Mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân

Nhưng Luật số 110-SL/L011 năm 1958 chỉ có hiệu lực trong thời gian ngắn, vì sau khi có Hiến pháp năm 1959, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

BÙI THỊ THỦY

MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà nội - 2009

Chương 1: MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN Ở

NƯỚC TA TRƯỚC KHI THÍ ĐIỂM KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

5

nước ta

9

pháp và pháp luật hiện hành

22

Chương 2: THÍ ĐIỂM MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN

HUYỆN KHÔNG CÓ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ VIỆC XÂY DỰNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN

29

không có Hội đồng nhân dân

29

nhân dân

30

Hội đồng nhân dân

33

Hội đồng nhân dân

40

2.2.1 Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân 42

có Hội đồng nhân dân

45

nơi không có Hội đồng nhân dân

47

có Hội đồng nhân dân

49

không có Hội đồng nhân dân

49

không có Hội đồng nhân dân

51

Chương 3: MỘT SỐ Ý KIẾN HOÀN CHỈNH MÔ HÌNH TỔ

CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN TRONG KHI THỰC HIỆN THÍ ĐIỂM VÀ TRIỂN KHAI RA DIỆN RỘNG SAU NÀY MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN KHÔNG CÓ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

56

cấu cơ quan mới

64

mới với tổ chức đảng, cơ quan nhà nước, Mặt trận Tổ quốc

Việt Nam các cấp

69

quốc Việt Nam các cấp

75

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 82

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Hơn 60 năm qua, hệ thống các cơ quan nhà nước ở nước ta không ngừng được củng cố, đổi mới tổ chức và hoạt động nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý, phát huy quyền làm chủ của nhân dân Dưới sự lãnh đạo của Đảng, bộ máy nhà nước ở cả cấp Trung ương và địa phương đã nhiều lần được sắp xếp, tổ chức lại hướng tới việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả tích cực trong cải cách bộ máy nhà nước, thông qua đó góp phần vào những thành tựu phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước, nhưng nhìn chung bộ máy nhà nước vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, tính thống nhất của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước chưa được đảm bảo, hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước còn thấp Đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước đã trở thành một yêu cầu cấp thiết

từ thực tiễn cuộc sống Yêu cầu này lại càng bức xúc hơn trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, tăng cường hội nhập quốc tế, bảo đảm sự phát triển và tăng trưởng của nền kinh tế

Trong những năm qua, nhất là khi thực hiện đường lối đổi mới, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương từng bước được điều chỉnh để bảo đảm vai trò quản lý nhà nước trong điều kiện cơ chế kinh tế mới, nên không còn giữ nguyên vị trí, vai trò như trong thời kỳ bao cấp trước đây Vào thời điểm đó, mỗi huyện được xác định là một pháo đài, là một cấp kinh tế, kế hoạch và ngân sách hoàn chỉnh, điều hành và quản lý trực tiếp các hoạt động sản xuất kinh doanh trên địa bàn Ngày nay, các đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã đã được chia nhỏ hơn, phù hợp với trình độ đội ngũ cán bộ, công chức và yêu cầu quản lý kinh tế, xã hội trên địa bàn Cơ chế quản lý kinh tế - xã hội được đổi mới theo hướng phân cấp mạnh cho chính

quyền địa phương, chính quyền các cấp giảm dần sự can thiệp vào sản xuất kinh doanh của người dân, doanh nghiệp, tập trung vào thực hiện tốt hơn nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn Trong điều kiện đó, thẩm quyền của chính quyền tỉnh và xã được tăng cường Những vấn đề quan trọng chi phối

sự phát triển cả tỉnh do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định Những vấn đề cụ thể ở cơ sở, gắn liền với đời sống của người dân, từng gia đình và cộng đồng dân cư được xem xét, giải quyết thông qua chính quyền cơ sở Chính quyền huyện chủ yếu là tổ chức thực hiện các quyết định của cấp trên và chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động chính quyền xã Nhiều lĩnh vực như tư pháp, an ninh, quốc phòng được tổ chức quản lý theo ngành dọc Do vậy, chức năng, nhiệm

vụ, thẩm quyền của chính quyền huyện đã thay đổi và thu hẹp Do những thay đổi về vị trí, vai trò của chính quyền huyện, nên trong thực tế Hội đồng nhân dân huyện không có điều kiện thực hiện tốt chức năng đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân trên địa bàn Chức năng đại diện này về cơ bản được bảo đảm thông qua Hội đồng nhân dân xã và Hội đồng nhân dân tỉnh Vì vậy, việc duy trì tổ chức chính quyền huyện với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn như hiện nay không còn phù hợp

Để khắc phục những điểm còn tồn tại nêu trên, việc tìm hiểu, nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân là việc làm thiết thực, cấp bách, nhằm tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, đảm bảo tính thống nhất, phát huy dân chủ trực tiếp ở cơ

sở và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay và trong tương lai

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Do nhu cầu bức xúc và tính thiết thực của việc nâng cao hiệu quả quản

lý của chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước nên có rất nhiều cơ quan, nhiều tập thể và đông đảo các nhà nghiên cứu, chuyên gia pháp luật, các cán bộ hoạt động thực tiễn quản lý nhà nước ở nước ta nghiên cứu về chính quyền địa phương

Trong thời gian vừa qua đã có rất nhiều công trình nghiên cứu được công bố trên sách báo, tạp chí, những hội thảo khoa học về tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân một cách đa dạng và phong phú Các tác giả đã kế thừa những kinh nghiệm đúc kết được qua tiến trình soạn thảo và thi hành Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm

1980, năm 1992 và tình hình thực tiễn để đưa ra trao đổi, thảo luận, kiến nghị

và bước đầu được áp dụng thí điểm trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương nói chung và chính quyền huyện nói riêng trong giai đoạn cải cách hành chính ở nước ta hiện nay

Để góp phần nhỏ bé nghiên cứu, đề xuất kiến nghị, giải pháp cho công cuộc cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, đề tài này sẽ tiếp tục đi sâu nghiên cứu, xem xét và tiếp cận ở những góc độ khác nhau về mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

Từ việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn về tổ chức chính quyền huyện

từ trước cho đến nay, Đề tài tập trung phân tích, tìm hiểu và rút ra một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân Xa hơn nữa, Đề tài góp phần xây dựng bộ máy hành chính tinh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, các cấp chính quyền là nhiệm vụ quan trọng trong công cuộc cải cách hành chính ở nước ta hiện nay

Để thực hiện mục đích nêu trên, nhiệm vụ đặt ra của đề tài nghiên cứu là:

- Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trước khi

bỏ Hội đồng nhân dân

- Phân tích, đánh giá cơ sở lý luận và thực tiễn về thí điểm mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân và việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền huyện

- Đưa ra một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai ra diện rộng sau này mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân

4 Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đề tài sẽ đi sâu vào nghiên cứu tổ chức chính quyền huyện trước khi bỏ Hội đồng nhân dân và trong giai đoạn thực hiện thí điểm mô hình tổ chức chính quyền huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân để tìm ra được những điểm tích cực và hạn chế nhằm đưa ra những giải pháp cụ thể góp phần hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai rộng rãi mô hình tổ chức chính quyền huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân

5 Phương pháp nghiên cứu và cơ sở lý luận của đề tài

Đề tài được sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử trong việc nghiên cứu Mọi vấn đề nghiên cứu luôn phải xem xét trong trạng thái vận động biến đổi không ngừng, luôn đặt trong quan hệ tổng thể tác động qua lại giữa hiện tượng nghiên cứu với các hiện tượng khác Các hiện tượng luôn được xem xét trong cả quá trình từ sự hình thành đến sự phát triển qua các giai đoạn khác nhau Một số phương pháp tiếp cận cụ thể được áp dụng như: phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp điều tra

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trước khi

thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân

Chương 2: Thí điểm mô hình tổ chức chính quyền huyện không có

Hội đồng nhân dân và việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền huyện

Chương 3: Một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền

huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai ra diện rộng sau này mô hình

tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân

1.1.1 Lịch sử ra đời của tổ chức chính quyền huyện ở nước ta

Nhà nước sơ khai Văn Lang do vua Hùng (cun, khun) đứng đầu, gồm

có ba cấp chính quyền: Nhà nước, Bộ lạc và Công xã nông thôn Đây là thể chế chính trị đầu tiên ở nước ta, mặc dù còn sơ khai, nhưng bước đầu đã có sự phân công và quy định nhiệm vụ, chức năng cho từng quan chức Điều quan trọng nhất là trong cơ cấu tổ chức đã thể hiện rõ một bộ máy nhà nước với đầy đủ các nhân tố cấu thành: có vua và hệ thống các quan, có chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

