Mô hình chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng Nhân dân

Việc cải cách bộ máy không chỉ dừng lại ở các cơ quan nhà nước Trung ương, mà cần đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp nhằm đảm bảo tính thống nhất, thông suốt

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRẦN THỊ YẾN

MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRẦN THỊ YẾN

MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số : 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Bùi Xuân Đức

HÀ NỘI - 2012

Chương 1: CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG VÀ BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN

8

1.1 Chính quyền phường và bộ máy chính quyền phường trong hệ

thống chính quyền địa phương

8

1.2 Quá trình tổ chức chính quyền phường từ trước đến nay 12 1.2.1 Tổ chức quản lý "cấp phường" giai đoạn 1945 - 1980 12 1.2.2 Tổ chức chính quyền phường giai đoạn Hiến pháp 1980 - 1992 21 1.3 Tổ chức chính quyền phường theo pháp luật hiện hành 25

1.4 Những hạn chế trong mô hình chính quyền phường hiện nay 34

Chương 2: MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TRONG ĐIỀU

KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

36

2.1 Sự cần thiết khách quan của việc thí điểm không tổ chức Hội

đồng nhân dân phường

36

2.1.1 Vận dụng tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng chính quyền

dân chủ nhân dân

37

2.1.2 Tổ chức chính quyền phường theo mô hình chính quyền đô thị 39

2.1.3 Tinh giản bộ máy, biên chế, giảm các chi phí cho hoạt động

của chính quyền phường

2.2 Mô hình chính quyền phường theo những văn bản thí điểm

không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường

49

2.2.2 Cơ cấu tổ chức Ủy ban nhân dân phường 52 2.2.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân phường 54

2.2.4 Hoạt động của Ủy ban nhân dân phường 60 2.3 Một số khó khăn cần khắc phục khi bộ máy chính quyền

phường không tổ chức Hội đồng nhân dân

Chương 3: KIẾN NGHỊ TIẾP TỤC HOÀN CHỈNH MÔ HÌNH CHÍNH

QUYỀN PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

67

3.1 Về tổ chức và cách thành lập Ủy ban nhân dân phường 69

3.1.1 Về tên gọi và chức danh 69

3.1.2 Về cách thành lập Ủy ban nhân dân phường 70

3.3.2 Tăng cường sự phối hợp giữa Ủy ban nhân dân phường, Mặt

trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể ở phường

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

HĐND : Hội đồng nhân dân UBHC : Ủy ban hành chính UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Hơn 65 năm qua, hệ thống các cơ quan nhà nước ở nước ta không ngừng được củng cố, đổi mới tổ chức và hoạt động nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý, phát huy quyền làm chủ của nhân dân Dưới sự lãnh đạo của Đảng, bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương đã nhiều lần được sắp xếp, tổ chức lại theo hướng xây dựng và hoàn thiện mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của dân, do dân và vì dân

Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả tích cực trong tiến trình cải cách, nhưng nhìn chung, bộ máy nhà nước vẫn còn nhiều tầng nấc, tính thống nhất của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước chưa cao; hiệu lực, hiệu quả quản

lý của bộ máy nhà nước còn có mặt hạn chế Vì vậy, tiếp tục đổi mới, cải cách

để hoàn thiện bộ máy nhà nước đã trở thành một yêu cầu tất yếu của thực tiễn cuộc sống Việc cải cách bộ máy không chỉ dừng lại ở các cơ quan nhà nước Trung ương, mà cần đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp nhằm đảm bảo tính thống nhất, thông suốt của hệ thống hành chính nhà nước, xác định rõ vị trí, trách nhiệm của chính quyền địa phương trong hệ thống cơ quan nhà nước

Bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta bao gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) Kể từ khi hình thành đến nay, HĐND các cấp về cơ bản đã phát huy vai trò của mình, làm tốt chức năng theo quy định của pháp luật, đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Những năm gần đây, cùng với sự đổi mới về tổ chức và phương thức hoạt động, HĐND các cấp đã có nhiều chuyển biến trong thực hiện nhiệm vụ công tác, giảm bớt tính hình thức Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động, bên cạnh những ưu điểm, kết quả đã đạt được, HĐND huyện,

quận, phường có những hạn chế nhất định mà nguyên nhân chủ yếu là do mô hình tổ chức chính quyền địa phương chưa hợp lý Cả ba cấp chính quyền địa phương đều tổ chức HĐND, nhưng nhiệm vụ, thẩm quyền được quy định gần như giống nhau, không phân định rõ ràng, dẫn đến trùng lắp, chồng chéo trong tổ chức thực hiện, hiệu lực, hiệu quả hạn chế

Vấn đề tổ chức lại chính quyền địa phương các cấp, đặc biệt là việc tổ chức hay không tổ chức HĐND ở một số loại đơn vị hành chính đã được giới học giả quan tâm và được Đảng và Nhà nước ta đề cập đến ngay từ cuối những năm 90, cùng với việc nghiên cứu đổi mới hệ thống chính trị và ban hành Hiến pháp năm 1992 Tuy nhiên, qua hai lần ban hành Luật Tổ chức HĐND và UBND (năm 1994 và 2003) gắn với việc ban hành và sau đó là sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, vấn đề này hầu như chưa có sự thay đổi lớn nào Chỉ đến gần đây, do yêu cầu của công cuộc đẩy mạnh cải cách hành chính, vấn đề này lại mới được đặt ra và hướng giải quyết đã có tính quyết liệt hơn: Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn

quốc lần thứ IX của Đảng (2/2004) nhận định: "Một số vấn đề về tổ chức của

Hội đồng nhân dân vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao" [14]

Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng (năm 2006) sau khi

nêu đánh giá "mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhất là tổ chức Hội

đồng nhân dân, còn những điểm bất hợp lý" [15] đã đề ra việc phải "Điều chỉnh cơ cấu chính quyền địa phương phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp" [15] Gần đây nhất, vấn đề đã được

đặt ra một cách trực diện khi Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành

Trung ương khóa X (năm 2007) đã chỉ rõ: "Đối với chính quyền nông thôn

không tổ chức Hội đồng nhân dân ở huyện; đối với chính quyền đô thị không

tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận và phường" [16]

Với tinh thần chủ động cải cách mô hình tổ chức chính quyền địa phương, Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 01 tháng 8 năm 2007 của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra chủ trương

"Thực hiện thí điểm việc không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận,

phường Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp" [16]

Tính đến nay, Đề án thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tại 67 huyện, 32 quận, 483 phường của 10 tỉnh, thành phố đã được triển khai trên thực tế hơn 3 năm (bắt đầu từ ngày 25/04/2009) Đề án đã đạt được mục tiêu đề ra, tạo bước đột phá trong cải cách hành chính, góp phần

tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, đảm bảo tính thống nhất, xuyên suốt, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý, điều hành của UBND đồng thời phát huy tính chủ động, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính Tuy nhiên chủ trương này thời gian qua mới được thực hiện tại 10 trên tổng số 63 tỉnh, thành phố trong cả nước; và quá trình triển khai trên thực tế cũng đã phát sinh những hạn chế, bất cập mới

Chính vì vậy, nghiên cứu bộ máy chính quyền địa phương nói chung

và bộ máy chính quyền phường nói riêng trong điều kiện không tổ chức HĐND là một yêu cầu khách quan, để từ đó đưa ra những cơ sở lý luận mang tính thuyết phục cao về mặt nhận thức và tính khả thi về mặt thực tiễn, làm cơ

sở cho việc nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp, các Luật và văn bản liên quan về việc hoàn thiện bộ máy nhà nước theo hướng không tổ chức HĐND huyện, quận, phường

Là một cán bộ của bộ máy chính quyền phường, tác giả lựa chọn nghiên

cứu đề tài: "Mô hình chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức

Hội đồng nhân dân" với mong muốn sẽ góp phần lý giải nhiều vấn đề cả về

lý luận và thực tiễn nhằm hướng tới một tổ chức hợp lý bộ máy chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức HĐND phường cũng như trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta, góp phần nâng cao hiệu quả của công cuộc cải cách bộ máy hành chính nhà nước

ở Việt Nam hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Hiện nay, đã có nhiều đề tài nghiên cứu, các bài viết về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta Có thể kể đến như:

"Tổ chức bộ máy và xây dựng chính quyền cấp xã" do TS Nguyễn Đặng Đình Lục chủ biên, được Nhà xuất bản Tư pháp ấn hành tháng 03 năm 2007; "Chính

quyền địa phương ở Việt Nam: quá trình hình thành, thay đổi và vấn đề đổi mới hiện nay" của PGS.TS Trương Đắc Linh; "Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay" của PGS.TS Bùi Xuân Đức…

Tuy nhiên, các đề tài nghiên cứu nói trên đều đề cập đến bộ máy chính quyền địa phương trong điều kiện bộ máy chính quyền địa phương được tổ chức bao gồm HĐND và UBND

