm quyền đặt ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau cũng cần phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành

- Được Nhà nước bảo đảm thi hành

Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện pháp như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm

1.1.2 Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong quản lý nhà nước và phát triển

1.1.2.1 Văn bản quy phạm pháp luật có thể điều tiết những vấn đề thực tiễn của địa phương

Xã hội ngày càng phát triển đa dạng, đa chiều với những mối quan hệ phức tạp, nhiều vấn đề liên quan trực tiếp đến sự ổn định và phát triển kinh tế

- xã hội đang đặt ra cho Nhà nước những vấn đề thực tiễn cần phải giải quyết trong quá trình quản lý, điều hành Thực tế cho thấy dù có quy định chi tiết đến đâu, Quốc hội cũng như Chính phủ khó có thể quy định các biện pháp cụ

thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp để điều chỉnh các quan hệ xã hội tại địa phương, vì vậy, cần thiết phải để cho chính quyền địa phương ban hành các VBQPPL nhằm giải quyết các vấn đề nảy sinh trên thực tế tại cơ sở thông qua việc phân cấp, phân quyền Tuy nhiên, thực tế hiện nay, do phụ thuộc nhiều vào các quy định của cơ quan nhà nước trung ương ban hành nên nhiều chính quyền địa phương chưa nhìn nhận đúng đắn vai trò, tầm quan trọng của các VBQPPL do chính địa phương ban hành

1.1.2.2 Văn bản quy phạm pháp luật thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính sách của cơ quan nhà nước cấp trên

Pháp luật là biểu hiện hoạt động của các chính sách Pháp luật được ban hành có thể đưa ra các biện pháp gián tiếp, thông qua việc tạo ra hành lang pháp lý mà trong phạm vi đó, từng cá nhân đóng vai trò là động lực Luật pháp có thể đem lại công bằng xã hội, giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho xã hội phát triển Tuy nhiên, cần lưu ý là phát triển thôi chưa đủ mà còn cần phải phát triển bền vững Yêu cầu phát triển bền vững đặt ra cho các cơ quan ban hành văn bản của địa phương phải có các biện pháp quản lý bảo đảm cho sự phát triển bền vững Điều đó có nghĩa là sẽ không chỉ khai thác cạn kiệt các nguồn lực mà không tính các hệ quả tiếp theo và môi trường sau này Phát triển bền vững đòi hỏi khi đưa ra các biện pháp quản lý, nhà quản lý phải tính đến việc bảo vệ môi trường Thông qua các VBQPPL, địa phương đưa ra các biện pháp để quản lý tốt các trường học, bệnh viện, xây dựng và quản lý tốt

hệ thống nước sạch, đường giao thông… Bằng các VBQPPL, chính quyền địa phương đưa ra các biện pháp thu hút đầu tư, khuyến khích sự phát triển của các doanh nghiệp, các cơ chế thực thi hiệu quả

1.1.2.3 Văn bản quy phạm pháp luật có thể tạo ra, phân bổ, phát huy các nguồn lực nhằm phát triển kinh tế

Pháp luật có thể tạo điều kiện để tăng việc làm và tăng thu nhập Pháp luật tạo điều kiện cho các chủ sở hữu tiếp cận với các công nghệ thông tin và thị trường, với các kỹ năng về tín dụng và quản lý, qua đó giúp họ tăng năng suất lao động và tăng thu nhập Trong trường hợp pháp luật thiếu hiệu quả dẫn đến việc đất nước hay từng vùng địa phương nghèo đói và kém phát triển, người ta gọi đó là "thể chế có vấn đề" Đặc điểm ở các vùng nông thôn là người dân có mức vốn thấp, hoạt động dựa vào các công nghệ có chi phí thấp

và có sẵn ở địa phương, sử dụng các công cụ làm bằng tay nhiều hơn là sử dụng máy móc hay thiết bị hiện đại; hơn nữa, nông thôn còn có nhiều người thất nghiệp Các nhà soạn thảo cần phải chú ý đưa ra các biện pháp pháp lý để

mở rộng thị trường tiêu thụ hàng hóa, thị trường lao động… đồng thời phát huy được các nguồn lực Có thể thấy rõ pháp luật không chỉ góp phần làm ổn định trật tự xã hội mà còn tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển

1.1.2.4 Văn bản quy phạm pháp luật góp phần làm ổn định trật tự

xã hội, tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển

Cần phân biệt quy phạm pháp luật với các quy phạm xã hội khác Trong khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước, thì trái lại, quy phạm pháp luật luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước

Có thể nói luật pháp có một sức mạnh vô cùng to lớn và nhờ nó việc quản lý xã hội đã đạt được những hiệu quả lớn, trong thực tế: nếu không có luật bầu cử đại biểu HĐND thì mọi người không có điều kiện bỏ phiếu trong các cuộc bầu cử đại biểu HĐND Quy phạm đưa ra quy định bắt buộc: người lái xe phải lái xe đi ở bên phải Quy định mang tính bắt buộc tuyên bố điều mà người

ta bắt buộc phải làm Tất cả các quy phạm này đều nhằm mục đích đưa ra các chuẩn mực ứng xử, điều chỉnh các hành vi xử sự theo mongmuốn và cuối cùng là để bảo đảm thiết lập một trật tự xã hội ổn định và phát triển bền vững