Thể chế chính trị thời Âu Lạc về cơ bản giống như thể chế chính trị Văn Lang, nhưng quy mô lớn hơn, chặt chẽ hơn Đứng đầu là An Dương Vương, có quyền lực tối cao; bên dưới có lạc hầu, lạc tướng, bồ chính Sách

cổ Trung Quốc Giao Châu ngoại vực ký ghi chép về nhà nước Âu Lạc như sau: "Hồi xưa, chưa có quận, huyện thì lạc điền tùy theo nước lên xuống mà cày cấy Người cày ruộng ấy gọi là lạc dân, người cai quản dân gọi là lạc vương, người phó là lạc tướng, đều có ấn bằng đồng và dải sắc xanh làm huy hiệu" Như vậy, các danh hiệu, chức vụ và các vật dụng là biểu tượng cho quyền lực trong bộ máy nhà nước đã được xác định rõ [1]

Trong suốt hơn nghìn năm Bắc thuộc, chính quyền đô hộ Trung Hoa

áp đặt mô hình chính quyền địa phương của Trung Hoa vào nước ta, chủ yếu theo cơ cấu quận - huyện kiểu Tần - Hán Quận, huyện luôn là trung tâm và là

trọng tâm của cả hệ thống chính trị, có phiên chế tinh gọn, kết hợp giữa chế

độ pháp lệnh (từ cấp huyện trở lên) và tự quản (cấp dưới huyện), giữa các chế

độ hành chính trực thuộc và phiên thuộc (châu, huyện cơ mi) [1]

Từ khi giành được quyền tự chủ, các triều đại phong kiến Việt Nam khi thiết kế nền hành chính địa phương đều có đơn vị hành chính huyện cùng với các đơn vị hành chính trung gian khác như lộ, phủ, đạo (sau này là tỉnh) Trong quá trình phát triển, đơn vị hành chính này không bị biến động nhiều như tỉnh Chúng chỉ chịu một ít tác động khi xuất hiện thêm một đơn vị hành chính trung gian mới ra đời, kể từ thời nhà Nguyễn, là tổng Về mục đích tổ chức, huyện là cấp hành chính được lập ra để làm cầu nối tiếp từ tỉnh, phủ xuống xã [15], [33]

Về cơ bản, mô hình tổ chức chính quyền huyện là theo mô hình một

cơ quan hành chính cai trị, không có các thiết chế đại diện như ở xã và tỉnh Thời vua Lê Thánh Tông đã rất chú trọng đến cải cách chính quyền ở địa phương Một số đơn vị hành chính từng tồn tại trong thời gian dài như trấn và

lộ đã bị bãi bỏ Như vậy, cấp chính quyền mới là: đạo - phủ - huyện (châu) -

xã Cấp huyện (ở một số vùng miền núi gọi là châu), quan đứng đầu là tri huyện (tri châu), gồm 178 huyện, 50 châu [1]

Sang triều Nguyễn, thừa hưởng những thành quả to lớn của triều Tây Sơn thống nhất đất nước, làm chủ một lãnh thổ rộng lớn nhất trong lịch sử dân tộc, trải dài từ Lạng Sơn đến Cà Mau, nhà Nguyễn đã nhanh chóng thiết lập hệ thống chính quyền ở địa phương trên cơ sở vừa có kế thừa, vừa có bổ sung phát triển Cấp phủ - huyện (châu): phủ là đơn vị hành chính gồm có vài huyện hợp lại với nhau Phủ lớn hơn huyện nhưng chỉ được coi tương đương cấp huyện Đứng đầu huyện là tri huyện và thường là những người xuất thân khoa cử Tri huyện được chọn từ những người đỗ đạt cao qua các kỳ thi hương Nói chung phải đỗ hương cống (cử nhân) mới được bổ cử, nhưng cũng có người do chạy chọt mà đỗ thấp hơn vẫn được bổ cử Tri huyện có

trách nhiệm phải chăm sóc mọi việc trong huyện từ hành chính đến trị an, thuế khóa v.v Một mình Tri huyện nắm toàn bộ quyền hành chính và tư pháp ở huyện Tri huyện là người xét xử mọi kiện tụng ở huyện

Không có chế độ phó tri huyện Nếu có những người được gọi là huyện thừa phụ giúp thì đó được hiểu là những tri huyện chưa thực thụ chứ không phải là phó tri huyện

Giúp việc cho tri huyện là một bộ máy viên chức có tính chất văn phòng Đó là các đề lại, ông thông, ông thừa Đề lại, thường gọi là thày đề,

là người có vị trí cao hơn và là người gần gũi nhất với tri huyện, có khi được tri huyện cử thay mặt mình Mọi công việc văn án, kiện tụng, liên hệ với tổng

lý, ngũ hương đều qua viên đề lại này Những viên chức văn phòng khác chia

ra làm các việc luật pháp, ruộng đất, sinh tử, giá thú

Những việc chuyên môn khác cần thiết cho sự điều hành của huyện cũng được giao cho các bộ phận nhưng không thành phòng ban như sau này,

mà do những viên chức được bổ để coi sóc Những việc như truyền đạt mệnh lệnh, giấy tờ do ông đội trạm; chỉ huy người lính để sai phái các việc trong công đường do ông đội lệ

Các huyện ở miền núi (gọi là châu) đứng đầu là Tri châu Tri châu đều được chỉ định dựa theo tình hình nhân sự ở các mường, không có tiêu chuẩn như tri huyện ở đồng bằng [15]

Do chế độ quản lý ở huyện là chế độ cai trị cá nhân (mọi quyền hành tập trung vào tri huyện) mà không có một hình thức tư vấn hay giám sát chính thức nào được lập ra nên sự phụ thuộc vào tri huyện là rất lớn Nếu viên quan

đó có đức độ, thanh liêm thì dân được nhờ; trái lại thì dân chỉ còn biết cam chịu Tuy vậy, ở một số nơi, trong dân gian đã tập hợp các nhà nho trong huyện hình thành nên các hội tư vấn hàng huyện Mục đích của hội này là bàn bạc chuyện học hành, văn thơ nhưng cũng có cả những bàn luận, chỉ trích các

quan trong huyện Nếu viên quan huyện nào về nhậm chức trong vòng một năm mà chưa được hội gửi câu đối, thơ văn chúc mừng thì đó đã là một dấu hiệu của sự không tín nhiệm Và sau đó là các giai thoại lưu truyền vạch những thủ đoạn xấu xa hoặc tư cách thấp kém của quan huyện Thậm chí có những mẩu chuyện chửi thẳng vào mặt quan Hiện tượng này thường thấy đối với quan lại của nền hành chính xưa, nhưng quan huyện thường bị đả kích nhiều hơn các quan khác [33]

Nhìn chung, tuy có sự khác biệt về tên gọi và cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương qua các giai đoạn khác nhau nhưng về cơ bản, hệ thống chính quyền địa phương gồm nhiều cấp như: Lộ (Đạo, Tỉnh); Phủ; Huyện (Châu); Xã

Từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, tổ chức chính quyền huyện được xây dựng theo lối mới Theo quan điểm chủ đạo của việc tổ chức chính quyền nhân dân của Nhà nước Việt Nam mới là áp dụng sáng tạo mô hình tổ chức Nhà nước kiểu Xô viết vào điều kiện Việt Nam, cho dù ở Trung ương, bộ máy Nhà nước còn phần nhiều thể hiện tính liên hiệp rộng rãi chưa hoàn toàn theo mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa, thì ở địa phương đã tổ chức bộ máy chính quyền về cơ bản là theo mô hình Xô viết: chính quyền địa phương mới

bao gồm hai thứ cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (riêng

huyện và bộ chỉ có Ủy ban hành chính) Hội đồng nhân dân do nhân dân địa phương bầu cử ra; Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân bầu ra với tư cách

là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương Tuy ở huyện lúc này chưa tổ chức Hội đồng nhân dân nhưng tính chất kiểu chính quyền mới vẫn thể hiện và bảo đảm qua chế định Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân cấp dưới (xã) bầu ra Đây không còn là kiểu dinh hành chính và bộ máy quan lại do cấp trên bổ nhiệm như ngày xưa [27]

Mô hình chính quyền địa phương kiểu Xô viết ở huyện tiếp tục được thể hiện và hoàn thiện qua các giai đoạn sau

1.1.2 Quá trình phát triển mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta

1.1.2.1 Giai đoạn Hiến pháp năm 1946

Ở nước ta, chính quyền địa phương của Nhà nước kiểu mới được thành lập trong cuộc đấu tranh vũ trang giành chính quyền của quần chúng trong cuộc Cách mạng tháng Tám năm 1945 Ngay sau khi cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, với bao khó khăn chồng chất, Đảng, Nhà nước ta vẫn chủ trương tiến hành xây dựng

và củng cố một bộ máy Nhà nước mạnh, thống nhất, thực hiện quyền dân chủ của nhân dân, coi đó là nhiệm vụ cấp thiết trước mắt trong sáu nhiệm vụ mà

Hồ Chủ Tịch đã nêu ra tại phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời ngày 3 tháng 9 năm 1945: "xúc tiến việc đi đến Quốc hội để qui định Hiến pháp, bầu Chính phủ chính thức" [3]

