Hoàn thiện hoạt động xây dựng dự án luật của chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

Để đáp ứng được những yêu cầu đó thì pháp luật trong NNPQ phải thoả mãn các tiêu chí khách quan, hợp lý, công bằng, nhân đạo, dân chủ… Trong những năm qua, yêu cầu nâng cao chất lượng ho

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

ĐỖ GIA THẮNG

HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG

NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở NƯỚC TA

TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

HÀ NỘI-NĂM 2006

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG DỰ ÁN

LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ

NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

1.1 Nhà nước pháp quyền và vai trò của hoạt động xây dựng pháp luật

trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay

1.1.1 Khái niệm và các nội dung cơ bản được thừa nhận trong Nhà

1.2.1 Khái niệm văn bản luật

1.2.2 Hoạt động lập pháp và vai trò của Chính phủ trong hoạt động

xây dựng dự án luật

1.3 Hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ

1.3.1 Một số nguyên tắc cơ bản của hoạt động xây dựng dự án luật

2.2 Những hạn chế trong hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ

2.2.1 Về việc thể chế hoá chủ trương, đường lối, chính sách đổi

mới của Đảng 2.2.2 Về tính toàn diện, thống nhất, đồng bộ và khả thi của hệ

thống pháp luật 2.2.3 Về chất lượng soạn thảo các dự án luật

2.2.4 Về quy trình xây dựng văn bản luật

2.2.5 Về sự tham gia của nhân dân, các nhà khoa học vào quá trình

xây dựng pháp luật 2.3 Nguyên nhân hạn chế trong hoạt động xây dựng các dự án luật của

Chính phủ

2.3.1 Thiếu lý luận về kinh tế thị trường định hướng XHCN, tư duy

pháp lý trong xây dựng luật còn chậm đổi mới 2.3.2 Thiếu giai đoạn phân tích chính sách lập pháp trước khi soạn

thảo luật 2.3.3 Về tổ chức xây dựng dự án

2.3.4 Về đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật

2.3.5 Về thời gian và kinh phí

Chương 3 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG

XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ ĐÁP ỨNG YÊU CẦU

XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1 Các quan điểm, nguyên tắc nâng cao chất lượng xây dựng dự án

3.1.3 Bám sát thực tiễn Việt Nam đồng thời tiếp thu có chọn lọc

kinh nghiệm quốc tế

3.1.4 Hoàn thiện hệ thống pháp luật khẩn trương, nhưng vững chắc

và coi trọng tới chất lượng

3.1.5 Dự tính các điều kiện bảo đảm hiệu lực của luật trong cuộc

sống

3.2 Các giải pháp chung

3.2.1 Nâng cao nhận thức về vai trò của hoạt động xây dựng pháp

luật

3.2.2 Bảo đảm và tăng cường tính tập trung, thống nhất trong chỉ

đạo của Thủ tướng Chính phủ

3.2.3 Dân chủ hoá công tác lập pháp và thực hiện công khai, minh

bạch quy trình soạn thảo các dự án luật

3.2.4 Tăng cường trách nhiệm cá nhân của các thành viên Chính

3.3.1 Đổi mới việc lập chương trình xây dựng luật

3.3.2 Tuân thủ các quy định pháp luật về quy trình soạn thảo

3.3.3 Tăng cường trách nhiệm cá nhân của Bộ trưởng, thành viên

3.3.4 Nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp và

hoạt động thẩm tra của Văn phòng Chính phủ 3.3.5 Thu hút sự tham gia của nhân dân, các tổ chức, cá nhân vào

việc xây dựng các dự án luật 3.3.6 Kiện toàn Ban Xây dựng pháp luật thuộc Văn phòng Chính

phủ 3.3.7 Xây dựng và đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác

xây dựng pháp luật 3.3.8 Đổi mới quy trình thông qua các dự án luật tại phiên họp

Chính phủ 3.3.9 Xây dựng cơ chế phối hợp giữa Chính phủ với Quốc hội và

UBTVQH trong việc soạn thảo, thẩm định và thông qua các

dự án luật KẾT LUẬN

TÀI LIỆU THAM KHẢO

sáng kiến lập pháp

Uỷ ban thường vụ Quốc hội Văn phòng Chính phủ

xã hội chủ nghĩa

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

NNPQ không chỉ là một học thuyết chính trị-pháp lý trong kho tàng văn hoá tinh thần của nhân loại mà đã trở thành một thực tại ở các nước phát triển cao và tồn tại như một quy luật tất yếu trong quá trình phát triển của lịch sử Văn

kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng đã khẳng định: “Nhà nước

ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân” [2, tr 14] Trong NNPQ, yêu cầu về tính

tối cao của pháp luật được đặt lên hàng đầu, nghĩa là mọi cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân đều phải tuân thủ pháp luật trong mọi hoạt động của mình Pháp luật phải được ưu tiên áp dụng trên bất kỳ và tất cả các biện pháp của chính quyền và được duy trì bằng sự tự nguyện của nhân dân chứ không phải bởi một sự cưỡng bức bên ngoài Để đáp ứng được những yêu cầu đó thì pháp luật trong NNPQ phải thoả mãn các tiêu chí khách quan, hợp lý, công bằng, nhân đạo, dân chủ…

Trong những năm qua, yêu cầu nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng các dự án luật nói riêng trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã được Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm Chính phủ với vị trí là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đóng vai trò quan trọng trong hoạt động xây dựng pháp luật với việc chịu trách nhiệm soạn thảo trên 90% các dự án luật trình Quốc hội bên cạnh nhiệm vụ thường xuyên là tổ chức thực thi pháp luật, quản lý điều hành đất nước Do đó, làm thế nào để các dự án luật của Chính phủ chuẩn bị vừa bảo đảm được tiến độ trong CTXDL,PL vừa bảo đảm chất lượng của dự án là vấn đề cấp thiết đặt ra Chương trình tổng thể cải cách nền hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 do Thủ

tướng Chớnh phủ phờ duyệt tại Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 thỏng 9

năm 2001 khẳng định việc “tiếp tục đổi mới quy trỡnh xõy dựng và ban hành văn

bản phỏp luật, khắc phục tớnh cục bộ trong việc chuẩn bị, soạn thảo cỏc văn bản; đề cao trỏch nhiệm của từng cơ quan trong quỏ trỡnh xõy dựng thể chế; phỏt huy dõn chủ, huy động trớ tuệ của nhõn dõn để nõng cao chất lượng văn bản quy phạm phỏp luật” và “nghiờn cứu đổi mới phương thức, quy trỡnh xõy dựng phỏp luật từ khõu đầu cho đến khõu Chớnh phủ xem xột, quyết định hoặc thụng qua để trỡnh Quốc hội” [20] Chớnh vỡ vậy, một loạt cỏc vấn đề lý luận

cũng như thực tiễn đặt ra trong việc hoàn thiện hoạt động xõy dựng dự ỏn luật của Chớnh phủ cần được nghiờn cứu, giải quyết, gúp phần nõng cao hơn nữa chất lượng hoạt động lập phỏp của Quốc hội và cụng tỏc quản lý, điều hành đất nước của Chớnh phủ

2 Tỡnh hỡnh nghiờn cứu

Theo dừi cỏc cụng trỡnh nghiờn cứu hoặc tài liệu liờn quan đến hoạt động xõy dựng dự ỏn luật của Chớnh phủ, thấy như sau:

a, Một số đề tài khoa học cấp Bộ cú liờn quan như sau:

- Văn phũng Chớnh phủ cú đề tài: “Nõng cao chất lượng cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh do Chớnh phủ chuẩn bị, trỡnh Quốc hội, UBTVQH, Đề tài nghiờn cứu khoa học cấp Bộ, mó số 04/HĐ-NCKH, thỏng 4/2006 Hà Nội” [51]

- Văn phũng Quốc hộicú đề tài "Xõy dựng tiờu chớ đỏnh giỏ chất lượng dự

ỏn luật, phỏp lệnh", Đề tài nghiờn cứu khoa học cấp Bộ, Hà Nội [53]

b, Một số sỏch tham khảo, luận ỏn, luận văn, bỏo cỏo cú liờn quan như sau:

- “Sự hạn chế quyền lực nhà nước” của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung [29];

- Bỏo cỏo của Văn phũng Chớnh phủ về cụng tỏc xõy dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, phỏp lệnh [50]

c, Một số bài viết chuyên đề đăng tải trên các báo và tạp chí gần đây:

- “Nhận diện NNPQ” của PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế [39];

- “Nghiên cứu NNPQ ở nước ta: góp phần nhìn lại và suy ngẫm” của PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế [40];