1.1.2.5 Văn bản quy phạm pháp luật làm thay đổi các hành vi xử sự không mong muốn và thiết lập các hành vi xử sự phù hợp

Muốn tạo điều kiện cho phát triển, chúng ta cần phải sử dụng pháp luật để làm thay đổi hành vi xử sự của người dân và các cán bộ nhà nước Các VBQPPL là những quy tắc xử sự bắt buộc công dân và cán bộ, công chức nhà nước phải tuân thủ, thực thi nghiêm chỉnh, nếu không thực hiện hiện đúng thì hậu quả pháp lý sẽ là chế tài của nhà nước Chính yếu tố bắt buộc và chế tài của nhà nước đặt ra là hành lang quan trọng để mọi chủ thể phải có hành vi xử

sự cho đúng quy định Mặt khác, nó cũng sẽ hướng cho các chủ thể kể cả người dân cũng như cơ quan thực thi pháp luật có sự lựa chọn cách xử sự cho phù hợp Chẳng hạn: để tránh việc văn bản pháp luật trao cho các cán bộ thực thi pháp luật quyền tự định đoạt quá lớn, bên cạnh các cơ quan dân cử, vẫn cần phải có sự tham gia trực tiếp của người dân vào quá trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước Để tránh sự lộng quyền của cán bộ thực thi pháp luật, chỉ có sự quy định chặt chẽ của văn bản pháp luật mới bảo đảm trách nhiệm của những cơ quan thực thi pháp luật, cán bộ thực thi pháp luật, từ đó bảo đảm lợi ích của người dân

Tóm lại, VBQPPL có vai trò vô cùng quan trọng không chỉ quy định các giá trị mà người quản lý coi đó là giá trị cơ bản của xã hội, không chỉ đưa

ra các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã hội mà còn bảo đảm cho xã hội phát triển Chính trong ý nghĩa này mà người soạn thảo và cơ quan ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương cần chú ý đến vai trò quan trọng của VBQPPL trong quản lý và phát triển Ngày nay, người ta không nhấn mạnh đến yếu tố "cai trị" của nhà nước mà nhấn mạnh đến trách nhiệm của nhà nước đối với công dân, trách nhiệm duy trì và bảo đảm cuộc sống tốt đẹp cho từng người dân, bảo đảm các quyền và

tự do cơ bản cho họ trong một xã hội công bằng, văn minh, dân chủ Từ trách nhiệm chung của nhà nước, của quốc gia, mỗi cấp chính quyền địa phương có

thể thấy được trọng trách của mình Công cụ để các cấp chính quyền địa phương thực hiện quản lý và bảo đảm phát triển chính là pháp luật

1.2 KHÁI QUÁT VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN

1.2.1 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.1.1 Khái niệm kiểm tra

Theo Từ điển tiếng Việt năm 1996 do Nhà xuất bản Đà Nẵng phát hành thì khái niệm kiểm tra, theo nghĩa chung nhất, là "xem xét tình hình thực

tế để đánh giá, nhận xét" [52, tr 1062] Theo Thuật ngữ pháp lý do nhà xuất bản Đại học Pháp phát hành, tái bản lần thứ 2 năm 1990 (Gérard Cornu chủ biên) thuật ngữ "kiểm tra" được hiểu dưới các góc độ sau:

1 Là kiểm tra sự phù hợp của một quyết định, một tình trạng, một xử sự… với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, quy phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hoặc một văn bản có tôn trọng hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các quy tắc được đặt ra;

Ví dụ: kiểm tra của cơ quan hành chính: là hoạt động kiểm tra tính đúng đắn của các văn bản của cơ quan hành chính so với các quy tắc về hình thức và về nội dung mà các văn bản này phải tuân theo

2 Là kiểm tra một sự việc, một hoạt động nhằm bảo đảm tính chính xác của một sự việc hay một lời khai Ví dụ: kiểm tra chứng minh thư nhân dân

Hoạt động kiểm tra nói chung có nhiệm vụ cơ bản là xem xét, đánh giá về mặt nội dung và hình thức trên cơ sở đối chiếu với các quy định pháp luật hiện hành Có hình thức kiểm tra đối chiếu với quy định, tức kiểm tra tính hợp thức; có hình thức kiểm tra vượt lên trên yêu cầu kiểm tra tính hợp thức

và đồng thời xem xét cách thức mà cơ quan, đơn vị đã thực hiện để bảo đảm chất lượng, hiệu quả của công việc (thường là kiểm tra nội bộ) Hoạt động

kiểm tra được thực hiện trong nhiều lĩnh vực và mỗi lĩnh vực có mục đích, yêu cầu khác nhau, nội dung và phương thức thực hiện cũng khác nhau

1.2.1.2 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Kiểm tra VBQPPL nói chung và kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND nói riêng được coi là một trong các hoạt động "hậu kiểm", tức là sau khi VBQPPL được ban hành (rà soát, giám sát, kiểm sát, kiểm tra VBQPPL) Thời điểm tiến hành kiểm tra VBQPPL được phân biệt rõ với các hoạt động kiểm tra trước khi VBQPPL được ban hành (thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL)

Có thể thấy kiểm tra VBQPPL là hoạt động tách khỏi hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản Cơ quan kiểm tra chỉ tiến hành kiểm tra sau khi văn bản đã được ban hành, ngay cả khi văn bản đã phát sinh hiệu lực Hoạt động kiểm tra phải được tiến hành thường xuyên nhằm phát hiện những sai trái của các VBQPPL để kịp thời sửa chữa, khắc phục sai trái đó Do vậy, không phụ thuộc vào việc văn bản có dấu hiệu sai trái hay không, cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra văn bản vẫn phải tiến hành kiểm tra văn bản trong phạm

vi chức năng, nhiệm vụ của mình

Kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND là sự xem xét, đánh giá hình thức và nội dung văn bản để kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật Những tiêu chí có tính quyết định khi đánh giá một VBQPPL là sự tuân thủ thẩm quyền hình thức, thẩm quyền nội dung và sự phù hợp của văn bản với các VBQPPL có hiệu lực pháp

lý cao hơn

Tóm lại, kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND các cấp ban hành là hoạt động được tiến hành thường xuyên của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các VBQPPL theo quy định của pháp luật, qua đó, phát hiện những dấu hiệu trái pháp luật về hình thức, về nội dung để kịp thời xử lý, hoặc đề

xuất với cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật nhằm góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật

1.2.2 Mục đích, ý nghĩa của công tác kiểm tra, xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật

1.2.2.1 Mục đích

Theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, việc kiểm tra văn bản được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

Như vậy, theo nội dung của điều luật này, mục đích kiểm tra văn bản bao gồm:

Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản Đây là

mục đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra Người kiểm tra phải xem xét kỹ toàn bộ nội dung cũng như hình thức thể hiện của văn bản được kiểm tra, từ tiêu ngữ, quốc hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơi nhận, chữ ký, đóng dấu Trong phần nội dung của văn bản, người kiểm tra phải xem xét kỹ, xác định được những điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý,

về thẩm quyền ban hành, về nội dung từng quy định cụ thể, về ngày có hiệu lực của văn bản ;

Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn

bản, người kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý thích hợp đối với nội dung sai trái đó: đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội

dung văn bản, đồng thời kiến nghị xử lý cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật;

Thứ ba, mục đích có tính chất bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm tra, xử

lý văn bản là: thông qua hoạt động này, không chỉ phát hiện và xử lý những nội dung sai trái của các VBQPPL đã được ban hành mà còn góp phần bảo đảm việc soạn thảo, ban hành văn bản có chất lượng cao hơn, nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế.

1.2.2.2 Ý nghĩa

Hoạt động kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND có ý nghĩa trước hết

là phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Bởi

vì, kiểm tra VBQPPL được thực hiện nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việc kiểm tra văn bản sẽ góp phần loại bỏ những văn bản trái pháp luật, những quy phạm pháp luật mẫu thuẫn, chồng chéo, góp phần tạo nên hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ

Dưới góc độ quản lý nhà nước, kiểm tra VBQPPL còn có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật Thực tiễn ban hành VBQPPL cho thấy, còn có nhiều văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền Những văn bản trái pháp luật này nếu không được hủy bỏ hoặc bãi bỏ kịp thời sẽ gây ra những hậu quả nhất định, xâm phạm trật tự quản lý nhà nước và làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước

Việc kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND không chỉ có ý nghĩa dưới góc độ quản lý nhà nước mà còn có ý nghĩa dưới góc độ dân chủ, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Thực vậy, một số văn bản trái pháp luật đã làm ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân, nếu không được đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ hoặc hủy bỏ kịp thời sẽ làm giảm lòng tin của nhân dân đối với cơ quan nhà nước và đối với tính pháp chế XHCN

Kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND là một hoạt động quản lý nhà nước và nó góp phần vào việc bảo đảm tính kỷ luật trong công tác ban hành VBQPPL Sự tồn tại của hoạt động kiểm tra đòi hỏi các cơ quan ban hành VBQPPL có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của VBQPPL Kiểm tra VBQPPL cũng góp phần tích cực cho công tác rà soát, tập hợp hóa, hệ thống hóa, pháp điển hóa VBQPPL

1.2.3 Đặc trƣng của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.3.1 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước

Kiểm tra văn bản là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước bởi xuất phát từ mục đích của kiểm tra VBQPPL là nhằm bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật Việc kiểm tra VBQPPL được thực hiện bởi chủ thể là cơ quan công quyền có thẩm quyền riêng được pháp luật quy định Vì vậy, các cơ quan ban hành văn bản, cơ quan nhà nước có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện cho cơ quan kiểm tra thực hiện nhiệm vụ

1.2.3.2 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính chất phòng ngừa

Kiểm tra văn bản là hoạt động có tính chất phòng ngừa được áp dụng với VBQPPL do bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp ban hành Hoạt động kiểm tra được tiến hành thường xuyên, hệ thống đối với các VBQPPL thuộc đối tượng kiểm tra không kể văn bản đã được phát hiện có sai phạm hay không Việc kiểm tra văn bản có thể là kiểm tra một cách hệ thống, thường xuyên, có tính phòng ngừa và cũng có thể là kiểm tra đột xuất theo vụ việc hoặc theo chuyên đề, theo ngành, lĩnh vực Tuy nhiên kiểm tra thường xuyên với tính chất là biện pháp phòng ngừa từ xa cần được chú trọng và qua công tác kiểm tra này để phát hiện dấu hiệu trái pháp luật của các VBQPPL để kịp thời sửa chữa, khắc phục Phòng ngừa từ xa cũng thể hiện vai trò quản lý vĩ

mô của một nhà nước, do vậy, ngay cả khi chưa biết rõ văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm kiểm tra văn bản vẫn phải thực hiện nhiệm vụ kiểm tra (hay tự kiểm tra văn bản do mình ban hành)