Cùng với việc xúc tiến Tổng tuyển cử để đi đến lập Chính phủ chính thức, Chính phủ lâm thời đã ban hành Sắc lệnh số 63/SL ngày 22 tháng 11 năm 1945 về tổ chức các Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ Sắc lệnh số 77/SL ngày 21 tháng 12 năm 1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố Theo hai Sắc lệnh này, chính quyền địa phương nói trên chỉ có cấp tỉnh và cấp xã ở địa bàn nông thôn, cấp thành phố ở địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính Còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian; ở kỳ, huyện và khu phố chỉ tổ chức Ủy ban hành chính, không có Hội đồng nhân dân

Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương

ở nước ta Theo Hiến pháp năm 1946, tổ chức chính quyền ở mỗi cấp hành chính vẫn như hai Sắc lệnh năm 1945 đã quy định (Điều 58, Điều 61 Hiến pháp năm 1946)

Khi cuộc kháng chiến toàn quốc bùng nổ, chúng ta không có điều kiện ban hành một đạo luật để quy định chi tiết tổ chức Hội đồng nhân dân

và Ủy ban hành chính như Điều 62 Hiến pháp năm 1946 quy định, nên tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương vẫn chủ yếu theo hai Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL năm 1945 Nhưng để phù hợp với điều kiện kháng chiến, chính phủ đã ban hành hàng chục sắc lệnh sửa đổi, bổ sung Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL cho phù hợp với điều kiện kháng chiến Một trong những thành công đầu tiên trong lĩnh vực tổ chức chính quyền địa phương thời kỳ này là ở chỗ ngay từ đầu chúng ta đã có sự phân biệt tương đối rạch ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền vùng đô thị Cấp huyện thuở ban đầu của Nhà nước Dân chủ nhân dân chỉ là cấp quản lý hành chính Do vậy, thời kỳ này ở huyện không tổ chức ra Hội đồng nhân dân

Như vậy, trong giai đoạn trước và sau khởi nghĩa, cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta là các Ủy ban nhân dân cách mạng và Ủy ban công nhân cách mạng vừa đại diện cho nhân dân vừa đại diện cho cấp trên Chúng vừa là bộ máy chính quyền địa phương và cũng là bộ máy hành chính địa phương Đây là cách thức tổ chức chính quyền địa phương độc đáo, phù hợp với điều kiện hiện tại của cách mạng nước ta: vừa là cơ quan hành chính

để thực hiện chức năng quản lý nhà nước như mọi bộ máy nhà nước, vừa thể hiện tính dân chủ (chính quyền của nhân dân, với sự tham gia rộng rãi của

nhân dân) Đảng ta đánh giá cao hình thức tổ chức chính quyền này: "Những

tổ chức ấy có tác dụng rất lớn Nó mang lại cho nhân dân cơ hội thực hiện phổ thông đầu phiếu và tập dần công việc hành chính" [7]

Khi hòa bình lập lại trên miền Bắc, Chính phủ đã ban hành Sắc lệnh

số 004/SLT ngày 20 tháng 7 năm 1957 về bầu cử Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp Ngày 31 tháng 5 năm 1958 Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ban bố Luật số 110-SL/L011 về tổ chức chính quyền địa

phương (được Quốc hội thông qua tại khóa họp thứ VIII) Nhưng Luật số 110-SL/L011 năm 1958 chỉ có hiệu lực trong thời gian ngắn, vì sau khi có Hiến pháp năm 1959, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân

và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962, đánh dấu một giai đoạn mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương Mãi đến Hiến pháp năm 1959 Hội đồng nhân dân mới được tổ chức ở cấp huyện

Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong giai đoạn này

có thể rút ra một số nhận xét như sau:

Một là, tổ chức chính quyền địa phương nói chung và chính quyền

huyện nói riêng đã được Đảng và Chính phủ đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh đặc biệt quan tâm Bắt đầu là 02 Sắc lệnh số 63/SL và số 77/SL năm

1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp Khi xây dựng và thông qua Hiến pháp năm 1946 những vấn đề quan trọng về phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ, về tổ chức các cơ quan chính quyền huyện

đã được quy định rõ trong một chương riêng với 6 điều (Chương V từ Điều 57 đến Điều 62) trên tổng số 07 chương 70 điều của Hiến pháp năm 1946)

Hai là, vị trí, vai trò và thẩm quyền của Ủy ban hành chính huyện

(nhất là trong thời kỳ kháng chiến 1946 -1954) được tăng cường, đề cao hơn Hội đồng nhân dân Ở huyện không tổ chức ra Hội đồng nhân dân, vì huyện thuở ban đầu của Nhà nước Dân chủ nhân dân chỉ là cấp quản lý hành chính

Ba là, thẩm quyền và trách nhiệm của Ủy ban hành chính huyện được

quy định cụ thể, rõ ràng và dễ hiểu Ủy ban hành chính huyện có số thành viên không nhiều, nhiều nhất là 5 thành viên, số Phó Chủ tịch chỉ có 1, trừ Ủy ban hành chính thành phố Hà Nội là 2 Phó Chủ tịch

Những quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức chính quyền huyện sẽ được kế thừa và phát triển cho phù hợp với tình hình ở địa phương của nước ta những năm sau này

1.1.2.2 Giai đoạn Hiến pháp năm 1959

Sau giai đoạn Hiến pháp năm 1946, bắt đầu trong giai đoạn Hiến pháp năm 1959, mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta được quy định cụ thể trong Hiến pháp năm 1959 và được đề lên thành nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và của chính quyền huyện nói riêng

Theo quy định của Điều 78 và Điều 79 Hiến pháp năm 1959, các đơn

vị hành chính nước ta gồm: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố trực thuộc trung ương chia thành chia thành khu phố Ở mỗi đơn vị hành chính nói trên đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính Ủy ban hành chính nào do Hội đồng nhân dân cấp đó bầu ra Khác với trước đây, Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 xác định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương" Còn Ủy ban hành chính được xác định là "cơ quan hành chính của Hội đồng nhân dân, đồng thời là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương" (Điều 80 và Điều 87 Hiến pháp năm 1959, Điều 2 và Điều 3 Luật năm 1962) Những quy định của Hiến pháp đánh dấu xu hướng tổ chức chính quyền địa phương bắt đầu chịu ảnh hưởng của mô hình tổ chức chính quyền Xô viết địa phương, thể hiện rõ nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, đề cao vị trí và vai trò của Hội đồng nhân dân trước Ủy ban hành chính cùng cấp và trong hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung Bằng những quy định này, Hội đồng nhân dân không còn đơn thuần là các "cơ quan thay mặt cho nhân dân địa phương" mà nó còn là cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt cho Nhà nước ở địa phương [35]

Như vậy, mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng nhân dân huyện bầu ra Đây là một điểm mới của Hiến pháp năm 1959 so với Hiến pháp năm 1946

Khác với trước đây, Hiến pháp năm 1959 và Luật năm 1962 xác định: Hội đồng nhân dân huyện là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương Hội đồng nhân dân huyện do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương Còn Ủy ban hành chính huyện là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân huyện, là cơ quan hành chính của Nhà nước ở huyện Vị trí của Hội đồng nhân dân huyện được xác định rõ, thể hiện là cơ quan "quyết định" các vấn đề ở địa phương như: "Hội đồng nhân dân bảo đảm

sự tôn trọng và chấp hành pháp luật của Nhà nước ở địa phương; đặt kế hoạch xây dựng kinh tế, văn hóa và những sự nghiệp lợi ích công cộng ở địa phương; xét duyệt và phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách của địa phương; duy trì trật tự và an ninh ở địa phương, bảo vệ tài sản công cộng, bảo hộ quyền lợi của công dân, bảo đảm quyền bình đẳng của các dân tộc" (Điều 82 Hiến pháp năm 1959)

Còn "Ủy ban hành chính quản lý công tác hành chính của địa phương; chấp hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp mình và nghị quyết, mệnh lệnh của cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên…", Ủy ban hành chính gồm

có Chủ tịch, một hoặc nhiều Phó Chủ tịch, ủy viên thư ký và các ủy viên (Điều 88, Điều 89 Hiến pháp năm 1959)

Ủy ban hành chính chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với Hội đồng nhân dân cấp mình, đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Ủy ban hành chính cùng cấp, chất vấn các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban hành chính Hội đồng nhân dân không chỉ có quyền đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị không thích đáng của Ủy ban hành chính cấp mình

mà còn của cả Ủy ban hành chính cấp dưới trực tiếp Để giúp Hội đồng nhân dân thực hiện có hiệu quả vai trò, chức năng và thẩm quyền của mình, lần đầu tiên Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính năm 1962 quy định việc thành lập các Ban chuyên trách của Hội đồng nhân dân (Điều 28, Điều 29, Điều 30 Luật năm 1962)

Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong giai đoạn này

có thể rút ra một số nhận xét như sau:

Một là, Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và

Ủy ban hành chính năm 1962 quy định mỗi cấp chính quyền (tỉnh, huyện và xã) đều có Hội đồng nhân dân Ủy ban hành chính Ủy ban hành chính cấp nào thì do cấp đó bầu ra Mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta thời kỳ này có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính

Hai là, Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và

Ủy ban hành chính năm 1962 đề cao vai trò, vị trí và tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính huyện trong việc quyết định các chủ trương, biện pháp về quản lý các lĩnh vực kinh tế - xã hội

ở địa phương để phát huy mọi tiềm năng của địa phương

Ba là, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính năm

1962 đã hạn chế, thu hẹp những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết định của chính quyền cấp dưới so với giai đoạn trước đây nhằm bảo đảm tính chủ động và tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp dưới theo phân cấp quản lý nhà nước Chỉ những vấn đề quan trọng, có ý nghĩa to lớn đối với lợi ích chung của Nhà nước và nhân dân, Luật mới quy định sự phê chuẩn này (ví dụ, Hội đồng nhân dân cấp trên phê chuẩn nghị quyết giải tán Hội đồng nhân dân cấp dưới khi Hội đồng nhân dân này làm thiệt hại nghiêm trọng lợi ích của nhân dân, Ủy ban hành chính cấp trên phê chuẩn kết quả bầu

Ủy ban hành chính cấp dưới trực tiếp)…

Bốn là, khi nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện giai đoạn

này cần nhấn mạnh rằng: đây là giai đoạn miền Bắc được hoàn toàn giải phóng, tiến hành đồng thời hai nhiệm vụ chiến lược là xây dựng và bảo vệ miền Bắc xã hội chủ nghĩa và chi viện sức người, sức của cho sự nghiệp giải phóng miền Nam, thống nhất Tổ quốc Việc tổ chức và hoạt động của chính quyền nhà nước chỉ được tiến hành trên một nửa đất nước miền Bắc xã hội

chủ nghĩa Vì thế, ở giai đoạn này vai trò của tổ chức chính quyền huyện không chỉ phổ biến, giáo dục và tổ chức nhân dân địa phương thực hiện các quy định của Hiến pháp và pháp luật, mà vai trò quan trọng hơn là quán triệt, vận động và tổ chức nhân dân địa phương thực hiện các chủ trương, chính

sách của Đảng, thực hiện các "huấn thị’, các "lời kêu gọi" của lãnh đạo Đảng

và Nhà nước, cũng như các khẩu hiệu chính trị - pháp lý như khẩu hiệu "Tất

cả cho tiền tuyến, tất cả để chiến thắng giặc Mỹ xâm lược", khẩu hiệu "Ba không" (không nghe, không thấy, không nói để giữ bí mật quân sự) đã có

tác dụng mạnh mẽ, góp phần rất quan trọng cho thắng lợi của cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước, mà đỉnh cao là Chiến dịch Hồ Chí Minh lịch sử năm 1975, giải phóng hoàn toàn miền Nam, thống nhất Tổ quốc Đây là những bài học kinh nghiệm quý báu, có giá trị và ý nghĩa về lý luận cũng như

về thực tiễn cần được kế thừa và vận dụng trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước trong việc đổi mới tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trong giai đoạn hiện nay [34]

Sau ngày 30 tháng 4 năm 1975 miền Nam được hoàn toàn giải phóng, nước ta thống nhất sau hơn 30 năm chia cắt Hiến pháp năm 1980 (được Quốc hội thống nhất cả nước thông qua ngày 30 tháng 12 năm 1980) đánh dấu một giai đoạn mới trong sự phát triển của đất nước Ở địa phương, cơ quan quản lý nhà nước được đổi tên là Ủy ban nhân dân So với Hiến pháp năm 1959, cơ quan nhà nước ở cơ sở chỉ khác nhau về tên gọi (Ủy ban hành chính) còn tính chất pháp lý, vị trí, vai trò vẫn giữ nguyên như trước đây Để thống nhất tổ chức chính quyền ở các thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước, Hiến pháp năm 1980 đã quy định: các thành phố trực thuộc trung ương tổ chức 3 cấp chính quyền hoàn chỉnh, có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Có một thay đổi rất đáng chú ý của việc tổ chức chính quyền cấp huyện trong Nhà nước kiểu xã hội chủ nghĩa nói chung và ở nước ta từ năm

1975 nói riêng là: nếu như trước đây các cơ quan chính quyền nói chung chỉ

tập trung vào việc triển khai thực hiện mệnh lệnh của cấp trên, tổ chức quản

lý hành chính - lãnh thổ trên địa bàn mà không thực hiện việc trực tiếp quản

lý và chỉ đạo sản xuất kinh doanh, thì từ năm 1975 huyện được coi là cấp hành chính cơ bản, là địa bàn trọng yếu để thực hiện sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa, và từ việc thay đổi về chức năng, nhiệm vụ dẫn đến thay đổi lớn về cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp huyện Văn kiện Đảng chỉ rõ:

Xây dựng huyện vững mạnh, thật sự trở thành đơn vị kinh tế nông - công nghiệp; lấy huyện làm địa bàn tổ chức lại sản xuất, tổ chức và phân công lại lao động một cách cụ thể và kết hợp công nghiệp với nông nghiệp, kinh tế toàn dân với kinh tế tập thể, công nhân với nông dân Xây dựng chính quyền cấp huyện thành một cấp Nhà nước quản lý kế hoạch toàn diện và có ngân sách, một cấp quản lý sản xuất, quản lý lưu thông và đời sống ở huyện [17]

Tinh thần này được cụ thể hóa và thể chế hóa tại Nghị quyết số 33-CP ngày 4 tháng 2 năm 1978 của Hội đồng Chính phủ về việc bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền Nhà nước cấp huyện trong lĩnh vực kinh tế, Quyết định số 139-CP ngày 14 tháng 6 năm 1978 của Hội đồng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, quan

hệ công tác, lề lối làm việc của Ủy ban nhân dân và các ban ngành chuyên môn thuộc huyện, Nghị quyết số 50-HĐBT ngày 17 tháng 5 năm 1983 của Hội đồng Bộ trưởng về tiếp tục đẩy mạnh công tác xây dựng huyện và tăng cường cấp huyện và một số văn bản khác sau đó Tại các văn bản này đã quy định giao thêm nhiều chức năng, quyền hạn cho huyện như: Huyện trực tiếp phân cấp chỉ đạo và quản lý cấp xã, hợp tác xã, xí nghiệp, các đơn vị sự nghiệp và nhiều cơ quan nhà nước khác; Huyện vừa làm chức năng quản lý hành chính lãnh thổ, vừa trực tiếp sản xuất kinh doanh; là một đơn vị kế hoạch và ngân sách; Huyện là trung tâm chỉ đạo đồng thời 3 cuộc cách mạng

ở nông thôn (thực hiện trang bị kỹ thuật cho sản xuất nông nghiệp; thực hiện

cải tạo nông nghiệp, xây dựng và hoàn thiện quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa; tổ chức lại sản xuất, phân công lại lao động trên địa bàn huyện), Huyện được tăng cường đầu tư xây dựng các cơ sở sản xuất - kinh doanh trực thuộc, được phân cấp quản lý hầu hết các cơ sở kinh tế quốc doanh trên địa bàn, được quyết định, điều hành lao động, tuyển dụng lao động v.v Và ở đó cũng quy định tăng cường về mặt tổ chức cho chính quyền huyện: Bộ máy chuyên môn cấp huyện được tổ chức với 15 đến 18 phòng ban (Ban Kế hoạch, Ban Nông nghiệp, Ban Thủy lợi, Ban Công nghiệp, Ban Công nghiệp-Xây dựng

cơ bản, Ban Tài chính-Giá cả, Ban Vật tư-Thương nghiệp và đời sống, Ban Văn hóa-Thông tin, Ban Y tế-Thể dục và thể thao, Ban giáo dục, Ban Thanh tra, Ban Chỉ huy quân sự huyện, Ban Công an, Ngân hàng Nhà nước, Bưu điện huyện, Văn phòng Ủy ban) và một số ban khác như Ban định canh định

cư, Ban kinh tế mới, các trạm, trại, xưởng trực thuộc làm biên chế quản lý nhà nước tăng từ 60 - 70 lên 150 - 180 người

Sự chuyển đổi về tính chất hoạt động cũng như mô hình tổ chức đã biến huyện gần giống như một liên hiệp xí nghiệp kinh tế độc lập (nông - công nghiệp hoặc nông - lâm - ngư - công nghiệp) và Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện như một tổng giám đốc thực hiện điều hành mọi công việc sản xuất kinh doanh trên địa bàn huyện [27]

Mô hình tổ chức này, ngay trong thời của nó, đã bộc lộ nhiều vướng mắc Nói là huyện chỉ huy và chịu trách nhiệm toàn diện về sản xuất kinh doanh trên địa bàn nhưng nhiều xí nghiệp, cơ quan trực thuộc cấp trên (nhất là trực thuộc trung ương) trên địa bàn thường không chấp hành mệnh lệnh của huyện; bộ máy huyện vừa làm chức năng quản lý nhà nước vừa thực hiện quản lý kinh doanh (thể hiện trong việc họ vừa thay mặt cấp trên để quản lý doanh nghiệp vừa thay mặt doanh nghiệp trong các mối quan hệ với các bên

có liên quan) đã làm biến dạng, nếu không muốn nói là làm sai lệch, bản chất quản lý nhà nước ở huyện [27]