Tính đến thời điểm hiện nay, có thể kể đến Luận văn thạc sĩ Luật học

của Bùi Thị Thúy về "Mô hình tổ chức chính quyền huyện khi không còn Hội

đồng nhân dân" Ngoài ra, chưa có thêm các công trình nghiên cứu đầy đủ và

chuyên sâu về mô hình chính quyền địa phương trong điều kiện không tổ chức HĐND được công bố rộng rãi Các đề tài nghiên cứu chỉ tập trung ở các

bài viết, các bài luận ngắn được đăng trên báo, tạp chí như: "Cơ sở lý luận và

thực tiễn của việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ở huyện, quận và phường" của PGS.TS Bùi Xuân Đức (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 14

(130) tháng 09/2008); "Cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện không tổ chức

Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường" của TS Văn Tất Thu (Tạp chí

Cộng sản số 817 (tháng 11/2010)); "Thực hiện thí điểm không tổ chức Hội

đồng nhân dân huyện, quận, phường: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn" của

PGS.TS.Trương Đắc Linh (Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh Số 2(51)/2009)…

Vì vậy, với mong muốn xây dựng một công trình nghiên cứu chuyên sâu và đầy đủ về bộ máy chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức HĐND, tác giả lựa chọn và thực hiện nghiên cứu đề tài nghiên cứu này

3 Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn

Với mong muốn xây dựng một công trình nghiên cứu chuyên sâu và đầy đủ về bộ máy chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức HĐND, luận văn sẽ tập trung phân tích để làm rõ những nội dung sau đây:

Thứ nhất, nêu, phân tích và đánh giá về quá trình tổ chức bộ máy

chính quyền phương trong hệ thống bộ máy nhà nước

Tập trung làm rõ cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền phường trong hệ thống bộ máy nhà nước kể từ thời điểm xây dựng chính quyền địa phương trong cuộc Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến thời điểm hiện nay theo pháp luật hiện hành Trên cơ sở đó, đưa ra các đánh giá, nhận định về cách thức tổ chức bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền phường nói riêng

Thứ hai, nêu, phân tích và đánh giá tổ chức bộ máy chính quyền

phường trong điều kiện không tổ chức HĐND

Luận văn đưa ra những cơ sở lý luận và thực tiễn để chứng minh sự cần thiết khách quan thực hiện không tổ chức HĐND phường trong bộ máy chính quyền phường

Ngoài ra, căn cứ vào các văn bản thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, luận văn sẽ tập trung phân tích cách thức tổ chức bộ máy chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức HĐND

Trên cơ sở các văn bản nói trên và tình hình thực tế triển khai không

tổ chức HĐND phường, luận văn sẽ đề cập đến những vấn đề mới đặt ra khi bộ máy chính quyền phường không tổ chức HĐND

Thứ ba, kiến nghị các giải pháp để tiếp tục hoàn chỉnh bộ máy chính

quyền phường trong điều kiện không tổ chức HĐND

Trên cơ sở các quy định pháp luật hiện hành cũng như thực tế triển khai thực hiện không tổ chức HĐND phường, luận văn sẽ đưa ra những kiến nghị để tiếp tục hoàn chỉnh bộ máy chính quyền phường trong điều kiện mới

và hoàn chỉnh tổ chức chính quyền địa phương trong hệ thống bộ máy nhà nước ở nước ta

Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ đưa ra cơ sở lý luận và thực tiễn về

mô hình bộ máy chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức HĐND, phù hợp với yêu cầu đẩy mạnh cải cách hành chính; Nâng cao nhận thức của cán bộ lãnh đạo, quản lý và của người dân về vai trò, tác dụng của HĐND phường cũng như đánh giá về nguyên nhân của những hạn chế trong tổ chức

và hoạt động của HĐND; là một trong những cơ sở để các nhà làm luật nghiên cứu xem có nên đề xuất sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, luật và các văn bản có liên quan đến tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương để triển

khai trong phạm vi cả nước

4 Phạm vi nghiên cứu

Trên cơ sở mục tiêu và nhiệm vụ nêu trên, luận văn xác định phạm vi nghiên cứu là tổ chức bộ máy chính quyền phường trước và sau khi thực hiện không tổ chức HĐND phường

Luận văn sẽ không tập trung phân tích tổ chức bộ chính quyền huyện, quận - là các cấp chính quyền thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND cũng như các cấp chính quyền khác trong bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta

Tuy nhiên, quá trình phân tích tổ chức bộ máy chính quyền phường không đặt riêng bộ máy chính quyền phường ra khỏi tổ chức bộ máy chính quyền địa phương mà sẽ được đặt trong một thể thống nhất để đảm bảo tính hợp lý và phù hợp

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch

sử trong việc nghiên cứu Mọi vấn đề nghiên cứu luôn phải xem xét trong trạng thái vận động biến đổi không ngừng, luôn đặt trong quan hệ tổng thế tác động qua lại giữa hiện tượng nghiên cứu với các hiện tượng khác Các hiện tượng luôn được xem xét trong cả quá trình từ sự hình thành đến sự phát triển qua các giai đoạn khác nhau Một số phương pháp tiếp cận cụ thể được áp dụng như: phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp điều tra…

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Chính quyền phường và bộ máy chính quyền phường - quá

trình xây dựng và phát triển

Chương 2: Mô hình chính quyền phường trong điều kiện không tổ

chức Hội đồng nhân dân

Chương 3: Kiến nghị để tiếp tục hoàn chỉnh mô hình chính quyền

phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân

Chương 1

CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG VÀ BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG -

QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG VÀ PHÁT TRIỂN

1.1 CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG VÀ BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Khác với chế độ tự quản địa phương của một số nước, chính quyền địa phương của Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước

Khái niệm chính quyền địa phương trong khoa học pháp lý cũng như các khoa học khác của Việt Nam vẫn chưa được thống nhất Ở nghĩa rộng, tất

cả các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương, mà hoạt động của chúng có tác động trong phạm vi lãnh thổ địa phương đều được gọi là bộ phận cấu thành chính quyền nhà nước ở địa phương Vì vậy, ngoài HĐND các cấp cùng các UBND, còn các cơ quan quản lý khác của trung ương, viện kiểm sát, tòa án địa phương đều được gọi là những bộ phận cấu thành của chính quyền địa phương Nhưng ở nghĩa hẹp, chính quyền địa phương chỉ gồm có HĐND, UBND và các ban, ngành của UBND Các tòa án, viện kiểm sát về nguyên tắc

tổ chức hoạt động là độc lập, chỉ tuân theo pháp luật nên không trực thuộc địa phương mà trực thuộc trung ương, cho dù địa bàn hoạt động nằm trên lãnh thổ địa phương

Trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước Việt Nam, khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ

quan là HĐND và UBND Nghị quyết lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III, mục 4 về tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với chính quyền địa phương chỉ đề cập tới việc kiện toàn củng cố HĐND và UBND các cấp và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này mà không đề cập tới các cơ quan nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương

Quan niệm về chính quyền địa phương trên đây cho đến nay vẫn là quan niệm được thừa nhận chung Theo đó, HĐND và Ủy ban hành chính (UBHC) (hoặc UBND) là các cơ quan do nhân dân lập ra để thực hiện quản lý các công việc địa phương tạo thành khái niệm chính quyền địa phương Các

cơ quan khác như Tòa án, Viện kiểm sát…tuy có thực hiện các công việc của nhà nước trên lãnh thổ địa phương nhưng không do nhân dân địa phương lập

ra không được xem là các cơ quan thuộc thuật ngữ "chính quyền địa phương"

Như vậy, chính quyền địa phương là chính quyền do nhân dân địa phương lập

ra xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước ở địa phương, phục vụ nhân dân địa phương Cơ quan nhà nước nào có được đặc điểm đó thì được xem là cơ quan nhà nước địa phương

Thời Pháp thuộc, nước ta chia ra làm ba kỳ, kỳ chia ra tỉnh, tỉnh chia

ra phủ, phủ chia ra huyện, huyện chia ra tổng và cuối cùng là xã Việc tổ chức lại hệ thống đơn vị hành chính nhằm mục tiêu xóa bỏ hệ thống cai trị, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới và vận dụng các nguyên tắc phân chia mới Có thể thấy những hoạt động phân chia lại như sáp nhập (tỉnh, huyện (những năm 1960), xã (sau 1945)), lập thêm đơn vị hành chính (thị trấn (1951), khu tự trị (1959), phường (1980)) chính là thể hiện sự vận dụng nguyên tắc kinh tế (làm to đơn vị hành chính), dân tộc (có khu tự trị) và gần dân (áp xuống khu phố)

Như vậy, mô hình chính quyền phường được ghi nhận thông qua Hiến pháp năm 1980 Chính quyền phường cùng với chính quyền xã, thị trấn được gọi chung là chính quyền cấp xã