- “Nâng cao chất lượng xây dựng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ soạn thảo” của TS Phạm Tuấn Khải [38];

- "Đánh giá chất lượng dự án luật, pháp lệnh hiện nay" của TS Hoàng Văn Tú [44];

- “Thực trạng và giải pháp khắc phục vấn đề “luật khung” ở Việt Nam” của TS Đinh Dũng Sỹ [42]

Ngoài ra, còn một số bài viết khác liên quan đến hoạt động lập pháp trên một số tạp chí như: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp Những bài viết này, học viên đã sưu tầm nghiên cứu, có thống kê và trích dẫn trong luận văn (xin xem phần tài liệu tham khảo)

Nội dung các bài viết nói trên liên quan đến một hoặc một số mặt về xây dựng dự án luật của Chính phủ Luận văn đã có bình luận, đánh giá một số quan điểm của các tác giả này, thể hiện sư ủng hộ hoặc không ủng hộ các quan điểm

đó hoặc bày tỏ quan điểm của mình về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau

d, Về tài liệu tham khảo nước ngoài

Luận văn sử dụng một số tài liệu, bài viết giới thiệu quy trình lập pháp của một số quốc gia trên thế giới như:

- “Tài liệu tham khảo về quy trình lập pháp của một số quốc gia trên thế giới” của Quốc hội[37];

- “Báo cáo kết quả chuyến thăm và làm việc của Đoàn đại biểu Quốc hội nước ta tại Vương quốc Thái Lan và Nhật Bản (từ ngày 14/2/2004 đến ngày 2/3/2004)” [36];

- “A Guide to the Office of Prime Minister”- The Office of the permanent Secretary the Prime Minister's Office [54];

-Tạp chí Standardization March 2006 (ASTM), Tiếng Anh [55];

Các tài liệu tham khảo nói trên chủ yếu đề cập đến quy trình xây dựng luật của của một số nước

Tóm lại, liên quan đến hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam giai đoạn hiện nay có thể tìm thấy ở một số đề tài khoa học, luận án tiến sỹ, thạc sỹ hoặc các bài viết tại các tạp chí, báo chuyên ngành Tuy nhiên, các công trình này hoặc nghiên cứu ở phạm vi rộng quy trình xây dựng luật, pháp lệnh từ sáng kiến lập pháp cho đến khi được Quốc hội thông qua, hoặc lại chỉ tập trung nghiên cứu một số khía cạnh trong hoạt động xây dựng pháp luật Do đó các vấn đề về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ chưa được nghiên cứu sâu, toàn diện Như vậy,

đề tài này không trùng lặp với các đề tài nghiên cứu trước đây về quy trình lập pháp.

3 Mục đích nghiên cứu của luận văn

Nghiên cứu luận văn nhằm mục đích:

- Làm rõ khái niệm NNPQ, pháp luật trong NNQP và vai trò của hoạt động xây dựng pháp luật trong NNQP, tìm ra những yếu tố ảnh hưởng và những hạn chế, bất cập trong hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ hiện nay

- Đưa ra những quan điểm, nguyên tắc, các giải pháp chung cũng như giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng xây dựng dự án luật của Chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu bao gồm các quan hệ xã hội nói chung và các quan

hệ về xây dựng pháp luật trong NNPQ Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn

đề lý luận và thực tiễn về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ, tham khảo quy trình lập pháp của một số quốc gia trên thế giới, từ đó có sự so sánh, tổng hợp để rút ra những đề xuất, kiến nghị đối với hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, các quan điểm của Đảng ta về xây dưng NNPQ, về cải cách nền hành chính nhà nước, về hoàn thiện hệ thống pháp luật và hoạt động lập pháp ở nước ta

Phương pháp so sánh được áp dụng để so sánh quy trình lập pháp của một

số nước trên thế giới với Việt Nam, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm trong quá trình hoàn thiện hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ

Phương pháp thống kê được sử dụng để tổng hợp các số liệu từ các báo cáo về hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ, báo cáo giám sát hoạt động xây dựng pháp luật của Quốc hội, UBTVQH, là cơ sở để luận văn đưa ra những nhận định và đề xuất

6 Ý nghĩa của luận văn

Luận văn được thực hiện trong thời điểm chủ trương xây dựng NNPQ là nhiệm vụ chiến lược đã được thể chế hoá trong Hiến pháp, Chiến lược xây dựng

và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 định hướng đến năm

2020 vừa được ban hành, đất nước ta đang có những bước chuẩn bị tích cực để gia nhập tổ chức thương mại thế giới (WTO) đòi hỏi phải nhanh chóng xây dựng, sửa đổi bổ sung và ban hành một loạt các đạo luật cho tương thích với yêu cầu của hội nhập kinh tế-quốc tế

Luận văn có thể làm tài liệu nghiên cứu, tham khảo, phục vụ cho hoạt động nghiên cứu cũng như trong thực tiễn xây dựng pháp luật

7 Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đầu, danh mục tài liệu tham khảo và kết luận, luận văn có kết cấu gồm ba chương sau:

Chương 1 Một số vấn đề lý luận về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Chương 2 Thực trạng hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ Chương 3 Một số kiến nghị nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng dự

án luật của Chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG

DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ

NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM

1.1 Nhà nước pháp quyền và vai trò của hoạt động xây dựng pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay

1.1.1 Khái niệm và các nội dung cơ bản được thừa nhận trong Nhà nước pháp quyền

1.1.1.1 Khái niệm

Tổng kết quá trình phát triển lịch sử, nhân loại đã rút ra một phương thức

tổ chức quyền lực công cộng được coi là tối ưu và đáp ứng được các yêu cầu của dân quyền Phương thức đó được gọi là NNPQ Theo đó, NNPQ là một phương thức tổ chức và vận hành quyền lực công cộng (tồn tại dưới hình thức nhà nước

và pháp luật), dựa trên sự đúc kết những kỹ năng hợp lý và tinh thần dân chủ trong quản lý xã hội

Cần phân biệt NNPQ với kiểu nhà nước Về thực chất, kiểu nhà nước nhấn mạnh đến bản chất chính trị của quyền lực công cộng trong mối liên hệ chặt chẽ và biện chứng với giai cấp thống trị và với phương thức sản xuất xã hội Trong khi đó, NNPQ là phương thức tổ chức và vận hành quyền lực công cộng theo các nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân; phục tùng tính tối cao của pháp luật; phân công quyền năng; bảo vệ nhân quyền; dân chủ; công bằng Đó là phương thức tổ chức nhà nước và pháp luật sao cho những quyền lực công cộng ấy mang đúng bản chất của dân, do dân và vì dân Mặc dù giữa kiểu nhà nước và phương thức tổ chức nhà nước có mối liên hệ hữu cơ, nhưng chúng vẫn có tính độc lập tương đối, để có thể coi như hai đối tượng nghiên cứu chuyên biệt

GS.TSKH Đào Trí Úc cho rằng “NNPQ đòi hỏi phải có sự thống nhất

giữa tính tối cao của pháp luật với hình thức pháp lý của tổ chức quyền lực

PGS.TS Nguyễn Đăng Dung cho rằng: “NNPQ là một hình thức Nhà nước

được phân tích trong mối tương quan giữa Nhà nước và pháp luật NNPQ thể hiện tính dân chủ của nhân loại” [28]

Theo PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế, khái niệm về NNPQ có thể được thể hiện trên những điểm cơ bản sau: NNPQ từ bản thân sự ra đời và sự hiện diện trên thực tế đã cho thấy đây là những mô thức tổ chức nhà nước, là phương thức

tổ chức quyền lực nhà nước khoa học, hợp lý, kiểm soát lẫn nhau giữa các loại

cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, hoạt động trên cơ sở pháp luật, vai trò tương xứng với năng lực, có hiệu quả; pháp luật là phương tiện điều chỉnh quan trọng hàng đầu, pháp luật mang tính pháp lý cao, tính khách quan, nhân đạo, công bằng, tất cả vì lợi ích của con người [39, tr 16-17]

Các định nghĩa trên đã khai thác bản chất của NNPQ, đề cập tới mối quan

hệ hữu cơ giữa Nhà nước với pháp luật và nhấn mạnh đến nguyên tắc “tôn trọng tính tối cao của pháp luật về pháp chế”

Các định nghĩa trên đều giúp cho việc tiếp cận tới học thuyết NNPQ ở những khía cạnh khác nhau, song chưa bao quát được đầy đủ các đặc điểm cơ bản của học thuyết này Tuy nhiên, NNPQ vốn là một vấn đề khó, do vậy khó có thể có sự lý giải thống nhất hoàn toàn về nó