1.2.3.3 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính chủ động cao

Chủ thể kiểm tra văn bản (khác với chủ thể tự kiểm tra) phải là chủ thể độc lập với đối tượng chịu sự kiểm tra Trong việc kiểm tra VBQPPL, cơ quan kiểm tra độc lập với cơ quan ban hành văn bản Tính độc lập này giúp

cơ quan kiểm tra có thể chủ động thực hiện quyền kiểm tra đối với bất kỳ một văn bản nào thuộc thẩm quyền kiểm tra của mình Tính độc của cơ quan kiểm tra không đồng nghĩa với việc cơ quan kiểm tra không cần nhận sự hợp tác, phối hợp của các cơ quan có liên quan mà các cơ quan phải tạo điều kiện cho

cơ quan kiểm tra hoàn thành nhiệm vụ Các cơ quan kiểm tra được pháp luật trao cho những quyền hạn nhất định để hoàn thành nhiệm vụ được giao như

có quyền xử lý văn bản ở một cấp độ nhất định theo quy định của pháp luật

1.2.4 Phân biệt kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và các hoạt động tương tự

1.2.4.1 Phân biệt giám sát và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Điểm khác biệt cơ bản giữa giám sát, kiểm tra VBQPPL là ở chủ thể thực hiện các quyền này Kiểm tra, giám sát VBQPPL được pháp luật quy định cho các chủ thể khác nhau Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện thực hiện quyền kiểm tra; Ủy ban thường vụ Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội giám sát VBQPPL của HĐND, UBND; HĐND, Thường trực HĐND, đại biểu HĐND, UBND, Chủ tịch UBND giám sát, kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND cấp dưới trực tiếp; HĐND giám sát VBQPPL của UBND cùng cấp Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận,

cơ quan, tổ chức khác và nhân dân địa phương tham gia giám sát VBQPPL của HĐND, UBND và kiến nghị với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý VBQPPL trái pháp luật

Tuy nhiên, giám sát và kiểm tra văn bản đều hướng tới mục đích nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật

1.2.4.2 Phân biệt kiểm tra văn bản và thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Hoạt động dễ gây nhầm lẫn với kiểm tra VBQPPL là thẩm định dự thảo VBQPPL Thẩm định dự thảo VBQPPL có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với kiểm tra VBQPPL và điểm chung giữa chúng là hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống VBQPPL

Tuy nhiên, bản chất của thẩm định là kiểm tra trước khi ban hành

VBQPPL ''nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo,

phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo'' [53, tr 7] Thẩm

định là hoạt động tiến hành trước khi VBQPPL được ban hành, khác với kiểm tra văn bản chỉ tiến hành sau khi văn bản được ban hành

Thẩm định có nội dung rộng hơn kiểm tra, có xem xét, đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của dự thảo Kiểm tra văn bản không đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của văn bản như hoạt động thẩm định Nếu như hoạt động thẩm định nhằm hạn chế tối đa sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp, thiếu đồng bộ cũng như thiếu tính khả thi của văn bản trước khi văn bản được ban hành thì hoạt động kiểm tra nhằm loại bỏ, khắc phục sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp của văn bản sau khi ban hành …

1.2.4.3 Phân biệt kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật với rà soát,

hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật

Cần phân biệt công tác kiểm tra VBQPPL với công tác rà soát VBQPPL - một hoạt động có nội dung và mục đích tương tự hoạt động kiểm tra văn bản

Theo Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản quy

phạm pháp luật, rà soát VBQPPL:

Là các thao tác kỹ thuật nghiệp vụ nhằm soát, xét lại các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong một thời gian nhất định, được tiến hành theo chuyên đề, lĩnh vực hay theo ngành luật, phát hiện những quy định của văn bản dưới luật có mâu thuẫn, chồng chéo, trái với quy định của Hiến pháp và các đạo luật [25, tr 25]

Tuy có điểm giống nhau giữa kiểm tra và rà soát là đều tiến hành sau khi văn bản được ban hành và đều nhằm phát hiện những quy định mâu thuẫn, trái pháp luật, nhưng khi tiến hành rà soát văn bản, người rà soát có thể xem xét về tính hợp lý của văn bản, sự phù hợp với tình hình thực tế (trong khi đó, kiểm tra văn bản xem xét về sự phù hợp với các quy định của pháp luật) Cơ quan tiến hành rà soát có thể xem xét về tính hợp lý của các quy định trong văn bản hay tính hợp lý của toàn bộ văn bản Có thể thấy rõ mục đích của hoạt động rà soát và kết quả của rà soát là giúp cho việc tìm hiểu, sử dụng, áp

dụng một cách dễ dàng, thuận tiện các văn bản pháp luật, đồng thời phát hiện những quy định có mâu thuẫn, chồng chéo để sửa đổi, bổ sung hoàn thiện chúng

1.3 QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.3.1 Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Để đạt được mục đích của việc kiểm tra văn bản là xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khi tiến hành kiểm tra văn bản cần phải tuân theo những nguyên tắc cơ bản được quy định tại Điều 4 Nghị định

số 40/2010/NĐ-CP, cụ thể là:

- Công tác kiểm tra văn bản, xử lý văn bản trái pháp luật được tiến hành tường xuyên, toàn diện, kịp thời; khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp giữa kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan

Hoạt động kiểm tra văn bản dù được tiến hành theo phương thức nào (tự kiểm tra hay kiểm tra theo thẩm quyền) thì cũng phải bảo đảm nguyên tắc này Trong quá trình kiểm tra văn bản, cơ quan có thẩm quyền có thể tổ chức đội ngũ cộng tác viên làm công tác kiểm tra, song đội ngũ này cũng phải được lựa chọn theo đúng quy định về cộng tác viên kiểm tra văn bản và cơ quan có thẩm quyền luôn là đầu mối chịu trách nhiệm cuối cùng về kết quả kiểm tra văn bản

- Nghiêm cấm cơ quan, tổ chức và cá nhân lợi dụng việc kiểm tra văn bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động bình thường của cơ quan, người đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật

- Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về việc kiểm tra và thông báo cho cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật

- Cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết luận và quyết định xử lý của mình; nếu quyết định xử

lý trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lý do quyết định đó gây ra

1.3.2 Đối tƣợng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL là VBQPPL và văn bản có chứa quy phạm pháp luật do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ, HĐND và UBND các cấp ban hành

Tuy nhiên trong phạm vi đề tài này, tác giả chỉ đề cập đến đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý là các văn bản của chính quyền địa phương ban hành, gồm: VBQPPL và văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức VBQPPL và văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng do cơ quan không có thẩm quyền ban hành VBQPPL ban hành

Các VBQPPL của HĐND và UBND được kiểm tra, xử lý gồm: Nghị quyết của HĐND các cấp; Quyết định, chỉ thị của và UBND các cấp

Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức VBQPPL và văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng do

cơ quan không có thẩm quyền ban hành VBQPPL ban hành là đối tượng được kiểm tra gồm:

- Văn bản của HĐND, UBND các cấp ban hành có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND Ví dụ: các công văn, thông báo, điện báo, các giấy tờ hành chính khác của HĐND, UBND ban hành có chứa quy tắc xử sự chung;

- Văn bản của các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác ở địa phương có thể thức và nội dung như VBQPPL, Ví dụ: Quyết định, chỉ thị do Chủ tịch UBND các cấp, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện ban hành; các công văn thông báo, điện báo, các giấy tờ hành chính khác có chứa quy phạm pháp luật cũng do các cơ quan này ban hành

1.3.3 Nội dung kiểm tra văn bản

Nội dung kiểm tra văn bản là xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản dựa trên năm tiêu chí theo quy định tại Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP:

a Được ban hành đúng căn cứ pháp lý: tức là việc ban hành văn bản

có căn cứ pháp lý và những căn cứ pháp lý đó đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành hoặc đã được ký ban hành, thông qua vào thời điểm ban hành, bao gồm:

- VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành văn bản, ví dụ: Nghị định số 93/2008/NĐ-CP ngày 22/8/2008 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp; Luật tổ chức HĐND, UBND năm 2003 quy định về thẩm quyền, nhiệm vụ, chức năng của HĐND, UBND

- VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, ví dụ: Nghị định số 78/2009/NĐ-CP ngày 22/9/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quốc tịch hoặc Nghị định số 70/2006/NĐ-CP ngày 02/8/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Giáo dục

b Được ban hành đúng thẩm quyền: bao gồm thẩm quyền về hình

thức và thẩm quyền về nội dung Thẩm quyền về hình thức là cơ quan, người

có thẩm quyền chỉ được ban hành VBQPPL theo đúng hình thức (tên gọi) đã được Luật ban hành VBQPPL quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó

Ví dụ: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư, thông tư liên tịch; HĐND ban hành nghị quyết, UBND ban hành quyết định, chỉ thị

Còn thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành các văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp Thẩm quyền này được xác định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực, ví dụ: HĐND tỉnh được ban hành một

số loại phí, lệ phí theo quy định tại Nghị định số 24/2006/NĐ-CP ngày 06/3/2006 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 57/2002/NĐ-CP ngày 03/6/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Phí và lệ phí hay UBND tỉnh ban hành khung giá đất theo quy định của Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất …

c Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành:

Ví dụ: Thông tư do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường

vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực liên quan đến nội dung của Thông tư Chẳng hạn, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư hướng dẫn chế độ chi tiêu hội nghị đối với các đơn vị do Bộ Tư pháp quản lý thì phải phù hợp với Thông tư của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định về vấn đề này

Nghị quyết của HĐND tỉnh Thanh Hóa phải phù hợp với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư, Thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ UBND tỉnh Thanh Hóa ban hành quyết định hoặc chỉ thị thì nội dung phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương và còn phải phù hợp với nghị quyết của HĐND tỉnh đó Hoặc Nghị quyết của HĐND cấp huyện phải phù hợp với văn bản của cơ quan trung ương và VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh ban hành

Một vấn đề cần lưu ý là nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành còn bao gồm yếu tố phải phù hợp với các điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam ký kết hoặc gia nhập Đối với văn bản được kiểm tra điều chỉnh những vấn đề đã được quy định tại điều ước quốc tế

mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập thì điều ước quốc tế đó cũng là cơ sở pháp lý để kiểm tra văn bản này;

d Được ban hành đúng thể thức và kỹ thuật trình bày: bao gồm tiêu

ngữ, quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số và ký hiệu (ghi năm ban hành ở giữa

số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản, trích yếu; nội dung; viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng Việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chữ ký; đóng dấu (kể cả các dấu chỉ mức độ mật, dấu chỉ mức

độ khẩn, dấu chỉ "tài liệu họp", "họp xong phải thu hồi") và cách trình bày

Hiện nay, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và

kỹ thuật trình bày văn bản; Thông tư số 01/2011 TT-BNV ngày 29/1/2011 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày VBHC

e Tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản: Văn bản

phải được ban hành đúng trình tự, thủ tục theo quy định từ việc lập, thông qua chương trình xây dựng VBQPPL (đối với HĐND, UBND cấp tỉnh) đến phân công, tổ chức soạn thảo, lấy ý kiến tham gia, thẩm tra, thẩm định, xem xét và thông qua VBQPPL

VBQPPL của HĐND, UBND sau khi ban hành được đăng công báo cấp tỉnh (đối với văn bản của cấp tỉnh) và niêm yết tại trụ sở của cơ quan ban hành và những địa điểm khác(đối với văn bản của cấp huyện, cấp xã)