Tuy nhiên, chính quyền phường được xác định là đơn vị hành chính ở

đô thị Theo nghĩa thông thường, "đô thị được hiểu là nơi dân cư đông đúc, là trung tâm thương nghiệp, có thể cả nông nghiệp" [48, tr 388] Trải qua hàng nghìn năm lịch sử, dù diễn biến một cách chậm chạp, kéo dài trong điều kiện nền nông nghiệp tiểu nông, các đô thị ở Việt Nam được hình thành và phát triển Lịch sử còn nhắc đến các đô thị lớn đương thời của đất nước như: thành

Cổ Loa, Thăng Long, đô thị Phố Hiến, Hội An, cố đô Huế

Lần theo dấu vết lịch sử, cho thấy việc tổ chức đơn vị hành chính kiểu

đô thị (thành phố, thị xã, thị trấn) xuất hiện khá muộn Cho đến nửa đầu thế

kỷ XV, các thành (với nghĩa là pháo đài), phố (nơi tập trung làm ăn buôn bán) vẫn đang được đặt trực thuộc các huyện, lộ Về sau này, từ những nơi tập trung dân cư (và là nơi đóng đô hay thủ phủ của bộ máy chính quyền Nhà nước các cấp) ban đầu đó, hình thành nên các đô thị lớn bé khác nhau và được Nhà nước đặt thành các đơn vị hành chính độc lập tách khỏi các huyện, lộ đương thời với một diện tích bao gồm khu pháo đài - hành chính, phố phường buôn bán, có thể bao quát cả vùng ngoại vi nhưng không quá nhiều Số lượng, tên gọi các đơn vị hành chính đó khác nhau theo từng giai đoạn lịch sử

Đơn bị hành chính đô thị riêng biệt đầu tiên có lẽ chính là phủ Trung

Đô được đặt ra vào thời Hậu Lê (đời Lê Thánh Tông, thế kỷ XV), (Lệnh tháng 4/1466 chia nước thành 12 đạo thừa tuyên và phủ Trung Đô) Đây có thể là đơn vị hành chính kiểu thành phố trực thuộc trung ương đầu tiên tương đương với đạo, xứ Phủ này được hình thành từ hai huyện ở kinh kỳ là Thọ Xương và Vĩnh Thuận (Quảng Đức) Cách tổ chức bộ máy cai quản cũng có những điểm khác: trong khi ở đạo (sau gọi là xứ) có cơ quan cai trị là Ty tuyên chính xứ do Tuyên chính xứ đứng đầu, tiếp đến là Tham chính xứ và Chủ sự, thì ở Phủ có Phủ Doãn, Thiếu Doãn và Thị trung Về sau ở xứ đặt thêm 2 ty là Đô ty và Hiếu ty, tổng cộng có 3 ty: Thừa ty, Đô ty và Hiến ty do Thừa chính xứ, Tổng binh và Hiến sát ty đứng đầu thì ở phủ không thấy nói tới thay đổi như vậy

Đến thời các chúa Nguyễn, gọi Ái Tử (Quảng Trị) và sau đó là Phú Xuân, nơi đóng đô, là Chính dinh với bộ máy cai quản gồm Chúa, 4 viên quan đại thần (nội tả, hữu tả, nội hữu, ngoại hữu) và các ty Sau đó lại đổi gọi là đô thành (Các lãnh thổ khác chia thành các Dinh đứng đầu là Trấn thủ và dưới dinh có phủ, huyện, châu, xã đứng đầu là Tri phủ, Tri huyện, Tri châu và xã trưởng)

Thời Pháp thuộc, các đô thị được mở mang và phát triển Chúng được gọi chung là thành phố hay thành phố tự quản và phân theo các cấp khác nhau

Từ sau Cách mạng tháng Tám, tên đô thị và cách tổ chức chính quyền

có nhiều thay đổi Về tên gọi, các đô thị (thời kỳ đầu gọi là các thị trấn) được đặt những tên gọi và với vị trí khác nhau

- Thành phố là tên gọi chỉ các thị trấn lớn như Hà Nội, Nam Định,

Vinh - Bến Thủy, Huế, Đà Nẵng, Sài Gòn - Chợ Lớn Thành phố nói chung, theo quy định, được chia ra các khu phố - đơn vị tương đương huyện (đối với

Hà Nội) và tương đương xã (đối với các thành phố, thị xã khác)

- Thị xã là tên gọi các tỉnh lỵ và những nơi đô hội về mặt hành chính,

là nơi tập trung công thương nghiệp, cửa hàng, giao thông vận tải được biệt lập và quan hệ trực tiếp với tỉnh Thị xã được quy định có thể chia ra khu phố (cũng tên là khu phố nhưng tương đương như cấp xã - con dấu tạm theo khuôn khổ dấu của UBHC xã) nhưng nơi nào dân số còn ít (chưa tới 1 vạn)

thì không nên chia Dưới đơn vị hành chính này có các tổ chức nhân dân là

"tiểu khu và tiếp đến là tổ nhân dân" [41] Về sau, từ năm 1980 thì thị xã, thành phố thuộc tỉnh đều được chua ra phường và xã

- Thị trấn là đơn vị hành chính được tổ chức sau này (từ năm 1952)

trên địa bàn dân cư vốn trước đó được đặt dưới sự quản lý của xã, do dân cư tập trung làm ăn, giao thương buôn bán trở nên đông đúc, cần một sự quản lý độc lập mà thành

- Ngoài ra, còn một đơn vị dân cư có tính đô thị là xóm phố hay thị tứ Theo quy định trước đây, xóm phố là một loại đơn vị dân cư có tính đô thị

như thị trấn nhưng số dân cư tập trung còn ít, chưa có tính chất ổn định đặt trực thuộc xã, mỗi xã có thể có nhiều xóm phố Chúng không phải là đơn vị hành chính

- Quận, phường: được phân định (tổ chức) bên trong đô thị Quận được

tổ chức tại thành phố trực thuộc trung ương (trước năm 1980 gọi là khu phố, đơn vị tương đương cấp huyện) Phường (trước được gọi là tiểu khu) được tổ chức ở thành phố, thị xã (trước cũng được gọi là khu phố nhưng tương đương xã) Về địa vị pháp lý chúng được xếp tương đương theo cấp: quận tương đương huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã; phường tương đương xã, thị trấn

1.2 QUÁ TRÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TỪ TRƯỚC ĐẾN NAY

1.2.1 Tổ chức quản lý "cấp phường" giai đoạn 1945 - 1980

1.2.1.1 Tổ chức chính quyền phường theo Sắc lệnh số 63, Sắc lệnh

số 77 năm 1945 và Hiến pháp năm 1946

Ở nước ta, chính quyền địa phương của Nhà nước kiểu mới được thành lập trong cuộc đấu tranh cách mạng của quần chúng vũ trang giành

chính quyền trong cuộc Cách mạng tháng Tám 1945 Các ủy ban giải phóng

ra đời trong cuộc đấu tranh cách mạng, khởi nghĩa giành chính quyền ở các

huyện, các làng là hình thức chính quyền "tiền Chính phủ" của nhân dân các

địa phương khi ta chưa giành được chính quyền trong cả nước Cách mạng

tháng Tám 1945 thành công, các ủy ban giải phóng đã trở thành các ủy ban

nhân dân là tổ chức chính quyền tiền thân của các HĐND và UBND sau này

Để xây dựng ngay cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương, chỉ vài tháng sau khi đọc bản Tuyên ngôn độc lập khai sinh ra Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký hai Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương là:

- Sắc lệnh số 63 ngày 22 tháng 11 năm 1945 về tổ chức HĐND và ủy

ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ ("Sắc lệnh số 63");

- Sắc lệnh số 77 ngày 21 tháng 12 năm 1945 về tổ chức HĐND và ủy

ban hành chính thành phố, khu phố ("Sắc lệnh số 77")

Theo hai Sắc lệnh này, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức ở 4 cấp: cấp kỳ - cấp tỉnh, thành phố - cấp huyện, khu phố - cấp xã Nhưng trong 4 cấp chính quyền địa phương nói trên chỉ có cấp tỉnh và cấp xã

ở địa bàn nông thôn, cấp thành phố ở địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh có HĐND và UBHC Còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian; ở kỳ, huyện và khu phố chỉ tổ chức UBHC, không có HĐND

Chính quyền cấp kỳ: cấp kỳ được xem là cấp chính quyền trung gian

giữa Chính phủ với các cấp chính quyền địa phương Ở cấp này chỉ có UBHC

do đại biểu HĐND các tỉnh và thành phố trong kỳ bầu ra UBHC kỳ gồm 5 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký và 2 ủy viên) và 2 ủy viên dự khuyết UBHC kỳ có nhiệm vụ chủ yếu là: thi hành các mệnh lệnh của Chính phủ; kiểm soát các UBHC và HĐND cấp dưới; ra lệnh điều động quân đội trong những trường hợp tối khẩn cấp để bảo vệ đất nước (Điều 90, Điều 84 Sắc lệnh số 63)