Tuy có các định nghĩa, lý giải khác nhau về NNPQ nhưng trên những nét chính và ở những mức độ nhất định, những yếu tố hợp thành chế độ pháp quyền được vận dụng tương đối nhất quán Bởi vì NNPQ chỉ là hình thức tổ chức quyền lực nhà nước giúp cho việc thực hiện những mục tiêu mang tính bản chất

của mỗi chế độ chính trị NNPQ bản thân nó không phải là bản chất của bất kỳ một Nhà nước nào

1.1.1.2 Một số nội dung cơ bản được thừa nhận trong NNPQ

a, Đề cao vai trò của pháp luật

Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật Các cơ quan, tổ chức và mọi công dân đều phải nghiêm chỉnh thực hiện các quy định của pháp luật, nếu vi phạm pháp luật thì đều bị xử lý Đặc điểm này thể hiện quyền lực của pháp luật

và cũng từ quyền lực của pháp luật mà quyền của con người, quyền của công dân

được bảo đảm thực hiện tốt hơn “NNQP là nhà nước bị hạn chế quyền lực, mà

phương tiện hạn chế của nhà nước này là các văn bản quy phạm pháp luật, đứng đầu là bản hiến pháp” [29, tr 88] Trong trường hợp này, pháp luật là chuẩn

mực cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức và mọi công dân, đồng thời là chuẩn mực pháp lý cho việc phán xử hành động của các đối tượng này Vì vậy,

hệ thống pháp luật phải hoàn chỉnh cả về nội dung lẫn hình thức Trong hệ thống pháp luật đó, Hiến pháp và các đạo luật của Quốc hội giữ vị trí cao nhất, là công

cụ chủ yếu để điều chỉnh các quan hệ xã hội và quản lý xã hội; cần hạn chế việc ban hành văn bản dưới luật khi các đạo luật của Quốc hội thực hiện được vai trò này

b, Quyền con người, quyền công dân được đề cao và tôn trọng

Ghi nhận và bảo vệ quyền con người, quyền công dân là một nội dung rất quan trọng của pháp luật trong xã hội hiện nay và cũng là một nội dung không thể thiếu của thuật ngữ “pháp quyền” Đặc điểm này làm cho tư tưởng về nhà nước pháp quyền ngày nay khác với tư tưởng về nhà nước pháp luật trước đây,

đó là: chỉ đề cao vai trò, sức mạnh của pháp luật còn quyền con người bị coi nhẹ Thời đại ngày nay, quyền con người, quyền công dân mang đậm tính nhân văn

và nhân đạo, hướng tới vì con người và phục vụ con người

c, Bảo đảm mối quan hệ trách nhiệm qua lại giữa nhà nước và công dân

- Nhà nước phải có trách nhiệm đối với công dân Trách nhiệm của nhà nước đối với công dân ngày càng lớn do quyền của công dân ngày càng được đề cao và tôn trọng Tuy nhiên, dù pháp luật đã quy định nhưng không có chủ thể bảo đảm thực hiện thì các quyền đó cũng chỉ tồn tại trên giấy mà thôi Do vậy, nhà nước vừa là chủ thể làm ra pháp luật vừa phải có trách nhiệm bảo đảm cho pháp luật được thực thi trên thực tế

- Ngược lại, công dân trong xã hội pháp quyền không chỉ có quyền mà còn phải có trách nhiệm đối với nhà nước Trách nhiệm của công dân đối với nhà nước là để bảo đảm hiệu lực quản lý của nhà nước và tạo điều kiện thuận lợi để nhà nước bảo đảm cho quyền của những công dân khác được thực hiện

d, Tòa án phải độc lập và chỉ tuân theo pháp luật

Do nhiều nguyên nhân khác nhau mà trong thực tiễn luôn còn hiện tượng

vi phạm pháp luật, xâm phạm đến vai trò của pháp luật, xâm hại đến quyền lợi của công dân, nghĩa là ảnh hưởng đến cả hai khía cạnh của “pháp quyền”, làm cho “pháp quyền” mất đi nội dung, ý nghĩa của nó Do vậy, tòa án là thiết chế không thể thiếu để bảo vệ sự nguyên vẹn của “pháp quyền” Muốn thực hiện được điều đó thì trong hoạt động xét xử, toà án không được chịu sự tác động của bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào; đồng thời tòa án chỉ tuân theo những gì pháp luật đã quy định

1.1.2 Vai trò của pháp luật và hoạt động xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền

Pháp luật có vị trí, vai trò quan trọng hàng đầu trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội trong NNPQ Trong hệ thống pháp luật của NNPQ, các đạo luật phải đóng vai trò chủ đạo, là hình thức chủ yếu của hệ thống pháp luật, các văn bản dưới luật về nguyên tắc chỉ hướng dẫn thi hành luật, không được quy định

thêm về quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân là đối tượng điều chỉnh của đạo luật Sự thống trị của các đạo luật mang tính pháp quyền sẽ hạn chế được sự lạm dụng quyền lực của các cơ quan nhà nước, bảo đảm quyền cơ bản của công dân, trật tự chung của xã hội Trong mối quan hệ giữa pháp luật với Nhà nước trong NNPQ, quyền lực nhà nước phải được đặt dưới quyền lực pháp luật, pháp luật đứng trên Nhà nước để điều tiết Nhà nước Điều này được C.Mác lý giải trong

tác phẩm “Góp phần phê phán triết học pháp quyền Heghen” là do quyền lập

pháp là quyền thiết lập chế độ nhà nước nên nó cao hơn chế độ nhà nước Một nhà nước được hợp lý hoá phải được tổ chức trên cơ sở pháp lý do quyền lập pháp thiết lập Hiến pháp và các đạo luật tổ chức nên quyền lực công Chính luật Hiến pháp thiết lập nên chế độ nhà nước cho nên nó đứng trên Nhà nước, cao hơn Nhà nước để ràng buộc quyền lực nhà nước Một nhà nước không được tổ chức và vận hành trong khuôn khổ của pháp luật là một nhà nước “đứng ngoài vòng pháp luật” Đây chính là những ý tưởng cốt lõi của một Nhà nước pháp quyền Trong một chế độ dân chủ, Nhà nước là do nhân dân thành lập ra Quyền lực của Nhà nước xuất phát từ nhân dân, do nhân dân trao cho [41, tr 8-14] Mọi hành vi của nhà nước đều không thể đi ngược lại lợi ích của những người đã tạo

ra nó, có nghĩa là ý chí của nhân dân phải cao hơn ý chí của nhà nước Quyền lập pháp được trao cho Quốc hội là người đại biểu của nhân dân, bản chất của lập pháp là sự tự quy định của nhân dân nên luật pháp đứng cao hơn nhà nước, cũng

có nghĩa là ý chí của nhân dân đứng cao hơn ý chí của Nhà nước Luật pháp ràng buộc Nhà nước cũng có nghĩa là ý chí của nhân dân buộc Nhà nước phải phục tùng Tóm lại, chính vì pháp luật của NNPQ được xây dựng trong một chế độ dân chủ đại diện cho ý chí của nhân dân nên pháp luật đó ràng buộc được Nhà nước

Theo PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế thì “Nhận diện NNPQ từ phương diện

lập pháp được thể hiện tập trung ở chất lượng, tính khoa học, nhân văn của các sản phẩm lập pháp-các đạo luật pháp quyền và ở hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội” [39, tr 18] Để có được hệ thống pháp luật

đồng bộ, toàn diện, phù hợp với các điều kiện kinh tế-xã hội, đáp ứng những yêu cầu, đòi hỏi của NNPQ thì vai trò của hoạt động xây dựng pháp luật nói chung

và hoạt động lập pháp nói riêng ở nước ta hiện nay có vai trò hết sức quan trọng

Bởi vậy, "quy trình lập pháp được ví như công nghệ làm luật Công nghệ cao thì

sản phẩm có chất lượng cao, công nghệ lạc hậu thì sản phẩm kém chất lượng"

[30]

Quy trình xây dựng luật và chất lượng của luật là hai mặt của một vấn đề, chúng không thể tách rời nhau mà có mối quan hệ biện chứng, tác động qua lại với nhau Quy trình xây dựng luật là hình thức của hoạt động xây dựng luật, còn chất lượng luật là phản ánh trung thực tính khoa học, hợp lý, hiệu quả của quy trình xây dựng luật