Trường hợp phát hiện văn bản được kiểm tra có nội dung trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phải xem xét thủ tục xây dựng và ban hành văn bản để làm cơ sở cho việc xác định cụ thể trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật cũng như cơ quan, người có trách nhiệm tham mưu, đề xuất nội dung trái pháp luật và kiến nghị

xử lý theo thẩm quyền

1.3.4 Phương thức tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định tại Điều 5 và Điều 11 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP,

hoạt động kiểm tra văn bản được tiến hành bằng các phương thức: tự kiểm tra

của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản và kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo nhiệm vụ được phân công

1.3.4.1 Tự kiểm tra văn bản

Tự kiểm tra văn bản là hoạt động kiểm tra văn bản của cơ quan ban hành văn bản đối với chính văn bản do mình ban hành

Theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND các cấp phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành Đầu mối giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện hoạt động tự kiểm tra văn bản là người đứng đầu tổ chức

pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ (riêng đối với Bộ Tư pháp là Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản); đầu mối giúp HĐND và UBND các cấp là Trưởng ban pháp chế của HĐND và Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp, công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã

Văn bản thuộc phạm vi tự kiểm tra bao gồm VBQPPL và văn bản có chứa quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 24 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP

Tự kiểm tra văn bản được tiến hành theo phương thức thường xuyên

và kịp thời Nội dung tự kiểm tra bao gồm: kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, thẩm quyền ban hành văn bản, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, các thủ tục xây dựng, ban hành, đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản, tính hợp lý, tính khả thi của văn bản, sự phù hợp của nội dung văn bản với tình hình kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý nhà nước

Tự kiểm tra văn bản là một trong hai phương thức kiểm tra văn bản Mục đích của tự kiểm tra văn bản là nhằm đề cao trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản, đồng thời tạo cơ hội để cơ quan này phát hiện, xử lý kịp thời trong trường hợp văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, tạo thuận lợi cho quá trình thực hiện và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước

Tự kiểm tra văn bản đóng vai trò quan trọng đối với việc lập lại kỷ cương trong công tác ban hành văn bản ở ngay cơ quan ban hành văn bản Cùng với việc thường xuyên, định kỳ rà soát để loại bỏ những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội, công tác tự kiểm tra văn bản còn góp phần nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản của các bộ, ngành, HĐND và UBND các cấp, đóng vai trò quan trọng cho việc tạo lập một hệ thống pháp luật đồng

bộ, thống nhất, minh bạch và công khai làm cơ sở cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật

Theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, việc tự kiểm tra văn bản được thực hiện theo phương thức thường xuyên và kịp thời

Kiểm tra văn bản thường xuyên là việc cơ quan ban hành văn bản phải

coi việc tự kiểm tra văn bản là nhiệm vụ hàng ngày Trong quá trình nghiên cứu, soạn thảo và thực hiện các VBQPPL, các bộ, ngành, địa phương phải thường xuyên rà soát lại các VBQPPL có liên quan do mình ban hành nhằm phát hiện những quy định không còn phù hợp với thực tế, các quy định chồng chéo, các quy định không có tính khả thi hoặc không còn khả thi, các quy định trái pháp luật để kịp thời sửa đổi, thay thế hoặc hủy bỏ, đồng thời hệ thống hóa các văn bản còn hiệu lực theo ngành, theo lĩnh vực Ngoài ra, để đảm bảo thực hiện phương thức này, định kỳ sáu tháng, hàng năm, cơ quan ban hành văn bản cần tổ chức tổng kiểm tra văn bản do cơ quan mình ban hành

Kiểm tra văn bản kịp thời là kiểm tra ngay khi tình hình kinh tế - xã

hội thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản do cơ quan mình đã ban hành không còn phù hợp và khi nhận được yêu cầu, kiến nghị, thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các phương tiện thông tin đại chúng về văn bản do mình đã ban hành có dấu hiệu trái pháp luật hoặc không còn phù hợp

Như vậy, có thể nói về bản chất, tự kiểm tra văn bản chính là hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản do mình ban hành vẫn được thực hiện ở các cơ quan trong những năm qua Tuy nhiên, đến thời điểm này, nó được tiến hành

có tổ chức, quy mô và là bộ phận không tách rời của kiểm tra văn bản theo thẩm quyền để tạo thành hoạt động kiểm tra văn bản

Việc tự kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản được tiến hành thường xuyên đối với các văn bản do mình ban hành và kịp thời tổ chức rà soát, kiểm tra những văn bản đó khi tình hình kinh tế - xã hội

đã thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản do mình đã ban hành không còn phù hợp Đồng thời, việc tự kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản còn được tiến hành khi nhận được yêu cầu, kiến nghị, thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác và các phương tiện thông tin đại chúng về văn bản do mình ban hành có dấu hiệu trái pháp luật hoặc không còn phù hợp

Theo hướng dẫn tại khoản 3 Điều 6 Thông tư số 20/2010/TT-BTP thì tùy theo tính chất, phạm vi, yêu cầu quản lý và số lượng văn bản được ban hành của từng bộ, ngành, địa phương, việc tự kiểm tra văn bản có thể được giao cho tổ chức pháp chế bộ, ngành, cơ quan tư pháp địa phương trực tiếp thực hiện hoặc phân công cho các đơn vị thuộc bộ, ngành, các sở, ban, ngành của địa phương thực hiện theo lĩnh vực được giao phụ trách với điều kiện bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ và phát huy vai trò làm đầu mối của tổ chức pháp chế bộ, ngành, cơ quan tư pháp địa phương trong việc xây dựng kế hoạch, đôn đốc theo dõi công tác tự kiểm tra, tổng hợp và báo cáo kết quả tự kiểm tra với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

1.3.4.2 Kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo nhiệm vụ được phân công

Theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, kiểm tra văn bản theo thẩm quyền là một trong hai phương thức kiểm tra văn bản

Kiểm tra theo thẩm quyền là việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra theo nhiệm vụ được phân công,bao gồm kiểm tra văn bản do

cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản gửi đến; tổ chức đoàn kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn hoặc theo ngành, lĩnh vực; kiểm tra khi nhận được

yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật.

Kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo nhiệm vụ được phân công là một cách gọi khác của kiểm tra văn bản theo thẩm quyền Nghị định số 40/2010/NĐ-CP quy định thẩm quyền kiểm tra văn bản cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện Theo đó, việc kiểm tra văn bản phải được tiến hành đúng thẩm quyền nhằm đảm bảo tính hệ thống, khoa học và đạt hiệu quả quản lý nhà nước cao nhất

Bản chất của hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền chính là kiểm tra theo nhiệm vụ được phân công Thông qua sự phân công rõ ràng nhiệm vụ kiểm tra theo từng lĩnh vực chuyên môn, từng cấp, giữa các cơ quan sẽ có sự kiểm tra chéo theo từng lĩnh vực quản lý nhà nước Từ đó, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản khi ban hành, tránh tình trạng văn bản của

bộ, ngành, địa phương mâu thuẫn, chồng chéo với nhau, trái với văn bản của

cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hoặc trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Ngoài ra, việc kiểm tra theo thẩm quyền còn xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong công tác kiểm tra để tránh trùng lắp hoặc chồng lấn nhau Tuy nhiên, mọi sự phân định chỉ là tương đối, việc tranh chấp thẩm quyền rất có thể xảy ra trong thực tế và khi

đó việc giải quyết tranh chấp thẩm quyền sẽ tuân theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP

1.3.5 Thẩm quyền kiểm tra, xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và vai trò của cơ quan

tư pháp địa phương trong hoạt động kiểm tra

1.3.5.1 Thẩm quyền kiểm tra, xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp

- Kiểm tra theo thẩm quyền

Theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 14 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh thực hiện kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp huyện ban hành (nghị quyết, quyết định, chỉ thị) Chủ tịch UBND cấp huyện kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp xã ban hành (nghị quyết, quyết định, chỉ thị)

Theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 18 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh thực hiện việc xử lý văn bản trái pháp luật do UBND cấp huyện ban hành bằng hình thức ra quyết định đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ Trường hợp văn bản trái pháp luật là

nghị quyết của HĐND cấp huyện, thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ra

quyết định đình chỉ việc thi hành, đồng thời đề nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh bãi bỏ, hủy bỏ

Chủ tịch UBND cấp huyện xử lý văn bản trái pháp luật do UBND cấp

xã ban hành bằng hình thức ra quyết định đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản Trường hợp văn bản trái pháp luật là

nghị quyết của HĐND cấp xã, thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ra

quyết định đình chỉ thi hành, đồng thời đề nghị Hội đồng nhân dân cấp huyện bãi bỏ theo quy định của pháp luật

Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp là người giúp Chủ tịch UBND cấp mình thực hiện việc kiểm tra, xử lý và tổ chức kiểm tra, xử lý văn bản theo thẩm quyền Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp có thể yêu cầu cơ quan đã ban hành văn bản gửi văn bản đến Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp để kiểm tra theo thẩm quyền, kiểm tra tại cơ quan ban hành văn bản hoặc tổ chức đoàn kiểm tra liên ngành

Qua quá trình kiểm tra, nếu phát hiện văn bản của UBND cấp dưới trực tiếp có dấu hiệu trái pháp luật, Giám đốc Sở Tư pháp hoặc Trưởng phòng

Tư pháp giúp Chủ tịch UBND cấp mình gửi ngay thông báo đến UBND cấp dưới đã ban hành văn bản yêu cầu tự kiểm tra và xử lý trong thời hạn luật định Sau đó, Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp có trách nhiệm theo dõi việc tự kiểm tra, xử lý của UBND cấp dưới trực tiếp và thực hiện các thủ tục theo quy định của pháp luật để xử lý nội dung sai trái của văn bản bằng các hình thức: đình chỉ việc thi hành và bãi bỏ, hủy bỏ Trường hợp phát

hiện văn bản trái pháp luật là nghị quyết của HĐND cấp dưới, Giám đốc Sở

Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp làm thủ tục thông báo để Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp tự kiểm tra, xử lý theo luật định, soạn thảo quyết định đình chỉ thi hành nghị quyết trái pháp luật để Chủ tịch UBND cùng cấp xem

xét, ký gửi cho HĐND cấp dưới trực tiếp đã ban hành nghị quyết trái pháp luật đó, đồng thời soạn thảo văn bản đề nghị để trình Chủ tịch UBND cùng cấp ký gửi HĐND cấp mình xem xét, ra quyết định bãi bỏ nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp dưới

- Tự kiểm tra

+ Tự kiểm tra văn bản do UBND cấp tỉnh ban hành:

Theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP:

Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành ngay sau khi văn bản được ban hành, khi nhận được thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức,cá nhân và các phương tiện thông tin đại chúng [24]

Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng ban Pháp chế của HĐND cấp tỉnh là đầu mối giúp UBND và HĐND cấp tỉnh thực hiện việc tự kiểm tra văn bản

Khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, Giám đốc Sở Tư pháp thông báo ngay cho đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản về kết quả kiểm tra, yêu cầu đơn vị đó xem xét tự kiểm tra, đồng thời phối hợp với đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản để làm rõ các nội dung đã được kiểm tra, trao đổi ý kiến về nội dung trái pháp luật hoặc không còn phù hợp của văn bản, biện pháp xử lý

và chuẩn bị văn bản sửa đổi, thay thế (nếu cần), báo cáo Chủ tịch UBND cấp tỉnh về nội dung trái pháp luật của văn bản để xử lý theo thẩm quyền

Trường hợp có ý kiến khác nhau về những nội dung trái pháp luật của văn bản hoặc các biện pháp xử lý thì Giám đốc Sở Tư pháp báo cáo với Chủ tịch UBND bằng văn bản Báo cáo phải nêu rõ quan điểm của Sở Tư pháp, ý kiến của đơn vị chủ trì soạn thảo, ý kiến của các đơn vị và các tài liệu có liên quan, đồng thời đề xuất hướng giải quyết

Ngoài ra, theo hướng dẫn tại khoản 3 Điều 6 Thông tư số BTP, tùy theo tính chất, phạm vi, yêu cầu quản lý và số lượng văn bản được ban hành của từng tỉnh, việc tự kiểm tra văn bản có thể được giao cho Sở Tư pháp trực tiếp thực hiện hoặc phân công cho các sở, ban, ngành của tỉnh thực hiện theo lĩnh vực được giao phụ trách với điều kiện bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ và phát huy vai trò làm đầu mối của Sở Tư pháp trong việc xây dựng

20/2010/TT-kế hoạch, đôn đốc, theo dõi công tác tự kiểm tra, tổng hợp và báo cáo 20/2010/TT-kết quả

tự kiểm tra với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

+ Tự kiểm tra văn bản do UBND cấp huyện ban hành:

Cũng theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì "Hội

đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành" [24] Về nguyên tắc, các cơ quan trên phải tổ chức tự kiểm tra văn

bản do mình ban hành trước khi các cơ quan chức năng tiến hành kiểm tra

Trưởng Phòng Tư pháp là đầu mối giúp HĐND, UBND cùng cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản

Khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, Trưởng phòng Tư pháp tổ chức thảo luận, trao đổi thống nhất về nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra và thông báo để đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản đó tự kiểm tra, xử lý Trường hợp những nội dung trái pháp luật có khả năng gây hậu quả lớn cho xã hội thì Trưởng phòng Tư pháp có thể báo cáo trực tiếp cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản đình chỉ việc thi hành văn bản Để công tác tự kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật được thực hiện tốt, sau khi gửi thông báo, lãnh đạo Phòng Tư pháp có trách nhiệm phối hợp với đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản để trao đổi, thảo luận về những nội dung trái pháp luật của văn bản và hướng xử lý những nội dung đó Việc trao đổi, thảo luận

có thể được thực hiện dưới hình thức làm việc trực tiếp hoặc tổ chức hội thảo, tọa đàm lấy ý kiến của các chuyên gia, đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan khác tùy từng trường hợp cụ thể

+ Tự kiểm tra văn bản do UBND cấp xã ban hành:

Cấp xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở, gần với nhân dân nhất Ở cấp này, việc ban hành VBQPPL không nhiều, tuy nhiên thực tế cho thấy, đây là cấp mà số lượng văn bản được ban hành có khả năng xảy ra sai trái nhiều Chính vì lẽ đó, pháp luật quy định trách nhiệm tự kiểm tra văn bản do cấp xã ban hành cho UBND và HĐND cấp này

Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp xã có trách nhiệm kiểm tra những văn bản do Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân xã đó đã ban hành (đặc biệt là văn bản có chứa quy phạm pháp luật) nhằm vừa bảo

đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật,

vừa bảo đảm tính khả thi, phù hợp của những quy định pháp luật với tình hình thực tế của địa phương

Công chức Tư pháp - Hộ tịch là người giúp UBND cấp xã thực hiện nhiệm vụ tự kiểm tra văn bản Ngay từ thời điểm xây dựng văn bản, công chức Tư pháp - Hộ tịch xã có trách nhiệm giúp Chủ tịch UBND xã căn cứ văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và thực tiễn quản lý nhà nước ở địa phương để ban hành văn bản Sau khi văn bản được ban hành, cán Bộ Tư pháp lại là người giúp Chủ tịch UBND cấp mình thực hiện tự kiểm tra văn bản đó Trên cơ sở tình hình thực tế tại địa phương và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, cán Bộ Tư pháp có trách nhiệm so sánh, đối chiếu tỷ mỉ nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản, sự phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương Khi tình hình phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương có thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới, cán Bộ Tư pháp có trách nhiệm tự kiểm tra văn bản do UBND

xã đã ban hành nhằm phát hiện những điểm không còn phù hợp để thay thế, sửa đổi, bãi bỏ, đình chỉ kịp thời

Trường hợp phát hiện văn bản do UBND hoặc Chủ tịch UBND cấp mình ban hành có nội dung trái pháp luật, cán Bộ Tư pháp xã phải kịp thời thông báo với UBND, Chủ tịch UBND xã để kịp thời xem xét, hủy bỏ văn bản đó

1.3.5.2 Vai trò của cơ quan tư pháp địa phương (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp) trong việc giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản

Ở địa phương, các cơ quan tư pháp cấp tỉnh, cấp huyện cần phối hợp với Văn phòng HĐND, Văn phòng UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND cùng cấp để giúp Chủ tịch UBND kiểm tra văn bản của HĐND, UBND cấp dưới và của cơ quan chuyên môn của UBND cùng cấp