Chính quyền cấp tỉnh là cấp chính quyền hoàn chỉnh, có HĐND và UBHC

HĐND tỉnh có từ 20 đến 30 đại biểu chính thức và một số đại biểu dự

khuyết tương đương với mỗi đơn vị bầu cử HĐND tỉnh có quyền quyết nghị

về tất cả các vấn đề thuộc phạm vi tỉnh mình nhưng không được trái với chỉ thị của các cấp trên (Điều 80 Sắc lệnh số 63)

UBHC tỉnh do HĐND tỉnh bầu trong số các đại biểu HĐND tỉnh UBHC tỉnh gồm 3 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết UBHC tỉnh có trách nhiệm thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, thi hành các nghị quyết của HĐND tỉnh sau khi đã được cấp trên chuẩn

y, chỉ huy các công việc hành chính cấp dưới (Điều 88 Sắc lệnh số 63)

Chính quyền cấp huyện được xác định là cấp trung gian Ở huyện chỉ

tổ chức UBHC UBHC huyện do đại biểu của HĐND các xã trong huyện bầu

ra, gồm: 1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký và 2 ủy viên dự khuyết UBHC huyện có nhiệm vụ thi hành và kiểm soát sự thi hành mệnh lệnh của cấp trên, kiểm soát HĐND và UBHC các xã trong huyện; giải quyết các công việc trong phạm vi huyện và điều khiển đội cảnh binh đặt ở huyện để lo việc tuần phòng và trị an ở huyện (Điều 78 Sắc lệnh số 63)

Chính quyền cấp xã được xác định là cấp chính quyền cơ sở có cả

HĐND và UBHC HĐND xã do cử tri trong xã bầu có từ 15 đến 25 hội viên

và có từ 5 đến 7 Hội viên dự khuyết HĐND xã có quyền quyết định những vấn đề ở xã, nhưng có những vấn đề phải được UBHC cấp huyện hoặc UBHC cấp tỉnh chuẩn y (Điều 70 Sắc lệnh 63)

UBHC xã do HĐND xã bầu trong số các Hội viên HĐND xã UBHC

xã gồm: 5 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký, 1 Thủ quỹ và 1 ủy viên) và 2 ủy viên dự khuyết Nhiệm vụ của UBHC xã là: thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, thực hiện nghị quyết của HĐND xã; triệu tập các kỳ họp HĐND xã; giải quyết các công việc trong xã

Khác với tỉnh, tổ chức chính quyền thành phố theo Sắc lệnh số 77

gồm hai cấp là cấp thành phố và khu phố Nhưng chỉ cấp thành phố là cấp chính quyền hoàn chỉnh, có HĐND và UBHC, còn khu phố chỉ có UBHC Riêng thành phố Đà Lạt không có HĐND và UBHC thành phố mà chỉ có UBHC khu phố (Điều 3, Điều 4 Sắc lệnh 77)

HĐND thành phố do nhân dân bầu, gồm 20 Hội viên chính thức và 4 Hội viên dự khuyết HĐND thành phố có quyền quyết định mọi vấn đề của thành phố, nhưng có những quyết định của HĐND thành phố phải được UBHC kỳ hoặc Chính phủ chuẩn y trước khi thi hành (Điều 17 và Điều 18 Sắc lệnh 77)

UBHC thành phố là cơ quan do HĐND thành phố bầu trong số các Hội viên HĐND thành phố UBHC thành phố gồm 3 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết Riêng UBHC thành

phố Hà Nội và thành phố Sài Gòn - Chợ Lớn có 5 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 2 Phó Chủ tịch, 2 Thư ký) và 3 ủy viên dự khuyết

Còn UBHC khu phố do cử tri trong khu phố trực tiếp bầu UBHC khu phố gồm 3 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết Riêng UBHC khu phố ở Hà Nội có 5 ủy viên chính thức và

2 ủy viên dự khuyết

Về nhiệm vụ, quyền hạn của UBHC thành phố và khu phố cũng như UBHC các cấp khác, đều là những cơ quan hành chính ở thành phố và khu phố, có trách nhiệm thi hành mệnh lệnh cấp trên, thi hành nghị quyết HĐND thành phố, giải quyết các công việc trên địa bàn thành phố

Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương

ở nước ta Mặc dù Điều 2 Hiến pháp 1946 khẳng định: "Đất nước Việt Nam là

một khối thống nhất Trung Nam Bắc không thể phân chia" [27], nhưng về

phương diện hành chính, theo Hiến pháp năm 1946 nước ta vẫn gồm ba bộ: Bắc, Trung, Nam Mỗi bộ chia thành tỉnh, thành phố; mỗi tỉnh chia thành huyện, thành phố chia thành khu phố; mỗi huyện chia thành xã Tổ chức chính quyền ở mỗi cấp hành chính nói trên về cơ bản vẫn như hai Sắc lệnh năm 1945 đã quy định (Điều 58 - Điều 61 Hiến pháp năm 1946)

Khi cuộc kháng chiến toàn quốc bùng nổ, chúng ta không có điều kiện ban hành một đạo luật để quy định chi tiết tổ chức HĐND và UBHC như Điều 62 Hiến pháp năm 1946 quy định, nên tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương vẫn chủ yếu theo hai Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 năm

1945 Nhưng để phù hợp với điều kiện kháng chiến, Chính phủ đã ban hành hàng chục sắc lệnh sửa đổi, bổ sung Sắc lệnh 63 và Sắc lệnh 77 cho phù hợp với điều kiện kháng chiến

Trong suốt 9 năm kháng chiến chống thực dân Pháp các cơ quan chính quyền địa phương cả ở vùng tự do cũng như vùng địch tạm chiếm đã giữ vai

trò quan trọng trong việc thực hiện các mệnh lệnh, chỉ thị của Chính phủ, tổ chức nhân dân thực hiện nhiệm vụ kháng chiến, làm nhiệm vụ hậu phương đối với tiền tuyến, chăm lo đời sống nhân dân, vận động nhân dân đóng góp sức người, sức của cho cuộc kháng chiến đến thắng lợi mà đỉnh cao là chiến dịch Điện Biên Phủ

Hòa bình lập lại trên miền Bắc, Chính phủ ban hành Sắc lệnh số 004/SL ngày 20.7.1957 về bầu cử HĐND và UBHC các cấp Ngày 31.5.1958 Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ban bố Luật số 110-SL/L về tổ chức chính quyền địa phương (được Quốc hội thông qua tại khóa họp thứ VIII)

Nhưng sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp 1959, năm 1962 Quốc hội thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp đã đánh dấu một giai đoạn mới về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta

Nghiên cứu tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn này cho thấy:

Một là, để tổ chức chính quyền địa phương, Đảng và Chính phủ đứng

đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đặc biệt quan tâm đến việc xây dựng cơ sở

pháp lý cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương Bắt đầu là 2

Sắc lệnh số 63 và số 77 năm 1945 về tổ chức HĐND và UBHC các cấp Khi xây dựng và thông qua Hiến pháp năm 1946, những vấn đề quan trọng về phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ, về tổ chức các cơ quan chính quyền địa phương ở mỗi cấp đã được quy định rõ trong một chương riêng với 6 điều (Chương V từ Điều 57 đến Điều 62) trên tổng số 7 chương 70 điều của Hiến pháp năm 1946

Hai là, Hiến pháp năm 1946 và các văn bản pháp luật về tổ chức

chính quyền địa phương được ban hành trước và sau khi có Hiến pháp năm

1946 đều quy định về một loại đơn vị hành chính với tên gọi khác nhau (Kỳ rồi Bộ hoặc khu hay liên khu) có tính chất vùng, miền và thiết lập ở đó một cơ quan hành chính là UBHC hoặc Ủy ban kháng chiến hành chính gọn nhẹ nhưng có những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, rõ ràng, đại diện cho Chính phủ -

"cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc" để kịp thời chỉ đạo và kiểm soát được hoạt động của các cấp chính quyền địa phương, bảo đảm thông suốt nền hành chính thống nhất từ trung ương đến địa phương

Ba là, ngay từ những ngày đầu mới giành được chính quyền, chúng ta

đã phân biệt rõ sự khác nhau trong việc quản lý và tổ chức bộ máy chính

quyền ở vùng nông thôn với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị

Vì vậy, Chính phủ đã ban hành 2 Sắc lệnh riêng để quy định về hai mô hình

tổ chức chính quyền địa phương ở địa bàn nông thôn (xã, huyện, tỉnh theo Sắc lệnh số 63) và mô hình tổ chức chính quyền ở đô thị (thành phố, khu phố theo Sắc lệnh số 77) là khác nhau