Hoạt động xây dựng luật là hoạt động phức tạp, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể Nếu hoạt động xây dựng luật không tuân thủ theo quy trình xây dựng luật thì sẽ dẫn đến tình trạng tuỳ tiện, thiếu thống nhất và sẽ ảnh hưởng rất lớn tới chất lượng của các văn bản luật Tính khoa học, tính pháp lý, tính dân chủ của quy trình lập pháp không những nâng cao chất lượng của các đạo luật mà còn là nhân tố bảo đảm cho công tác lập pháp được tiến hành thông suốt, hiệu quả

Mỗi giai đoạn trong quy trình xây dựng luật được tiến hành với nội dung, nhiệm vụ khác nhau nhưng có mối quan hệ mật thiết với nhau, tác động qua lại

và ảnh hưởng lẫn nhau nhằm đạt mục đích là ban hành một đạo luật có chất lượng cả về nội dung và hình thức Nâng cao hiệu quả của từng giai đoạn trong

quy trình xây dựng luật là vấn đề có ý nghĩa quyết định với chất lượng của mỗi đạo luật Tuy nhiên, ý nghĩa thực sự của quy trình xây dựng luật nói riêng cũng như hoạt động xây dựng pháp luật nói chung không dừng lại ở việc cho ra đời một văn bản luật, mà chính là tác dụng thiết thực của văn bản đó đối với xã hội Nói cách khác, chất lượng của luật không chỉ là kết quả mà còn là mục tiêu bao trùm của quy trình xây dựng luật, là cơ sở đánh giá sự thành công của hoạt động xây dựng pháp luật và thể hiện rõ trình độ lập pháp ở mỗi quốc gia

Một quy trình lập pháp khoa học, hiệu quả là quy trình không chỉ giúp các chủ thể có thể ban hành nhiều đạo luật hơn trong một thời gian hợp lý mà vẫn đảm bảo chất lượng, thể hiện được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, phản ánh được điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội và được thể hiện dưới hình thức thống nhất của kỹ thuật lập pháp

1.2 Hoạt động lập pháp và thẩm quyền của Chính phủ trong hoạt động xây dựng các dự án luật

1.2.1 Khái niệm văn bản luật

Điều 1 Luật BHVBQPPL năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002

định nghĩa: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có

thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN"

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành; pháp lênh, nghị quyết do UBTVQH ban hành; nghị quyết, nghị định do Chính phủ ban hành; quyết định, chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành; nghị quyết do Hội đồng Thẩm pháp Toà án nhân dân tối cao ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Chánh án Toà án nhân dân tối cao,

Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; nghị quyết, thông tư liên tịch do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc cùng với tổ chức chính trị-xã hội ban hành; nghị quyết do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành; quyết đinh, chỉ thị do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp

xã ban hành

Văn bản luật là một loại văn bản nằm trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nói trên Theo quy định của Luật BHVBQPPL và Nghị định 161/2005/NĐ-CP (27/12/2005) quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BHVBQPPL, văn bản luật có các đặc trưng sau đây:

- Do Quốc hội ban hành dưới hình thức là một đạo Luật;

- Theo trình tự, thủ tục do Luật BHVBQPPL quy định;

- Có chứa các quy tắc xử sự chung;

- Quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương;

- Quy tắc xử sự chung đó được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh

tế, trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành đối với người có hành vi vi phạm

Ngoài những dấu hiệu không thể thiếu nêu trên, văn bản luật còn khác văn bản cá biệt ở những dấu hiệu về hình thức như cách ghi ký hiệu trong thể thức của văn bản, ghi năm ban hành văn bản ở giữa số và ký hiệu văn bản

1.2.2 Hoạt động lập pháp và vai trò của Chính phủ trong hoạt động xây dựng

dự án luật

Lập pháp, theo cách hiểu thông thường là chức năng xây dựng các Bộ luật, đạo luật của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam (chúng ta thường gặp cách nói và viết Quốc hội: lập hiến, lập

pháp); là sự xác lập vị trí tối cao của luật, mà tính hợp pháp của nó là ý chí của nhân dân được phản ánh thông qua ý chí của Quốc hội Quyền lực của Quốc hội

là biểu hiện tập trung nhất và cao nhất ý chí của nhân dân Quốc hội thông qua một dự luật là xác lập ý chí của nhân dân thành dự án luật Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi), UBTVQH (cơ quan thường trực của Quốc hội) cũng

có quyền "Ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao" [8] và do đó, hoạt

động xây dựng pháp lệnh của UBTVQH cũng được hiểu là hoạt động lập pháp Trong phạm vi đề tài này chỉ nghiên cứu khái niệm lập pháp theo nghĩa hẹp, được hiểu là chức năng xây dựng các dự án luật

Theo Hiến pháp, Quốc hội là cơ quan có quyền lập pháp Có quan điểm cho rằng theo quy định này, tất cả các hoạt động lập pháp có liên quan, từ việc đưa ra sáng kiến lập pháp, soạn thảo, thông qua đều do Quốc hội thực hiện [29, tr.510] Quan điểm này đã tuyệt đối hoá vai trò làm luật của Quốc hội, không nhận thấy sự chủ động tích cực của cơ quan hành pháp trong việc đề xuất các sáng kiến và các chính sách lập pháp Ngược lại, có quan điểm khác cho rằng việc xây dựng các dự án luật thuộc trách nhiệm của Chính phủ, Quốc hội chỉ có vai trò duy nhất là thông qua hay không thông qua luật của Chính phủ Quan điểm này lại quá đề cao vai trò của Chính phủ trong hoạt động xây dựng pháp luật, trái với nguyên tắc Hiến định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp Phải khẳng định rằng hoạt động lập pháp là một khái niệm rộng, bao gồm nhiều công đoạn và có sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức khác nhau Và vì vậy, khi nói đến quy trình lập pháp thì khái niệm này cũng cần phải được hiểu theo nghĩa rộng, bao trùm toàn bộ quá trình của hoạt động lập pháp, của tất cả các cơ quan tham gia vào hoạt động này với vai trò là cơ quan đưa ra sáng kiến lập pháp, cơ quan soạn thảo, đệ trình, cơ quan thẩm tra hay xem xét và thông qua luật

Theo quy định của Hiến pháp, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc

hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt

Nam Trong hoạt động xây dựng dự án luật, Chính phủ với tư cách là một trong

những cơ quan được Hiến pháp trao quyền đưa ra sáng kiến lập pháp (quyền

trình dự án luật) là chủ thể có vai trò rất quan trọng trong việc tham gia hoạt

động lập pháp và là một mắt xích cơ bản của quy trình lập pháp

Theo PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, “Chính phủ-hành pháp hành chính

nhà nước cao nhất là quyền trình dự án luật trước Quốc hội và ban hành văn

bản pháp quy” [29, tr 513] Là chủ thể quản lý các mặt đời sống kinh tế, xã hội

của đất nước, Chính phủ hơn ai hết là người nắm bắt sâu sát yêu cầu của thực

tiễn quản lý Qua tổng kết thực tiễn, Chính phủ có thể đề xuất với Đảng, Quốc

hội những chủ trương, chính sách lớn về đổi mới kinh tế, xã hội, góp phần chủ

yếu vào việc hình thành các quan điểm, đường lối của Đảng, lãnh đạo công cuộc

đổi mới toàn diện đất nước Đồng thời, qua hoạt động quản lý, điều hành cũng

như thực thi pháp luật, Chính phủ có điều kiện đề xuất các sáng kiến lập pháp và trực tiếp soan thảo kịp thời, có chất lượng những dự án đáp ứng yêu

cầu của thực tiễn để trình cơ quan lập pháp thông qua Yêu cầu của việc kiên

quyết xoá bỏ những quy định mang nặng tính hành chính quan liêu, bao cấp, gây

phiền hà cho doanh nghiệp và nhân dân, nhanh chóng hình thành đồng bộ thể

chế kinh tế thị trường định hướng XHCN đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc

tế càng đòi hỏi Chính phủ phải chủ động tham gia tích cực và sâu rộng hơn vào

công tác lập pháp

Thực tiễn nói trên thể hiện rất sinh động mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất

giữa lập pháp và hành pháp trong phân công và phối hợp giữa các bộ phận của

quyền lực nhà nước ở nhà nước ta Thông qua việc tham gia chủ động, tích cực,

và đóng vai trò quan trọng vào công tác lập pháp, Chính phủ với tư cách là cơ

quan hành pháp có thể tác động đến hoạt động lập pháp của Quốc hội trên nhiều khía cạnh tích cực Tiến độ công tác lập pháp của Quốc hội bị chi phối bởi nhu cầu lập pháp của Chính phủ Mặt khác, trong vai trò là người đề xuất sáng kiến lập pháp và đồng thời là người trực tiếp soạn thảo, các dự luật do Chính phủ trình Quốc hội thông qua có thể phản ánh sâu sát thực tiễn quản lý, đáp ứng được các yêu cầu bức xúc của cuộc sống đang đặt ra, phù hợp với trình độ, khả năng của bộ máy quản lý, và do đó tạo cơ sở tiền đề cho Chính phủ và hệ thống hành chính thực hiện tốt các chức năng, thẩm quyền của mình trong quản lý, điều hành đất nước