1.1.2.3 Giai đoạn Hiến pháp năm 1980

Tiếp theo giai đoạn Hiến pháp năm 1959, đến giai đoạn Hiến pháp năm 1980, mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta tiếp tục được kế thừa và phát triển

Điều 113 Hiến pháp năm 1980 chỉ rõ: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân Như vậy, trong giai đoạn này một lần nữa khẳng định cơ sở pháp lý của việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở huyện

Về cơ bản, vị trí và tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân vẫn xác định như Hiến pháp năm 1959 và Luật năm 1962 trước đây, nhưng nhiệm vụ, quyền hạn, lĩnh vực hoạt động của Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân năm 1983 đã được mở rộng rất nhiều ở các lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế

Hiến pháp năm 1980 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983 xác định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên", còn "Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương"

Trong giai đoạn này, lần đầu tiên quy định thành lập cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương để

tách chức năng thường trực Hội đồng nhân dân khỏi Ủy ban nhân dân vốn là

cơ quan chấp hành và hành chính của Hội đồng nhân dân cùng cấp, Hội đồng nhân dân "thoát khỏi sự đỡ đầu", phụ thuộc về phương diện tổ chức đối với

Ủy ban nhân dân Hội đồng nhân dân có Thường trực Hội đồng nhân dân nhằm điều hòa, phối hợp hoạt động của Hội đồng nhân dân, giữ mối liên hệ với đại biểu Hội đồng nhân dân nhằm giúp Hội đồng nhân dân thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn của mình

Hội đồng nhân dân thành lập các ban cần thiết để giúp Hội đồng trong việc quyết định những chủ trương, biện pháp công tác ở địa phương và kiểm tra việc thi hành pháp luật, chính sách của Nhà nước và nghị quyết của Hội đồng (Điều 118 Hiến pháp) Điều 27, 28 Luật năm 1983 quy định: Hội đồng nhân dân các cấp thành lập các Ban chuyên trách và Ban thư ký để giúp Hội đồng, theo quy định của Hội đồng Nhà nước Thành viên của các Ban do Hội đồng nhân dân bầu ra trong số đại biểu Hội đồng nhân dân Mỗi Ban có Trưởng ban, Phó Trưởng ban và các thành viên khác của Ban Số thành viên của các Ban do Hội đồng nhân dân quy định Thành viên của các Ban của Hội đồng nhân dân không thể đồng thời là thành viên của Ủy ban nhân dân cùng cấp

Ủy ban nhân dân huyện do Hội đồng nhân dân huyện bầu ra, có từ chín đến mười ba người, gồm có Chủ tịch Ủy ban nhân dân, một hoặc nhiều Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các Ủy viên thư ký và các ủy viên khác Kết quả bầu phải được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn Cách thức tổ chức Ủy ban nhân dân nhằm đảm bảo cho Ủy ban nhân dân là

cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, đồng thời cũng đảm bảo sự chỉ đạo của cơ quan hành chính cấp trên Ủy ban nhân dân làm việc theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo kết hợp với trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch Ủy ban nhân dân Giúp việc cho Ủy ban nhân dân huyện còn có các ban là cơ quan tham mưu cho Ủy ban nhân dân trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý của mình đồng thời chịu sự chỉ đạo của cơ quan chuyên môn nghiệp vụ cấp trên

Đây chính là sự thể hiện của nguyên tắc kết hợp giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ trong quản lý nhà nước

Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong giai đoạn này

có thể rút ra một số nhận xét như sau:

Một là, vị trí, vai trò của tổ chức chính quyền huyện ngày càng được

tăng cường và mở rộng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân không chỉ được quy định trong Hiến pháp năm 1980, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983 và Luật năm 1989 (sửa đổi), mà còn được quy định cụ thể trong các Bộ luật, Luật, Pháp lệnh và các văn bản của Chính phủ, của các Bộ liên quan đến các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương

Hai là, Hiến pháp năm 1980 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân năm 1983 cũng như Luật năm 1989 (sửa đổi) đều có những quy định nhằm tăng cường chế độ làm việc tập thể của các cơ quan chính quyền địa phương Điều này thể hiện rõ nhất là việc bỏ bộ phận Thường trực

Ủy ban nhân dân để mọi vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân đều phải được thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số tại phiên họp toàn thể của Ủy ban nhân dân Những quy định này của Hiến pháp và Luật không phù hợp với tính chất hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chấp hành và điều hành đòi hỏi hoạt động phải khẩn trương, nhạy bén trong việc xử lý, giải quyết những vấn đề nảy sinh ở địa phương, đồng thời không xác định rõ được vai trò và trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cũng như các thành viên của Ủy ban nhân dân các cấp

Ba là, Ủy ban nhân dân các cấp về nguyên tắc nằm trong mối quan hệ

"song trùng trực thuộc", nhưng theo quy định của Hiến pháp năm 1980 và

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983 và năm 1989 (sửa đổi) thiên về mối quan hệ theo chiều ngang, tức là với Hội đồng nhân dân cùng cấp, Ủy ban nhân dân cấp trên, cũng như Chính phủ không có quyền

tác động trực tiếp đối với Ủy ban nhân dân cấp dưới, kể cả trong trường hợp

Ủy ban nhân dân cấp dưới, Chủ tịch, các Phó Chủ tịch cấp này vi phạm pháp luật, không thực hiện mệnh lệnh, chỉ thị của mình và của cấp trên Vì Luật quy định Hội đồng nhân dân cùng cấp có quyền bãi miễn Ủy ban nhân dân, nhưng Hội đồng nhân dân vì những lý do khách quan và chủ quan không thực quyền, hoạt động còn hình thức nên trên thực tế rất ít khi thực hiện quyền này Đây chính là một trong những nguyên nhân làm cản trở sự quản lý thống nhất và thông suốt của hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước, hiệu lực quản lý và kỷ luật trong quản lý nhà nước không được bảo đảm ở nước ta trong giai đoạn này [35]

Sau giai đoạn Hiến pháp năm 1980, giai đoạn Hiến pháp năm 1992 tổ chức chính quyền huyện được phát triển lên một giai đoạn mới, phù hợp với

xu hướng phát triển của nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới Hiến pháp năm

1992 là sự kế thừa và phát triển của tất cả các Hiến pháp của nước ta từ trước đến nay

Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 không quy định việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính như trước đây mà

để cho Luật định Đây là quy định mở hơn so với trước, có nghĩa là không nhất thiết mọi đơn vị hành chính đều phải thiết lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Điều này phụ thuộc vào quy định của Luật và phụ thuộc vào tình hình thực tế ở mỗi địa phương Đặc biệt Hiến pháp cũng không nhắc đến Thường trực Hội đồng nhân dân với tính cách là một cơ quan như Luật sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1980 (năm 1989) đã quy định với ý chí chỉ còn coi Thường trực Hội đồng nhân dân như là một bộ phận gắn bó của Hội đồng nhân dân

Hiện tại, huyện không còn là pháo đài, là đơn vị kinh tế công nông nghiệp, là cấp kế hoạch toàn diện, cấp ngân sách riêng nữa, mà từ khi có Nghị

quyết Hội nghị lần thứ 2 Ban chấp hành trung ương khóa VII, đã chuyển sang cấp dự toán Chức năng của chính quyền huyện trở về với quản lý nhà nước là chính Qua Hiến pháp năm 1992, các Luật về tổ chức Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân năm 1994, 2003 và các văn bản của Chính phủ ban hành tiếp sau đó, mô hình tổ chức bộ máy chính quyền huyện đã được thu gọn, nhất

là đối với các cơ quan chuyên môn hiện chỉ còn 10 đến 12 phòng, ban [26]

Ngoài Hiến pháp và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện hành, những năm gần đây Quốc hội, Chính phủ đã ban hành các văn bản pháp luật để đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền địa phương về ngân sách, về tổ chức bộ máy hành chính và quản lý biên chế, cũng như các lĩnh vực quản lý khác ở địa phương

1.2 MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN Ở NƯỚC TA THEO HIẾN PHÁP VÀ PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

Sau Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 đặt cơ sở pháp lý cho việc đổi mới căn bản về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, trong đó

có tổ chức chính quyền huyện, nhằm tạo ra bộ máy Nhà nước gọn nhẹ, có hiệu lực điều hành, quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội theo cơ chế mới

Theo Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994, mô hình tổ chức chính quyền huyện về cơ bản không

có gì thay đổi so với Hiến pháp năm 1980 Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định Đây là điểm mở hơn so với Hiến pháp trước đây Tuy nhiên, mô hình tổ chức chính

quyền huyện ở nước ta giai đoạn này vẫn thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Điều 119 Hiến pháp quy định "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên" Việc Hiến pháp tiếp tục khẳng định và nhấn mạnh tính chất đại diện và tính chất quyền lực nhà nước của Hội đồng nhân dân có ý nghĩa rất lớn Mặc dù Hiến pháp năm 1992 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân rất chung chung, nhưng nó đã khẳng định được vai trò quan trọng của hai cơ quan này tại địa phương