Bốn là, trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương, cả các quy định

của pháp luật cũng như thực tiễn hoạt động của HĐND và UBHC, nhất là

trong thời kỳ kháng chiến (1946 - 1954) vị trí, vai trò và thẩm quyền của Ủy

ban hành chính các cấp được tăng cường, đề cao hơn HĐND HĐND các cấp

đặt dưới sự giám sát tương đối chặt chẽ và toàn diện cả về tổ chức, cả về hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (cơ quan hành chính cấp trên chuẩn y kết quả bầu UBHC cấp dưới, chuẩn y các nghị quyết HĐND cấp

dưới về nhiều vấn đề…) Sự giám sát này được xem như sự giám hộ hành

chính do các cơ quan hành chính cấp trên thực hiện với tư cách người đại diện

cho Chính phủ bảo đảm cho nền hành chính hoạt động thống nhất và thông

suốt và nhằm xây dựng và thực hiện "một chính quyền mạnh mẽ của nhân

dân", nhưng chính quyền đó vẫn là "chính quyền sáng suốt của nhân dân" Vì

HĐND các cấp có quyền quyết định về mọi vấn đề của địa phương nếu không trái với mệnh lệnh của cấp trên, tất cả UBHC các cấp đều do HĐND cùng cấp hoặc các HĐND cấp dưới bầu ra, riêng UBHC khu phố còn do cử tri trực tiếp bầu ra

Năm là, cơ cấu tổ chức HĐND và UBHC các cấp gọn nhẹ HĐND chỉ

từ 15 đến 25 hội viên đối với cấp xã, hoặc 20 đến 30 hội viên đối với cấp tỉnh

UBHC các cấp có số thành viên không nhiều, nhiều nhất là 5 thành viên, số Phó Chủ tịch chỉ có 1, trừ UBHC thành phố Hà Nội là 2 Phó Chủ tịch

Sáu là, Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 có sự phân định rõ HĐND và UBHC của từng cấp, đối với mỗi cấp, mỗi loại cơ quan đều có những mục

riêng để quy định về: cách tổ chức, quyền hạn, cách làm việc Những quy định

về tổ chức quyền hạn và cách làm việc nói trên rất rõ ràng, chặt chẽ, cụ thể và

dễ hiểu Ví dụ: khi UBHC cấp dưới trình nghị quyết của HĐND cấp mình lên UBHC cấp trên để chuẩn y theo quy định, sau thời gian nhất định (5 ngày đối với UBHC huyện và 15 ngày đối với UBHC kỳ) UBHC cấp trên phải chuẩn y hoặc thủ tiêu Nếu thủ tiêu hoặc sửa đổi phải nói rõ nguyên nhân cho cấp dưới Nếu quá thời hạn theo quy định không có văn bản trả lời thì cấp dưới có quyền thi hành

1.2.1.2 Tổ chức chính quyền phường theo Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp năm 1962

Theo quy định của Điều 78 và Điều 79 Hiến pháp 1959, các đơn vị

hành chính nước ta gồm: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị (năm 1975, hai khu

tự trị Việt Bắc và Tây Bắc được bãi bỏ theo Nghị quyết của Quốc hội ngày 27/12/1975), thành phố trực thuộc Trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã,

thành phố thuộc tỉnh; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố trực thuộc trung ương chia thành khu phố Ở mỗi đơn vị hành chính nói trên đều tổ chức HĐND và UBHC UBHC cấp nào do HĐND cấp đó bầu ra

Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và

UBHC các cấp năm 1962 quy định: "Các thành phố có thể chia thành khu

phố ở nội thành và huyện ở ngoại thành Các đơn vị hành chính kể trên đều

có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính" [29, Điều 1]

Từ năm 1974 theo Quyết định số 78-CP ngày 10.4.1974 của Hội đồng

Chính phủ các khu phố của thành phố Hà Nội và Hải Phòng được chia ra

nhiều khu nhỏ gọi là tiểu khu, với quy mô từ 2.000 đến 5.000 nhân khẩu

Ở mỗi tiểu khu thành lập một cơ quan đại diện của UBHC khu phố gọi

là Ban đại diện hành chính tiểu khu là tổ chức mang tính tự quản của nhân

dân tiểu khu, không phải là một cấp chính quyền

Khác với trước đây, Hiến pháp 1959 và Luật năm 1962 xác định: "Hội

đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương" Còn UBHC

được xác định là "cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, đồng thời là cơ

quan hành chính của Nhà nước ở địa phương" (Điều 80 và Điều 87 Hiến

pháp; Điều 2 và Điều 3 Luật năm 1962) Những quy định hiến pháp đánh dấu

xu hướng tổ chức chính quyền địa phương bắt đầu theo và chịu ảnh hưởng của mô hình tổ chức chính quyền Xô viết địa phương, thể hiện rõ nguyên tắc tập quyền XHCN, đề cao vị trí và vai trò của HĐND trước UBHC cùng cấp

và trong hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung Bằng những quy định này,

HĐND không còn đơn thuần là các "cơ quan thay mặt cho nhân dân địa

phương" mà nó còn là cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt cho Nhà nước ở

địa phương

Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở giai đoạn này được điều chỉnh bằng một đạo luật, - Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962, như tên gọi của nó là văn bản pháp lý duy nhất quy định tổ chức chính quyền địa phương ở cả tỉnh cũng như thành phố trực thuộc trung ương

Để phân biệt quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở nông thôn (tỉnh, huyện ngoại thành) với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị (thành phố, khu phố), Luật năm 1962 một mặt quy định những nhiệm vụ, quyền hạn chung của HĐND và UBHC các cấp, mặt khác có những quy định riêng về nhiệm

vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBHC thành phố, khu phố (Điều 46 và Điều 47 của Luật)

Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 cũng xác định rõ hơn mối quan hệ giữa HĐND với UBHC cùng cấp, giữa HĐND cấp dưới với các cơ quan hành chính cấp trên theo hướng đề cao vị trí và vai trò của HĐND Ví

dụ: HĐND có quyền sửa đổi, bãi bỏ những quyết định không thích đáng của UBHC cấp mình và cả những quyết định không thích đáng của UBHC cấp dưới trực tiếp (Điều 6 Luật); UBHC chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với HĐND cấp mình; UBHC cấp trên chỉ có quyền đình chỉ những nghị quyết không thích đáng của HĐND cấp dưới trực tiếp, còn quyền bãi bỏ những nghị quyết này thuộc thẩm quyền của HĐND cấp trên trực tiếp

Thực hiện chủ trương phân cấp cho chính quyền địa phương, bảo đảm quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương, Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 đã hạn chế, thu hẹp những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết định của chính quyền cấp dưới Chỉ những vấn đề quan trọng có ý nghĩa lớn đối với lợi ích chung của Nhà nước, của nhân dân mới đòi hỏi sự phê chuẩn của chính quyền cấp trên (như: UBHC cấp trên phê chuẩn kết quả bầu UBHC cấp dưới, nghị quyết HĐND giải tán HĐND cấp dưới trực tiếp…)

Giai đoạn này tổ chức HĐND và UBHC theo xu hướng tăng cường số lượng các đại biểu HĐND và các thành viên UBHC với quan niệm càng nhiều đại biểu của nhân dân tham gia chính quyền càng thể hiện chính quyền dân chủ Vì vậy, số đại biểu HĐND các cấp tăng lên nhiều so với trước đây (HĐND cấp xã từ 20 đến 40 đại biểu, cấp huyện từ 30 đến 50 đại biểu, cấp tỉnh từ 50 đến 120 đại biểu) Số thành viên UBHC các cấp cũng tăng (cấp xã:

5 - 9 người, cấp huyện: 7 - 9 người; cấp tỉnh: 9 - 15 người)

Nghiên cứu tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta giai đoạn này cần nhấn mạnh rằng: đây là giai đoạn miền Bắc được hoàn toàn giải phóng, tiến hành đồng thời hai nhiệm vụ chiến lược là xây dựng và bảo vệ miền Bắc XHCN và chi viện sức người, sức của cho sự nghiệp giải phóng miền Nam,

thống nhất Tổ quốc

Nhất là từ ngày 05.8.1964, đế quốc Mỹ mở rộng chiến tranh bằng không quân đánh phá miền Bắc, tiến hành cuộc chiến tranh xâm lược cực kỳ

khốc liệt và man rợ đối với nước ta, các cơ quan chính quyền địa phương đã

tổ chức và vận động nhân dân thực hiện khẩu hiệu: "Tất cả cho tiền tuyến, tất

cả để chiến thắng giặc Mỹ xâm lược", đã phát động phong trào thi đua "Mỗi người làm việc bằng hai", phong trào "Thanh niên ba sẵn sàng, phụ nữ ba đảm đang"… đã góp phần rất quan trọng cho thắng lợi của cuộc kháng chiến

chống Mỹ cứu nước, mà đỉnh cao là Chiến dịch Hồ Chí Minh lịch sử năm 1975, giải phóng hoàn toàn miền Nam, thống nhất Tổ quốc

1.2.2 Tổ chức chính quyền phường giai đoạn Hiến pháp 1980 - 1992

Sau ngày 30.4.1975 miền Nam được hoàn toàn giải phóng, nước ta được thống nhất sau hơn 30 năm chia cắt Để thực hiện thống nhất nước nhà

về mặt Nhà nước, ngày 25.4.1976 cử tri cả nước tiến hành tổng quyển cử bầu

ra Quốc hội chung của nước Quốc hội đã quyết định vấn đề xây dựng và ban hành một bản Hiến pháp mới cho Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam thống nhất

Trong quá trình soạn thảo Hiến pháp 1980, vấn đề tổ chức chính quyền địa phương nói chung, nhất là chính quyền thành phố nói riêng được đặt ra thảo luận nhiều lần Thành phố trực thuộc trung ương tổ chức mấy cấp chính quyền? Tên gọi mỗi cấp là gì?