Cũng chính vì thế, đa số các nước, ngay cả ở các nước phát triển, sáng quyền lập pháp cũng chiếm tỉ lệ lớn từ phía Chính phủ Đặc biệt, có quốc gia, sáng quyền này được giao trực tiếp cho Chính phủ (Ví dụ tại Cộng hoà liên bang Đức, các văn bản theo thẩm quyền của Chính phủ được Quốc hội giao trực tiếp ban hành mà không cần báo cáo với Hạ viện hoặc Thượng viện, chỉ bị giám sát bởi Quốc hội) [51, tr 14] nhằm tạo "độ mở" quản lý các lĩnh vực kinh tế-văn hoá cho Chính phủ (Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức 1949) Ở nước ta, do quyền lực thống nhất tập trung vào nhân dân và có sự phân công, phối hợp chặt chẽ giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nên việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng chỉ là sự phân công hợp lý giữa ba hệ thống cơ quan nhà nước Thực tế là cho đến nay đa số (khoảng 90%) các dự án luật được trình Quốc hội xem xét, thông qua là do Chính phủ chủ trì soạn thảo [35, tr 24] Đây là xu hướng tất yếu, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của Chính phủ

và với thông lệ quốc tế Nếu các dự án không phù hợp với thực tiễn điều hành quản lý thì Chính phủ khó có thể thực hiện được vai trò của mình Hơn nữa, để bảo đảm tính độc lập tương đối, sáng quyền lập pháp của Chính phủ cần phải được ghi nhận đậm nét hơn nữa trong Hiến pháp và hệ thống pháp luật Việt Nam

về vai trò xây dựng pháp luật của Chính phủ theo hướng tạo thế chủ động cho Chính phủ trong việc đề xuất cũng như thực hiện việc uỷ quyền lập pháp

1.3 Hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ

1.3.1 Một số nguyên tắc cơ bản trong hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ

1.3.1.1 Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng

Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước và xã hội Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật, đường lối, chính sách, nghị quyết

và chỉ thị của Đảng được thể chế hoá thành pháp luật, được đưa vào cuộc sống một cách thống nhất Do đó, trong hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và hoạt động xây dựng luật nói riêng không chỉ quán triệt nguyên tắc Đảng lãnh đạo

mà phải thể chế hoá kịp thời, đầy đủ đường lối chính sách của Đảng Nội dung các đạo luật không được trái với chủ trương đường lối, chính sách của Đảng

1.3.1.2 Tính khách quan

Xây dựng pháp luật phải thể hiện được các nhu cầu và điều kiện khách quan của đời sống kinh tế, chính trị, xã hội Để văn bản luật có chất lượng cao đòi hỏi phải nghiên cứu, khảo sát kỹ lưỡng các quá trình xã hội đang diễn ra và phát hiện được xu hướng vận động phát triển của chúng Vì vậy, trong quá trình xây dựng pháp luật nói chung cũng như xây dựng luật nói riêng cần phải thu hút

sự tham gia của đông đảo các nhà khoa học thuộc mọi lĩnh vực, đặc biệt là các chuyên gia pháp luật cũng như sự tham gia của mọi tầng lớp nhân dân

1.3.1.3 Nguyên tắc dân chủ hoá

Nguyên tắc này thể hiện mức độ, trình độ tham gia của nhân dân lao động, các tổ chức chính trị, chính trị-xã hội vào hoạt động xây dựng pháp luật với xu hướng dân chủ hoá đời sống xã hội Cần phải đề cao vai trò của các tầng lớp nhân dân lao động, của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức trong hoạt

động xây dựng pháp luật, đặc biệt là trong thảo luận, góp ý các dự thảo văn bản pháp luật

1.3.1.4 Nguyên tắc bảo đảm pháp chế

Hoạt động xây dựng các dự án luật phải đúng thẩm quyền, tuân thủ nghiêm ngặt trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Văn bản luật phải phù họp với Hiến pháp, thống nhất với hệ thống các văn bản luật khác Tính hợp hiến của văn bản luật thể hiện ở chỗ các đạo luật không chỉ phù hợp với các quy định của Hiến pháp mà còn phải phù hợp với tinh thần và các nguyên tắc của Hiến pháp, bởi lẽ các quy phạm hiến pháp nói chung thường cô đọng, xúc tích, mang tính định hướng và là nền tảng để các đạo luật của Quốc hội thể hiện chi tiết

Hiện nay, cùng với quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, đổi mới mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, chúng ta tiến hành xây dựng và hoàn thiện nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, trọng tâm là tiếp tục cải cách nền hành chính nhà nước Tình hình mới đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật cả về nội dung và hình thức, tăng cường sự điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế,

tổ chức bộ máy nhà nước và các quyền công dân Cùng với việc đẩy mạnh công tác xây dựng pháp luật, việc thực hiện các nguyên tắc của quá trình sáng tạo pháp luật càng phải được tuân thủ triệt để

1.3.2 Quy định của pháp luật về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ

Các văn bản pháp luật quy định về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ được quy định tại Luật BHVBQPPL năm 1996, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002; Nghị định 161/NĐ-CP (27/12/2005) quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật BHVBQPPL thay thế

Nghị định số 101/CP (23/9/1997); Nghị định số 23/NĐ-CP (12/3/2003) ban hành quy chế làm việc của Chính phủ

Theo quy định của Luật BHVBQPPL, quy trình xây dựng luật gồm các bước sau: quyết định đưa dự án luật vào CTXDL,PL; soạn thảo dự án luật; thẩm định và thông qua tại Chính phủ; thẩm tra dự án luật; trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến; tổ chức lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, chuyên gia hoặc đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; trình Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật và công bố luật

Theo các văn bản quy phạm pháp luật trên, trách nhiệm của Chính phủ trong quy trình xây dựng các dự án luật thể hiện ở các nội dung:

- Chính phủ tham gia vào việc xây dựng CTXDL,PL của Quốc hội, UBTVQH Trước mỗi khoá Quốc hội cũng như hàng năm, Chính phủ đều lập dự kiến về các luật sẽ trình Quốc hội, UBTVQH Dự kiến này được đệ trình lên UBTVQH và được UBTVQH tổng hợp và báo cáo Quốc hội quyết định trong

CTXDL,PL của cả khoá cũng như chương trình hàng năm của Quốc hội

- Chính phủ là cơ quan trình dự án luật lên Quốc hội Với vai trò này,

Chính phủ được giao chủ trì thực hiện các hoạt động thành lập BST và tiến hành soạn thảo dự án luật; lấy ý kiến về dự án luật; thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự án luật; thảo luận và thông qua dự án luật tại Chính phủ

- Ngoài ra, đối với những dự án luật do các cơ quan, tổ chức khác, đại biểu Quốc hội đệ trình Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ còn có nhiệm vụ cho ý kiến đối với các dự án luật đó trướckhi được các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình lên Quốc hội

1.3.2.1 Lập chương trình xây dựng luật

Đây là giai đoạn đầu tiên của quy trình xây dựng luật nhằm lên kế hoạch, định hướng cho hoạt động lập pháp của Quốc hội Việc lập chương trình xây

dựng luật chính là việc xác định thứ tự ưu tiên trong công tác chuẩn bị các dự án luật trình Quốc hội thông qua một cách khoa học, chủ động, phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, yêu cầu quản lý nhà nước và xã hội

Cụ thể hoá quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội, Luật BHVBQPPL có quy định về chương trình xây dựng luật tại Mục 2 Chương III gồm các bước sau đây:

- Gửi đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền;

- Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật;

- Chuẩn bị dự án chương trình xây dựng luật;

- Quyết định chương trình xây dựng luật;

- Triển khai thực hiện chương trình xây dựng luật;

- Điều chỉnh chương trình xây dựng luật

Trong giai đoạn này, vai trò của Chính phủ được thể hiện ở giai đoạn tập hợp, xem xét thông qua đề nghị xây dựng luật của các Bộ, ngành có liên quan để trình Quốc hội quyết định Đề nghị xây dựng luật của Chính phủ được lập thành

dự kiến chương trình xây dựng luật của Chính phủ và gửi đến UBTVQH, Quốc hội

Theo quy định của pháp luật, đề nghị xây dựng luật của Chính phủ phải

có các nội dung sau:

- Sự cần thiết ban hành văn bản, trong đó xác định lý do phải ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật Để làm việc này, các chủ thể có quyền đề nghị xây dựng luật phải tiến hành rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những văn bản còn thiếu, văn bản có sự mâu thuẫn, chồng chéo bất cập, không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước, những quan hệ

xã hội mới phát sinh cần được pháp luật điều chỉnh;

- Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, trong đó xác định các quan

hệ xã hội dự kiến điều chỉnh và cơ quan, tổ chức, cá nhân là chủ thể của các quan

hệ xã hội được văn bản đó điều chỉnh;

- Những quan điểm, nội dung chính của văn bản, cụ thể là những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung văn bản và những nội dung chính của văn bản đó

- Dự báo tác động kinh tế-xã hội của việc ban hành văn bản như tác động của mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội, việc làm, tài chính, ngân sách nhà nước

- Dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành, bao gồm những chi phí để thực hiện các chính sách khi luật được ban hành, chi phí cho công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật và nâng cao ý thức pháp luật của nhân dân

- Các điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản như năng lực, trình

độ của những người tham gia soạn thảo, cơ sở vật chất, kỹ thuật cần thiết phục

vụ cho hoạt động soạn thảo

1.3.2.2 Soạn thảo dự án luật

a, Thành lập BST và tổ biên tập

Đây là bước đầu tiên của giai đoạn soạn thảo dự án luật Thẩm quyền quyết định thành lập BST đối với các dự án luật do Chính phủ trình thuộc về Chính phủ (Điều 25 Luật BHVBQPPL)

Thành phần BST bao gồm Trưởng ban là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và các thành viên là đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học Pháp luật không quy định rõ cơ quan, tổ chức nào

là người chủ trì soạn thảo Thông thường, cơ quan chủ trì soạn thảo là Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có lĩnh vực quản lý dự kiến thuộc phạm vi điều chỉnh của luật

Giúp việc cho BST có Tổ biên tập do Trưởng Ban chỉ định Thành viên Tổ biên tập gồm các luật gia, chuyên gia và các nhà khoa học am hiểu về lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của dự án luật

b, Hoạt động soạn thảo dự án luật

Soạn thảo dự án luật là giai đoạn quan trọng, là cơ sở và tiền đề cho các bước tiếp theo của quy trình xây dựng luật Bảo đảm cho việc soạn thảo dự án luật có chất lượng, phù hợp với thực tiễn khách quan, có tính khả thi là trách nhiệm của cơ quan soạn thảo và cơ quan, tổ chức trình dự án Để đạt được mục tiêu này, BST dự án luật phải thực hiện các công việc sau đây:

- Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá thực trạng quan

hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án Đây là những công việc rất quan trọng trong hoạt động soạn thảo nhằm giúp cho việc hoạch định chính sách được chính xác, đánh giá đúng hiệu lực, hiệu quả cũng như những hạn chế của các văn bản hiện hành để từ đó có sự kế thừa, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành văn bản mới cho phù hợp

- Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự án luật Các thông tin, tư liệu này bao gồm cả nguồn trong nước và nước ngoài, trong đó có việc tổ chức nghiên cứu các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có nội dung liên quan đến dự án luật

- Chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án luật Xây dựng đề cương, xác định sơ bộ các chương, mục, điều của dự án và những nội dung, quan điểm cơ bản của dự thảo luật là điều kiện thiết yếu góp phần bảo đảm cho việc soạn thảo luật có hiệu quả Mặt khác, để công việc này đạt chất lượng, đúng tiến

độ, đúng hướng thì BST phải tổ chức hội nghị, hội thảo để trao đổi, thống nhất

về đề cương, đồng thời xin ý kiến chỉ đạo của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền

ngay từ giai đoạn này Trên cơ sở đề cương, BST giao cho tổ biên tập soạn thảo

dự án luật Việc soạn thảo được tiến hành dưới sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn của BST và có sự phối hợp với cơ quan thẩm tra, các cơ quan tổ chức hữu quan

- Chuẩn bị tờ trình và tài liệu liên quan đến dự án

Tờ trình phải nêu rõ sự cần thiết phải ban hành luật, mục đích, yêu cầu, các quan điểm chỉ đạo, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng và nội dung chính của dự thảo luật, những vấn đề xin ý kiến chỉ đạo và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau

- Chuẩn bị dự thảo văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành

Về nguyên tắc, luật phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực là được thi hành ngay Trong trường hợp cần thiết, khi luật có điều, khoản cần được quy định chi tiết bằng văn bản khác thì ngay tại điều, khoản đó phải được xác định rõ

cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và thời hạn ban hành Văn bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn thảo cùng với dự án luật để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành khi luật có hiệu lực Yêu cầu này nhằm khắc phục tình trạng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật không được ban hành kịp thời, làm cho luật chậm đi vào cuộc sống và giảm hiệu lực của luật, tránh tình trạng văn bản pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành chồng chéo, trùng lặp, thậm chí không đúng với tinh thần, nội dung của luật

1.3.2.3 Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và đối tượng chịu

sự tác động trực tiếp của dự án luật

Để đảm bảo thiết thực và hiệu quả, việc lấy ý kiến được tiến hành trong phạm vi và với hình thức thích hợp, tuỳ theo tính chất và nội dung của dự án Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân và cá nhân có trách nhiệm tham gia góp ý kiến xây dựng dự án luật Cơ quan, tổ chức có thành

viên trong BST góp ý kiến bằng văn bản về dự án luât Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tham gia ý kiến bằng văn bản về dự án luật có nội dung liên quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực của mình

Cơ quan chủ trì soạn thảo, BST, tổ biên tập phải tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp ý kiến

1.3.2.4 Thẩm định dự án luật

Thẩm định được hiểu là việc xem xét, đánh giá dự án luật về sự phù hợp của Dự án luật với Hiến pháp và sự tương thích đối với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành Mục đích cơ bản của hoạt động này là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự án luật Xét về bản chất, hoạt động thẩm định chính là việc xem xét dự án luật về mặt pháp lý Cơ quan thẩm định

có thể nghiên cứu văn bản một cách toàn diện và phát biểu ý kiến về những vấn

đề khác liên quan đến nội dung cũng như hình thức của dự án luật Tuy nhiên, nhiệm vụ cơ bản của cơ quan thẩm định vẫn là phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của dự án luật

Theo Luật BHVBQPPL thì căn cứ vào lĩnh vực hoạt động và phạm vi quản lý, Bộ Tư pháp được giao trách nhiệm giúp Chính phủ thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trong đó bao gồm các dự án luật Như vậy, vấn đề thẩm định các văn bản luật do Chính phủ chuẩn bị không chỉ dừng ở quan hệ nội bộ giữa cơ quan hành chính nhà nước cao nhất với một trong những cơ cấu trực thuộc mà đã trở thành mối quan tâm của nhà lập pháp

Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án luật để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội, UBTVQH; đối với dự án luật mà Bộ Tư pháp là cơ quan chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định để xem xét, đánh giá các vấn đề sau đây:

- Sự cần thiết ban hành luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án luật;

- Sự phù hợp của nội dung dự án luật đối với đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản đối với

hệ thống pháp luật;

- Tính khả thi của văn bản;

- Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo;

- Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Trong trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo giải trình những vấn đề thuộc nội dung của dự án luật; tự mình hoặc cùng cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự án Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm định dự án Sau khi có ý kiến thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo phải nghiên cứu ý kiến thẩm định, chỉnh lý dự án luật để trình Chính phủ Trong trường hợp có ý kiến khác với ý kiến của cơ quan thẩm định thì cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo Chính phủ xem xét, quyết định Chính phủ xem xét, thảo luận tập thể những dự án luật do Chính phủ trình, biểu quyết theo