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 quy định cụ thể hơn về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân: Hội đồng nhân dân huyện có Thường trực Hội đồng nhân dân và các ban của Hội đồng nhân dân

Thường trực Hội đồng nhân dân huyện gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân Số Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân ở mỗi cấp do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định theo đề nghị của Chính phủ Thành viên của Thường trực Hội đồng nhân dân huyện không thể đồng thời là thành viên của

Ủy ban nhân dân cùng cấp

Hội đồng nhân dân huyện thành lập hai ban: Ban kinh tế - xã hội, Ban pháp chế Số lượng thành viên của mỗi ban do Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định Thành viên của các ban của Hội đồng nhân dân không thể đồng thời là thành viên của Ủy ban nhân dân cùng cấp Trưởng ban của Hội đồng nhân dân huyện không hoạt động chuyên trách Trưởng ban của Hội đồng nhân dân huyện không thể đồng thời là thủ trưởng của các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân cùng cấp

Tương tự như Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 quy định:

"Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân" (Điều 123 Hiến pháp)

Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và ủy viên Chủ tịch Ủy ban nhân dân là đại biểu Hội đồng nhân dân Các thành viên khác của Ủy ban nhân dân không nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân (Điều 46 Luật năm 1994)

Ủy ban nhân dân huyện có từ bảy đến chín thành viên Số Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân của mỗi cấp do Chính phủ quy định

Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong giai đoạn này

có thể rút ra một số nhận xét như sau:

Một là, nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân

dân của 3 cấp về cơ bản vẫn giống nhau, được lặp lại gần như nguyên xi dù chúng được Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân mỗi cấp quy định ở các chương khác nhau Trong một cấp chính quyền địa phương, pháp luật cũng chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa

cơ quan đại diện của nhân dân với cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện [58]

Hai là, pháp luật cho đến thời kỳ của Hiến pháp năm 1980 đều không

có sự phân biệt giữa các cấp chính quyền với nhau, cũng như không có sự phân biệt chính quyền trong cùng một cấp với nhau Nói đến tỉnh là nói đến cấp tỉnh, bao gồm tất cả các đơn vị hành chính trực thuộc trung ương, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; nói đến huyện là bao gồm tất cả các quận, huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; và nói đến xã tức là nói đến tất cả các chính quyền xã, phường và thị trấn

Ba là, chính quyền huyện là cấp chính quyền vừa xa trung tâm lại vừa xa

dân, chỉ là cấp trung gian giữa tỉnh và xã, nhưng vẫn được pháp luật thừa nhận là cấp chính quyền hoàn chỉnh gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Hiến pháp năm 1992 đặt ra cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện hóa từng bước tổ chức chính quyền huyện theo hướng tăng cường, bảo đảm tính thống nhất Nhà nước vững mạnh, bảo đảm pháp lý để xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) là Hiến pháp thể chế hóa đường lối đổi mới do Đảng đề xướng và lãnh đạo đã tạo ra một bước cải cách quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm giải quyết các nhiệm vụ của quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế- xã hội từ tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Nhưng khác với tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương có sự đổi mới mạnh mẽ so với Hiến pháp năm 1980, mô hình tổ chức chính quyền huyện theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003 hiện hành về cơ bản không có sự thay đổi nhiều so với giai đoạn trước công cuộc đổi mới

Theo số lượng thống kê các đơn vị hành chính của nước ta tính đến ngày 31 tháng 12 năm 2004 cả nước có 536 huyện, tính đến ngày 31 tháng 12 năm 2007 cả nước có 549 huyện [61]

Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003 hiện hành, chính quyền huyện là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, có tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Nhưng khác với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 quy định Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn cũng có Chủ tịch

và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và đến Luật năm 2003 quy định cho Hội đồng nhân dân cả 3 cấp đều thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân

Nhìn chung, tổ chức cơ quan chính quyền địa phương dưới hình thức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở tất cả các cấp đơn vị hành chính, trong đó, Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Hội đồng nhân dân chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và trước chính quyền nhà nước cấp trên; Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, do Hội đồng nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên được nhìn nhận là hình thức phù hợp để vừa bảo đảm lợi ích của nhân dân địa phương, vừa bảo đảm lợi ích của Nhà nước

Hiến pháp năm 1992 và những sửa đổi bổ sung sau này chưa có thay đổi nhiều về tổ chức chính quyền huyện vốn được tổ chức theo mô hình Xô viết ở các Hiến pháp trước đó Vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chính quyền huyện trong giai đoạn hiện nay đã và đang tiếp tục được đề cập và nghiên cứu Luật năm 2003 mới chỉ đưa vào một số thay đổi nhỏ như thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã, quy định quyền bỏ phiếu tín nhiệm của Hội đồng nhân dân, thực hiện phân định nhiệm vụ, quyền hạn

cụ thể cho từng cấp chính quyền…, đúng như Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết đại hội toàn quốc lần thứ IX của Đảng

(2/2004) vạch rõ: "Một số vấn đề về tổ chức của Hội đồng nhân dân vẫn chưa

được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất

là cấp huyện và mô hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao" [20], do vậy, chưa có gì mới Các

cơ quan chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân)

vẫn đang được tổ chức và hoạt động theo kiểu cũ với nhiều bất cập [2]

Một là, chế độ Hội đồng nhân dân, chế độ Xô viết là cách thức tổ chức

chính quyền địa phương kiểu mới thay thế cho chế độ hành chính cai trị trước đây Hội đồng nhân dân phải là cơ quan chính quyền nhà nước có toàn quyền

ở địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền nhà nước cấp trên Hội đồng thành lập ra cơ quan chấp hành để thực hiện các hoạt động thường xuyên giữa hai kỳ họp Mọi sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên đối với chính quyền địa phương là phải theo kênh Hội đồng nhân dân Tuy nhiên, khi quy định tổ chức Ủy ban hành chính (sau này là Ủy ban nhân dân)

là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, là cơ quan hành chính nhà nước

ở địa phương, trực thuộc hai chiều, vừa chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên thì Ủy ban nhân dân có tính độc lập, không còn phụ thuộc vào Hội đồng nhân dân như lý luận nêu ra Đây chính là nguyên nhân của tình trạng các nghị quyết của Hội đồng nhân dân không được tổ chức thực hiện tốt; vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân đối với Ủy ban nhân dân chưa có cơ sở pháp lý để phát huy Nhằm khắc phục tình trạng này, Thường trực Hội đồng nhân dân đã được thành lập Tuy nhiên, từ khi có cơ quan (bộ phận) này thì mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân càng ngày càng xa hơn so với

mô hình lý luận truyền thống: Ủy ban nhân dân tồn tại như một cơ quan hành chính nhà nước chỉ thực hiện những hoạt động hành chính do cấp trên phân cấp, còn Hội đồng nhân dân lại muốn có bộ máy giúp việc để thực hiện các hoạt động của mình Cách tổ chức như hiện nay tạo nên khó khăn trong việc thực hiện quan hệ hành chính giữa cơ quan hành chính với cơ quan quyền lực cùng cấp và với cả cơ quan hành chính nhà nước cấp trên

Hai là, với mô hình tổ chức cơ quan chính quyền như nhau ở tất cả

các loại đơn vị hành chính đã tạo ra một hệ thống bộ máy chính quyền rập khuôn, không phân biệt được sự khác nhau trong tổ chức quyền lực và quản

lý hành chính nhà nước ở đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo; đánh đồng vai trò, chức năng của tỉnh với thành phố trực thuộc trung ương, huyện với quận, thị xã, xã với phường và thị trấn Cách tổ chức như vậy không phát huy được vai trò của cơ quan đại diện quyền lực ở những đơn vị hành chính cơ bản

cũng như vai trò chỉ huy điều hành của bộ máy hành chính ở những cấp trung gian vốn rất cần một sự tập trung cao để bảo đảm liên kết chặt chẽ giữa trung ương và địa phương Đồng thời, gây ra sự chia tách giữa cơ quan quyền lực nhà nước với cơ quan chấp hành - hành chính

Ba là, việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước đối với chính quyền địa

phương nặng về phê duyệt, báo cáo, giám hộ của cấp trên mà giảm đi tính năng động, sáng tạo vốn có của địa phương Tổ chức quản lý địa phương là sự thực thi pháp luật một cách chủ động, sáng tạo trên cơ sở pháp luật Chỉ khi làm sai pháp luật thì mới phải chịu xử lý, mà cách xử lý tốt nhất phải là thông qua xét xử của Tòa án Cần phải đổi mới sự kiểm soát đối với bộ máy chính quyền địa phương bằng con đường pháp luật và thông qua việc xét xử tại các Tòa án, chứ không nên chỉ bằng sự phê duyệt, chỉ đạo trừ những trường hợp thật đặc biệt