Vì khi đó ở nội thành Hà Nội, Hải Phòng có 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh: cấp thành phố và cấp khu phố, có HĐND và UBND Dưới cấp khu là tiểu khu, ban đại diện tiểu khu không phải là cơ quan chính quyền

Ở nội thành thành phố Hồ Chí Minh có 3 cấp chính quyền hoàn chỉnh: Thành phố - Quận - phường, có HĐND và UBND

Để thống nhất tổ chức chính quyền ở các thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước, Hiến pháp 1980 đã quy định: các thành phố trực thuộc trung ương tổ chức 3 cấp chính quyền hoàn chỉnh, có HĐND và UBND; ở nội thành các cấp lấy tên gọi thống nhất là: thành phố, quận, phường

Trên cơ sở Hiến pháp 1980, ngày 30.6.1983 Quốc hội thông qua Luật

Tổ chức HĐND và UBND các cấp

Hiến pháp 1980 và Luật năm 1983 xác định: "Hội đồng nhân dân là

cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương",

còn "Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ

quan hành chính nhà nước ở địa phương" Như vậy, vị trí và tính chất pháp lý

của HĐND và UBND vẫn xác định như Hiến pháp 1959 và Luật 1962 trước đây, nhưng nhiệm vụ, quyền hạn, lĩnh vực hoạt động của HĐND và UBND theo quy định của Luật năm 1983 đã được mở rộng rất nhiều ở các lĩnh vực,

đặc biệt là lĩnh vực kinh tế Chức năng tổ chức quản lý kinh tế trở thành chức

năng cơ bản của chính quyền địa phương, nhằm đáp ứng chủ trương phân

vùng kinh tế, đảm bảo đời sống vật chất, văn hóa của nhân dân địa phương

Ngày 30/6/1989, Quốc hội ra nghị quyết sửa đổi một số điều Hiến pháp năm 1980, quy định thành lập thường trực HĐND từ cấp huyện và tương đương trở lên để tách chức năng thường trực HĐND khỏi UBND, cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Trên cơ sở sửa đổi Hiến pháp, cũng tại kỳ họp này, ngày 30.6.1989 Quốc hội thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi) Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989, thường trực UBND các cấp bị bãi bỏ, những nhiệm vụ, quyền hạn UBND, theo quy định của Luật phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số tại phiên họp của toàn thể UBND

Luật năm 1989 quy định việc thành lập thường trực HĐND từ cấp huyện trở lên Thường trực HĐND gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và thư ký HĐND, do HĐND bầu trong số các đại biểu HĐND Thường trực HĐND được thành lập để chuyên chăm lo bảo đảm hoạt động công tác của HĐND (xem: Điều 26 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 (sửa đổi))

Hiến pháp năm 1980 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983, cũng như Luật năm 1989 (sửa đổi) sau này đều thể hiện rõ chủ trương tăng

cường và đề cao vị trí, vai trò của HĐND các cấp, nhấn mạnh tính quyền lực nhà nước của HĐND Điều này không chỉ thể hiện trong việc xác định vị trí,

tính chất "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương"

như trước đây, mà còn thể hiện ở việc mở rộng nhiệm vụ, quyền hạn của

HĐND trong việc "quyết định các chủ trương biện pháp nhằm xây dựng và

phát triển địa phương về mọi mặt", cũng như việc thành lập cơ quan thường

trực của HĐND từ cấp huyện trở lên để chuyên bảo đảm hoạt động công tác của HĐND, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương

Quán triệt quan điểm chỉ đạo của Đảng về "quyền làm chủ tập thể của

nhân dân lao động", được thể chế hóa trong Hiến pháp năm 1980, Luật Tổ

chức HĐND và UBND năm 1983 (sửa đổi năm 1989) đều có những quy định

nhằm tăng cường chế độ làm việc tập thể của các cơ quan chính quyền địa

phương Theo quy định của Hiến pháp và Luật, để phát huy trí tuệ của tập thể

UBND, về nguyên tắc mọi vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của UBND đều phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số (chế độ làm việc tập thể được áp dụng không chỉ với UBND các cấp, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ở địa phương, mà còn cả với Hội đồng Bộ trưởng, cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở trung ương) Những quy định này của Hiến pháp và Luật không phù hợp với tính chất hoạt động của UBND các cấp, các cơ quan chấp hành

và điều hành đòi hỏi hoạt động phải khẩn trương, nhạy bén trong việc xử lý, giải quyết những vấn đề nảy sinh ở địa phương, đồng thời không xác định rõ được vai trò và trách nhiệm của Chủ tịch UBND cũng như các thành viên của UBND các cấp

UBND các cấp về nguyên tắc nằm trong mối quan hệ "song trùng trực

thuộc", nhưng theo Hiến pháp 1980 và Luật Tổ chức HĐND và UBND các

cấp năm 1983 và năm 1989 (sửa đổi) thiên về mối quan hệ theo chiều ngang, tức là với HĐND cùng cấp UBND cấp trên, cũng như Chính phủ không có

quyền tác động trực tiếp, kể cả trong trường hợp UBND cấp này, Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND cấp này vi phạm pháp luật, không thực hiện mệnh lệnh, chỉ thị của cấp trên Chỉ có HĐND cùng cấp có quyền bãi miễn UBND, nhưng HĐND vì những lý do khách quan và chủ quan không thực quyền, hoạt động còn hình thức nên trên thực tế rất ít khi thực hiện quyền này Đây chính

là một trong những nguyên nhân làm cản trở sự quản lý thống nhất và thông suốt của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, hiệu lực quản lý và kỷ luật trong quản lý nhà nước không được bảo đảm ở nước ta trong giai đoạn này

Khác với Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 năm 1945 cũng như Luật

Tổ chức HĐND và UBND các cấp năm 1962, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và năm 1989 (sửa đổi) không những không có những quy định riêng về tổ chức chính quyền ở tỉnh và chính quyền ở thành phố mà còn không có sự phân định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp Mặc dù theo Điều 17 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 (sửa đổi),

Quốc hội giao cho Hội đồng Nhà nước quy định "Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể

của HĐND mỗi cấp", nhưng suốt từ năm 1989 đến năm 1994, khi Quốc hội

thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Hội đồng Nhà nước vẫn chưa quy định Đây chính là một trong những nguyên nhân gây khó khăn cho HĐND và UBND các cấp trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình

Việc giải quyết mối quan hệ giữa HĐND và UBND mỗi cấp được đánh dấu bằng việc lần đầu tiên quy định thành lập cơ quan thường trực của HĐND trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương để tách chức năng thường trực HĐND khỏi UBND vốn là cơ quan chấp hành và hành chính của HĐND cùng

cấp, HĐND "thoát khỏi sự đỡ đầu", phụ thuộc về phương diện tổ chức đối với

UBND "Nhưng việc giải quyết này là "nửa vời", không triệt để vì ở cấp xã, phường, thị trấn vẫn không có bộ phận thường trực riêng của mình" [20]

Một số hạn chế của các quy định Hiến pháp năm 1980 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và năm 1989 (sửa đổi) được Hiến pháp

năm 1992 và các Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003 khắc phục

1.3 TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG THEO PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

Bộ máy nhà nước ở nước ta được tổ chức dựa trên cơ sở các đơn vị hành chính Theo quy định tại Điều 118 Hiến pháp năm 1992 thì các đơn vị hành chính của nước Việt Nam bao gồm:

- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh);

- Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện);

- Xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã)

Trong hệ thống tổ chức hành chính các cấp này, chính quyền cấp xã là cấp thấp nhất, gần dân nhất Chính vì vậy, chính quyền cấp xã có vị trí, vai trò rất quan trọng trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước, đồng thời là yếu tố chi phối đời sống kinh tế - xã hội của các cộng đồng dân cư và của toàn thể người dân trong địa bàn

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì chính quyền cấp xã ở Việt Nam gồm HĐND và UBND

HĐND được xác định là "cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp xã, đại

diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân cấp xã, do nhân dân cấp xã bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân cấp xã và cơ quan nhà nước cấp trên" [33, Điều 119] HĐND thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn

theo quy định của Hiến pháp và pháp luật; bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của Trung ương, đồng thời phát huy truyền thống chủ động, sáng tạo của cấp xã

HĐND là hình thức tổ chức chính quyền cấp xã kiểu mới, là cơ quan đại diện cho quyền lực nhà nước của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ - được coi

là một bộ phận quyền lực hợp thành quyền lực nhà nước chung của toàn quốc Với phương thức hoạt động chính là các kỳ họp, HĐND có quyền ra nghị

quyết về những vấn đề của cấp xã và thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước khác ở cấp xã trong việc tuân theo pháp luật