đa số để quyết định việc trình dự án luật ra Quốc hội

1.3.2.5 Thẩm tra của VPCP

Khi dự án luật được trình lên Chính phủ, VPCP có trách nhiệm tiếp nhận

và xử lý trước khi trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định Theo quy định của điểm a khoản 2 Nghị quyết số 55/2005/QH (29/11/2005) của Quốc hội về kết quả giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; khoản 2 Điều 32 Nghị định 161/2005/NĐ-CP; khoản 6 Điều 2 Nghị định 18/2003/NĐ-CP (20/2/2003) quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của VPCP thì khi tiếp nhận hồ sơ dự án luật, VPCP có trách nhiệm thẩm tra dự án luật Đây là công việc hết sức cần thiết

trong hoạt động xây dựng luật của Chính phủ vì khác với các Bộ, ngành khác ở chỗ, VPCP là cơ quan giúp việc, tham mưu đối với tất cả các vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trong đó có công tác xây dựng pháp luật Nếu không thực hiện việc xem xét, đánh giá (thẩm tra) thì VPCP sẽ không thể thực hiện được chức năng tham mưu của mình Chính vì vậy, việc thẩm tra của VPCP là thẩm tra toàn bộ các nội dung trong hồ sơ dự án luật do cơ quan soạn thảo trình Chính phủ Điều đó có nghĩa là VPCP không những thẩm tra về mặt pháp lý (cơ bản như thẩm định của Bộ Tư pháp) mà còn thẩm tra về mặt chuyên ngành (nội dung kinh tế, văn hoá, kỹ thuật…), đưa ra những phân tích, đánh giá và có ý kiến độc lập về các dự án luật trước khi trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

Thực chất công việc thẩm tra dự án luật tại VPCP có thể coi là sự kiểm tra

và thẩm tra lần cuối cùng trước khi trình Chính phủ Trong trường hợp dự án luật còn có ý kiến khác nhau thì VPCP xin ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ

và tổ chức cuộc họp với cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành hữu quan để xử lý hoặc làm thủ tục gửi phiếu xin ý kiến thành viên Chính phủ trước khi đưa ra Chính phủ thảo luận và quyết định

Theo phân công công việc trong VPCP, Ban XDPL (tiền thân là Vụ pháp chế) được thành lập theo Quyết định số 200/2004 (03/12/2004) của Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm làm đầu mối thẩm tra các dự án luật Hoạt động thẩm tra của Ban XDPL bao gồm thẩm tra về mặt thủ tục và thẩm tra về mặt nội dung Thẩm tra về mặt thủ tục là kiểm tra hồ sơ dự án luật đã đầy đủ theo quy định của pháp luật chưa để bảo đảm quy trình xây dựng luật được tuân thủ và nâng cao chất lượng của văn bản luật Do vậy, trường hợp hồ sơ trình chưa đúng, chưa đầy đủ thì Ban XDPL-VPCP có phiếu báo hoặc thông báo trực tiếp cho cơ quan chủ trì soạn thảo chuẩn bị thêm Thẩm tra về mặt nội dung là nhiệm vụ

quan trọng nhất trong quy trình chuẩn bị văn bản quy phạm pháp luật, thể hiện chức năng tham mưu của Ban XDPL-VPCP cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Để thẩm tra về mặt nội dung, tuỳ thuộc loại dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và mức độ chuẩn bị mà VPCP thực hiện việc thẩm tra có khác nhau

Đối với các dự án Luật, sau khi nhận được hồ sơ dự án luật do cơ quan soạn thảo gửi tới, Ban XDPL tổ chức một hoặc một số cuộc hội thảo giới thiệu

dự án luật, mời đại diện tất cả các bộ, ngành, một số viện nghiên cứu, các chuyên gia am hiểu chuyên môn trong các lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của luật để lấy ý kiến đóng góp trước khi lập báo cáo thẩm tra Đối với những vấn đề còn có những ý kiến khác nhau, Ban XDPL xem xét hồ sơ trình nghiên cứu ý kiến của các cơ quan tham gia để kiến nghị Thủ tướng Chính phủ cho phép gửi phiếu xin

ý kiến thành viên Chính phủ về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau hoặc chưa trình ra Chính phủ để cơ quan chủ trì soạn thảo chuẩn bị thêm

Cùng với việc chuẩn bị xin ý kiến thành viên Chính phủ, Ban VPCP còn đưa ra các kiến nghị với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ những vấn

XDPL-đề còn có ý kiến khác nhau hoặc những vấn XDPL-đề quan trọng trong nội dung dự án

mà thường thể hiện dưới hình thức "gợi ý thảo luận" về dự án luật Sau khi thành viên Chính phủ đã có ý kiến hoặc sau khi Chính phủ đã thông qua, Chính phủ thường giao Ban XDPL-VPCP phối hợp cùng cơ quan soạn thảo hoàn chỉnh văn bản để trình Quốc hội

Như vậy, hoạt động thẩm tra dự án luật của Ban XDPL-VPCP là thẩm tra

về thủ tục và các nội dung trong hồ sơ dự án trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Ý kiến thẩm tra của Ban XDPL-VPCP là để tham mưu cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong công tác xây dựng pháp luật nói chung và hoạt động xây dựng dự án luật nói riêng Do vậy quan niệm các dự án luật đã được Bộ Tư pháp

đã thẩm định rồi thì việc thẩm tra của VPCP là trùng lặp, không cần thiết là

không có cơ sở, không phù hợp với vị trí, chức năng của VPCP đã được pháp luật quy định

1.3.2.6 Thảo luận và thông qua dự án luật tại Chính phủ

Điều 115 Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2000) quy định đối với những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số

Thông thường, trước khi thảo luận tại phiên họp Chính phủ về dự án luật, Ban XDPL-VPCP lập báo cáo tổng hợp ý kiến đóng góp của các Bộ, ngành, tổ chức, cá nhân đối với dự án luật và phiếu xin ý kiến thành viên Chính phủ về những nội dung, chính sách quan trọng hoặc còn nhiều ý kiến chưa thống nhất Ý kiến của các thành viên Chính phủ sẽ được VPCP tổng hợp làm cơ sở để chỉnh lý

dự án luật

Trước phiên họp, hồ sơ dự án luật và báo cáo thẩm tra của VPCP và Báo cáo tổng hợp ý kiến thành viên Chính phủ về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau của dự án đã được gửi đến từng thành viên Chính phủ Tại phiên họp toàn thể, Chính phủ sẽ nghe thành viên Chính phủ (đồng thời là Trưởng BST) đọc Tờ trình Chính phủ đối với dự án luật; Bộ trưởng, Chủ nhiệm VPCP đọc bản tổng hợp ý kiến thành viên Chính phủ và ý kiến thẩm tra của Ban XDPL-VPCP Trên

cơ sở đó, Chính phủ sẽ thảo luận và biểu quyết thông qua dự án luật theo nguyên tắc đa số Điều 2 Nghị định 23/NĐ-CP (12/3/2003) ban hành quy chế làm việc của Chính phủ quy định khi biểu quyết tại phiên họp, nếu số phiếu đồng ý và không đồng ý bằng nhau thì quyết định theo ý kiến mà Thủ tướng đã biểu quyết Kết quả của của việc thảo luận và biểu quyết của Chính phủ đối với dự án luật được thể hiện trong nghị quyết phiên họp thường kỳ của Chính phủ

1.3.2.7 Chỉnh lý dự án luật và báo cáo Thủ tướng ký trình Quốc hội

Đối với những dự án luật không được thông qua thì Chính phủ giao lại cho

cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu và hoàn chỉnh để trình lại Chính phủ trong một thời gian nhất định Trường hợp dự án luật được Chính phủ thông qua thì thông thường Chính phủ giao cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với VPCP, Bộ

Tư pháp và các cơ quan liên quan tiếp thu ý kiến của Chính phủ tại Phiên họp, hoàn chỉnh dự án và báo cáo lại Thủ tướng quyết định trình Quốc hội Trên cơ sở

đó, Thủ tướng sẽ ký Tờ trình Quốc hội hoặc uỷ quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo thay mặt Chính phủ ký tờ trình và báo cáo dự

án với Quốc hội

1.4 Hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ ở một số nước trên thế giới

1.4.1 Thái Lan [54]

Theo số liệu thống kê trong 5 năm (từ 1998-2003), Quốc hội Thái Lan đã thông qua hơn 100 đạo luật, trung bình mỗi năm thông qua khoảng 20-30 đạo luật Theo Hiến pháp Thái Lan, có 3 chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội gồm Nội các (Chính phủ), Đại biểu Quốc hội và cử tri (cử tri muốn trình dự án luật phải có ít nhất 50.000 cử tri cùng ký tên trình) Sau khi dự án luật được 2 viện của Quốc hội nhất trí thông qua, dự án luật sẽ được Thủ tướng Chính phủ trình Nhà vua ký ban hành; được đăng trên báo Hoàng gia và có hiệu lực thi hành Ở Thái Lan, hầu hết các dự án luật Quốc hội thông qua đều do Chính phủ soạn thảo và trình Các bộ chức năng vẫn đảm nhiệm việc soạn thảo các dự án luật Để giúp Chính phủ trong công tác lập pháp, một cơ quan được thành lập có tên gọi Hội đồng pháp luật (The law Coucil) của Chính phủ Hội đồng này được thành lập từ năm 1874 Hiện nay Hội đồng pháp luật của Chính

phủ thực hiện 3 chức năng tư vấn chính là:

- Soạn thảo các dự luật, quy chế, quy định theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ hoặc theo nghị quyết của Nội các;

- Tư vấn về pháp lý cho các cơ quan của Chính phủ, các doanh nghiệp nhà nước;

- Đề xuất các quan điểm hoặc đánh giá với Nội các về sự cần thiết phải xây dựng các luật mới hoặc rà soát và sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ luật đang tồn tại

Thành viên Hội đồng pháp luật của Chính phủ do Nhà Vua bổ nhiệm theo

sự giới thiệu của Nội các, bao gồm những người có kiến thức và kinh nghiệm về pháp luật, khoa học chính trị, kinh tế, xã hội hoặc về hành chính công Cơ cấu tổ chức của Hội đồng này có 12 tiểu ban, mỗi tiểu ban có 9 thành viên; giúp việc cho Hội đồng có một Ban Thư ký có nhiệm vụ chủ yếu là tập hợp tài liệu, làm các báo cáo và thực hiện các thủ tục hành chính

Trong quá trình các Bộ, ngành soạn thảo luật, Hội đồng pháp luật của Chính phủ có thể tham gia góp ý vào các dự án luật hoặc mời các cơ quan, tổ chức có liên quan đến để trao đối, thống nhất ý kiến về dự án luật Tiếp sau đó,

dự án luật được trình Bộ trưởng, Trưởng BST ký duyệt, trình ra Nội các Nội các

sẽ tổ chức phiên họp để thảo luận về nội dung dự án luật được trình Đối với những dự án luật có nội dung hoàn toàn mới mà trước đó chưa có văn bản nào quy định thì Chính phủ giao Hội đồng pháp luật tổ chức soạn thảo và trình Nội các Mặc dù Thủ tướng hoặc Phó Thủ tướng Chính phủ là người ký trình dự án luật ra trước Quốc hội, nhưng người trình bày dự án luật trước Quốc hội lại là Bộ trưởng của Bộ chịu trách nhiệm soạn thảo dự án luật Sau khi một dự án luật được Chính phủ xem xét, thông qua để trình ra Quốc hội, thì việc sửa đổi, bổ sung dự án luật đó theo quy định do Hội đồng pháp luật của Chính phủ đảm nhiệm; đồng thời sau khi một dự án luật được Quốc hội thông qua, thì việc xây

dựng các văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành thuộc thẩm quyền của Hội đồng pháp luật của Chính phủ

1.4.2 Nhật Bản [36]

Nhật Bản hiện tại có tới 1.800 luật đang có hiệu lực thi hành; hàng năm có

từ 100 đến 200, thậm chí 300 dự án luật, được trình ra Quốc hội Theo quy định của Hiến pháp Nhật Bản, có 2 chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội là Chính phủ và các nghị sĩ Một dự án luật do nghị sĩ trình phải được sự ủng

hộ của là 20 nghị sĩ thuộc Hạ viện và hơn 10 nghị sĩ thuộc Thượng viện Trên thực tế, hầu hết các dự án luật do Quốc hội ban hành là do Chính phủ soạn thảo

và trình Sau khi được Quốc hội thảo luận, thông qua bằng biểu quyết, dự án luật được Ban Thư ký của Chính phủ trình lên Nhật hoàng ký ban hành, tiếp đó được chuyển đến Cục Xuất bản quốc gia để đăng Công báo và có hiệu lực thi hành

Giúp Chính phủ Nhật Bản trong hoạt động xây dựng các dự án luật là Tổng cục pháp chế thuộc phủ Nội các Tổng cục này có chức năng giúp Chính phủ thẩm định tất cả các dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội với hai nhiệm

vụ chủ yếu:

- Tham mưu cho Thủ tướng Chính phủ và Nội các về các vấn đề pháp luật;

- Thẩm định các dự án luật, nghị định và các điều ước quốc tế trước khi trình Chính phủ xem xét

Theo luật định thì Tổng cục pháp chế có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, nghị định khi chúng được các Bộ trình Thủ tướng Chính phủ Tuy nhiên trên thực tế, quy trình thẩm định thường được bắt đầu sớm hơn trên cơ sở có sự phối hợp giữa Tổng cục pháp chế với các Bộ chủ trì soạn thảo Trong quá trình thẩm định, Tổng cục pháp chế đều có sự tham khảo ý kiến tham mưu, tư vấn của các cơ quan, tổ chức có liên quan, các đảng phái chính trị về các vấn đề thuộc

nội dung dự án văn bản Sau khi kết thúc việc thẩm định, dự án luật được Tổng cục pháp chế trình Nội các xem xét, quyết định

Trong khi đó, mỗi viện Quốc hội Nhật Bản cũng thành lập một Tổng cục pháp chế soạn thảo các dự án luật do các nghị sĩ sáng kiến

1.4.2 Trung Quốc [37]

Quyền lập hiến và lập pháp ở nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa được trao cho Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Theo Luật Bầu cử Trung Quốc quy định số đại biểu Đại đội nhân dân toàn quốc không quá 3000 người Cơ quan được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao này của Trung Quốc mỗi năm chỉ họp một lần Theo Hiến pháp Trung Quốc, cơ quan thực hiện chức năng quyền lực nhà nước cao nhất trong thời gian giữa 2 kỳ họp của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc là UBTVQH (Uỷ ban này hiện nay có 175 thành viên) họp 2 tháng một lần Trên thực tế, UBTVQH là cơ quan có quyền lập pháp của Trung Quốc Từ năm 1949 đến 1978, Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc đã ban hành

134 luật, đến nay còn 16 luật còn hiệu lực Năm 1982, Trung Quốc ban hành bản Hiến pháp mới (sau đó đã có 4 lần sửa đổi Hiến pháp) Từ năm 1982 Trung Quốc đã ban hành hơn 200 đạo luật đến nay vẫn còn hiệu lực, trong đó có Luật

về lập pháp

Để tăng cường quản lý hành chính theo pháp luật, Trung Quốc đã thực hiện đề án tăng cường công tác lập pháp của Chính phủ Từ năm 1978 đến nay, Quốc vụ viện (thuộc Chính phủ) Trung Quốc đã đệ trình hằng trăm dự án luật lên UBTVQH xem xét [45] Như vậy có thể thấy, phần lớn các dự luật do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và UBTVQH ban hành là do Chính phủ soạn thảo và trình

Tổ chức giúp cho Chính phủ trong công tác lập pháp và xây dựng pháp luật nói chung là Văn phòng Pháp chế Quốc vụ viện Cơ quan này có chức năng giúp Thủ tướng giải quyết công tác pháp chế với các nhiệm vụ chủ yếu:

- Quản lý công tác lập pháp của Quốc vụ viện, soạn thảo việc sắp xếp công tác lập pháp hàng năm của Quốc vụ viện;

- Thẩm tra việc sửa đổi pháp luật, pháp quy hành chính do các ngành trình lên Quốc vụ viện; thẩm tra các điều ước quốc tế mà Trung Quốc ký kết hoặc tham gia của các ngành trình lên Quốc vụ viện xem xét;

- Tổ chức xây dựng một số văn bản pháp luật, pháp quy hành chính quan trọng;

- Giải quyết tranh chấp về thẩm quyền trong thực hiện pháp luật giữa các

bộ, ngành

1.4.4 Hoa Kỳ [55]

Vai trò làm luật của 3 nhánh quyền lực trong cơ cấu tổ chức quyền lực của nhà nước Mỹ được phân chia: quyền lập pháp thuộc về Quốc hội, Quốc hội có quyền ban hành các đạo luật; Tổng thống đưa ra các lệnh thi hành (Excutive Order) và các quy định liên bang (Federal Regulation) để "bảo đảm rằng luật sẽ được thi hành một cách chính xác", Tổng thống có quyền phủ quyết một dự án luật, tuy nhiên Quốc hội cũng có quyền bác bỏ việc phủ quyết này bằng 2/3 số phiếu đồng ý thông qua dự án luật ở cả 2 viện; Toà án có quyền giải thích luật (Interpretation of laws)

Hiến pháp Hoa Kỳ không quy định quyền của Tổng thống đưa ra các sáng kiến lập pháp đối với Quốc hội Điều này nhằm đảm bảo thể hiện sự phân quyền tuyệt đối của chính thể, đồng thời cũng để nâng cao vai trò đích thực của Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp Tuy nhiên, trên thực tế phần lớn các văn bản luật mà