Bốn là, mô hình tổ chức chính quyền địa phương nước ta đã không tận

dụng những ưu thế của cách tổ chức chính quyền tự quản Mô hình chính quyền tự quản hiện nay đang được thế giới coi là một trong các hình thức thực hiện quyền lực nhân dân có hiệu quả và đang được nhiều nước áp dụng Trung Quốc là một nước xã hội chủ nghĩa đang vận dụng mô hình chính quyền tự quản đối với các đơn vị hành chính khu tự trị dân tộc [25]

Từ những đặc điểm nêu trên, đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương là một yêu cầu cần thiết Việc đổi mới này không chỉ phù hợp với những biến đổi trong đời sống kinh tế - xã hội, mà còn là một trong những nhu cầu của công cuộc đổi mới, cải cách nền hành chính quốc gia Bởi lẽ, chính quyền địa phương là nơi trực tiếp thực hiện mọi đường lối chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và của Nhà nước, là nơi nhân dân có thể thông qua đó thực hiện quyền dân chủ của mình và bày tỏ, đòi hỏi được đáp ứng các nguyện vọng của họ Vì vậy, muốn thực hiện được nhiệm vụ nặng nề đó, không còn con đường nào khác là phải tiến hành đổi mới một cách toàn diện mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của các cấp chính quyền địa phương [26]

Chương 2

THÍ ĐIỂM MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN

KHÔNG CÓ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ VIỆC XÂY DỰNG

MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN

2.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN KHÔNG CÓ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

Vấn đề tổ chức lại bộ máy chính quyền địa phương các cấp đặc biệt là việc tổ chức hay không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số loại đơn vị hành chính đã được giới học giả quan tâm và được Đảng và Nhà nước ta đề cập nhiều ngay từ cuối những năm 90, gắn với việc nghiên cứu đổi mới hệ thống chính trị, ban hành Hiến pháp năm 1992 và sau đó là sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 Tuy nhiên, qua hai lần ban hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (năm 1994 và năm 2003) hầu như chưa có sự thay đổi lớn nào về vấn đề này Chỉ đến gần đây, do yêu cầu của công cuộc đẩy mạnh cải cách hành chính, vấn đề mới được đặt ra và giải quyết có tính quyết liệt hơn: Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện

Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ IX của Đảng (2/2004) vạch rõ: "Một số

vấn đề về tổ chức của Hội đồng nhân dân vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình

tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao" Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng

(năm 2006) sau khi nêu đánh giá "mô hình tổ chức chính quyền địa phương

nhất là tổ chức Hội đồng nhân dân, còn những điểm bất hợp lý" đã đề ra việc

phải "điều chỉnh cơ cấu chính quyền địa phương phù hợp với những thay đổi

chức năng, nhiệm vụ Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp" [21] Gần đây nhất,

vấn đề đã được đặt ra một cách trực diện khi Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5

Ban chấp hành trung ương Khóa X (năm 2007) đã chỉ rõ: đối với chính quyền

nông thôn không tổ chức Hội đồng nhân dân ở huyện; đối với chính quyền đô thị không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận và phường

Đây có thể coi là một định hướng đổi mới rất cơ bản về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta của thời kỳ đổi mới phát triển nền kinh tế thị trường, phù hợp mục tiêu cải cách nền hành chính nhà nước, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Đây là kết quả của sự tìm tòi nghiên cứu lựa chọn mô hình tổ chức phù hợp với những thay đổi về vai trò, chức năng của bộ máy nhà nước nói chung, của từng cấp chính quyền địa phương nói riêng trong thời kỳ mới

2.1.1 Cơ sở lý luận về tổ chức chính quyền không có Hội đồng nhân dân

Trong giai đoạn hiện nay, chúng ta không phải bỏ tất cả Hội đồng nhân dân như đã từng có ý kiến nêu ra khi thấy Hội đồng nhân dân nói chung còn hoạt động hình thức, thiếu hiệu quả Việc không tổ chức Hội đồng nhân dân chỉ nhằm vào bộ máy chính quyền ở những đơn vị kiểu trung gian (cấp huyện) xuất phát từ cơ sở lý luận sau đây:

Một là, khi đưa ra mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước kiểu mới, trong

đó có các cơ quan chính quyền địa phương, các nhà kinh điển nhìn nhận đó là một hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương, nhưng khác với các nhà nước trước đó (phong kiến, tư sản) ở đó quyền lực nhà nước chỉ có ở trung ương và được triển khai từ trên xuống thông qua các cơ quan chính quyền địa phương - là bộ máy nhằm thực hiện, triển khai quyền lực đó thì bộ máy kiểu mới xã hội chủ nghĩa được hình thành từ dưới lên xuất phát từ việc coi quyền lực nhà nước bắt nguồn từ các cộng đồng lãnh thổ Tại mỗi cộng đồng nhân dân tập hợp thành cơ quan quyền lực nhà nước ở đó rồi đến lượt

mình các cơ quan này liên kết lại theo từng cấp độ thành chính quyền nhà nước tối cao Tư tưởng này được các nước xã hội chủ nghĩa trong đó có nước

ta quán triệt và vận dụng: ở Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa khác, Xô

viết là "cơ sở chính trị của nhà nước", là "cơ quan chính quyền cao nhất ở địa

phương", ở nước ta, Hội đồng nhân dân được coi là "cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên" Mặc dù còn có ý kiến khác nhau

về cơ quan (Xô viết, Hội đồng nhân dân), tuy nhiên, phải khẳng định rằng, phương thức tổ chức chính quyền địa phương kiểu công xã Pari (Xô viết, Hội đồng nhân dân) là một sự tiến bộ, một tất yếu lịch sử Đó là kết quả của một quá trình đấu tranh xóa bỏ hình thức chính quyền cai trị, thành lập chính quyền nhân dân [28]

Hai là, chính quyền kiểu mới này trước hết phải là đại diện của nhân

dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân (tập thể dân cư lãnh thổ) trong việc thực hiện quyền của tập thể lãnh thổ được pháp luật quy định Đồng thời nó là đại diện của chính quyền cấp trên ở địa phương, có nhiệm vụ

tổ chức thực hiện quyết định, chỉ thị của cấp trên ở địa phương, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được tôn trọng và tuân theo nghiêm chỉnh Về thực chất, Hội đồng nhân dân là cơ quan chính quyền cao nhất ở địa phương Các

cơ quan khác do Hội đồng nhân dân lập ra là để thực hiện sự phân công, phân nhiệm chứ không phải là sự phân quyền và phải chịu sự giám sát, báo cáo và chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân Nếu xét trên bình diện quan hệ quyền lực giữa nhà nước trung ương với cộng đồng lãnh thổ địa phương thì giữa chế độ Xô viết, Hội đồng nhân dân và hội đồng tự quản địa phương, có những điểm chung thống nhất (mặc dù về vị trí, tính chất trong bộ máy nhà nước thì chúng khác nhau): đó là có sự thừa nhận các quyền dân chủ, quyền

tự chủ, tự quản của cộng đồng lãnh thổ Hình thức Xô viết, Hội đồng nhân

dân cũng như các hội đồng tự quản được thiết lập ở các cộng đồng lãnh thổ (đơn vị hành chính cơ bản) là hình thức thể hiện và thực hiện quyền lực nhà nước, quyền tự chủ, tự quản của cộng đồng đó Đây là kết quả của sự chuyển đổi nhận thức trong mối quan hệ giữa nhà nước trung ương với các cộng đồng lãnh thổ

Ba là, ở các nước, cùng với sự phát triển của dân chủ, Nhà nước

không thể giữ mãi sự áp đặt, kiểm soát (cai trị) lên cộng đồng lãnh thổ mà phải ngày càng thừa nhận các quyền tự chủ, tự quản của cộng đồng, còn ở chế

độ xã hội chủ nghĩa là sự tuyên bố quyền dân chủ của nhân dân trong từng cộng đồng Và từ đó, các nhà nước phải thiết lập một mối quan hệ thích ứng mới để vừa bảo đảm tập trung, thống nhất quyền lực nhà nước vừa tôn trọng quyền tự chủ của cộng đồng Hiện tại, ở các nước người ta đang nói đến việc phải thay đổi mối quan hệ giữa bộ máy nhà nước trung ương và các hội đồng

tự quản địa phương, chuyển từ quan hệ "đại lý (agent)" và "đối tác bình đẳng (partner)" sang quan hệ "tùy thuộc lẫn nhau" Với ý nghĩa đó thì việc tổ chức quản lý địa phương dưới hình thức cơ quan đại diện cộng đồng (là cơ quan tự quản hay cơ quan quyền lực nhà nước) là thích hợp và cần phải tiếp tục được tăng cường và phát huy [28]

Bốn là, khi đưa ra mô hình tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới

đó các nhà kinh điển chủ yếu nhìn nhận ưu điểm của mô hình này ở tính "dân chủ, đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân" và tính "tập thể hành động" nhằm bảo đảm thực sự quyền lực nhân dân của nó mà chưa thấy hết những khó khăn phức tạp và đa dạng của việc tổ chức quản lý địa phương với chỉ một cơ quan đại diện hoạt động theo lối hội nghị (bằng chứng là sau này các

cơ quan này chưa thể làm việc như một "tập thể hành động" mà cần phải có một cơ quan chấp hành và thường trực - Ủy ban chấp hành) Hơn nữa, ngay trong quan điểm lý luận (được các hoạt động thực tiễn sau này mặc nhiên thừa nhận) đã hầu như không có sự phân biệt mô hình tổ chức ở các đơn vị

hành chính vốn khác nhau về tính chất (đơn vị hành chính cơ bản, đơn vị hành chính trung gian, ở nông thôn, ở thành thị) Có thể thấy những luận điểm của các nhà kinh điển về tổ chức chế độ đại diện quyền lực (Xô viết, Hội đồng nhân dân) được nêu ra chủ yếu gắn với các cộng đồng lãnh thổ như công xã, thành phố, tỉnh- là những cộng đồng dân cư mang tính đơn vị cơ bản và đó là phù hợp Riêng việc đem áp dụng (mà chủ yếu là sau này) những luận điểm này cho việc tổ chức chính quyền ở các đơn vị hành chính được lập ra chủ yếu để tổ chức triển khai quyền lực từ trên, thực hiện chức năng quản lý hành chính (tức là những đơn vị hành chính có tính chất trung gian, trung chuyển mệnh lệnh quản lý từ trên chứ không phải để tập hợp nhân dân thành quyền lực nhà nước) như huyện (trung gian giữa tỉnh và xã), quận và phường (trung chuyển trong một đơn vị cơ bản là đô thị) thì còn chưa phù hợp

Năm là, quyền lực nhân dân chỉ có trên nền tảng một cộng đồng dân

cư nhất định Vậy nên chỉ có các đơn vị hành chính cơ bản mới có nhu cầu và khả năng tập hợp thành quyền lực nhà nước Các đơn vị hành chính trung gian không có khả năng đó

Sáu là, dù được tổ chức theo mô hình nào thì chính quyền địa phương

ở các nước cũng có sự phân biệt giữa chính quyền tự quản có hội đồng do dân bầu và chính quyền đại diện không có hội đồng mà chỉ có cơ quan hành chính

ở địa phương thực hiện chức năng quản lý về hành chính

2.1.2 Cơ sở thực tiễn về tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân

Bên cạnh những cơ sở lý luận nói trên, mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân ở nước ta hiện nay còn xuất phát từ những cơ sở thực tiễn sau:

Một là, do vị trí, vai trò của huyện hiện nay đã có những thay đổi

căn bản

Trong thời kỳ bao cấp trước đây, huyện được xác định là "pháo đài",

là một cấp kinh tế, kế hoạch và ngân sách hoàn chỉnh, điều hành và quản lý trực tiếp các hoạt động sản xuất kinh doanh trên địa bàn Xây dựng và tăng cường cấp huyện được cho là "nhiệm vụ chiến lược" ở nước ta [16], [30], [31] Đến nay, cơ chế quản lý kinh tế - xã hội được đổi mới theo hướng chính quyền các cấp giảm dần sự can thiệp trực tiếp hoạt động sản xuất kinh doanh của người dân và doanh nghiệp, tập trung vào thực hiện tốt các nhiệm vụ quản

lý nhà nước trên địa bàn Thẩm quyền của chính quyền tỉnh đã được tăng cường Những vấn đề quan trọng chi phối sự phát triển của tỉnh do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định, những vấn đề ở cơ sở, gắn với người dân, cộng đồng dân cư do Hội đồng nhân dân xã quyết định Huyện thực chất chỉ còn là cấp trung gian của tỉnh và xã, chính quyền huyện chủ yếu tổ chức thực hiện các quyết định của cấp trên và chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra hoạt động của chính quyền cấp xã Chức năng đại diện cho ý chí, nguyện vọng của dân và quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng nhằm xây dựng và phát triển địa phương đã được đảm bảo thông qua Hội đồng nhân dân tỉnh và Hội đồng nhân dân xã Do đó, Hội đồng nhân dân huyện trở thành cấp trung gian không cần thiết, tạo thêm tầng nấc không còn phù hợp trong tiến trình cải cách hành chính ở nước ta hiện nay [36]

Hai là, do tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện còn

hạn chế

Xuất phát từ vị trí, tính chất và vai trò của huyện chỉ là loại đơn vị hành chính trung gian giữa tỉnh với xã nên trong thực tiễn, sự tồn tại và hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện còn mang nặng tính dân chủ hình thức

Theo số liệu thống kê các đơn vị hành chính toàn quốc (tính đến ngày

15 tháng 9 năm 2008), hiện có 551/684 đơn vị cấp huyện Qua khảo sát và báo cáo của địa phương về thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện cho thấy việc quyết định các vấn đề quan trọng của Hội đồng

nhân dân huyện rất hạn chế [4] Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện chủ yếu là quyết định lại nội dung đã được Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp trên quyết định hoặc thông qua theo quy định của pháp luật cho đúng thủ tục, như những vấn đề về ngân sách, phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, bầu các chức danh của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Hội thẩm nhân dân cùng cấp Những vấn đề thuộc lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, do huyện không chủ động được nguồn ngân sách, biên chế, nên Hội đồng nhân dân không thể quyết định được Nếu có ra nghị quyết thì chủ yếu cũng là để đề nghị sự hỗ trợ của các cấp có thẩm quyền Những vấn

đề bức xúc, kiến nghị của người dân, của cử tri, Hội đồng nhân dân huyện cũng không trực tiếp giải quyết được bởi còn phụ thuộc vào các chính sách, các quy định của chính quyền cấp trên Do đó, số nghị quyết chuyên đề của Hội đồng nhân dân huyện ít và cũng khó có thể thực hiện được trong thực tế Hơn nữa, do thời gian các kỳ họp ngắn, lại ban hành nhiều nghị quyết nên dự thảo nghị quyết, đề án trình ra Hội đồng nhân dân chưa được chuẩn bị kỹ, dẫn đến nghị quyết sau khi ban hành không phát huy được hiệu quả trong thực tế, phải sửa đổi, bổ sung Cho nên, duy trì Hội đồng nhân dân huyện chỉ là dân chủ hình thức

Việc không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện tuy có làm giảm tổ chức và số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân những vẫn bảo đảm quyền dân chủ đại diện của người dân thông qua các cơ quan dân cử và đại biểu cơ quan dân cử như Quốc hội, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã, xã, thị trấn… trong việc đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương một cách thực chất hơn [13]

Hoạt động giám sát là một chức năng cơ bản của Hội đồng nhân dân Hội đồng nhân dân giám sát việc thi hành pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp, các tổ chức và nhân dân trên địa bàn Hình thức giám sát được thực

hiện thông qua các đoàn giám sát và chất vấn trong các kỳ họp Tuy nhiên, do chất lượng đại biểu Hội đồng nhân dân, cơ cấu tổ chức Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân và các Ban của Hội đồng nhân dân với số lượng và thẩm quyền của Hội đồng nhân dân huyện có hạn như hiện nay, chất lượng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân rất hạn chế Số lượng chất vấn mỗi kỳ họp ít, nếu ở cấp tỉnh trung bình có khoảng 10 chất vấn, thì cấp huyện có 5 chất vấn và cấp xã là 4 chất vấn, do đó, chưa phản ảnh hết những vấn đề bức xúc, nổi cộm ở địa phương Việc giám sát thông qua xem xét báo cáo tại kỳ họp còn nặng tính hình thức vì trình độ đại biểu thấp, thời gian kỳ họp ngắn và việc chuẩn bị tài liệu chưa thật tốt Số đoàn giám sát của Hội đồng nhân dân huyện tăng nhưng ít tháo gỡ được những vấn đề bức xúc của nhân dân do nhiều đại biểu hiện đồng thời giữ các chức vụ trong cơ quan hành chính nên thường nể nang, né tránh, lại bị hạn chế về thời gian, do đó, khó có thể thực hiện được quyền giám sát một cách đầy đủ, nhiều kiến nghị giám sát còn chung chung, chưa xác định Việc bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do Hội đồng nhân dân bầu mặc dù đã được quy định nhưng chưa được triển khai trên thực tế nên càng ảnh hưởng đến chất lượng chất vấn, giám sát của Hội đồng nhân dân

Hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân của Hội đồng nhân dân huyện cũng còn có những hạn chế Đối với Hội đồng nhân dân huyện do không đủ thẩm quyền để giải quyết, nên đại biểu Hội đồng nhân dân chỉ có thể tiếp thu

ý kiến để chuyển cho các cơ quan chức năng và chuyển lên cấp trên, đồng thời do 6 tháng mới họp một lần nên ý kiến, kiến nghị của cử tri được giải quyết thấp, không kịp thời vì vậy chưa thực sự đáp ứng được lòng mong đợi của cử tri Cử tri ngày càng thờ ơ với hoạt động tiếp xúc của đại biểu Hội đồng nhân dân, không hào hứng tham gia các cuộc tiếp xúc Số cử tri đi tham

dự vì trách nhiệm Uy tín và sự tin tưởng vào Hội đồng nhân dân huyện không cao