UBND "do Hội đồng nhân dân bầu ra, là cơ quan chấp hành của Hội

đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở cấp xã, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên

và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp" [33, Điều 123] Với vị trí là

cơ quan "chấp hành" của HĐND, UBND được giao thực hiện các nhiệm vụ

quản lý hành chính nhà nước ở cấp xã, có trách nhiệm chính trong việc tổ chức thi hành nghị quyết của HĐND cùng cấp, các quyết định, chỉ thị và các văn bản pháp luật của cấp trên tại cấp xã

1.3.1 Hội đồng nhân dân phường

1.3.1.1 Cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân phường

HĐND phường được hình thành bởi các đại biểu HĐND Đây là những đại biểu do nhân dân trong phường bầu ra theo nguyên tắc phổ thông bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín Đại biểu HĐND phường đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân trong phường; tuyên truyền, vận động nhân dân và gương mẫu thực hiện chính sách, pháp luật; động viên nhân dân tham gia các hoạt động quản lý nhà nước; thực hiện chính sách, pháp luật; động viên nhân dân tham gia các hoạt động quản lý nhà nước

HĐND phường chỉ có duy nhất một bộ phận, đó là Thường trực HĐND (khác với cơ cấu tổ chức của HĐND cấp tỉnh và cấp huyện, là những

cơ quan có các ban chuyên môn)

Thường trực HĐND phường là cơ quan thường trực của HĐND phường giữa hai kỳ họp; do HĐND cùng cấp bầy ra trong số đại biểu HĐND tại kỳ họp đầu tiên của mỗi khóa HĐND, theo thể thức: bầu Chủ tịch HĐND theo sự giới thiệu của chủ tọa kỳ họp, bầu Phó Chủ tịch HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND

Đại biểu HĐND có quyền ứng cử và đề cử người khác vào các chức

vụ đó Thành viên của Thường trực HĐND không thể đồng thời là thành viên của UBND cùng cấp Kết quả bầu cử phải được Thường trực HĐND cấp trên trực tiếp phê chuẩn; trong khi chờ sự phê chuẩn, những người được bầu giữ các chức vụ trên được thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình ngay sau khi bầu

Nhiệm kỳ của Thường trực HĐND phường bao gồm cả nhiệm kỳ của Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND, là 05 năm theo nhiệm kỳ của HĐND; Chủ tịch HĐND phường không được giữ chức vụ đó quá hai nhiệm kỳ liên tục

1.3.1.2 Hoạt động của Hội đồng nhân dân phường

- Hoạt động của HĐND phường tại kỳ họp:

Kỳ họp là hình thức hoạt động chủ yếu của HĐND, đó là hội nghị định kỳ gồm các phiên họp của toàn thể các đại biểu HĐND để bàn bạc và quyết định những vấn đề của phường được nêu ra trong chương trình nghị sự Thông qua kỳ họp, ý chí, nguyện vọng của nhân dân trong phường được chuyển thành quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp xã Tại kỳ họp còn quyết định các biện pháp để thi hành quyết định, chỉ thị, pháp luật của Nhà nước ở cấp xã, thực hiện quyền giám sát việc thực hiện nghị quyết và hoạt động của các cơ quan trực thuộc HĐND và các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội khác ở cấp xã

Theo quy định của pháp luật, kỳ họp HĐND phường họp thường lệ mỗi năm hai kỳ Ngoài những kỳ họp thường lệ, có thể tổ chức các kỳ họp chuyên đề hoặc kỳ họp bất thường theo đề nghị của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc của ít nhất 1/3 tổng số đại biểu

Kỳ họp HĐND phường do Thường trực HĐND cùng cấp triệu tập Kỳ họp thứ nhất của mỗi khóa HĐND phường do Chủ tịch HĐND khóa trước triệu tập và chủ tọa cho đến khi bầu được Chủ tịch HĐND khóa mới; trường hợp khuyết Chủ tịch thì Phó Chủ tịch triệu tập và chủ tọa; nếu khuyết cả hai thì Thường trực HĐND cấp huyện chỉ định triệu tập viên để triệu tập và chủ

tọa kỳ họp HĐND phường Kỳ họp HĐND phường được tiến hành (được coi

là hợp lệ) khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu HĐND tham dự

UBND có trách nhiệm phối hợp với Thường trực HĐND chuẩn bị nội dung kỳ họp HĐND phường 30 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND phường, Thường trực HĐND họp với UBND quyết định chương trình và các vấn đề sẽ bàn bạc tại kỳ họp Các báo cáo, đề án và các vấn đề sẽ bàn trong kỳ họp do Chủ tịch UBND cùng với Thường trực HĐND chuẩn bị

HĐND họp công khai Khi cần thiết, theo đề nghị của chủ tọa cuộc họp hoặc của Chủ tịch UBND cùng cấp, HĐND quyết định họp kín

Ngày họp, nơi họp và dự kiến chương trình làm việc của kỳ họp HĐND phường phải được thông báo cho nhân dân trong phường biết chậm nhất là 05 ngày, trước ngày khai mạc kỳ họp Đại biểu HĐND cấp huyện được bầu ra ở phường, Chủ tịch Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Chủ tịch Hội nông dân, Bí thư Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Chủ tịch Hội liên hiệp Phụ nữ, Chủ tịch Hội Cựu chiến binh và đại biểu cử tri được mời tham

dự kỳ họp, được phát biểu ý kiến nhưng không biểu quyết

Tại mỗi kỳ họp HĐND có thể có nhiều nội dung khác nhau, phụ thuộc vào tính chất của mỗi kỳ họp và yêu cầu công việc Tuy nhiên, thông thường tại kỳ họp đầu tiên chủ yếu là bàn về công tác tổ chức, xây dựng chính quyền phường; tại kỳ họp đầu năm, tập trung thảo luận và quyết định kế hoạch và dự toán ngân sách, chương trình hoạt động trong năm, quyết định các vấn đề thiết thực về kinh tế, văn hóa, an ninh, quốc phòng… trên địa bàn phường; tại

kỳ họp cuối năm thảo luận về báo cáo kiểm điểm công tác của Thường trực HĐND và UBND; tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ, HĐND, Thường trực HĐND và UBND kiểm điểm hoạt động trong cả nhiệm kỳ của mình

Tại kỳ họp HĐND phường, chủ tọa kỳ họp có nhiệm vụ điều khiển các phiên họp theo chương trình đã được HĐND thông qua, tổ chức thảo

luận, lấy biểu quyết về các vấn đề đã được nêu, xem xét lại các nghị quyết, biên bản trước khi Chủ tịch HĐND ký chứng thực

Một nội dung quan trọng của các kỳ họp HĐND là thực hiện quyền chất vấn các đại biểu HĐND đối với UBND, các thành viên của UBND cùng cấp Chất vấn là hình thức quan trọng để HĐND giám sát hoạt động của Thường trực HĐND và UBND; chất vấn có thể được thực hiện bằng miệng hoặc bằng viết văn bản Người bị chất vấn phải nghiêm túc trả lời tại kỳ họp sau; nếu đại biểu chưa thỏa mãn với nội dung trả lời thì có thể đề nghị HĐND thảo luận và khi cần thiết HĐND ra nghị quyết về việc trả lời và trách nhiệm của người bị chất vấn Chất vấn cũng có thể được đại biểu nêu ra trong thời gian giữa hai kỳ họp; trong trường hợp này, đại biểu gửi chất vấn đến Thường trực HĐND để chuyển đến người bị chất vấn

Các quyết định của HĐND phường được thông qua dưới hình thức nghị quyết; nghị quyết của HĐND phường được thông qua khi có quá nửa tổng

số đại biểu HĐND tán thành; đối với việc bãi miễn đại biểu phải có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu tán thành Nội dung nghị quyết phải phải chỉ ra chủ trương, biện pháp, thời gian thực hiện và trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị thực hiện nghị quyết đó Nghị quyết HĐND phải được gửi đến các cơ quan hữu quan để thực hiện, đồng thời được công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng, chuyển lên chính quyền cấp trên để theo dõi và giám sát Ngoài ra, HĐND còn

ra nghị quyết để thông qua (ban hành) các văn bản pháp quy cấp xã như các "Nội

quy kỳ họp Hội đồng nhân dân", "Quy chế xây dựng làng văn hóa"…

Nghị quyết của HĐND phường có hiệu lực ngay sau khi được thông qua hoặc sau khi được Chủ tịch UBND hoặc Thường trực HĐND cấp huyện phê chuẩn (nghị quyết về việc bầu cử, miễn nhiệm và bãi nhiệm thành viên UBND và một số nghị quyết khác) Nghị quyết hết hiệu lực khi đã thực hiện xong hoặc bị chính HĐND phường sửa đổi, hủy bỏ hoặc bị cấp trên đình chỉ, bãi bỏ

- Hoạt động của Thường trực HĐND phường:

Thường trực HĐND phường là cơ quan thường trực của HĐND phường giữa hai kỳ họp Vì vậy, bên cạnh nhiệm vụ phải chuẩn bị và tổ chức các hoạt động của HĐND thì Thường trực HĐND phường còn có một số nhiệm vụ khác thuộc một phần chức năng, nhiệm vụ được quy định chung cho HĐND cấp xã Để thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình, Thường trực HĐND phường tiến hành các hoạt động sau:

+ Triệu tập và chủ tọa các kỳ họp của HĐND; phối hợp với UBND phường trong việc chuẩn bị kỳ họp của HĐND;

+ Đôn đốc, kiểm tra UBND phường và các cơ quan nhà nước khác ở phường trong việc thực hiện các nghị quyết của HĐND;

+ Giám sát việc thi hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức và nhân dân ở phường;

+ Tiếp dân, đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân;

+ Tổng hợp ý kiến, nguyện vọng của nhân dân ở phường để báo cáo tại kỳ họp của HĐND tại kỳ họp;

+ Tổng hợp các chất vấn của đại biểu HĐND để báo cáo HĐND tại

kỳ họp;

+ Giữ mối liên hệ với các đại biểu HĐND cấp xã;

+ Trình HĐND cấp xã bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ

do HĐND bầu theo đề nghị của UBND Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp hoặc theo đề nghị của ít nhất 1/3 tổng số đại biểu HĐND phường;

o Phối hợp với UBND phường quyết định việc đưa ra HĐND hoặc đưa ra cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND phường theo đề nghị của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp;

+ Báo cáo về hoạt động của HĐND phường lên HĐND và UBND cấp huyện; + Giữ mối liên hệ và phối hợp công tác với Ban thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp; thông báo cho Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp về hoạt động của HĐND

Thường trực HĐND cấp xã làm việc theo nguyên tắc tập thể Mõi tháng Thường trực HĐND phường họp ít nhất một lần để kiểm điểm việc thực hiện các nghị quyết của HĐND và các quyết định của mình, đề ra nhiệm

vụ công tác tháng sau Thường trực HĐND có thể họp bất thường theo đề nghị của từng thành viên Thường trực HĐND

1.3.2 Ủy ban nhân dân phường

1.3.2.1 Cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân phường

UBND phường gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên Chủ tịch UBND phường phải là đại biểu HĐND cùng cấp, các thành viên khác không nhất thiết phải là đại biểu HĐND Trong nhiệm kỳ, nếu khuyết Chủ tịch UBND thì người được giới thiệu để HĐND phường bầu không nhất thiết phải là đại biểu HĐND

UBND phường do HĐND cùng cấp bầu ra theo nguyên tắc bỏ phiếu kín HĐND bầu Chủ tịch UBND phường trong số đại biểu HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND; tiếp đó, bầu Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND theo sự giới thiệu của Chủ tịch UBND phường Đại biểu HĐND cũng có quyền ứng cử và đề cử người khác vào các chức vụ trên Kết quả bầu cử phải được Chủ tịch UBND cấp huyện phê chuẩn Chủ tịch UBND phường không được giữ chức vụ đó quá hai nhiệm kỳ liên tục

Theo pháp luật hiện hành, số thành viên UBND phường được quy định như sau:

- Đối với xã miền núi, hải đảo có dân số dưới 5.000 người; xã đồng bằng, trung du có dân số dưới 8.000 người thì có số thành viên UBND là ba

người, gồm một Chủ tịch, một Phó Chủ tịch và một ủy viên Trong nhiệm kỳ, HĐND xã có thể ấn định thêm thành viên UBND nhưng tổng số không được quá năm người và phải được Chủ tịch UBND cấp huyện phê chuẩn;

- Đối với xã miền núi, hải đảo có dân số từ 5.000 người trở lên; xã đồng bằng, trung du có dân số từ 8.000 người trở lên và xã biên giới thì số thành viên UBND là năm người, gồm một Chủ tịch, hai Phó Chủ tịch và hai ủy viên;

- Đối với phường, thị trấn thì có số thành viên UBND là năm người, gồm có một Chủ tịch, hai Phó Chủ tịch và hai ủy viên

UBND phường không có các cơ cấu trực thuộc mà chỉ có các chức danh chuyên trách để phụ trách các mảng công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của UBND phường, cụ thể bao gồm các mảng công việc: Công an, Quân

sự, Văn phòng - Thống kê, Địa chính - Xây dựng, Tài chính - Kế toán, Tư pháp - Hộ tịch, Văn hóa - Xã hội

1.3.2.2 Hoạt động của Ủy ban nhân dân phường

Hoạt động của UBND cấp xã dựa trên nguyên tắc tập thể lãnh đạo cá nhân phụ trách, kết hợp với chế độ thủ trưởng Theo nguyên tắc này, những vấn đề quan trọng phải được UBND bàn bạc và quyết định tập thể; đồng thời, phân công cho từng thành viên UBND phụ trách từng mảng công việc và phải chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ đó Tuy nhiên, với tư cách là người đứng đầu UBND, Chủ tịch UBND vẫn là người chịu trách nhiệm chính trong việc lãnh đạo và điều hành hoạt động của UBND

- Hoạt động tập thể của UBND phường:

Điều 124 Hiến pháp năm 1992 quy định: "Khi quyết định những vấn

đề quan trọng của cấp xã, UBND phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số" [33] Cụ thể hóa quy định này của Hiến pháp, pháp luật hiện hành đã quy định sáu vấn đề sau đây mà UBND phường phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số:

+ Chương trình làm việc của UBND;

+ Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và quỹ dự trữ của phường trình HĐND phường quyết định;

+ Kế hoạch đầu tư, xây dựng các công trình trọng điểm ở phường trình HĐND phường quyết định;

+ Kế hoạch huy động nhân lực, tài chính để giải quyết các vấn đề cấp bách của phường trình HĐND phường quyết định;

+ Các biện pháp thực hiện nghị quyết của HĐND phường về kinh tế -

xã hội, thông qua báo cáo của UBND trước khi trình HĐND phường;

+ Đề án thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính ở phường;

UBND phường mỗi tháng họp ít nhất một lần Các quyết định của UBND phường phải được quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quyết tán thành Hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND phường là quyết định và chỉ thị Chủ tịch UBND phường thay mặt UBND ký xác nhận

- Hoạt động của Chủ tịch và các thành viên khác của UBND phường: Với vai trò là người đứng đầu UBND phường, Chủ tịch UBND phường có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

+ Lãnh đạo công tác của UBND và các thành viên UBND;

+ Triệu tập và chủ tọa các phiên họp của UBND;

+ Bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách chức, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức phường theo sự phân cấp quản lý;

+ Chỉ đạo và áp dụng các biện pháp để giải quyết những công việc đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy nổ, dịch bệnh, an ninh, trật

tự và báo cáo HĐND trong phiên họp gần nhất;

Chủ tịch UBND phường được ban hành văn bản dưới hình thức quyết định, chỉ thị để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình

Theo quy định của pháp luật hiện hành, những vấn đề quan trọng phải được UBND phường bàn bạc và quyết định tập thể, nhưng đồng thời từng thành viên cũng được giao phụ trách từng mảng công việc nhất định Cụ thể, ngoài phụ trách chung, Chủ tịch UBND phường trực tiếp phụ trách công tác nội chính, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; một Phó Chủ tịch phụ trách kinh tế - tài chính, xây dựng giao thông, nhà đất và tài nguyên - môi trường; một Phó Chủ tịch phụ trách lĩnh vực văn hóa - xã hội và các lĩnh vực khác; một ủy viên phụ trách công an; một ủy viên phụ trách quân sự Các Phó Chủ tịch và ủy viên UBND phường thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân công của Chủ tịch UBND và phải chịu trách nhiệm trước Chủ tịch UBND về việc thực hiện nhiệm vụ được giao

1.4 NHỮNG HẠN CHẾ TRONG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG HIỆN NAY

Với vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND phường cơ bản đã thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn theo đúng quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND Các đại biểu HĐND phường là những người gần gũi với nhân dân, giúp địa phương giữ vững ổn định chính trị, phát triển chính trị, kinh tế xã hội

Trải qua thời gian dài, bộ máy chính quyền phường được tổ chức gồm HĐND và UBND đã bộc lộ những hạn chế, bất cập trước sự thay đổi của tình hình kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội Những bất cập, hạn chế có thể kể đến là:

- Hoạt động của HĐND phường còn mang tính hình thức, tính đại diện chưa cao Các Nghị quyết của phường về chỉ tiêu phát triển kinh tế xã hội chủ yếu là hợp thức hóa chỉ đạo của cấp trên và cấp ủy Đảng địa phương Nghị quyết của HĐND phường ban hành đều căn cứ vào nội dung của Nghị quyết Đảng bộ, ngân sách địa phương hoàn toàn do thành phố phân bổ chỉ tiêu, công tác quản lý đô thị, vệ sinh môi trường, quản lý dân cư đều do thành phố trực tiếp chỉ đạo phường thực hiện do đó, vai trò của HĐND